北約韌性議程評(píng)析

郭籽實(shí) 洪郵生

【關(guān)鍵詞】??北約 ?韌性議程 ?大國(guó)競(jìng)爭(zhēng) ?中國(guó)與北約關(guān)系

【中圖分類號(hào)】?E161 ?????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2022）04-0132-21

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202204008

目前，在國(guó)際安全與國(guó)際組織研究領(lǐng)域，韌性（resilience）逐漸成為各國(guó)和國(guó)際組織關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》、2016年歐盟《全球戰(zhàn)略》均強(qiáng)調(diào)韌性這一核心概念，世界銀行、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署也將韌性置于發(fā)展議程的重要位置。北約自2016年華沙峰會(huì)首次正式提出韌性建設(shè)議題以來(lái)，2020年11月又發(fā)布了《北約2030：團(tuán)結(jié)面對(duì)新時(shí)代》（NATO 2030： United for a New Era）改革報(bào)告，再次從氣候變化、政治凝聚力、伙伴關(guān)系建設(shè)多方面提及加強(qiáng)聯(lián)盟韌性建設(shè)的重要性與緊迫性。?2021年6月，北約布魯塞爾峰會(huì)重申其將在“2030改革倡議”框架下依據(jù)《華盛頓條約》第三條款繼續(xù)履行集體防御承諾，以更加協(xié)調(diào)、綜合的方式降低北約組織的脆弱性，確保北約能夠在和平、危機(jī)和沖突時(shí)期做到有效應(yīng)對(duì)。

長(zhǎng)期以來(lái)，北約一直視集體防御（collective defence）、危機(jī)管理（crisis management）和合作安全（cooperative security）為其三大核心任務(wù)，但以非傳統(tǒng)安全威脅為代表的復(fù)雜化安全環(huán)境使得北約逐漸意識(shí)到自身需要跳出傳統(tǒng)安全觀念，著重加強(qiáng)新型核心任務(wù)即韌性建設(shè)，以增強(qiáng)組織防御能力、保護(hù)成員國(guó)民眾，并應(yīng)對(duì)新型混合威脅。在北約新一輪改革進(jìn)程中，增強(qiáng)北約各盟國(guó)和集體組織的韌性被視為大西洋聯(lián)盟的核心任務(wù)和形成北約有效威懾與防御的第一道防線。?韌性正成為北約反思與應(yīng)對(duì)當(dāng)前內(nèi)外政治與安全危機(jī)的抓手，也成為新一輪北約轉(zhuǎn)型建設(shè)的焦點(diǎn)之一。針對(duì)北約韌性建設(shè)這一新的議程，本文從內(nèi)容、特征、效果和影響等方面對(duì)其進(jìn)行深入分析。

當(dāng)前，全球新冠肺炎疫情仍在肆虐，地緣政治矛盾長(zhǎng)期存在且有所加劇，氣候變化與恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅危及各國(guó)與國(guó)際安全。為了應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，北約提出韌性議程，并將其視為應(yīng)對(duì)多重威脅與挑戰(zhàn)的新型策略。

近年來(lái)，韌性這一概念被廣泛應(yīng)用于工程學(xué)、材料學(xué)、城市建設(shè)與國(guó)家安全等諸多領(lǐng)域。韌性一般指“某行為體或系統(tǒng)在遭受破壞的過(guò)程中維持其基本功能與結(jié)構(gòu)的能力”。在安全治理領(lǐng)域，就何謂韌性，在不同社會(huì)環(huán)境和政治議程中，其定義有所差異。國(guó)內(nèi)學(xué)者依據(jù)不同側(cè)重點(diǎn)將其翻譯為“復(fù)原力”“抗御力”“適應(yīng)力”。?2016年6月28日，歐盟發(fā)布《共同愿景，共同行動(dòng)：一個(gè)更強(qiáng)大的歐洲——?dú)W盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，將韌性界定為“各國(guó)家和社會(huì)應(yīng)對(duì)內(nèi)外危機(jī)時(shí)的抵御能力和恢復(fù)能力”，并指出韌性社會(huì)以民主、制度自信和可持續(xù)發(fā)展為特征。?韌性逐漸成為美、英等國(guó)構(gòu)建國(guó)家安全的重點(diǎn)領(lǐng)域，加拿大、荷蘭和澳大利亞甚至出臺(tái)了明確的韌性建設(shè)戰(zhàn)略。

在社會(huì)科學(xué)中，心理學(xué)較早引入韌性概念以分析個(gè)人在遭遇不幸、失敗或者在逆境中如何積極適應(yīng)、做出改變的行為模式。?之后，韌性概念逐漸被引入生態(tài)學(xué)、政治學(xué)。國(guó)際關(guān)系學(xué)界對(duì)于韌性概念的討論始于全球治理中對(duì)經(jīng)濟(jì)自由化以及主權(quán)侵蝕的討論，?之后逐漸融入?yún)^(qū)域主義進(jìn)程與民族主義、人道主義援助和國(guó)際發(fā)展等領(lǐng)域。?韌性概念也逐漸由最初的描述性話語(yǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诓粩嘧兓膰?guó)際形勢(shì)下探究全球治理與國(guó)際安全的分析性工具。

盡管當(dāng)前韌性一詞頻繁出現(xiàn)，但學(xué)界對(duì)于韌性的定義尚未形成共識(shí)。大衛(wèi)·錢德勒（David Chandler）認(rèn)為，韌性是“某行為體積極或成功地適應(yīng)外部威脅或應(yīng)對(duì)問(wèn)題的能力”;作為一個(gè)理想化的概念，韌性不是最終的存在狀態(tài)，而是通過(guò)比較才能得以衡量的相對(duì)品質(zhì)。?菲利普·布爾博（Philippe Bourbeau）從類型學(xué)出發(fā)將韌性概念劃分為三種類型：一是維持（maintenance），即消耗資源和精力以維持現(xiàn)狀;二是邊際（marginality），意味著行為體在當(dāng)前政策、規(guī)范或社會(huì)結(jié)構(gòu)的邊界內(nèi)作出反應(yīng);三是更新（renewal），即改變既有政策假設(shè)，設(shè)定新的治理目標(biāo)，重塑社會(huì)結(jié)構(gòu)。?總體而言，目前關(guān)于韌性的研究成果傾向于將其視為一種正向的積極屬性或者能力，即某種系統(tǒng)從內(nèi)部感知超預(yù)期干擾，主動(dòng)適應(yīng)并從中恢復(fù)。?不過(guò)也有學(xué)者認(rèn)為韌性研究應(yīng)當(dāng)保持價(jià)值中立，因?yàn)轫g性建設(shè)有其消極的一面。?例如，肯尼亞學(xué)者發(fā)現(xiàn)其國(guó)內(nèi)不斷推出的危機(jī)預(yù)防政策使得原本假定的安全供給者最終變?yōu)槭┍┱撸?因此“負(fù)面性韌性”研究不應(yīng)被忽略。

