全球治理視域下的城市群外交

韓笑

【關(guān)鍵詞】??城市群外交 ?全球化 ?協(xié)同開放 ?全球治理

【中圖分類號】?D5 ???????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）04-0080-16

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202204005

城市群是由人口流動、產(chǎn)業(yè)集聚、網(wǎng)絡(luò)化交通影響形成的由若干大城市、中等城市及周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的空間上緊密聯(lián)系的區(qū)域共同體。在推動城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才流動、公共服務(wù)等領(lǐng)域，城市群的規(guī)模效益、集聚效應(yīng)與協(xié)同價值得到高度關(guān)注。伴隨國家治理體系現(xiàn)代化、城市網(wǎng)絡(luò)復(fù)合化、全球治理主體多元化，城市群在功能上的拓展與國家參與國際競合、全球治理的意愿和能力密切關(guān)聯(lián)，表現(xiàn)為全球經(jīng)濟(jì)增長極的打造、“城市病”區(qū)域治理的國際交流、國際城市網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域性重構(gòu)、國際民間交往與創(chuàng)意文化交流等。從北美、西歐等發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化進(jìn)程來看，早期的城市化帶來高密度的人口集聚與要素壟斷，隨著中心城市規(guī)模的急劇擴(kuò)大，生產(chǎn)要素會沿著多中心出現(xiàn)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、層次性的流散與重組。中心城市與其周圍地區(qū)通過人口的規(guī)律性流動、復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)協(xié)作、便捷的交通淡化了國家行政區(qū)劃和管理體制的邊界，形成緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會關(guān)系。在全球化浪潮的影響下，中心城市對全球經(jīng)濟(jì)增長、國際交往、國際移民流動、民間文化融通的影響日漸突出，成為對外開放和國際互動新的權(quán)力支點。按照要素擴(kuò)散規(guī)律，中心城市在國際關(guān)系和全球?qū)用娴姆e極表現(xiàn)應(yīng)該通過功能疏解對周圍地區(qū)的開放發(fā)展具備深刻影響，進(jìn)而形成“引領(lǐng)—支撐”的集體身份和內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)。

城市群外交作為一個專門概念并未得到廣泛應(yīng)用?？紤]到在普遍認(rèn)可的官方外交和公共外交領(lǐng)域，外交行為的主體通常指在世界政治中享有對外主權(quán)的國家或在其主導(dǎo)下的外宣機(jī)構(gòu)、地方城市、民間組織甚至個人。這類行為體一般具備行政屬性、制度權(quán)威或個體影響，能夠在對外交往中開展有組織的活動或明確的主體行為。從這個角度理解，城市群作為中心城市及其周邊聯(lián)系的空間表達(dá)，很難成為實質(zhì)的外交行為體。

但值得關(guān)注的是，城市群作為世界經(jīng)濟(jì)強勁的增長引擎，已經(jīng)成為全球化時代國家競爭力的身份標(biāo)識。以美國東北部大西洋沿岸、北美五大湖地區(qū)、日本太平洋沿岸、歐洲西北部地區(qū)、中國長三角地區(qū)為例，作為所在國人口與財富聚集區(qū)，其已經(jīng)重構(gòu)了世界經(jīng)濟(jì)多極格局的主體表達(dá)。就功能屬性而言，城市群也已成為國家經(jīng)濟(jì)實力的有機(jī)組成部分和國際交往的重要場域，是一國硬實力和軟實力的綜合象征，為國家總體外交和國際影響提供支撐力量。在此意義上，有學(xué)者將打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極視作內(nèi)陸城市發(fā)揮外交影響的有效模式。?也有學(xué)者直接使用了城市群外交的概念，認(rèn)為城市群作為涉外經(jīng)濟(jì)活動的節(jié)點，與城市等次國家行為體一樣具備外交功能。

