劉 勇

(國務院發(fā)展研究中心 發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部， 北京 100010)

人類經濟活動以“點線面”3種基本方式占用地表空間區(qū)域，并在其上按照區(qū)位論原理形成各自有規(guī)律的分布格局；另外，“點線面”3種基本形態(tài)還以“以點帶面、以線串點”的結構形式，缺一不可地有機組合在一起，形成相互關聯的不同尺度和不同主要功能的多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系。

一、經濟活動在地表空間形成的多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系——組合區(qū)劃論

從數理角度看，地表空間區(qū)域是無限可分的，需要從橫向的大小空間尺度和縱向的高低區(qū)域層次兩方面作有限的劃分才能對其加以分析?？臻g區(qū)劃包括尺度論、層次論以及功能論等方面。所謂尺度論是指以多大的基本區(qū)域單元來劃分空間區(qū)域(小可以到一個建筑或居民點，大可以到整個地球表面的范圍)，尺度越大劃分的區(qū)域就越大，區(qū)劃數量就越少，尺度越小，區(qū)劃數量就越多；層次論是指空間區(qū)劃可以不斷細分，大的區(qū)劃可以包含若干小的區(qū)劃、小的區(qū)劃可以包含若干更小的區(qū)劃，區(qū)劃越大層次越高，反之區(qū)劃層次越低；功能論是指不同層次區(qū)劃形成的區(qū)域承擔著不同的區(qū)域主要功能，就經濟區(qū)域而言，包括主要承擔分工合作的基層區(qū)域、主要承擔市場一體化的中層區(qū)域以及主要承擔區(qū)域經濟綜合競爭能力和均衡發(fā)展功能的高層區(qū)域等。按照空間區(qū)域不同性質和視角，以及空間尺度的不同，可以將多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經濟的區(qū)劃體系分為以下主要3類。

(一)按行政管理需要分區(qū)形成的多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系

在國家和政府治理模式的形成過程中，公共事務越來越多、越來越復雜，國家與政府治理分級分區(qū)的行政區(qū)劃管理就成為必然。從實踐看，世界各國國家和政府治理的行政區(qū)劃管理體系需要考慮以下3個因素：一是行政區(qū)劃的依據，主要有自然地理因素、歷史人文因素和政策管理因素等等，實際上各國行政區(qū)劃都是這些因素綜合考慮的結果，并還會隨著時代的變化而不斷有所調整。二是行政區(qū)劃的層次，可從一級(小國)到多級(大國)，然而多數國家為三級，即國家級、區(qū)域級和地方級。三是行政區(qū)劃的類型及其所屬關系。從“以線串點、以點帶面”的現代城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展模式看，隨著城市經濟規(guī)模越來越大，在區(qū)域經濟中的地位和作用越來越高，構建“以點帶面”，即“城鄉(xiāng)居民點管理區(qū)域”的行政區(qū)劃體系越來越必要。中國特色的“以市管縣、市縣機構合并”的地方行政區(qū)劃新體系，還是有一些需要完善的地方：以實體中心城市(以城鄉(xiāng)居民點建成區(qū)為合理空間范圍，并隨每年實際發(fā)展情況不斷合理調整，以反映城市合理發(fā)展和擴張的實際情況；或者采取一種比較簡單的辦法，即建立供經濟分析用的虛擬的中心實體城市所在的“縣域”行政區(qū)劃單元，如北京的中心城6區(qū)(東城、西城、海淀、朝陽、豐臺、石景山等)、上海的中心城8區(qū)(黃埔、楊浦、虹口、靜安、普陀、長寧、徐匯和浦東等)、天津的中心城10區(qū)(和平、南開、紅橋、河北、河東、河西、東麗、南津、西青和北辰等)、重慶的6區(qū)(渝中、江北、南岸、九龍坡、大渡口和沙坪壩等)，建立獨立的實體城市的經濟社會統(tǒng)計和發(fā)布體系，既能滿足城市帶動城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展的客觀需要，又能比較客觀地反映出能與國際比較的實體城市發(fā)展的情況[1]。