韌性研究的興起很大程度上是對(duì)當(dāng)前全球治理難題的回應(yīng)，其理論前提是安全環(huán)境的復(fù)雜化使“全面安全”無(wú)法實(shí)現(xiàn)，各行為體不得不接受部分危機(jī)或緊急事態(tài)發(fā)生的可能性，而韌性建設(shè)聚焦于危機(jī)發(fā)生后如何抵御的問(wèn)題。韌性既是行為體對(duì)內(nèi)部政治與安全危機(jī)的反思與應(yīng)對(duì)，也是對(duì)周邊安全威脅的一種因應(yīng)。錢德勒認(rèn)為，韌性的安全邏輯將威脅視為行為主體的內(nèi)生產(chǎn)物或功能，試圖從行為體內(nèi)部如社會(huì)轉(zhuǎn)型等深層次社會(huì)結(jié)構(gòu)理解安全問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，因此以往由外及內(nèi)的危機(jī)解決手段往往會(huì)導(dǎo)致失敗。

從內(nèi)涵來(lái)看，韌性建設(shè)模糊了內(nèi)部安全與外部安全之間的界限，試圖超越政府治理和軍事能力的范疇，強(qiáng)調(diào)自然、環(huán)境、人口、社會(huì)之間的相互聯(lián)系，?旨在建設(shè)綜合性國(guó)家抗御力。因此，韌性議程涵蓋范圍廣泛，大致包含政府服務(wù)的連續(xù)性，供應(yīng)鏈的安全和多樣化，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免遭破壞的影響，新興技術(shù)和能源安全帶來(lái)的挑戰(zhàn)，保護(hù)技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)、敵對(duì)信息活動(dòng)、有害經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和干擾國(guó)家秩序的活動(dòng)等方面。韌性議程的廣泛性反映了當(dāng)前國(guó)際安全合作一定程度上呈現(xiàn)衰弱的趨勢(shì)，復(fù)雜多變的國(guó)際安全環(huán)境使得各國(guó)對(duì)國(guó)家安全更加重視。

北約的韌性議程可以追溯到1949年其成立之時(shí)，12個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)簽署《華盛頓條約》，同意建立北約集體防御組織來(lái)共同捍衛(wèi)建立在民主、個(gè)人自由和法治原則基礎(chǔ)上的各國(guó)人民的自由、共同遺產(chǎn)和文明。?根據(jù)創(chuàng)始文件《華盛頓條約》第三條款，各盟國(guó)通過(guò)持續(xù)和有效的自助和互助，維持和發(fā)展各自和集體抵御武裝攻擊的能力。?第三條款旨在保證各成員國(guó)在受到重大危機(jī)沖擊后仍然保持政府服務(wù)的可持續(xù)性，以及為軍事行動(dòng)提供民事支持。?在冷戰(zhàn)時(shí)期的大部分時(shí)間里，北約民事防御工作時(shí)稱“民事緊急計(jì)劃”（Civil Emergency Planning）都得到了成員國(guó)的良好組織和資源支持。

20世紀(jì)90年代，北約各成員國(guó)和北約組織的民事防御規(guī)劃、結(jié)構(gòu)和能力都大大下降。但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，北約認(rèn)為以恐怖主義襲擊、難民問(wèn)題、非法移民和全球新冠肺炎疫情為代表的新型非傳統(tǒng)安全威脅給北約帶來(lái)更多的風(fēng)險(xiǎn)與脆弱性，加強(qiáng)民事防御應(yīng)對(duì)來(lái)自非國(guó)家行為體的威脅在組織韌性建設(shè)中變得愈加重要。?但到目前為止，北約的組織韌性結(jié)構(gòu)尚無(wú)法充分應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅，各成員國(guó)對(duì)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和供應(yīng)鏈的保護(hù)并未列入政府優(yōu)先事項(xiàng)，各國(guó)關(guān)于戰(zhàn)時(shí)物資調(diào)動(dòng)的緊急狀態(tài)立法權(quán)已不再適應(yīng)當(dāng)前不斷升級(jí)的“灰色地帶”沖突與作戰(zhàn)需要。

此外，長(zhǎng)期以來(lái)北約視俄羅斯為最大威脅，其擔(dān)心俄羅斯利用北約內(nèi)部脆弱性操縱各成員國(guó)，造成諸如社會(huì)沖突、經(jīng)濟(jì)停滯等安全風(fēng)險(xiǎn)。北約認(rèn)為在其南翼，位于巴爾干半島的阿爾巴尼亞、黑山和北馬其頓雖已成為其成員國(guó)，但仍面臨著俄羅斯對(duì)該地區(qū)的軍事威脅。?在東翼，當(dāng)前北約與俄羅斯的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出混合作戰(zhàn)和灰區(qū)作戰(zhàn)的新特征，虛假信息與顛覆活動(dòng)廣泛出現(xiàn)，?這為北約的韌性建設(shè)帶來(lái)重重挑戰(zhàn)。尤其是在2014年后，隨著克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)和2022年俄羅斯在烏克蘭展開(kāi)特別軍事行動(dòng)，歐洲安全環(huán)境的進(jìn)一步惡化迫使北約重新加強(qiáng)其威懾和防御能力，這使得北約逐漸意識(shí)到韌性建設(shè)亟須納入其改革議程。

面對(duì)安全環(huán)境的日益復(fù)雜化，2016年7月，北約首次將韌性建設(shè)列入其高級(jí)別政治文件，并指出韌性是形成有效威懾和防御的保障。?2021年6月，北約布魯塞爾領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)重申并加強(qiáng)了2016年北約華沙峰會(huì)作出的承諾，即在日益復(fù)雜的安全環(huán)境中進(jìn)一步增強(qiáng)各成員國(guó)和北約組織的韌性。

自2016年北約華沙峰會(huì)提出韌性議程以來(lái)，北約為自身和各盟國(guó)的韌性議程提出了建設(shè)目標(biāo)，并明確了各行為體的職能和責(zé)任，要求各成員國(guó)政府對(duì)北約的韌性建設(shè)提供資源和行動(dòng)支持。此外，北約韌性建設(shè)的安全邏輯、外部大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)際體系轉(zhuǎn)型的背景使其呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)。

第一，北約韌性建設(shè)的首要目標(biāo)是保持和提高聯(lián)盟抵御混合攻擊的能力?？褂κ琼g性建設(shè)的核心，其源于北約創(chuàng)始文件《華盛頓條約》第三款，即各成員國(guó)承諾維持和發(fā)展各自和集體抵御武裝攻擊的能力。韌性議程重視威懾力與抗御力，并認(rèn)為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)其具有重要影響。例如，北約一直倡導(dǎo)建立識(shí)別、評(píng)估和處理敵對(duì)信息的有效機(jī)制，防止虛假信息對(duì)社會(huì)脆弱性造成影響，?確保無(wú)論是和平時(shí)期還是危機(jī)時(shí)期，公民和媒體獲取信息的可靠性、透明性與一致性，抵御來(lái)自各種形式、任何方向的混合威脅。為了應(yīng)對(duì)虛假信息活動(dòng)，北約公共外交司（Public Diplomacy Division， PDD）甚至建立了相關(guān)網(wǎng)站，并聯(lián)合歐盟對(duì)虛假信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)和核實(shí)。