現(xiàn)代意義上的城市群主要被用來形容人口組群和城鎮(zhèn)組合出現(xiàn)的城市密集區(qū)，表現(xiàn)為大城市的連綿呈現(xiàn)、人口的聚集和商業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮。?事實上，13世紀(jì)歐洲波羅的海沿岸就曾出現(xiàn)以呂貝克為核心不斷壯大形成的城市群落——漢薩同盟，它由一系列北德意志波羅的海沿岸城市構(gòu)成，同盟內(nèi)的城市實行商業(yè)互利，對外則以同盟身份進(jìn)行海外貿(mào)易、商業(yè)活動、外交締約和軍事保護(hù)。?在這之前，萊茵河流域和士瓦本地區(qū)的城市也曾形成過類似的城市同盟，反映了中世紀(jì)歐洲商業(yè)的繁榮和市民階級的活躍。因此，除了城市功能的自然延伸，城市群功能也可以搭載于城市之上，作為一種集體身份和組織形態(tài)對內(nèi)部成員和交往對象發(fā)揮獨特影響。近代民族國家的出現(xiàn)消解了城市同盟的權(quán)力結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)形態(tài)，但城市間的聯(lián)系從未割斷，而是隨著人口流動與產(chǎn)業(yè)升級出現(xiàn)了更復(fù)雜的協(xié)作效應(yīng)。20世紀(jì)初期，美國相繼出現(xiàn)大都市群（區(qū)、帶）現(xiàn)象，標(biāo)志著城市化步入成熟期并帶動了其他國家的效仿。以歐洲煤鋼共同體為例，以跨國城市群和共同市場為載體的煤鋼鏈群體直接推動了歐洲復(fù)興和一體化進(jìn)程。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，通過政策驅(qū)動打造以大都市圈為形態(tài)的城市鏈群體成為主要發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、影響國際權(quán)力分布、提升全球競爭力的重要手段。與此同時，在城市化與全球化的疊加影響下，城市因無法有效解決人口激增、環(huán)境污染、傳染病蔓延、經(jīng)濟(jì)差距拉大與社會不平等問題，試圖通過國際城市網(wǎng)絡(luò)的交流與協(xié)作拓寬城市活動渠道，形成涵蓋產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會網(wǎng)絡(luò)、民間交往等多領(lǐng)域、多層次的外交網(wǎng)絡(luò)。其中，如何推動城市間有效的區(qū)域行動，避免城市主體在參與全球議程時出現(xiàn)同質(zhì)化競爭與無序行動也成為學(xué)者們關(guān)注和研究的重點。

至此，我們加深了對城市群外交功能的認(rèn)知：實踐中新的發(fā)展聯(lián)系和共同挑戰(zhàn)賦予了區(qū)域地理空間復(fù)雜的社會功能，城市協(xié)作成為具有特定功能的行為主體通過彌合城市政策與國家治理的縫隙，為區(qū)域與全球治理提供實踐支撐，也成為國家形象傳播的重要窗口。將城市群的外交功能在城市外交的基礎(chǔ)上加以明確，有助于厘清國際城市網(wǎng)絡(luò)蘊含的多層次結(jié)構(gòu)，解釋城市群超越城市網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)的有效行動，和作為國際交往新主體通過區(qū)域、跨區(qū)域、跨國家的制度連接實現(xiàn)地方政策的制定。探索城市群在建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)與參與全球治理進(jìn)程中如何更好地發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)、基層治理、開放合作的功能，在推動理論研究和政策分析方面也具有積極意義。綜上所述，從學(xué)理性、實踐性、政策性出發(fā)，城市群作為一種特殊的城市網(wǎng)絡(luò)和治理主體可以成為公共外交的研究對象，即空間集聚的城市群落基于中心城市的國際影響、功能輻射與區(qū)域協(xié)作，在參與全球產(chǎn)業(yè)分工、社會治理、民間交往中形成與其他國際行為體之間的關(guān)系及互動過程。作為實踐導(dǎo)向的行動主體，它與行政引領(lǐng)的城市外交相輔相成，共同成為國家總體外交的有機(jī)部分，豐富了國際城市網(wǎng)絡(luò)的層次和次國家外交的研究內(nèi)容。

空間聚合的城市以集體身份在國際交往中被識別，其動力機(jī)制復(fù)雜且不斷演化。人類自進(jìn)入社會化生產(chǎn)生活，聚集就成為生產(chǎn)力進(jìn)步的重要屬性和特殊誘因。城市群是城市化發(fā)展的必經(jīng)階段，在全球化時代的表現(xiàn)值得關(guān)注。

城市已經(jīng)弱化國家的界限成為全球議程重要的參與者，并形成復(fù)雜交織的城市網(wǎng)絡(luò)。值得關(guān)注的是，針對全球問題的有效行動正在加速這些城市網(wǎng)絡(luò)的成熟與分化，城市外交的格局與樣態(tài)也在改變。在治理有效性目標(biāo)的影響下，國際社會在賦予城市全球治理行動者身份的同時，也十分重視區(qū)域性城市網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)能力和協(xié)作行為。城市所面臨的人口、污染、傳染病、發(fā)展不平衡等問題早已超越行政區(qū)劃，在更廣范圍考驗地方政府的治理能力。除了在廣泛的多邊議程中學(xué)習(xí)與分享，城市發(fā)展還需要在區(qū)域治理中形成協(xié)作效應(yīng)，這不僅是國家治理的有機(jī)部分，也與全球治理在目標(biāo)與內(nèi)容上契合。

國際城市網(wǎng)絡(luò)在二戰(zhàn)后隨著城市間跨國交往的密切而蓬勃興起。在日趨復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)圖景中，城市以各種形態(tài)連接起來。近三十年來，城市網(wǎng)絡(luò)除了展現(xiàn)城市間密切的跨國家交往行為，在生態(tài)、文化、健康、交通等社會發(fā)展領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)本身的結(jié)構(gòu)性和能動性正在顯現(xiàn)，成為國際多邊議程中的新興行為體。?歐洲健康城市、亞洲健康城市聯(lián)盟等都是基于世界衛(wèi)生組織的區(qū)域性城市網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)的，這不僅成為世衛(wèi)組織健康城市總目標(biāo)的有機(jī)組成部分，促進(jìn)了地方衛(wèi)生議程與政策交流，也催生并培育了地方發(fā)展理念。城市群作為更小單元的城市網(wǎng)絡(luò)在地方?jīng)Q策中發(fā)揮連接全球議程、國際關(guān)系、國家政治和地方政策的結(jié)構(gòu)功能，既包括落實全球多邊議程中的區(qū)域治理思想，也包括地方實踐經(jīng)驗在國際層面的示范和學(xué)習(xí)。