(二)按自然地理單元劃分形成的多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系

近年來，隨著我國“長三角”經濟區(qū)、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略，以及長江流域高質量發(fā)展戰(zhàn)略的提出，按照自然地理區(qū)域單元分析城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃成為新時尚，既更好地反映了自然地理環(huán)境條件對人類經濟活動的影響，又是對歷史上地理環(huán)境決定論過度批判的某種回歸。目前，按照自然地理單元劃分我國大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系的主要思路已經大體形成，這就是根據我國大尺度地形地貌的三大臺階的劃分，結合逐步出臺的四大流域經濟帶的形成(其中黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略與長江流域高質量發(fā)展戰(zhàn)略已經形成，珠江流域經濟發(fā)展戰(zhàn)略和東北黑松遼流域經濟發(fā)展戰(zhàn)略思路正在形成中)，可以很明確地構建新時代我國“以三大地形臺階和四大流域”區(qū)劃形成的大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系。這個大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟新體系的主要內容就是，考慮我國由低到高“三大地形地貌臺階”的縱向大尺度自然地理地帶，按照自然大型河流流域提出“長江流域經濟帶”和“黃河流域生態(tài)和高質量發(fā)展帶”，以及“黑松遼流域經濟區(qū)”和“珠江流域經濟帶”等橫向大尺度自然流地帶，通過上述大尺度縱向橫向地帶的交叉區(qū)劃，形成東北綜合經濟區(qū)、華北黃淮海流域京津冀魯豫綜合經濟區(qū)、東華中長江中下游滬蘇浙皖贛鄂湘的綜合經濟區(qū)、東南珠江下游粵閩瓊桂的綜合經濟區(qū)、西北黃河中上游晉陜甘寧蒙新綜合經濟區(qū)、長江中上游成渝綜合經濟區(qū)、珠江上游云貴綜合經濟區(qū)和青藏綜合經濟區(qū)等八大跨省區(qū)綜合經濟區(qū)，可稱為“348”高層次大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟新格局：即“三大地形縱向地帶”+“四大流域橫向地帶”+“八大跨省區(qū)綜合經濟區(qū)”。并且，按照城鄉(xiāng)區(qū)域經濟“中心—外圍”理論，可以將“348”新格局構建成為以上海都市圈(及華東華中長江中下游滬蘇浙皖贛鄂湘的綜合經濟區(qū))為中心的，向北部(包括京津冀魯豫綜合經濟區(qū)和東北綜合經濟區(qū))、南部(包括東南粵閩瓊桂的綜合經濟區(qū))和西部(包括正西方向的成渝綜合經濟區(qū)、西北方向的晉陜甘寧蒙新綜合經濟區(qū)以及西南方向的云貴綜合經濟區(qū)和青藏綜合經濟區(qū))等三大通道扇形輻射全國一體化城鄉(xiāng)區(qū)域經濟新體系。由于該大尺度區(qū)劃方案，主要依據的是具有客觀性的自然地理特點，基本不受人為因素的影響，因此比較容易為大家所接受[2]。

(三)按照經濟活動及管理特點劃分的多層次城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系

從“十一五”時期開始，中國就按照各地區(qū)經濟發(fā)展水平(主要是人均GDP)以及與沿海海岸的距離等因素，將全國國土劃分為三大經濟地帶，即東部沿海地區(qū)(包括遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東和海南等省區(qū)(指省域行政區(qū)，包括直轄市、省和自治區(qū)等，下同))、中部地帶(包括吉林、黑龍江、山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南等省區(qū))和西部地帶(包括陜西、甘肅，寧夏、內蒙古、新疆、重慶、四川、云南、貴州、廣西、青海和西藏等省區(qū))。隨后，“十二五”時期又將東北地區(qū)獨立出來，形成目前的“四大板塊”的大尺度空間區(qū)域格局，即東北地區(qū)(遼寧、吉林和黑龍江3等省區(qū))、東部地區(qū)(北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東和海南等10省區(qū))、中部地區(qū)(山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西6省區(qū))和西部地區(qū)(內蒙古、新疆、陜西、甘肅、寧夏、重慶、四川、云南、貴州、廣西、青海和西藏等12省區(qū))。其目的是揭示城鄉(xiāng)區(qū)域經濟綜合競爭能力分布格局和地區(qū)發(fā)展差距的現狀與原因，特別是城鄉(xiāng)區(qū)域差距的最大方向(因為地區(qū)差距是矢量，其中必有差距矢量的最大方向，以便尋找出最有效的解決地區(qū)差距的方案)，以及造成這種差距的原因；同時，還要區(qū)別地區(qū)經濟相對差距和絕對差距，前者是地區(qū)差距之比，后者是地區(qū)差距之差，實踐證明縮小地區(qū)間相對差距并不容易，而縮小地區(qū)間絕對差距則更加困難。

另外，中國為試驗某種改革、開放或國家治理政策，還設立了各種中小尺度空間區(qū)域的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、自貿區(qū)、產業(yè)園區(qū)、特色農業(yè)產業(yè)園區(qū)等。目的是探索經濟發(fā)展和改革開放的新路徑、新模式，以便促進國家經濟社會的進一步健康快速發(fā)展和進一步提高和完善國家治理能力和體系，另外還有一種探索解決城鄉(xiāng)區(qū)域經濟中問題區(qū)域的試驗區(qū)，如老少邊窮衰等地區(qū)。

二、基層小尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系——主要功能是城鄉(xiāng)區(qū)域經濟分工協作

(一)基層小尺度城鄉(xiāng)縣域經濟的基本內涵

從純粹空間區(qū)域角度看，基層縣域可以理解為以中心城市為核心(可以是各種大都市、地級市、縣級市和縣城等)，以人類步行來回一天的路程為限所及之空間區(qū)域范圍，大約是半徑30～35公里的范圍(實體城市的半徑在16公里以內)；事實上，中外各國縣域劃分大體都是以此為主要劃分依據，并且都是自古傳承下來的(美國的行政區(qū)劃的界限按經緯度劃分的做法可能是個例外，但縣域區(qū)劃也大體體現了這個做法)。

基層縣域“點線面”空間結構大體如下：“點”狀城鄉(xiāng)居民點體系，是由一個中心城市(或若干個小組團組成的中心城市)為核心、包括若干個建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和眾多的行政村和自然村組成的居民點體系；“線”狀交通網絡體系，包括中心城市之間“直線三角形”交通網絡(其內部又分若干層次)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間“直線三角形”交通網絡和各行政村(和自然村)之間“直線三角形”交通網絡組成的多層次立體交通網絡體系；“面”狀的農業(yè)、礦業(yè)和生態(tài)用地，包括農田生產、礦點礦山礦區(qū)生產體系(其中大小礦業(yè)居民點可納入城鄉(xiāng)居民點體系)和未利用土地的自然生態(tài)空間體系等[3]。