第二，確立韌性的持久性并使之成為一種習(xí)慣。2017年5月，北約盟軍轉(zhuǎn)型司令部（Allied Command of Transformation）在“韌性中的相互依賴”主題會(huì)議中提出了韌性建設(shè)的這一目標(biāo)。?會(huì)議強(qiáng)調(diào)自然災(zāi)害和突發(fā)事件頻發(fā)表明，即使是最好的韌性系統(tǒng)也會(huì)因?yàn)橐粫r(shí)疏忽而導(dǎo)致災(zāi)難性后果，如自然災(zāi)害或者人為因素導(dǎo)致的電力供應(yīng)故障。但韌性建設(shè)重視的并非事故原因而是結(jié)果，對(duì)此北約要建立能夠確?！叭f(wàn)無(wú)一失”的災(zāi)害應(yīng)變能力，且對(duì)其不斷更新與調(diào)整。北約倡導(dǎo)公共部門和私營(yíng)部門為其提供各種資源支持，如將韌性納入教育系統(tǒng)、全民普及抗災(zāi)防災(zāi)的知識(shí)等。

第三，擴(kuò)大韌性模擬與演習(xí)規(guī)模，同時(shí)繼續(xù)與包括歐盟在內(nèi)的合作伙伴進(jìn)行合作，擴(kuò)大互補(bǔ)和合作的范圍，進(jìn)一步提升協(xié)同效應(yīng)。具體包括：北約與歐盟在民事防御領(lǐng)域的組織性對(duì)話，北約設(shè)置的韌性基準(zhǔn)要與歐盟的《關(guān)鍵設(shè)施韌性指令》（resilience of critical entities directive）要求一致，此項(xiàng)內(nèi)容涉及國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和關(guān)鍵設(shè)施的確定、關(guān)鍵設(shè)施復(fù)原能力國(guó)家戰(zhàn)略的制定、關(guān)鍵設(shè)施的監(jiān)督、強(qiáng)化成員國(guó)內(nèi)部的抗網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)能力等。協(xié)調(diào)北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）和歐盟應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)中心（ERCC）的合作。

第四，為成員國(guó)制定加強(qiáng)韌性建設(shè)的具體規(guī)范。2016年北約為各盟國(guó)的韌性建設(shè)制定了七條基準(zhǔn)要求，一是確保各成員國(guó)政府穩(wěn)定性和政府工作的連續(xù)性，二是有韌性的能源供應(yīng)，三是有效應(yīng)對(duì)人員不可控流動(dòng)的能力，四是快速?gòu)?fù)原的糧食和水資源供應(yīng)，五是應(yīng)對(duì)大規(guī)模傷亡的能力，六是有韌性的民用通信系統(tǒng)，七是快速?gòu)?fù)原的民用交通系統(tǒng)。北約提倡成員國(guó)根據(jù)以上基準(zhǔn)增強(qiáng)國(guó)家韌性，保障政府和公共服務(wù)的連續(xù)性以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全，保障北約武裝力量隨時(shí)能得到能源、通信、交通等民用資源的支持。

第一，鼓勵(lì)多層次行為體的密切合作。隨著北約逐漸意識(shí)到韌性在應(yīng)對(duì)軍事入侵、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊等混合威脅方面至關(guān)重要，近年來(lái)北約韌性建設(shè)不再將國(guó)家視為安全公共產(chǎn)品的唯一供給者，轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)各私營(yíng)部門廣泛參與各項(xiàng)民事準(zhǔn)備工作以支持北約的軍事行動(dòng)，最終通過(guò)北約及其成員國(guó)、戰(zhàn)略伙伴、各私營(yíng)部門和民眾等多層次行為體協(xié)商提高北約整體應(yīng)對(duì)混合威脅的能力。北約指出，韌性建設(shè)尤其是民事防御工作需要各成員國(guó)民眾在個(gè)體層面的支持。北約認(rèn)為，讓民眾意識(shí)到個(gè)體防御力量對(duì)于國(guó)家整體韌性建設(shè)至關(guān)重要。個(gè)體民事防御工作旨在讓每一個(gè)個(gè)體在危機(jī)或緊急情況發(fā)生后到外界援助到來(lái)之前有效做到危機(jī)應(yīng)對(duì)，具體項(xiàng)目包含個(gè)人應(yīng)急知識(shí)的儲(chǔ)備、食物和水等物資的儲(chǔ)存。此外，加強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)的韌性水平需要政府與私營(yíng)部門以及整個(gè)社會(huì)的共同努力。在這方面，英國(guó)2015年《國(guó)家安全戰(zhàn)略、戰(zhàn)略防御與安全》在“危機(jī)應(yīng)對(duì)與韌性”部分多次強(qiáng)調(diào)次國(guó)家實(shí)體的作用，其中包含應(yīng)急服務(wù)部門、地方政府、企業(yè)與民眾，并指出英國(guó)國(guó)家韌性最終取決于各方之間的協(xié)調(diào)合作。

第二，強(qiáng)調(diào)北約和成員國(guó)政府在韌性建設(shè)中的主體責(zé)任和義務(wù)。就北約而言，其自身的組織韌性建設(shè)主要是通過(guò)對(duì)多種威脅進(jìn)行預(yù)先的準(zhǔn)備來(lái)加以應(yīng)對(duì)。北約內(nèi)部負(fù)責(zé)民事防御與韌性建設(shè)的機(jī)構(gòu)包括民事緊急計(jì)劃委員會(huì)（Civil Emergency Planning Committee），2016年該委員會(huì)負(fù)責(zé)制定了國(guó)家韌性基本標(biāo)準(zhǔn)和指南，并負(fù)責(zé)根據(jù)北約成員國(guó)和伙伴國(guó)的要求派遣韌性咨詢小組給予協(xié)助。?近年來(lái)，北約盟軍轉(zhuǎn)型司令部（Allied Command Transformation Headquarters）逐漸提出了“協(xié)同韌性”（Collaborative Resilience）的概念，旨在識(shí)別、評(píng)估和量化北約軍事力量對(duì)各項(xiàng)民用關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)的依賴程度，“協(xié)同韌性”的建設(shè)旨在提高各盟國(guó)韌性水平以支持《北大西洋公約》第五條的集體防御行動(dòng)。?就各盟國(guó)政府而言，它們依據(jù)《北大西洋公約》第三條作出集體安全承諾，負(fù)有責(zé)任降低國(guó)家脆弱性以確保北約軍隊(duì)能夠在和平、危機(jī)和沖突中有效行動(dòng)。2016年北約各成員國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)一致通過(guò)了國(guó)家韌性七項(xiàng)基準(zhǔn)要求，考慮到各國(guó)的能力、政治模式、社會(huì)結(jié)構(gòu)等具體國(guó)情，各盟國(guó)自行決定國(guó)家韌性目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃。