城市群作為要素集聚和功能整合的地域單元納入全球分工與治理網(wǎng)絡(luò)，離不開國家意志的支撐。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間與動力發(fā)生深刻變化的歷史階段，中央政府都試圖通過整體規(guī)劃賦予城市更多的發(fā)展自主權(quán)，將地方利益和區(qū)域動力融入國家發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)均衡的國土開發(fā)利用，滿足治理體系現(xiàn)代化要求，合理分擔(dān)部分國家職能，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的國家整體戰(zhàn)略目標(biāo)。

以城市群建設(shè)引領(lǐng)城市化浪潮是世界范圍內(nèi)發(fā)達(dá)國家的普遍選擇。美歐地區(qū)的超大規(guī)模城市群最終都形成了具有鮮明層次的城市體系或多主體支撐格局，在空間規(guī)劃上帶有明顯的國土均衡開發(fā)的意愿;在功能布局上則體現(xiàn)了整體設(shè)計的戰(zhàn)略性和前瞻性。即不僅在國家治理中承擔(dān)實質(zhì)性的發(fā)展責(zé)任，也在國際競爭和全球合作領(lǐng)域成為更具包容度和發(fā)展活力的地域單元。在這一過程中，國家意志加速并優(yōu)化了城市資源的配置，深刻影響了一國的制度表現(xiàn)和國際影響力：其一，持續(xù)發(fā)揮中心城市聚集大型跨國公司、金融機(jī)構(gòu)、國際組織與國際移民的能力，深化其創(chuàng)新驅(qū)動、跨國交流和國際服務(wù)的核心功能;其二，強化政策扶持在功能外溢、空間分區(qū)、資源整合與治理協(xié)調(diào)方面的效用，提升中心城市所在城市群的人口承載力，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)，圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩種資源和市場;其三，依托中心城市的輻射影響構(gòu)建面向國際競爭與全球合作的城市體系，探索并培育具有國際競爭力的制度新優(yōu)勢和治理新范式，在全球治理理念與范式轉(zhuǎn)型進(jìn)程中提升綜合國力和國際話語權(quán)。

經(jīng)濟(jì)全球化推動現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)朝著專業(yè)化分工和復(fù)雜性生產(chǎn)的方向發(fā)展，它形成的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈體系將城市功能提升至全球協(xié)作的層面，但其需要的支撐平臺并非個體城市能夠承擔(dān)。在具有高水平協(xié)作性質(zhì)的高端設(shè)備制造、現(xiàn)代信息產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新科技與文化教育等領(lǐng)域，從研發(fā)、生產(chǎn)到服務(wù)，多產(chǎn)業(yè)的交叉融合都需要更具規(guī)模和效率的要素集聚和獲取/提供公共服務(wù)，這推動了城市群落內(nèi)部的聚合力與整體的對外開放。

城市群在國際生產(chǎn)協(xié)作體系中發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)功能互補、社會資本網(wǎng)絡(luò)化和制度安排創(chuàng)新的作用。首先，成熟的城市群內(nèi)部有序分布著多樣化的產(chǎn)業(yè)類型，個體獨立又彼此互補，形成優(yōu)化集聚的空間架構(gòu)和產(chǎn)業(yè)鏈條，不同產(chǎn)業(yè)鏈條在知識外溢和技術(shù)推動下進(jìn)一步交叉融合，持續(xù)推動全球產(chǎn)業(yè)分工朝著更專業(yè)、更互補和更具創(chuàng)新性的方向發(fā)展。其次，城市群所提供的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)為國際生產(chǎn)協(xié)作提供最具黏性的支撐，對內(nèi)能夠通過知識擴(kuò)散和優(yōu)勢互補構(gòu)成密集的社會資本，對外成為最具效率的體系支撐。再次，城市群內(nèi)部的制度共識基于高密度的橫向互動產(chǎn)生，在這種由不同生產(chǎn)部門、公共組織、跨國公司或人員自愿協(xié)調(diào)合作組建的關(guān)系中，能夠為國際生產(chǎn)協(xié)作體系提供低成本高效率的公共產(chǎn)品。

除了國際組織的驅(qū)動和國家競爭的意志，將城市群納入全球治理行動優(yōu)先序列的主動性更多來自城市應(yīng)對自身發(fā)展問題時的迫切性。城市處于各類發(fā)展問題的前沿，也作為重要的權(quán)力主體活躍在國際社會。對解決城市問題的共識和有效行動的需求，正在各領(lǐng)域塑造著人類的共同命運并構(gòu)建新的區(qū)域認(rèn)同。?“城市病”的出現(xiàn)加重了中心城市的成長負(fù)荷，城市治理的復(fù)雜性也為城市合作提供了契機(jī)與動力：在由生產(chǎn)聯(lián)系、資源配置、人口流動、環(huán)境影響構(gòu)成的橫向關(guān)系中，城市在生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和公民社會的影響下主動選擇互惠協(xié)作，持續(xù)推進(jìn)城市化的開放性和包容度。