基層縣域區(qū)劃是覆蓋全部國土面積的，按照其資源比較優(yōu)勢和產業(yè)經濟發(fā)展特點大體上可以分為兩大類：一是所謂都市縣，即主要產業(yè)已經發(fā)展成為以非農制造業(yè)和服務業(yè)為主的產業(yè)結構，其實體中心城市人口超過70%以上，建設用地超過10%以上，如首都都市縣、省會都市縣、地級市都市縣、縣級市都市縣等，是一個國家或地區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的主要承載者。二是所謂農業(yè)縣，即以農礦業(yè)為主的縣域，其最終發(fā)展形態(tài)是現代化農業(yè)縣(此外，還有一種分布和規(guī)模大小極為特殊的產業(yè)，那就是所謂的礦業(yè)，其規(guī)模大小可以是地級市、縣級市、縣城或小城鎮(zhèn)等，其分布則呈散點狀分布于各類城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村中，其最終演化形態(tài)將隨其所擁有的自然資源開采枯竭后，根據其區(qū)位條件，或轉型為以制造業(yè)為主的城鎮(zhèn)居民點，或轉型為以農業(yè)為主的現代化農業(yè)縣)。所有縣域發(fā)展的最終形態(tài)無非是以制造業(yè)為主的現代化都市縣、或者就是以農業(yè)為主的現代化農業(yè)縣(而大多數各類礦業(yè)城鄉(xiāng)居民點都是暫時的土地利用形態(tài))。

(二)基層小尺度縣域經濟發(fā)展的基本規(guī)律——城鄉(xiāng)區(qū)域分工協作的基本原理

眾所周知，在現代市場經濟條件下，城鄉(xiāng)區(qū)域經濟遵循著按照區(qū)域比較優(yōu)勢的分工合作發(fā)展的基本規(guī)律。就小尺度城鄉(xiāng)縣域經濟發(fā)展而言，與其有關的經濟地理發(fā)展規(guī)律主要有以下兩條。

一是城鄉(xiāng)區(qū)域分工程度與其規(guī)模層次呈反比規(guī)律(城鄉(xiāng)區(qū)域經濟分工協作原理之一)。城鄉(xiāng)區(qū)域經濟規(guī)模層次越低，其分工程度越高(指區(qū)域分工橫向產業(yè)分工距離越遠和縱向產業(yè)內部深度越大)，也就是說縣域分工程度高于地域，地域高于省域，省域高于國域，等等；所以，縣域之間的分工是最大的也是最深的，是工業(yè)農業(yè)大部類之間的分工，是城鄉(xiāng)和工農之間的分工，是經濟結構中最大最深的分工體系；地域和省域之間的分工主要是地區(qū)產業(yè)結構的異同，包括一定程度上的縱向產業(yè)結構的不同；而國域之間的分工，特別是大國之間，主要是縱向產業(yè)深度上的不同(或經濟社會發(fā)展水平上的差異)。

二是城鄉(xiāng)縣域經濟的“二八”分工的經驗統(tǒng)計規(guī)律(城鄉(xiāng)區(qū)域分工原理之二)。西方發(fā)達國家縣域經濟產業(yè)結構分類表明，在整個縣域總數中，以非農制造業(yè)為主的縣域，即都市縣，占全部縣域總數的比例大致為20%；而剩下80%的縣域均是以農業(yè)為主的縣域，即農業(yè)縣，這就是著名的縣域經濟的“二八”分工經驗統(tǒng)計規(guī)律。如美國有縣域行政區(qū)劃單位為3 043個，而以非農產業(yè)為主的都市統(tǒng)計區(qū)有592個(相當于我國地級及以上城市)，也就是說，其都市縣占全部縣域總數的比重大體為20%，其余80%的縣域均為農業(yè)縣，當然，其農業(yè)縣均為已實現現代化的發(fā)達農業(yè)縣；又如英國，以英格蘭為例，相當于郡域的行政區(qū)劃有41個，包括1個倫敦首都郡域(含33個城區(qū))、6個都市郡域(含36個城區(qū)，相當于中國的地級市所在縣域)和43個郡域(含46個獨立城區(qū)和1個特別行政區(qū))，由此可以算出其都市郡域大體占整個郡域的20%，其余郡域均為現代化農業(yè)郡域；再比如日本，其縣域行政區(qū)劃單元有47個都道府縣(1都1道2府43縣)，有8個大區(qū)(對應8個都市)，可見其都市縣也大約占全部縣域的20%，其余也均為現代化農業(yè)縣[4]。

與縣域“二八”分工經驗統(tǒng)計規(guī)律有關的一個延伸規(guī)律就是“點線面”內部也存在著進一步的分工合作關系。如“點”狀的各規(guī)模居民點之間存在的分工關系(以中國城市為例)：首都中心城市和直轄市中心城市主導產業(yè)分工為控制資源配置的高端服務業(yè)和驅動未來新產業(yè)發(fā)展的高端研發(fā)活動、副省級中心城市和省會中心城市主導產業(yè)應該是各類先進裝備產品制造業(yè)、地級中心城市主導產業(yè)主要為量大面廣的一般產品制造業(yè)、縣級中心城市和縣城主導產業(yè)應該是農副產品加工和制造業(yè)等。“線”狀的各交通網絡和通信設施的分工體系：即湖江河湖海水運、公路運輸、鐵路運輸、航空運輸和管道運輸等，以及郵政和電信郵件信息傳輸等分工協作?！懊妗睜畹霓r田、礦山和自然生態(tài)用地內部的不同分工：即種植業(yè)、果園、草原牧業(yè)、林業(yè)等，煤礦、金屬礦、非金屬礦等，森林、草原、湖泊濕地，等等。