第三，加強(qiáng)和建立各種有效機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注“危機(jī)預(yù)防”，即在潛在威脅或襲擊出現(xiàn)之前就能夠感知和應(yīng)對(duì)。目前，北約具有一定能力應(yīng)對(duì)重大的民事緊急情況，例如，在應(yīng)對(duì)地震、森林火災(zāi)、洪澇災(zāi)害等過(guò)程中，北約的主要民事緊急反應(yīng)機(jī)制“歐洲—大西洋災(zāi)害反應(yīng)協(xié)調(diào)中心”（Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre）可以根據(jù)請(qǐng)求經(jīng)協(xié)調(diào)向遭受災(zāi)害的成員國(guó)或伙伴國(guó)提供援助。除此之外，定期評(píng)估機(jī)制有助于確定和衡量韌性建設(shè)取得的進(jìn)展和面臨的挑戰(zhàn)，2018年北約對(duì)通過(guò)民事防御增強(qiáng)其韌性進(jìn)行了階段性評(píng)估，對(duì)韌性建設(shè)不足的領(lǐng)域進(jìn)行了總結(jié)。

第四，積極推進(jìn)北約與各戰(zhàn)略伙伴開(kāi)展合作。2016年北約華沙峰會(huì)聯(lián)合公報(bào)指出，北約將繼續(xù)與伙伴國(guó)和國(guó)際組織開(kāi)展安全合作，北約關(guān)于民事防御和韌性建設(shè)的主要戰(zhàn)略伙伴是歐盟和聯(lián)合國(guó)。?北約將與歐盟共同采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)混合威脅，雙方將加強(qiáng)韌性建設(shè)方面的交流，推動(dòng)北約“防務(wù)規(guī)劃進(jìn)程”（Defence Planning Process）與歐盟“能力發(fā)展計(jì)劃”（Capability Development Plan）的協(xié)調(diào)。尤其是在目前軍事與民事部門高度相互依賴的前提下，軍事投送能力對(duì)民用運(yùn)輸與通信能力的依賴和民事部門對(duì)軍事力量處理緊急事件的依賴，決定了北約需要與包括歐盟在內(nèi)的伙伴合作。

第一，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部安全與全社會(huì)參與。由于韌性建設(shè)大量依賴私營(yíng)部門的供應(yīng)鏈支持，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)如運(yùn)輸和金融系統(tǒng)的中斷都會(huì)造成廣泛影響，這一過(guò)程意味著威脅的來(lái)源可能并非來(lái)自外界而是來(lái)自內(nèi)部生產(chǎn)組織過(guò)程。北約多次呼吁各成員國(guó)政府注重資源和服務(wù)供應(yīng)鏈的多元化，降低對(duì)私營(yíng)部門的依賴程度，保障關(guān)鍵的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源供應(yīng)、電網(wǎng)和數(shù)字通信服務(wù)。同時(shí)，北約要求每年對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)所有權(quán)、外商投資及其影響進(jìn)行韌性評(píng)估。此外，北約認(rèn)為提高韌性需要加強(qiáng)社會(huì)內(nèi)部凝聚力，不應(yīng)只把民眾視為受害者或保護(hù)對(duì)象，而應(yīng)視為構(gòu)建韌性社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。?對(duì)此，北約內(nèi)部有聲音呼吁效仿挪威的“總體防御”（Total Defence）模式，?即無(wú)論是和平時(shí)期還是武裝沖突過(guò)程中，通過(guò)軍民協(xié)作的方式進(jìn)行成本分擔(dān)。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，北約可以使國(guó)防與民事投資相互補(bǔ)充或發(fā)揮其“雙重功能”，如芬蘭的公共管理網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)字服務(wù)實(shí)現(xiàn)了與中央政府、安全防務(wù)部門的共享，其信息存儲(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)安全由財(cái)政部負(fù)責(zé)。

第二，具有整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略意義。隨著供應(yīng)鏈的全球化和便利化，北約愈發(fā)依賴全球供應(yīng)鏈，也更易受到所謂“灰色地帶”的威脅。北約約有90%的軍事運(yùn)輸依賴于民用船舶、火車和飛機(jī)，?供應(yīng)鏈中斷不僅給民用經(jīng)濟(jì)造成直接損失，對(duì)軍事力量也會(huì)造成廣泛而深刻的影響，這意味著北約需要強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)以形成有效威懾和防御，這包括電網(wǎng)、港口、機(jī)場(chǎng)、公路和鐵路。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的韌性要求符合北約提高集體防御能力的作戰(zhàn)需要，因而具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略價(jià)值。2020年6月，北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格在啟動(dòng)北約“2030改革議程”時(shí)表示，“防止沖突的最好方法是消除對(duì)北約保護(hù)所有盟友意愿的質(zhì)疑，其中防御和威懾是核心，韌性是關(guān)鍵，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施、通信、5G、醫(yī)療保健還是防護(hù)設(shè)備，這些民事防御的重要領(lǐng)域?qū)Ρ奔s的軍事能力都很重要?！?美國(guó)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》中聲稱，“我們的世界正處于歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，全球格局已發(fā)生變化，從新冠肺炎疫情到氣候危機(jī)，從核擴(kuò)散到第四次工業(yè)革命，新的危機(jī)需要我們關(guān)注?！?目前北約的發(fā)展也正處于歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，未來(lái)北約勢(shì)必將韌性建設(shè)整合到自身的轉(zhuǎn)型過(guò)程以更好地服務(wù)于跨大西洋關(guān)系的整體需求。

第三，加強(qiáng)合法性的“自我背書式”特征。實(shí)際上，冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約就一直面臨著要么解散，要么重建的困難選擇。?為了提升自身的合法性、正當(dāng)性，北約通過(guò)不斷調(diào)整議程和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型來(lái)適應(yīng)持續(xù)變化的世界形勢(shì)。在特朗普政府時(shí)期，北約曾再次深陷分裂的危機(jī)之中。2018年7月，在北約布魯塞爾峰會(huì)上，特朗普以北約規(guī)則設(shè)置對(duì)美國(guó)不公、歐洲盟友沒(méi)有為此投入足夠比例的軍費(fèi)為由質(zhì)疑北約過(guò)時(shí)。?2020年6月，特朗普宣布撤回9?500名駐德美軍（約占駐德美軍總數(shù)的1/4），駐德美軍的撤出表明美國(guó)意圖縮減其在北約的防務(wù)支出，進(jìn)一步導(dǎo)致北約對(duì)自身合法性的擔(dān)憂。除此之外，2019年11月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)诮邮堋督?jīng)濟(jì)學(xué)人》采訪時(shí)表示，“當(dāng)前北約正在經(jīng)歷腦死亡，”他對(duì)北約集體防御第五條款的時(shí)效性表示質(zhì)疑。?以上言論和舉措促使北約內(nèi)部不得不探索增強(qiáng)自身合法性和正當(dāng)性的可能路徑，北約認(rèn)為韌性議程的設(shè)置可以解決其合法性危機(jī)。