城市群提升了國際城市網(wǎng)絡(luò)中地區(qū)公共物品的供給和公共服務(wù)的均衡性。一是城市群可容納更高密度、更多樣的人口，這將進(jìn)一步促進(jìn)生產(chǎn)集聚、貿(mào)易聯(lián)系、文化交流和技術(shù)創(chuàng)新，成為生產(chǎn)力與社會秩序變革的核心地帶。二是公共物品供給的規(guī)?；鰪娏说胤?jīng)Q策在國際城市網(wǎng)絡(luò)中的行動力。在網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)中，地方政府即便擴(kuò)大了決策視野，但資源配置能力依然有限，城市群的規(guī)模效益有助于彌合這種差距，也避免地方?jīng)Q策間的相互掣肘。三是作為集空間性、效益性、社會性的域內(nèi)城市結(jié)合體，城市群的內(nèi)部信任和協(xié)作態(tài)度更趨牢固。溝通成本的降低有助于強化網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的激勵與監(jiān)督關(guān)系，推動區(qū)域性公共物品的增長和協(xié)作關(guān)系的形成。四是城市群所構(gòu)成的橫向網(wǎng)絡(luò)更容易在廣泛的國際社會與非政府行為體間形成互動關(guān)系，通過共同規(guī)劃、人才流動、資源共享提供的知識網(wǎng)絡(luò)和社會資本使個體城市既擁有難以獨自獲得的知識、技術(shù)和資源，又有利于帶有示范屬性的知識通過網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散，還可增進(jìn)行為體在不同層面的黏性，為既定的共同目標(biāo)而相互團(tuán)結(jié)。

城市群外交主要體現(xiàn)為城市群在公共外交領(lǐng)域日漸增長的影響力，包括區(qū)域治理的示范性、社會制度的影響力、經(jīng)濟(jì)增長潛力和國際交往能力，具體體現(xiàn)在發(fā)揮國際大都市的輻射影響、提升城市對外開放水平、聚合國際城市網(wǎng)絡(luò)、增強國家的國際競合能力、促進(jìn)全球發(fā)展議程落地等方面。以當(dāng)前具備國際影響及發(fā)展?jié)摿Φ拇蟪鞘腥簽槔?，基于不同的核心功能，城市群所具備的外交功能呈現(xiàn)綜合性和差異化，對其進(jìn)行分類有助于我們加深對城市群外交功能的理解（見表1）。

資料來源：筆者自制。

當(dāng)前世界主要大城市群的國際影響拓展了“城市外交”的理念和內(nèi)容。通過中心輻射影響、集群帶動或多中心網(wǎng)絡(luò)等不同發(fā)展形態(tài)，城市群在政治交流、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通樞紐、人員往來、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意等方面整體提升了域內(nèi)城市參與國際交往的能力，也成為國家參與國際競合與全球治理的有力支撐。

在國際城市網(wǎng)絡(luò)中，城市治理雖具有全球議題的指引，但受限于城市規(guī)模與能力難以有效解決自身問題。基于輻射效應(yīng)與內(nèi)部協(xié)調(diào)，城市群有助于在高度開放的國際社會中幫助城市整合發(fā)展議題、吸引外部資源、彌補地方政策的不足、降低資源流動成本并避免區(qū)域競爭，進(jìn)而在全球議程下形成具有創(chuàng)新價值和變革意義的合作治理模式，培育具有國際競爭力的制度優(yōu)勢，提升城市參與全球治理的行動力和影響力。

一方面，城市群在地域、人口、資源等方面優(yōu)化了中心城市的容載能力，提升了周邊城市的發(fā)展機(jī)遇與開放程度。城市已經(jīng)被視為全球治理創(chuàng)新變革的新權(quán)力中心與核心地帶，是人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等未來發(fā)展重要因素的匯聚地。?通過功能承接與協(xié)同合作，城市群內(nèi)的人口疏解、會展服務(wù)、賽事舉辦都將為城市帶來更多樣的發(fā)展機(jī)遇和更多元的競爭環(huán)境，以此平衡域內(nèi)發(fā)展和城市對外交往能力。另一方面，城市群滿足了全球化對城市治理轉(zhuǎn)型的要求。全球化最大的力量在于開放性、異質(zhì)性與不確定性，這要求治理行動者擁有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、學(xué)習(xí)能力與組織彈性。?作為國家參與全球治理理念與制度的體現(xiàn)，以城市群為核心的城市治理轉(zhuǎn)型已成為國際城市化進(jìn)程的重要趨勢，尤其是在解決發(fā)展中國家的城市化問題中具有示范作用。