(三)基層小尺度縣域經濟發(fā)展面臨的主要問題和可能的政策措施

一是“點”狀城鄉(xiāng)居民點體系發(fā)展的問題。縣域城鄉(xiāng)居民點體系可能的問題主要有城鎮(zhèn)化水平是否完成歷史任務、城鎮(zhèn)體系和鄉(xiāng)村居民點體系是否合理(包括規(guī)模結構和分布格局)、各層次城鄉(xiāng)居民點分工協作體系是否完整合理、縣域城鄉(xiāng)居民點是否協調和可持續(xù)發(fā)展以及城鄉(xiāng)居民點治理體系是否先進和完善等。可能的對策和措施包括：就縣域城鎮(zhèn)化而言，對都市縣要求城鎮(zhèn)化水平達到90%以上，農業(yè)縣也要達到60%以上，以實現與西方發(fā)達國家一樣的高度城鎮(zhèn)化水平；就縣域城鎮(zhèn)化體系和鄉(xiāng)村居民點體系而言，為實現城鎮(zhèn)建設的現代化需要做到中心城區(qū)人口占全縣人口的70%以上(都市縣)和50%以上(農業(yè)縣)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點人口應該在20%(都市縣)和10%(農業(yè)縣)左右，而建制村和自然村實現由多戶家庭組成的農村居民點向規(guī)模化集約化的單個家庭農莊轉變，從根本上實現農業(yè)的現代化；就縣域城鎮(zhèn)居民點分工協作而言，如果是都市縣，則其中心城市的主導產業(yè)應該遵循城市規(guī)?；蛐姓墑e所決定的產業(yè)來安排，如果是農業(yè)縣，則其主導產業(yè)就應該以當地農產品為原材料開展農產品加工和制造業(yè)生產；就縣域經濟協調和可持續(xù)發(fā)展而言，要促進城鄉(xiāng)市場一體化、加快城鄉(xiāng)經濟融合發(fā)展、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一共享的公共基礎設施和加強生態(tài)環(huán)境保護措施；就促進城鄉(xiāng)居民點治理體系完善和先進化而言，主要是在堅持“市管縣”的體制下，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)制度，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系、實施城鄉(xiāng)人口自由遷徙制度，等等。

二是“線”狀立體交通運輸體系發(fā)展的問題?？h域立體交通網絡涉及中心城市、建制鎮(zhèn)和行政村自然村3個層次，可能面臨的主要問題是“斷頭路”(即兩個城鄉(xiāng)居民點之間直線連接存在著斷點無法直接到達)和“缺邊路”(即兩個城鄉(xiāng)居民點之間缺乏直線連接線路，必須通過第三個城鎮(zhèn)居民點才能到達)。可能的對策和措施就是建設和完善具有頂層設計的縣域中心城市、建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點和行政村自然村等3個層次的“直線三角形”交通網絡體系。

三是“面”狀農田、礦山和自然生態(tài)用地發(fā)展的問題?？h域“三農”主要面臨的問題有集約化、適度規(guī)?；同F代化，礦山主要面臨資源枯竭問題以及生態(tài)破壞問題，自然生態(tài)用地主要面臨保護和改善問題。可能的對策和措施：就“三農”而言，主要是構建以家庭農莊為主的集約化現代農業(yè)體系；就礦山開采而言，主要是保護性開發(fā)(尤其是不可再生資源要盡量延長其開采年限，對可再生資源則要保障開采速度和強度一定要保持在其再生循環(huán)速率以內)、循環(huán)性開發(fā)、綠色可持續(xù)性開發(fā)以及事后一系列生態(tài)恢復保護措施；就自然生態(tài)用地而言，主要是保護，要因地制宜“宜林則林、宜草則草、宜荒則荒”，此外還要對一些對人類有害的自然生態(tài)環(huán)境實施必要的改造工程措施，如嚴重災害產生地(如干旱地區(qū)、水土流失地區(qū)、洪澇災害河流地段等)、嚴重傳染疾病發(fā)生地(鼠疫易發(fā)地區(qū)、各種流行病毒易發(fā)地等)以及工程性災害易發(fā)地(地質災害易發(fā)生地、交通水利工程易受破壞地等)，等等。

三、中層中尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系分析——主要功能是城鄉(xiāng)區(qū)域經濟一體化

(一)中層中尺度城鄉(xiāng)地(市)域省域經濟的基本內涵

所謂中層中尺度城鄉(xiāng)經濟體系，是指由各類縣域為基本單元而形成的地(市)域到省區(qū)之間的城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系(各國都有與中國空間區(qū)域類似的中尺度空間區(qū)域)。它具有兩個明顯的經濟地理特點(所謂“雙全理論”)：一是產業(yè)結構相對齊全，也就是說具備城鎮(zhèn)制造業(yè)和農業(yè)礦業(yè)等工農產業(yè)體系；二是不僅“點線面”空間區(qū)域占用類型缺一不可，而且土地利用類型也比較全面，如具備城鎮(zhèn)建設用地、農業(yè)生產用地、交通水利用地和自然生態(tài)用地等。因此，中尺度的城鄉(xiāng)地域和省域經濟，可理解為在縣域產業(yè)分工的基礎上，其發(fā)展的主要功能和任務是構建空間產業(yè)和市場一體化體系，以實現城鄉(xiāng)區(qū)域分工可能帶來的巨大經濟效益。而且，中層中尺度城鄉(xiāng)地(市)域和省域經濟一體化功能可以進一步分為以下層次，即以地級市及以上中心城市為核心的都市圈經濟產業(yè)和市場一體化、城鎮(zhèn)群經濟產業(yè)和市場一體化以及城鎮(zhèn)群集群經濟產業(yè)和市場一體化等[5]。