第四，具有大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗的色彩。近年來(lái)，由于美俄關(guān)系轉(zhuǎn)冷，中美科技戰(zhàn)、貿(mào)易爭(zhēng)端不斷升級(jí)，傳統(tǒng)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)回歸，全球戰(zhàn)略力量平衡出現(xiàn)變化。北約韌性建設(shè)雖然以增強(qiáng)集體安全為由，但處處體現(xiàn)著維護(hù)美國(guó)霸權(quán)、服務(wù)于大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的色彩，針對(duì)中、俄的特點(diǎn)也頗為明顯。

首先，應(yīng)對(duì)俄羅斯的混合戰(zhàn)爭(zhēng)威脅。近年來(lái)俄羅斯與北約的關(guān)系持續(xù)緊張，雙方不斷在敏感地區(qū)組織軍事演習(xí)，俄烏沖突進(jìn)一步加劇了該地區(qū)的緊張局勢(shì)。2016年北約華沙峰會(huì)就將應(yīng)對(duì)俄羅斯的混合戰(zhàn)爭(zhēng)列為戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)，并將其作為集體防御的組成部分。?2021年9月，俄羅斯聯(lián)合白俄羅斯舉行“西方-2021”（Zapad-2021）軍事演習(xí)，使用了新戰(zhàn)術(shù)和輕型戰(zhàn)術(shù)車，并模擬了包括核武器在內(nèi)的綜合作戰(zhàn)手段。有鑒于此，北約逐漸意識(shí)到提高應(yīng)對(duì)從有限入侵到大規(guī)模攻擊和同時(shí)發(fā)生多重威脅的能力，為此北約必須保持最大限度的靈活性和警惕性，以確保迅速部署部隊(duì)。俄烏沖突爆發(fā)后，北約認(rèn)為其東翼韌性建設(shè)事關(guān)當(dāng)前防御的重點(diǎn)，為此必須加強(qiáng)威懾和防御力量以確保其威懾效果。而在南翼，近年來(lái)俄羅斯試圖向土耳其輸出導(dǎo)彈防御系統(tǒng)和蘇-35戰(zhàn)機(jī)，在地中海舉行大規(guī)模軍事演習(xí)，并插手?jǐn)⒗麃喚謩?shì)，北約韌性建設(shè)水平也深刻影響著其南翼地區(qū)的地緣政治安全。

其次，應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起逐漸被北約視為韌性議程的重要組成部分。2019年11月，北約領(lǐng)導(dǎo)人倫敦峰會(huì)發(fā)布聯(lián)合聲明，指出“中國(guó)與日俱增的國(guó)際影響力給北約整體帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)”。?北約“2030改革議程”從虛假信息、知識(shí)產(chǎn)權(quán)到政府、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)攻擊等多領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)進(jìn)行指責(zé)，并認(rèn)為中國(guó)會(huì)對(duì)北約集體韌性造成所謂的“挑戰(zhàn)”。?2020年12月，斯托爾滕貝格在北約外長(zhǎng)會(huì)議上指出，中國(guó)與北約的價(jià)值觀差異和中國(guó)日益增長(zhǎng)的國(guó)防預(yù)算使得雙方處在“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)”之中。北約在中國(guó)問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)內(nèi)部政治協(xié)商，將應(yīng)對(duì)“中國(guó)挑戰(zhàn)”納入戰(zhàn)略之中。但是，與視俄羅斯為主要軍事威脅不同，北約在“2030改革議程”中對(duì)中國(guó)的擔(dān)心仍集中于5G通信和新興顛覆性技術(shù)（EDTs）等領(lǐng)域?qū)Ρ奔s韌性造成的影響。?近年來(lái)中國(guó)在非洲、北極和歐洲投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)通信，也逐漸引起了北約的警惕。

北約提出韌性議程后，積極推動(dòng)聯(lián)盟內(nèi)私營(yíng)部門、民事力量與軍事能力的整合，并在應(yīng)對(duì)疫情與各類軍事行動(dòng)中取得了一定成效。當(dāng)然，韌性建設(shè)并非一帆風(fēng)順，仍面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困難。

冷戰(zhàn)時(shí)期，北約積極促進(jìn)各成員國(guó)國(guó)防軍事力量的發(fā)展，并鼓勵(lì)成員國(guó)之間發(fā)展自助和互助能力。?20世紀(jì)50年代北約成立了民事應(yīng)急計(jì)劃委員會(huì)為其提供恐怖主義預(yù)防、人道主義與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)、保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等政策建議，確保在必要時(shí)為聯(lián)盟軍事行動(dòng)提供民事協(xié)助。民事緊急計(jì)劃委員會(huì)下屬民事專家組成的規(guī)劃小組能夠組建快速反應(yīng)小組（Rapid Reaction Team）或咨詢支持小組（Advisory Support Team）以協(xié)助北約各成員國(guó)在危機(jī)和緊急情況下快速應(yīng)對(duì)。?民事應(yīng)急計(jì)劃委員會(huì)還負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)專業(yè)技術(shù)規(guī)劃委員會(huì)，它們由各成員國(guó)的民防、通信、交通、公共衛(wèi)生、食品和水資源領(lǐng)域的專家組成，為各成員國(guó)共同應(yīng)對(duì)危機(jī)制定規(guī)劃。

2019年暴發(fā)的新冠肺炎疫情凸顯了北約內(nèi)部長(zhǎng)期存在的脆弱性，如個(gè)人防護(hù)用品和醫(yī)療能力的不足，各成員國(guó)對(duì)外部供應(yīng)鏈的依賴，軍民合作的重要性等問(wèn)題。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中，北約先是成立了由各部門和代表團(tuán)組成的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)小組（Lessons Learned Steering Group），為北約制定應(yīng)對(duì)疫情的策略。北約還整合其應(yīng)急反應(yīng)力量建立戰(zhàn)地醫(yī)院、傳達(dá)疫情信息、組織公共區(qū)域消毒和邊境巡邏等工作，北約下屬機(jī)構(gòu)歐洲—大西洋災(zāi)害反應(yīng)協(xié)調(diào)中心（EADRCC）和供應(yīng)保障機(jī)構(gòu)（NSPA）協(xié)調(diào)各成員國(guó)防疫需求，為疫情防控提供物資。民事應(yīng)急委員會(huì)也積極參與疫情應(yīng)對(duì)工作，特別是在協(xié)調(diào)醫(yī)療設(shè)備的供給和運(yùn)輸、國(guó)際救災(zāi)等方面發(fā)揮了積極作用。

由于近年來(lái)北約逐漸強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門在軍事和社會(huì)領(lǐng)域中發(fā)揮的重要作用，北約各成員國(guó)也紛紛加強(qiáng)與私營(yíng)部門的接觸。為此，北約建立了“和平與安全科學(xué)計(jì)劃”（Science for Peace and Security Programme），以支持民間科學(xué)合作與創(chuàng)新，鼓勵(lì)各成員國(guó)或伙伴國(guó)在韌性建設(shè)領(lǐng)域就技術(shù)創(chuàng)新與科研展開(kāi)對(duì)話與合作。?北約還通過(guò)與一些培訓(xùn)中心的合作，在軍民合作、網(wǎng)絡(luò)防御、災(zāi)害危機(jī)管理和反恐方面獲取專業(yè)知識(shí)協(xié)助。