從主要國際大城市群的功能和影響來看，城市群已成為國家經(jīng)濟(jì)外交的重要組成部分，深刻影響著國家的國際競爭力和全球經(jīng)濟(jì)格局演變。一國的城市化水平?jīng)Q定了國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和程度，而城市群是城市化加速發(fā)展的必要階段，當(dāng)前世界主要城市群人口增長的速度明顯高于全球人口增長速度，國內(nèi)生產(chǎn)總值占所在國總量的一半以上。以歐洲西北部的英倫地區(qū)為例，在包括倫敦大城市經(jīng)濟(jì)圈、伯明翰城市經(jīng)濟(jì)圈、利物浦城市經(jīng)濟(jì)圈、曼徹斯特城市經(jīng)濟(jì)圈、利茲城市經(jīng)濟(jì)圈在內(nèi)的4.5萬平方公里范圍內(nèi)，集聚了英國62.7%的人口，GDP占英國總量的80%。?世界級城市群無一不在國家和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貿(mào)易往來、交通、信息網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮支撐作用。

與此同時，高速發(fā)展的世界城市化進(jìn)程還意味著人才培育、科技教研、私營部門在城市范圍的匯聚，而這些要素與各領(lǐng)域的創(chuàng)新進(jìn)步密不可分。國際經(jīng)驗已經(jīng)證明，城市群內(nèi)連片分布的高等院校、科研機(jī)構(gòu)與私營部門聯(lián)系密切，絕大多數(shù)的城市網(wǎng)絡(luò)也與新聞機(jī)構(gòu)、慈善組織擁有合作關(guān)系。從科技創(chuàng)新的投入、載體、產(chǎn)出到績效衡量，城市群的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚效應(yīng)和高水平的專業(yè)分工，更有利于實現(xiàn)私營部門、高校人才、研發(fā)平臺的融通，推動以電子信息、船舶航運、新能源科技等為代表的高新技術(shù)和特色產(chǎn)業(yè)集群崛起，增強國家在全球貿(mào)易與技術(shù)進(jìn)步領(lǐng)域的競爭力。

人才流動在持續(xù)的城市化與開放的城市政策中舉足輕重，城市群的發(fā)展也得益于人才的開放流動與集聚效應(yīng)。在全球化影響下，城市群的內(nèi)部協(xié)同與整體開放會加速推進(jìn)國內(nèi)外人才的雙向流動與跨文化傳播，充實國家現(xiàn)代化建設(shè)的人力資源，增強創(chuàng)新型國家人才的培育，豐富對外傳播中的國家形象。首先，城市群的集聚效應(yīng)為人才的跨國交流提供更廣泛的聯(lián)結(jié)。高度集中的金融機(jī)構(gòu)、國際組織、跨國公司、交通樞紐使國際大城市群成為人才跨國流動的重要節(jié)點，密集的政治交往、貿(mào)易聯(lián)系與文化創(chuàng)意活動強化了人才交流，增進(jìn)彼此的溝通聯(lián)系。其次，有利于拓展域內(nèi)人才的國際化視野和發(fā)展機(jī)會。利用大城市功能疏解的機(jī)遇，域內(nèi)城市能夠為人才提供更好的留學(xué)服務(wù)、實習(xí)就業(yè)、企業(yè)招聘與職業(yè)規(guī)劃，充分吸納全球化帶來的人才發(fā)展機(jī)遇。再次，有助于吸引海外高素質(zhì)技能型人才，服務(wù)現(xiàn)代化國際移民管理。城市群的綜合建設(shè)和協(xié)同發(fā)展能夠提供更多教育與就業(yè)機(jī)會、更好的公共服務(wù)和居住體驗。這有利于吸引海外留學(xué)人才回國發(fā)展，也有助于帶動外國專家、國際移民的長久居住與服務(wù)。歸國人員與海外資源的認(rèn)同和支持在強化海內(nèi)外雙向交流的同時，也會推動跨文化溝通與國家形象的國際傳播。

城市化是部分全球問題的重要誘因，諸如大氣污染和節(jié)能減排等復(fù)雜的全球治理議題，離不開有效的城市政策與協(xié)同行動。換言之，城市治理能否成功實現(xiàn)綠色、包容、可持續(xù)的目標(biāo)在一定程度上決定了全球治理的未來。20世紀(jì)90年代以來，城市間關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的跨國交流日益密切，城市群被視作城市管理的有效途徑。作為由共同目標(biāo)支持下的協(xié)同行動，其更強調(diào)各類公共機(jī)制和私人機(jī)構(gòu)的合作，倡導(dǎo)社會包容與發(fā)展轉(zhuǎn)型，化解城市化快速發(fā)展帶來的各類負(fù)面挑戰(zhàn)。