(二)中層中尺度城鄉(xiāng)地(市)域省域經濟發(fā)展的基本規(guī)律

中層中尺度城鄉(xiāng)地(市)域省域經濟發(fā)展的基本規(guī)律包括以下兩條：一是城鄉(xiāng)區(qū)域經濟硬件基礎設施互聯互通規(guī)律，即都市圈、城鎮(zhèn)群和城鎮(zhèn)群集群城鄉(xiāng)居民點之間的“直線三角形”頂層設計式的互聯互通規(guī)律；二是城鄉(xiāng)區(qū)域經濟市場一體化軟件規(guī)則標準和政策互聯互通規(guī)律。

就交通通信硬件基礎設施互聯互通而言，主要遵循具有頂層設計特點的各層次城鄉(xiāng)區(qū)域居民點之間“直線三角形”聯接方式，各層次之間通過上一級居民點納入下一級居民點構建體系來加以解決，由此構建城鄉(xiāng)區(qū)域整體無縫隙、無斷頭和無缺邊的線路最短最便捷最經濟的硬件互聯互通體系。

就空間市場一體化軟件規(guī)則標準和政策互聯互通而言，主要包括多地區(qū)間或雙邊地區(qū)間，在產品和服務市場上，在產品和服務標準上的互認(由于種種客觀的原因可以有所區(qū)別)、產品和服務檢測和質量認定上的互認(避免重復檢測)，以及在產品和服務跨邊界流通中無成本或低成本相互開放等政策；在要素市場上，在構建全國基本統(tǒng)一和一致的社保體系和社會政策體系的基礎上，實施國內生產要素的自由遷徙和流動、本地外地生產要素一視同仁的政策。

總之，中層中尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展的基本規(guī)律和主要功能，就是在基層城鄉(xiāng)區(qū)域經濟分工合作的基礎上，構建城鄉(xiāng)區(qū)域間空間市場硬軟條件的一體化，以確保市場分工合作效益的有效實現。

(三)中層中尺度城鄉(xiāng)地(市)域省域經濟發(fā)展面臨的主要問題和可能的政策措施

中層中尺度城鄉(xiāng)地(市)域省域經濟發(fā)展面臨的主要問題包括以下三方面：一是工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平尚有發(fā)展空間(中期或中后期)，還沒有完成歷史任務；二是地級及以上城市數量不足，城鎮(zhèn)文明還沒有或難以覆蓋整個國土空間區(qū)域；三是由地級及以上實體中心城市、都市縣、都市圈、城市群和城鎮(zhèn)集群組成的城鎮(zhèn)體系有待完善(實際指地級以上城鎮(zhèn)體系尚待完善，按照實體城市來論)。

面對這些主要問題可能采取的政策措施：就工業(yè)化城鎮(zhèn)化尚未完成歷史任務而言，就是要強調以經濟建設為中心的新發(fā)展理念，進一步加強以實體經濟為主的全面發(fā)展，從經濟體系全面補短和各類產業(yè)全面技術升級(尤其是數字信息化改造)兩方面入手，通過走新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化道路，促進制造業(yè)信息智能化、農業(yè)現代化和城鎮(zhèn)建設智慧化，在達到高度工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平的同時，更加注重我國高質量現代化目標的跨越實現，從而到2050年全面趕上世界發(fā)達國家發(fā)展水平[6]。

就地級及以上城市數量不足問題，2020年我國地級及以上城市有337座(333個地級市加4個直轄市(其中重慶應該看作有四座地級市的直轄市)，而我國縣級行政區(qū)劃單位是2 844個，按照前述縣域經濟“二八”分工原理，我國的都市縣(或圈)應該都達到600座左右，因此今后我國地級及以上城市數量至少還需要增加一倍，即增加300座以上，才能與發(fā)達國家相一致，也才能實現縣域經濟“二八”分工原理的要求。

就地級及以上實體中心城市、都市縣、都市圈、城市群和城鎮(zhèn)集群組成的城鎮(zhèn)體系尚有待完善而言，一是要逐步有序增加地級及以上城市和相應的都市圈的數量，并爭取逐步實現城市經濟社會對全部國土的輻射和影響(指帶動作用)；二是積極發(fā)展以平原地區(qū)為主要集聚空間的城市群和城鎮(zhèn)集群，努力打造更多的城鄉(xiāng)區(qū)域經濟增長點(或極)；三是落實“以點帶面、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)區(qū)域一體化先進理念，進一步提升和完善城鄉(xiāng)區(qū)域經濟一體化軟硬件體系和對策措施(特別需要強調的是盡快打造都市圈和城市群內部各居民點之間的快速軌道交通體系，這是發(fā)達國家都市圈和城市群基礎設施的標配)。

四、高層大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系分析——主要功能是顯示城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展總體格局