此外，北約還積極將韌性項(xiàng)目納入各項(xiàng)軍事演習(xí)中。2018年10月北約舉行了近年來(lái)規(guī)模最大的“三叉戟接點(diǎn)2018”（Trident Juncture Exercise 2018）聯(lián)合軍演，這是北約民事防御力量首次正式參與的軍事演習(xí)行動(dòng)，民事防御項(xiàng)目具體包括模擬大規(guī)模傷亡事件、疏散演習(xí)、生化及輻射（CBRN）緊急事件、疏散平民和危機(jī)管理。?2020年1月至3月，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)北約多國(guó)舉行“歐洲捍衛(wèi)者-2020”（Defender Europe 2020）演習(xí)，這次演習(xí)測(cè)試了北約韌性建設(shè)的兩個(gè)關(guān)鍵部分，即軍民合作與實(shí)施能力，以此來(lái)保障相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施能夠及時(shí)部署在北約軍事力量需要的任何地方。

第一，韌性建設(shè)面臨資金短缺問(wèn)題。北約各成員國(guó)韌性建設(shè)各項(xiàng)目標(biāo)的達(dá)成依賴各國(guó)資金的投入。為此，各國(guó)需要落實(shí)北約威爾士峰會(huì)達(dá)成的軍費(fèi)分擔(dān)指標(biāo)，即將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）2%用于國(guó)防建設(shè)，其中20%的資金用于大型設(shè)備等軍事能力建設(shè)。但長(zhǎng)期以來(lái)，北約一直面臨著軍費(fèi)分?jǐn)倖?wèn)題，特朗普政府曾多次以軍費(fèi)分擔(dān)不公為由指責(zé)歐洲盟友“搭便車”。拜登政府執(zhí)政以來(lái)，其仍然堅(jiān)持優(yōu)先考慮提高各國(guó)國(guó)防開(kāi)支以實(shí)現(xiàn)更公平的責(zé)任分擔(dān)，但也強(qiáng)調(diào)會(huì)與各盟國(guó)以一種更加合作與協(xié)商的方式進(jìn)行。?在當(dāng)前新冠肺炎疫情仍在肆虐的背景下，各國(guó)因經(jīng)濟(jì)停滯導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)下降，這勢(shì)必會(huì)降低各國(guó)軍費(fèi)在各項(xiàng)財(cái)政支出中的優(yōu)先順序，北約韌性建設(shè)的資金短缺問(wèn)題短期內(nèi)難以緩解。

第二，北約要求各成員國(guó)定期對(duì)自身脆弱性和韌性水平進(jìn)行評(píng)估，但又缺乏對(duì)此系統(tǒng)量化的韌性建設(shè)指標(biāo)。?衡量韌性水平對(duì)北約來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)，韌性評(píng)估需要各國(guó)對(duì)防御能力與恢復(fù)能力進(jìn)行量化，其首要問(wèn)題是缺乏測(cè)量工具與全面評(píng)估的方法，例如，對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的韌性模型分析涉及多行為體的動(dòng)態(tài)行為及復(fù)雜的相互作用。此前，北約已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施了一種實(shí)驗(yàn)量化方法，該實(shí)驗(yàn)方法規(guī)定可以在北約演習(xí)或訓(xùn)練中進(jìn)行，分為發(fā)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)（discovery experiment）、檢驗(yàn)假設(shè)實(shí)驗(yàn)（hypothesis testing experiment）和驗(yàn)證實(shí)驗(yàn)（validation experiment）三種類型。?以發(fā)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)為例，其目的在于評(píng)估北約是否可以通過(guò)設(shè)計(jì)模型來(lái)動(dòng)態(tài)描述一個(gè)國(guó)家的韌性能力，該模型整合了政府服務(wù)的連續(xù)性、能源供應(yīng)、人員流動(dòng)、通信交通等各變量之間的相互作用，試圖對(duì)以上模糊概念進(jìn)行量化分析，但北約指出發(fā)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)也并非充分的定量分析，通常不能獲得足夠信息形成結(jié)論。由此可見(jiàn)，北約韌性能力的量化分析仍面臨種種限制和不確定性。

第三，為了有效應(yīng)對(duì)混合威脅，北約需要采取更加全面且綜合的危機(jī)預(yù)防與管理方法。這要求各成員國(guó)加強(qiáng)軍事、行政機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門與普通民眾之間的廣泛合作。但當(dāng)前北約內(nèi)部各成員國(guó)關(guān)于韌性建設(shè)的戰(zhàn)略優(yōu)先性以及軍事、民事部門與民眾對(duì)韌性建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足，交流與合作程度也還不高。近年來(lái)，“灰色地帶”逐漸成為美、歐、俄等大國(guó)發(fā)動(dòng)混合戰(zhàn)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)場(chǎng)，作為介于傳統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)與和平二元對(duì)立之間的競(jìng)爭(zhēng)手段，“灰色地帶”的漸進(jìn)性、模糊性特征需要各國(guó)政府與私營(yíng)部門開(kāi)展合作將脆弱性風(fēng)險(xiǎn)降至最低。但就目前而言，北約內(nèi)部各成員國(guó)政府和議會(huì)對(duì)私營(yíng)部門施加影響的方式通常只能求助于立法監(jiān)管，政府與私營(yíng)部門究竟采取何種合作方式才能降低私營(yíng)企業(yè)的安全漏洞和脆弱性、抵御敵對(duì)國(guó)家的侵略影響尚不明確。

當(dāng)前北約韌性建設(shè)取得了一定成效，但隨著這一議程的逐步推進(jìn)，也必然會(huì)對(duì)北約轉(zhuǎn)型發(fā)展、歐洲安全格局與中美大國(guó)關(guān)系帶來(lái)顯著影響。

北約主張將韌性議程納入其戰(zhàn)略新概念之中，并將其作為北約轉(zhuǎn)型的新任務(wù)，?具體影響包括以下幾個(gè)方面。

第一，加強(qiáng)北約的威懾力與防御力。2021年6月北約布魯塞爾峰會(huì)啟動(dòng)“北約2030倡議”（2030 Agenda）提出兩個(gè)新概念，即“歐洲—大西洋地區(qū)威懾和防御”（Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area，?DDA）和“作戰(zhàn)壓頂石”（Warfighting Capstone Concept），前者旨在通過(guò)軍事部署加強(qiáng)歐洲—大西洋地區(qū)的威懾和防御能力，后者旨在預(yù)判當(dāng)前不斷變化的戰(zhàn)爭(zhēng)特點(diǎn)，為聯(lián)盟同步協(xié)調(diào)軍事行動(dòng)提供指南。?2022年2月，俄烏沖突的爆發(fā)進(jìn)一步堅(jiān)定了北約加強(qiáng)威懾、防御能力的信念。2022年3月，北約宣布加強(qiáng)在波羅的海、東歐和巴爾干地區(qū)的軍事部署，并呼吁各成員國(guó)通過(guò)更新軍事技術(shù)、加強(qiáng)戰(zhàn)備狀態(tài)、提高決策效率、增強(qiáng)軍事機(jī)動(dòng)性等途徑確保成員國(guó)所有領(lǐng)域的防御和安全。