在社會包容方面，城市群有利于搭建起現(xiàn)代公共事務(wù)管理的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，即在自上而下的層級結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用的同時，還能夠依靠各種正式或非正式的合作關(guān)系建立起社會行動網(wǎng)絡(luò)，推動城市內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共醫(yī)療服務(wù)與經(jīng)濟(jì)對外開放朝著均衡有序的方向發(fā)展。在發(fā)展轉(zhuǎn)型方面，城市群已普遍成為大城市進(jìn)行人口疏解、污染治理、低碳發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型的政策選擇，并在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)節(jié)發(fā)揮重要影響。在此前提下，更為開放的城市群政策能夠充分吸納可持續(xù)發(fā)展的國際經(jīng)驗，更廣范圍的學(xué)習(xí)交流促使城市重新審視地方發(fā)展政策并進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)，有助于激勵地方領(lǐng)導(dǎo)者和社會精英共同探索創(chuàng)新性發(fā)展的區(qū)域?qū)嵺`，推動發(fā)展領(lǐng)域新知識的構(gòu)建與示范影響。

從國內(nèi)城市群的建設(shè)實踐中看，城市群建設(shè)作為我國城市化的重要階段，在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中日益占據(jù)重要地位。城市群的快速發(fā)展是經(jīng)濟(jì)集聚和大國戰(zhàn)略雙重影響的結(jié)果。在這個過程中，人口流動和市場調(diào)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)影響，國家戰(zhàn)略部署使其具備政治屬性并產(chǎn)生國際影響。由于需要充分的政策協(xié)調(diào)與配合，國家決策在城市群發(fā)揮政治影響過程中起決定作用。

在中國外交的整體框架下，開展城市群外交可以促使域內(nèi)城市提升合作水平，整合城市外交議題，科學(xué)推動城市治理變革;也能夠更好地向國際社會傳遞國家深化改革、擴(kuò)大開放的決心和能力，體現(xiàn)國家參與全球治理的理念與方略。

第一，激發(fā)城市外交在國家外交中的活力，提升城市外交的整體水平。傳統(tǒng)的城市外交主要以建立友好城市、開展民間交流、推介城市形象為主，并不能充分展現(xiàn)城市在國家戰(zhàn)略框架下合作探索變革發(fā)展路徑的努力。相對狹窄的外交議題也難以激發(fā)城市外交在國家外交中的自主性、能動性和創(chuàng)新力。事實上，城市協(xié)同開放更有利于在我國的公共外交實踐中創(chuàng)新城市外交的理念，豐富城市外交的內(nèi)容，節(jié)約城市工作的資源，促進(jìn)城市間相互學(xué)習(xí)。鑒于不少城市聯(lián)盟、城市論壇以友好城市為基礎(chǔ)廣泛吸收各級城市開展工作，城市群若能成為域內(nèi)城市開展外交實踐的新主體，不僅能降低城市外交的同質(zhì)性，也能使城市群成為全球公共物品供給新的單元，為所在國參與國際機(jī)制開辟更多渠道。

第二，推動域內(nèi)城市協(xié)同開放與能級躍遷的探索性實踐。以北京和張家口市成功獲得共同舉辦第24屆冬季奧運會資格為例，通過多城市合作承辦體育賽事已得到國際社會的普遍認(rèn)可。承辦各類國際活動有助于城市形象的傳播和國家軟實力提升，也能加速推動域內(nèi)交通、醫(yī)療、教育、生活、文化等公共配套設(shè)施和軟環(huán)境的改善，這給城市協(xié)同發(fā)展提供了新的思路和渠道。共同舉辦體育賽事、文娛競技、會議展覽、高級別會議等國際活動使城市群這一主體事實上代表了城市間相互配合、協(xié)同開放的探索性模式：開放程度較高的“中心城市”可以為周邊城市提供更多開放發(fā)展的機(jī)會;周邊城市通過參與舉辦高規(guī)格、高級別的國際活動，可獲得更多學(xué)習(xí)機(jī)會和發(fā)展資源，實現(xiàn)域內(nèi)城市能級的整體躍升。

第三，豐富大國外交內(nèi)容，創(chuàng)新外事工作管理體制，推動國際交往新理念和新范式的傳播。在經(jīng)濟(jì)全球化與城市化加速發(fā)展的雙重影響下，城市群在我國快速發(fā)展，成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心功能區(qū)、國家參與國際分工和全球競爭的核心地域。在國際機(jī)遇、國家意志和城市實踐的綜合影響下，城市群正在成為國際多邊外交的重要舞臺，城市群外交也成為城市外交和國家外交間的紐帶。這有助于推動各類公共外交行為體的交流，促進(jìn)城市間外事工作溝通，創(chuàng)新外事工作管理體制，豐富國際交往理念、制度和范式。不僅如此，將更普世的人類價值、更平等的主體關(guān)系、更廣泛的社會目標(biāo)和更均衡的發(fā)展理念作為城市群發(fā)展的核心目標(biāo)，展現(xiàn)了中國內(nèi)政外交的自主思考和全新風(fēng)格。探索城市群外交的實踐路徑有助于激發(fā)國家改革開放的活力，凝聚創(chuàng)新發(fā)展的國際共識，構(gòu)建友好包容的國家形象。

作為一種尚在發(fā)展中的政治過程，城市群的協(xié)作績效、制度水平、功能拓展和發(fā)展前景仍面臨各種挑戰(zhàn)，這成為開展城市群外交相關(guān)研究與實踐探索需要關(guān)注的問題。