(一)高層大尺度城鄉(xiāng)跨省區(qū)經濟的基本內涵

高層大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系，是指以省區(qū)為基本區(qū)域單元組合形成的城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系。其主要功能是反映整個國土空間區(qū)域發(fā)展總體格局，包括城鄉(xiāng)區(qū)域經濟綜合競爭優(yōu)勢、城鄉(xiāng)區(qū)域均衡協調發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展特點等。各國高層大尺度城鄉(xiāng)跨省區(qū)經濟都是以相當于中國的省域(美國為州、英國和日本為大區(qū))為基本空間區(qū)域單元，以整個國土區(qū)域總體態(tài)勢，即綜合區(qū)域競爭優(yōu)勢、區(qū)域均衡協調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展為核心，以城鎮(zhèn)集群為特點的高層大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經濟分布體系。具體區(qū)劃方法為，以大型地形地貌和山川河流走向為依據，按照經濟活動在整個國土空間區(qū)域上表現出來的總體發(fā)展態(tài)勢、水平和結構格局、綜合競爭能力、未來發(fā)展?jié)摿挖厔莸?現多以城鄉(xiāng)區(qū)域人均GDP水平和GDP空間區(qū)域密度指標來表示)，來劃分高層大尺度空間區(qū)塊和地帶體系，以綜合反映自然地理環(huán)境和條件對人類經濟活動和經濟地理分布格局的客觀且重大的影響，同時也集中反映出一國或地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域經濟總體格局和未來發(fā)展的基本態(tài)勢[7]。

(二)高層大尺度城鄉(xiāng)跨省區(qū)經濟發(fā)展的基本規(guī)律

首先，發(fā)揮城鄉(xiāng)區(qū)域經濟綜合競爭優(yōu)勢，需要遵循城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展的“核心—外圍”理論和“增長極”理論的基本原理。事實上，任何空間區(qū)域，尤其是高層大尺度區(qū)域，其綜合競爭優(yōu)勢主要決定于區(qū)內位于區(qū)位條件最佳的所謂核心地區(qū)(而不是整個區(qū)域)，即區(qū)內所謂“增長極”地區(qū)，整個區(qū)域綜合競爭優(yōu)勢和區(qū)位條件呈現為由“核心”地區(qū)“增長極”向四周“外圍”地區(qū)遞減的分布態(tài)勢；具體而言，各地區(qū)綜合競爭優(yōu)勢和區(qū)位條件則決定于該核心地區(qū)(或“增長極”)所具有的“外圍”腹地空間大小、氣候地形地貌條件、資源豐富程度以及區(qū)域開發(fā)歷史和技術進步水平(含一些制度因素)等；該“核心—外圍”地區(qū)綜合競爭優(yōu)勢，最終決定了該地區(qū)在整個國土空間區(qū)域中的分工合作和統(tǒng)一的空間市場一體化地位和作用，如有些是具有國際綜合競爭能力的龍頭作用的地區(qū)、有些是具有全國綜合競爭優(yōu)勢的重要增長極地區(qū)以及有些是具有區(qū)域性綜合競爭水平的增長極地區(qū)等。

其次，城鄉(xiāng)區(qū)域經濟均衡協調發(fā)展，需要加強城鄉(xiāng)區(qū)域經濟一體化的軟硬件條件設施。城鄉(xiāng)區(qū)域經濟均衡發(fā)展，是指總需求與總供給在城鄉(xiāng)區(qū)域經濟運行中實現大體均衡的目標狀態(tài)(包括要素配置基本合理、潛在增長率得以實現、充分就業(yè)目標實現、城鄉(xiāng)區(qū)域間要素與產品自由流動基本實現、各地區(qū)經濟發(fā)展水平以及就業(yè)率和增長率大體相當，等等)，其主要實現機制是城鄉(xiāng)區(qū)域間要素市場和產品市場一體化的水平和程度；政府的責任在于，不斷完善和加強城鄉(xiāng)區(qū)域經濟一體化的軟硬件條件建設，促進空間區(qū)域市場一體化程度的不斷提升。

城鄉(xiāng)區(qū)域經濟協調發(fā)展，是指在城鄉(xiāng)區(qū)域經濟分工協作和市場一體化的基礎上，實現各地區(qū)經濟發(fā)展水平大體一致的目標狀態(tài)。各國實踐表明，城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展水平大體一致的目標包括城鄉(xiāng)之間人均GDP相對差距在1.2倍以內，區(qū)域之間人均GDP相對差距保持在平均水平的70%之內(相當于各區(qū)域中人均GDP最高水平的地區(qū)與最低水平的地區(qū)之比在1.86倍以內，城鄉(xiāng)區(qū)域之間的絕對差距沒有客觀標準)；目前，這樣一個具有國際慣例特點和性質的目標，在西方發(fā)達國家已經基本實現，而包括新興市場國家在內的其他所有國家都還沒有做到。事實上，要實踐這樣的控制城鄉(xiāng)區(qū)域之間相對差距的目標是具有相當大的難度的，其原因主要是建立完善的現代化市場經濟體系需要一定的時間，而要形成一系列有利于調控和縮小城鄉(xiāng)區(qū)域經濟差距的符合各國國情的政府有效干預的法規(guī)、規(guī)劃和政策體系也是不容易的[8]。