第二，綜合性韌性建設(shè)不僅包括抵御常規(guī)軍事入侵，還包括抵御對(duì)北約成員國(guó)社會(huì)的混合攻擊。新冠肺炎疫情和關(guān)鍵供應(yīng)鏈的中斷表明北約需要有效應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。預(yù)測(cè)、預(yù)防和恢復(fù)北約關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的中斷已經(jīng)成為北約除集體防御、危機(jī)管理和合作安全之外必不可少的核心任務(wù)。對(duì)此，2018年初，拜登呼吁北約各成員國(guó)和伙伴國(guó)提高自身韌性水平以應(yīng)對(duì)俄羅斯的惡意顛覆活動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)攻擊行動(dòng)。?然而，迄今為止，各成員國(guó)除了遵守北約設(shè)定的韌性基準(zhǔn)要求外，并沒(méi)有將韌性整合于聯(lián)合行動(dòng)或計(jì)劃之中。對(duì)此，北約逐漸強(qiáng)調(diào)各部門的動(dòng)態(tài)聯(lián)系，試圖推動(dòng)韌性建設(shè)實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)變。

第三，推動(dòng)成員國(guó)間互動(dòng)模式的改進(jìn)。由于歐洲各盟國(guó)的領(lǐng)土緊密相連，實(shí)力弱小的盟國(guó)如巴爾干地區(qū)國(guó)家的韌性水平對(duì)鄰國(guó)和北約的整體韌性建設(shè)十分重要，也需要實(shí)力較強(qiáng)國(guó)家的援助。因此，北約計(jì)劃將韌性建設(shè)從靜態(tài)的各成員國(guó)相互獨(dú)立的模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的相互合作模式，甚至通過(guò)共享資源的形式實(shí)現(xiàn)與歐盟的韌性“共享”。

長(zhǎng)期以來(lái)，作為美國(guó)維護(hù)其在歐洲及世界霸權(quán)的工具，北約對(duì)于美國(guó)強(qiáng)化和鞏固以自身為主導(dǎo)的歐洲安全體系意義重大。冷戰(zhàn)結(jié)束后，喪失蘇聯(lián)這一共同威脅的跨大西洋聯(lián)盟不得不對(duì)北約進(jìn)行改革?！?·11”恐怖襲擊事件的爆發(fā)使北約將原本對(duì)俄威懾與防御的核心任務(wù)轉(zhuǎn)向在域外打擊恐怖主義與防范大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散。但伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中美國(guó)繞過(guò)北約組建“意愿聯(lián)盟”的行為讓北約遭遇了嚴(yán)重的信譽(yù)危機(jī)，特朗普政府時(shí)期美國(guó)與北約的關(guān)系又一度緊張。隨著歐盟安全與防務(wù)一體化不斷推進(jìn)，歐洲的安全防務(wù)究竟如何發(fā)展成為困擾跨大西洋關(guān)系的難題。

在此背景下，近年來(lái)北約以降低組織脆弱性、增強(qiáng)集體防御力量為由推動(dòng)?xùn)|擴(kuò)和韌性議程，不斷增加在東歐的防務(wù)部署，并對(duì)烏克蘭進(jìn)行武器援助，這最終導(dǎo)致了俄烏沖突的爆發(fā)。俄烏沖突是當(dāng)前美歐對(duì)俄冷戰(zhàn)思維的延續(xù)。2022年2月24日，俄烏沖突爆發(fā)后北約立即宣布，“俄羅斯使歐洲—大西洋地區(qū)的安全遭到了數(shù)十年以來(lái)的嚴(yán)重威脅，北約將采取一切措施維護(hù)盟國(guó)的安全和防衛(wèi)，在北約東翼部署更多防御陸空力量，做好應(yīng)對(duì)一切突發(fā)事件的準(zhǔn)備?！?北約不斷增強(qiáng)的對(duì)俄威懾姿態(tài)正在吸引以芬蘭、瑞典為代表的傳統(tǒng)中立國(guó)家申請(qǐng)加入北約，這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致歐洲安全局勢(shì)的惡化。

由此可見(jiàn)，北約并未擺脫冷戰(zhàn)思維，為了壓縮俄羅斯的傳統(tǒng)地緣安全空間，北約企圖再次利用冷戰(zhàn)時(shí)期的集體安全機(jī)制來(lái)維護(hù)美國(guó)在歐洲地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。俄烏沖突的爆發(fā)凸顯了北約加強(qiáng)韌性建設(shè)的緊迫性，但北約一味加強(qiáng)威懾與防御力量也將引發(fā)地緣安全風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致地緣安全失衡。與此同時(shí)，東歐地區(qū)不斷加強(qiáng)的軍事對(duì)峙也讓歐洲開(kāi)始重新審視戰(zhàn)略自主，歐洲意識(shí)到短期內(nèi)自身安全仍然需要依靠北約，但長(zhǎng)期來(lái)看，隨著美國(guó)逐漸將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移至亞太，未來(lái)歐洲的防務(wù)問(wèn)題最終仍需自己解決。

北約及其成員國(guó)在韌性建設(shè)過(guò)程中不乏挑戰(zhàn)中國(guó)的聲音，這需要中國(guó)高度關(guān)注、保持警惕。

第一，限制北約成員國(guó)與中國(guó)的合作交流。首先，2021年拜登政府試圖在對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)施“全政府”與“全社會(huì)”模式的相互銜接，構(gòu)建“新型公私伙伴關(guān)系”，為此白宮禁止美國(guó)國(guó)內(nèi)華裔科研人員參與敏感項(xiàng)目，出臺(tái)行政命令限制和阻礙中國(guó)留學(xué)生、科技人員赴美交流與合作。?其次，美國(guó)還以所謂的技術(shù)竊密、倫理風(fēng)險(xiǎn)與人權(quán)等理由禁止北約成員國(guó)與涉及軍民融合的中國(guó)公民、科研機(jī)構(gòu)接觸，進(jìn)一步干擾中國(guó)與歐洲國(guó)家在科技領(lǐng)域的交流與合作。?北約內(nèi)部亦有聲音試圖阻礙各成員國(guó)與中國(guó)開(kāi)展雙邊或多邊接觸，很多觀點(diǎn)污蔑中國(guó)通過(guò)“一帶一路”倡議對(duì)投資對(duì)象國(guó)施加沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增加了其對(duì)中國(guó)投資和供應(yīng)鏈的依賴，并通過(guò)推廣中國(guó)鐵路與電力系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，迫使“一帶一路”沿線國(guó)家擺脫其他國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