第一，城市群外交功能的拓展挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)外交觀念。傳統(tǒng)的外交主體應(yīng)該是擁有主權(quán)屬性的國家或具有行政屬性的地方政府，這類主體擁有一個嚴(yán)格明確的行政制度架構(gòu)和職責(zé)分明的組織機(jī)構(gòu)來行使各種日常職能。而城市群是由經(jīng)濟(jì)聯(lián)系生成的區(qū)域形態(tài)，政治上的非制度表現(xiàn)會使其能力受到域內(nèi)城市行政權(quán)屬割裂的影響，弱化人們的理解，強化協(xié)調(diào)的難度。但伴隨大國外交從理論到實踐的探索，以城市群為場域的多邊外交活動會不斷豐富。從這一角度展望，擴(kuò)大國家在國際舞臺活動空間需要重視城市群的政治影響，并不斷革新對公共外交的理解和認(rèn)知。

第二，城市群外交在實踐中不可避免會與現(xiàn)行行政管理體制發(fā)生碰撞。如前文所述，城市群的域內(nèi)合作并未形成完善的制度性結(jié)構(gòu)，非約束性和低制度化會降低合作的效力，域內(nèi)城市行政管理和外事歸屬的分裂也會增加溝通成本和協(xié)調(diào)難度。但就國內(nèi)而言，中央層面已將城市群納入國家發(fā)展意志和戰(zhàn)略部署中，這大大降低了域內(nèi)協(xié)調(diào)的壁壘和不確定性。比起城市分工與管理層面的協(xié)同，擴(kuò)大對外交往在各級城市政策中目標(biāo)明確、分歧較少、競爭性弱，這使得城市協(xié)同開放進(jìn)程在很大程度上具有可行性和可信度。如何擴(kuò)大中心城市外交活動的輻射影響，做好周邊城市涉外資源的有效承接，將各級城市縱深發(fā)展的小目標(biāo)與城市群協(xié)同開放的大目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，才是城市群外交與現(xiàn)行行政管理體制發(fā)生碰撞帶來的思考。

第三，關(guān)于城市群外交的主體身份不明晰和交往對象的選擇。在國際交往中誰來代表城市群是探討城市群外交的普遍疑問，其實質(zhì)反映的依然是城市群的制度化問題。從現(xiàn)階段國內(nèi)城市群發(fā)展的進(jìn)程、公共外交的特點與發(fā)展趨勢來看，兼具彈性和靈活性的非制度化設(shè)計更符合城市群外交的行為邏輯，但與此同時也不排斥制度變遷的可能。多元、開放、平等、均衡的非制度化理念既反映了城市群發(fā)展的核心動力，也符合全球化時代公共外交的發(fā)展趨勢。在以城市群為場域的各類多邊外交活動中，無論是城市管理者論壇、定期或不定期的交流、外事活動推動下的臨時安排都有助于規(guī)避域內(nèi)城市在對外交往中出現(xiàn)的資源過度集中和兩極分化，其主體身份會伴隨域內(nèi)協(xié)調(diào)開放的進(jìn)程逐漸顯現(xiàn)。在交往對象的選擇上，各類國際組織、城市聯(lián)盟、國際論壇都有助于為城市群提供協(xié)同開放的機(jī)遇和資源。

探討如何更好地發(fā)揮國際大都市的功能輻射與區(qū)域帶動影響，是深化改革開放與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，也是全球化時代全面提升中國城市群發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵。在現(xiàn)階段，開展城市群外交的主要目標(biāo)在于提升城市對外交流的水平，均衡域內(nèi)城市的開放程度，擴(kuò)大城市群在對外開放整體格局中的影響。這需要精準(zhǔn)定位區(qū)位特色和城市群主體功能，將城市群協(xié)同開放的優(yōu)勢在城市發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)的關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮出來。

第一，充分發(fā)揮中心城市在深化區(qū)域開放進(jìn)程中的帶動影響。一直以來，以首都、沿海開放城市、港口城市、國際空港城市、邊境城市為代表的大中城市在國際交往、經(jīng)貿(mào)交流、航運交通、人員流動等方面具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢，但在帶動所在區(qū)域整體開放方面行動不足。一是拓展城市外交的內(nèi)容和功能。當(dāng)前城市外交的主要活動是城市推介、形象傳播與建立友好城市。此外還應(yīng)通過城市協(xié)調(diào)優(yōu)化域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)位分布，吸引外部資金，均衡域內(nèi)開放與發(fā)展機(jī)遇;強化城市間交流與區(qū)域綜合治理，在應(yīng)對環(huán)境污染、能源消耗、交通擁堵、公共衛(wèi)生等城市問題上，利用國際城市網(wǎng)絡(luò)開展相互學(xué)習(xí)與經(jīng)驗交流。二是通過中心城市功能疏解的機(jī)會，豐富區(qū)域協(xié)同形態(tài)和增強區(qū)域發(fā)展的國際影響。中心城市的功能疏解會涉及會展交易、文娛競技、體育賽事等場館的綜合規(guī)劃，交通運輸與商品物流的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，中高等院校和科研機(jī)構(gòu)的布局優(yōu)化。這會給域內(nèi)城市帶來新的建設(shè)機(jī)遇與合作機(jī)會，例如共同承辦國際賽事、建設(shè)國際物流網(wǎng)絡(luò)、推動國際人才流動等。三是通過現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、人工智能提升域內(nèi)支點城市的科技服務(wù)功能，引導(dǎo)高新技術(shù)與周邊城鎮(zhèn)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)的結(jié)合，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。