再次，城鄉(xiāng)區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展，需要把城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展對資源生態(tài)環(huán)境的不利影響控制在大自然能夠承受的范圍之內(否則，大自然形成的資源生態(tài)環(huán)境體系就會崩潰)。人類與大自然共同組成了自然界最大的自然環(huán)境生態(tài)體系，人類不僅來源于自然，而且其生存和發(fā)展都有賴于大自然提供的資源、生態(tài)和環(huán)境條件。一般而言，人類的經濟實力和技術水平都是在大自然提供的可能性條件和范圍內實現的，在大多數情況下，人類的經濟發(fā)展和技術進步對大自然利用和改造的力度是在大自然能夠承擔的范圍之內的，是可以與自然生態(tài)環(huán)境和諧相處的，是能夠做到可持續(xù)發(fā)展的，甚至在一定的條件下還能給大自然生態(tài)環(huán)境條件帶來一定的改善，而且隨著人類經濟實力和技術水平不斷提高并達到較高水平之后，只要人類對大自然生態(tài)環(huán)境的認識到位，就能夠更有效地做到這一點。當然，還應該指出的是，大自然生態(tài)環(huán)境的保護是具有公益性的，是公共政府的責任，需要政府的有力干預和積極作為才能實現可持續(xù)發(fā)展。實踐證明，公共政府對大自然生態(tài)環(huán)境保護的底線是確保包括所有的城鄉(xiāng)區(qū)域經濟在內的整個國民經濟發(fā)展的基礎，對自然資源中可再生資源而言，始終保持在其再生速率的范圍之內、對不可再生資源利用強度始終保持在其替代資源(或材料)發(fā)現(或發(fā)明)速率之內、對生態(tài)系統(tǒng)的不利影響始終保持在生態(tài)循環(huán)和平衡能夠承受的范圍之內、對環(huán)境污染的影響始終保持在自然凈化能力和環(huán)境容量允許的范圍之內，這就是城鄉(xiāng)區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展的基本概念和必須遵循的基本原理。

(三)高層大尺度城鄉(xiāng)跨省域經濟發(fā)展面臨的主要問題和可能的政策措施

1.城鄉(xiāng)區(qū)域經濟綜合競爭力難以發(fā)揮的問題與對策

城鄉(xiāng)區(qū)域經濟綜合競爭力難以發(fā)揮的問題主要包括兩個方面：一是核心增長極的區(qū)域功能定位有待與時俱進、中心能級有待不斷提升以及輻射帶動能力有待不斷加強等；二是腹地比較優(yōu)勢需要不斷挖掘和培養(yǎng)，努力創(chuàng)造新的比較優(yōu)勢，不斷保持新的活力。從強化城鄉(xiāng)區(qū)域經濟增長極的能級和作用看，主要措施包括：首先是根據作為增長極的中心城市的規(guī)模大小、行政級別以及腹地經濟產業(yè)結構特點和發(fā)展階段來動態(tài)地確定其主導產業(yè)的選擇，如果是首都中心城市或直轄市中心城市，則其主導產業(yè)應該是各種生產要素的資源配置中心、全國性科研創(chuàng)新機構以及具有國際性的金融貿易中心等；如果是副省級和省級中心城市，則其主導產業(yè)就應該是為整個大區(qū)服務的先進裝備制造業(yè)，以及區(qū)域性科技創(chuàng)新中心等。其次，是構建高層大尺度區(qū)域內完整的城鎮(zhèn)體系，以奠定堅實的一體化城鄉(xiāng)區(qū)域經濟體系。在中心城市、都市圈、城市群和城市集群的基礎上，進一步構建覆蓋整個高層大尺度區(qū)域的城鎮(zhèn)體系，并以此統(tǒng)籌整個城鄉(xiāng)居民點體系建設，以促進城鄉(xiāng)居民點的綜合一體化融合發(fā)展[9]。

從不斷提升廣大腹地比較優(yōu)勢來看，主要措施包括：首先，統(tǒng)籌高層大尺度區(qū)域內優(yōu)勢自然資源的開發(fā)規(guī)劃，按照集約高效發(fā)展的原則，不斷提高寶貴的自然資源綜合開發(fā)利用水平，以最大限度地發(fā)揮其作用。其次，不斷完善重大跨地區(qū)基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與建設，以確保國土資源開發(fā)、利用和保護工作的順利進行。再次，不斷提高每一寸土地和每一滴寶貴的水資源的集約、高效和可持續(xù)地開發(fā)、整治和保護水平，以充分挖掘和發(fā)揮整個國土資源的經濟、社會和生態(tài)效益。

2.城鄉(xiāng)區(qū)域經濟不均衡和不平衡問題與對策

就不均衡而言，面臨的主要問題是：城鄉(xiāng)資源配置嚴重者失衡、發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)資源配置失衡、重大跨區(qū)域基礎設施建設失衡問題等。可能的主要對策是進一步強化生產要素的城鄉(xiāng)區(qū)域空間市場一體化進程，逐步實現讓市場機制在資源配置中起決定作用的有效機制；進一步加快戶籍、社保和其它社會福利等公共服務體系和制度全國統(tǒng)一和均衡化發(fā)展的步伐；進一步強化推進城鎮(zhèn)化進程，大力加速農業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設現代化步伐，要以大幅度提升農業(yè)生產效率為核心，盡快助力農業(yè)適度規(guī)?；?、集約化和實現化目標的早日實現，并充分利用農業(yè)現代化的機遇，構建其與城鎮(zhèn)工業(yè)化互促互進良性循環(huán)的城鄉(xiāng)經濟協調發(fā)展的新機制，為工業(yè)化和實體經濟發(fā)展提供新的動力；進一步強化政府對區(qū)域經濟健康運行調控能力，要根據各區(qū)域資源稟賦和比較優(yōu)勢、地理區(qū)位條件和自然生態(tài)環(huán)境特點、人口經濟社會發(fā)展狀況，把握好區(qū)域間重大建設項目和總投資的均衡關系，努力改善區(qū)域間發(fā)展條件和分工地位不同帶來的均衡發(fā)展問題(如區(qū)域性失業(yè)、地方資源過度開發(fā)、區(qū)域產能過剩、區(qū)域性價格波動和金融風險等)；進一步強化全國重大基礎設施和重大生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌均衡合理規(guī)劃和建設的能力，努力消除各地區(qū)基本公共服務嚴重不均衡現象，為暢通經濟內循環(huán)，打好更加穩(wěn)固堅實和順利的途徑渠道基礎。