第二，將科技、貿(mào)易等議題政治化。目前新興技術(shù)及其國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)逐漸成為中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的前沿陣地。2019年2月，時(shí)任美國(guó)副總統(tǒng)邁克·彭斯（Mike Pence）無(wú)端猜測(cè)和指責(zé)中國(guó)科技能力對(duì)北約成員國(guó)的安全造成損害，以北約關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、供應(yīng)鏈脆弱為由呼吁各成員國(guó)對(duì)以華為為代表的中國(guó)5G通信、人工智能等高科技企業(yè)實(shí)施封殺和技術(shù)脫鉤。?在近幾年中美貿(mào)易爭(zhēng)端背景下，美國(guó)多次使用“301條款”和投資限制等手段對(duì)華進(jìn)行單方面制裁，以“國(guó)家安全”為由不斷擴(kuò)大“實(shí)體清單”對(duì)中國(guó)科技企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁。美國(guó)國(guó)內(nèi)也不乏聲音呼吁歐洲盟友對(duì)中國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易投資應(yīng)用《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）相關(guān)規(guī)定，促使歐洲對(duì)外商直接投資（FDI）建立更為嚴(yán)格的國(guó)家審查機(jī)制。美國(guó)聯(lián)合歐洲國(guó)家在5G技術(shù)領(lǐng)域建立相關(guān)行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，打擊中國(guó)在該領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。?美國(guó)將5G技術(shù)與貿(mào)易投資政治化、意識(shí)形態(tài)化，濫用國(guó)家權(quán)力，試圖聯(lián)合北約國(guó)家打壓、遏制中國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這顯然不利于中國(guó)同北約關(guān)系朝著健康的方向發(fā)展。

第三，監(jiān)控中國(guó)軍事動(dòng)向，對(duì)中國(guó)發(fā)起混合干擾。首先，北約密切監(jiān)控中國(guó)在北約歐洲盟軍最高司令部（Supreme Headquarters Allied Powers Europe）所屬防區(qū)進(jìn)行的任何軍事活動(dòng)。時(shí)任美國(guó)駐北約大使凱·貝利·哈欽森（Kay Bailey Hutchinson）聲稱，“所有北約成員國(guó)都應(yīng)致力于觀察和了解中國(guó)的各項(xiàng)進(jìn)展，并對(duì)此保持評(píng)估與警惕。我們需要在歐洲—大西洋地區(qū)的水道和港口部署情報(bào)、監(jiān)視和偵察系統(tǒng)來(lái)監(jiān)視中國(guó)的一舉一動(dòng)?！?其次，北約各成員國(guó)清楚地意識(shí)到來(lái)自外部的混合干擾尤其是網(wǎng)絡(luò)和媒體干擾的嚴(yán)重性。北約在“2030改革議程”中呼吁該組織和各成員國(guó)投入更多資源密切觀察中國(guó)包括網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)。最后，美國(guó)試圖聯(lián)合北約成員國(guó)運(yùn)用虛假信息對(duì)中國(guó)進(jìn)行抹黑和打壓，并對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)混合干擾。具體表現(xiàn)為，2021年3月美國(guó)聯(lián)合部分盟友以人權(quán)問(wèn)題為由對(duì)中國(guó)新疆相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)發(fā)起制裁。疫情暴發(fā)以來(lái)，美國(guó)前國(guó)務(wù)卿蓬佩奧多次無(wú)端指責(zé)中國(guó)隱瞞疫情，散布疫情虛假信息，不斷抹黑中國(guó)。

北約韌性建設(shè)已逐漸成為其應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化與混合威脅的新對(duì)策，為此出臺(tái)了成員國(guó)需參照遵守的韌性基準(zhǔn)要求，并將其寫入北約“2030改革議程”，未來(lái)還可能成為北約除集體防御、危機(jī)管理和合作安全之外的新型核心任務(wù)。北約加強(qiáng)其韌性建設(shè)，除了應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅外，很大程度上旨在提升應(yīng)對(duì)俄羅斯的防御能力，借此提升北約存在的合法性。在當(dāng)前俄烏沖突爆發(fā)后歐洲安全格局發(fā)生重大變化的背景下，可以預(yù)見(jiàn)，北約的作用和影響將進(jìn)一步強(qiáng)化。值得注意的是，中國(guó)的崛起已被北約視為一種“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”，應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)逐漸被納入包括韌性建設(shè)的北約各項(xiàng)議程之中。2020年6月，北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格在布魯塞爾峰會(huì)上指出，“隨著中國(guó)逐漸成為全球性大國(guó)，中國(guó)有能力在越來(lái)越多的地區(qū)投射力量，這可能會(huì)對(duì)北約韌性建設(shè)造成潛在的影響”。

北約長(zhǎng)期為美國(guó)所主導(dǎo)，美歐之間保持著密切的利益聯(lián)系和類似的價(jià)值觀，因此中國(guó)與北約之間的關(guān)系難免會(huì)隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的發(fā)展而發(fā)生變化。同時(shí)，我們也應(yīng)看到，北約與其成員國(guó)在對(duì)各自的地緣政治利益認(rèn)知上一直存在較大差別。北約強(qiáng)調(diào)韌性建設(shè)，其出發(fā)點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)有效防御來(lái)自俄羅斯的安全威脅，而對(duì)北約的成員國(guó)來(lái)說(shuō)，這種安全韌性概念在某種程度上還暗含著對(duì)美戰(zhàn)略自主的邏輯和訴求。另外，在應(yīng)對(duì)“中國(guó)挑戰(zhàn)”的問(wèn)題上，北約內(nèi)部也并非鐵板一塊，各國(guó)對(duì)華立場(chǎng)很難保持一致。尤其在俄羅斯與恐怖主義等主要威脅并存的情況下，?北約內(nèi)部對(duì)中國(guó)崛起對(duì)其潛在影響的態(tài)度仍存在較大分歧。此外，北約與美國(guó)的優(yōu)先考慮事項(xiàng)不同。北約雖然在外交上批評(píng)中國(guó)，但該組織本身尚沒(méi)有明確的實(shí)質(zhì)性舉措，如北約“2030改革議程”雖然提及加強(qiáng)各成員國(guó)關(guān)于中國(guó)的信息共享，呼吁投入更多時(shí)間、資源和行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)，但并未涉及任何具體政策，而在亞太地區(qū)，北約也還未出臺(tái)任何軍事計(jì)劃，僅是倡導(dǎo)與該地區(qū)伙伴國(guó)深化磋商與合作。

總之，北約未來(lái)很可能會(huì)繼續(xù)支持美國(guó)，視中國(guó)為長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在某種程度上，韌性建設(shè)對(duì)北約與中國(guó)的關(guān)系具有現(xiàn)實(shí)和潛在的影響。針對(duì)這種趨勢(shì)，中國(guó)需冷靜觀察北約相關(guān)戰(zhàn)略和政策走向并理性應(yīng)對(duì)，管控好中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，在維護(hù)多邊主義的基礎(chǔ)上尋求增加與歐洲的共識(shí)，并爭(zhēng)取促進(jìn)與北約關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。

[責(zé)任編輯：石晨霞]