就不平衡而言，面臨的主要問題是由于各地區(qū)區(qū)位條件、資源環(huán)境、經濟社會和發(fā)展歷程等不同，其在區(qū)域分工協作中的地位和作用也就不同，發(fā)展不平衡差異也就不可避免；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡主要表現在城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的發(fā)展水平、總量和速度上，也表現在產業(yè)分工結構、空間布局類型、收入分配和社會公共福利等方面；城鄉(xiāng)區(qū)域間各種經濟社會指標的差異具有矢量特征，也就是說存在著最大的差異的方向(或按數學語言來說，就是存在斜率最大的方向)，這是綜合判斷城鄉(xiāng)區(qū)域差異的最佳指標，同時城鄉(xiāng)區(qū)域差異還存在絕對差異和相對差異之分，一般多用相對差異來表示和說明。可能的主要對策是，從供給側看主要是提升落后地區(qū)自我造血功能的有關政策，如國家對落后地區(qū)投資的補貼和優(yōu)惠政策、國家對落后地區(qū)實施的財政稅收和政策性金融優(yōu)惠政策等(中國還實行了具有本國特色效果良好的區(qū)域間對口幫扶措施和政策)；從需求側看主要有規(guī)范的城鄉(xiāng)區(qū)域轉移支付政策、公共服務均衡政策以及公務員收入逐步均衡化政策等。

3.城鄉(xiāng)區(qū)域經濟發(fā)展不可持續(xù)問題與對策

就資源不可持續(xù)而言，面臨的主要問題是不可再生資源的枯竭(事實上只是地殼內儲量有限并會枯竭)、可再生資源的低效利用和浪費(以及由此導致的生態(tài)破壞)，以及資源開采和利用的技術難度與成本越來越高等?？赡艿膶Σ叽胧┌w納起來就是“開源與節(jié)流”：“開源”包括對不可再生資源要不斷尋找其新的來源(包括低品位和非常規(guī)能礦資源的開采和利用方法、地球深部和外太空的新來源、尋找和開發(fā)替代性資源、研發(fā)可能的人工制造方法等)，對可再生資源則要不斷研發(fā)其自然循環(huán)再生效率的技術等；“節(jié)流”則包括不斷提高資源綜合利用效率、開展資源的循環(huán)利用以及開拓研發(fā)資源多樣化的利用途徑，等等。

就生態(tài)不可持續(xù)而言，面臨的主要問題包括自然和人為因素引起的各種生態(tài)脆弱問題，如干旱半干旱地區(qū)的荒漠化、高寒無人區(qū)、石灰?guī)r和石漠化、植被破壞和水土流失、草原荒漠化、以及還包括各種天氣氣候和地質災害等問題?？赡艿膶Σ叽胧簭娀瘜Υ笞匀辉忌鷳B(tài)的被動性保護和主動性的適當治理，強化對自然資源開發(fā)事前事中和事后整個過程的生態(tài)保護和生態(tài)恢復工作的規(guī)劃落實(包括建立各類自然保護區(qū)和國家生態(tài)公園，開展山區(qū)林地圍欄保護、天然草原限牧或禁牧保護、濕地禁入禁捕保護，沙漠地區(qū)的人工治理與開發(fā)保護以及黃土高原水土流失地區(qū)的工程性保護等)，強化城鄉(xiāng)區(qū)域交通水利等基礎設施建設對生態(tài)環(huán)境不利影響的控制，強化植樹造林草原恢復和生態(tài)綠化等人工生態(tài)保護工程的建設力度，強化對各種自然災害的預警監(jiān)測和應急處置方案系統(tǒng)的建設與完善等[10]。

就環(huán)境不可持續(xù)而言，主要包括傳統(tǒng)的環(huán)境要素污染問題和近期出現的由溫室氣體排放引起的氣候變暖問題。傳統(tǒng)的環(huán)境要素污染問題包括大氣污染物排放和大氣污染、水體污染物排放和水體污染、土壤和生物污染問題以及噪聲、熱輻射、光輻射、核輻射污染等問題。治理對策主要是“三管齊下”：即建設項目的規(guī)劃布局控制，通過經濟結構合理調整和空間優(yōu)化布局，以充分利用自然環(huán)境容量；經濟活動的運行控制，通過生產活動中的能源原材料充分利用和污染物治理設備的應用，以努力減少污染物的產生量；污染物的末端治理，通過對“三廢”和固體廢棄物的回收、循環(huán)利用，努力減低污染物的排放量等。最終環(huán)境污染治理效果的監(jiān)督與判斷，是各污染物或物理指標排放達標情況，以及環(huán)境中各污染物含量的達標情況，只有做到了兩者都達標，才能認定環(huán)境污染治理達到了要求(即雙達標)。