第二，將城市群外交納入中國特色大國外交的總體布局，在城市外交與國家外交之間提供區(qū)域支撐。城市群在國家發(fā)展戰(zhàn)略中處于優(yōu)先次序，充分發(fā)揮城市群功能也成為提升城市群發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵。開展城市群外交需要持續(xù)的政策供給，包括合理規(guī)劃國家主體功能區(qū)、優(yōu)化各類涉外活動環(huán)境、打造具備國際影響的會議品牌、創(chuàng)新外事工作管理制度、強化國際人才儲備等。首先，城市群開展外交活動應(yīng)與國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略定位緊密結(jié)合，充分發(fā)揮各主體功能區(qū)的政策潛力，包括判定城市群的功能屬性、驅(qū)動因素和圈域范圍，分析城市群發(fā)展的區(qū)域特色和涉外優(yōu)勢，評估城市群協(xié)同開放的程度與潛力等，為城市群政策制定提供科學(xué)依據(jù)。其次，城市群涉外環(huán)境既包括場館建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，也包括營商、交流、法治、人才流動、機(jī)制保障等軟環(huán)境。這需要中央政府和地方政府在以京津冀協(xié)同、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)為代表的各類區(qū)域發(fā)展政策供給中既體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意志，也照顧到地方在創(chuàng)新外事工作管理制度中的自主性與自由度。三是發(fā)揮國家頂層設(shè)計中節(jié)點城市的作用。以“一帶一路”倡議為例，節(jié)點城市作為陸路、海路、空中航道的交通樞紐成為商貿(mào)交流和國際交往的窗口。這給城市外交發(fā)展較滯后的內(nèi)陸城市帶來開放的新機(jī)遇，通過發(fā)展以特色農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意文旅、國際會展為代表的區(qū)域經(jīng)濟(jì)模式，推動國家戰(zhàn)略機(jī)遇疊加期各城市群的開放發(fā)展。

第三，在密集的國際城市網(wǎng)絡(luò)議題中體現(xiàn)城市群的發(fā)展訴求，構(gòu)建城市群協(xié)同發(fā)展的知識體系?；钴S的城市外交與密集復(fù)雜的國際城市網(wǎng)絡(luò)在將城市推向跨國交流前沿的同時，也一定程度上增加了地方事務(wù)的工作內(nèi)容和財政壓力。作為國際城市化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)和發(fā)展趨勢，城市群協(xié)同發(fā)展可與城市綜合治理一同納入國際城市網(wǎng)絡(luò)的討論議題，在整合城市發(fā)展議題的同時優(yōu)化城市外交的主體結(jié)構(gòu)。一是加大對國際城市群形成歷程與發(fā)展經(jīng)驗的研究，汲取城市群發(fā)展的一般規(guī)律與有益知識，在友好城市框架下推進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型議題的交流學(xué)習(xí)，為國內(nèi)城市群發(fā)展提供建設(shè)思路和分析依據(jù)。二是廣泛開展國內(nèi)城市群建設(shè)的實證研究，在城市群與城市綜合治理議題上創(chuàng)新發(fā)展理念和建設(shè)路徑;在國際城市聯(lián)盟、城市論壇等國際組織中拓展城市交流議題;在表達(dá)城市群協(xié)同發(fā)展訴求的同時，提升域內(nèi)城市參與國際交流的能力，增強地方政策的前沿性。三是在城市群協(xié)同發(fā)展框架下探索城市外交的內(nèi)容與制度創(chuàng)新。在眾多城市交往議題中，城市外交的目標(biāo)容易分散甚至流于形式，反而增加了地方的工作負(fù)擔(dān)。通過城市協(xié)作降低溝通成本，在對外交往中表達(dá)共同的訴求，有利于地方政府在國際組織中擁有更大的發(fā)言權(quán)，推動實現(xiàn)城市群的高質(zhì)量發(fā)展和國家形象的海外傳播。

第四，遵循城市群建設(shè)與制度變遷的科學(xué)思路，推動城市群外交向縱深發(fā)展。在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中發(fā)現(xiàn)城市群協(xié)同開放的價值，在全球治理與國家治理有機(jī)互動的發(fā)展進(jìn)程中探索城市群的功能拓展，是開展城市群外交相關(guān)研究和實踐的重要起點與核心目標(biāo)。這一過程必然伴隨諸多困難和挑戰(zhàn)，但也不斷激發(fā)理論探索與實踐創(chuàng)新的熱情。在遵循城市群建設(shè)與制度變遷科學(xué)思路的前提下，有層次、分階段地探索推動城市治理的創(chuàng)新性變革路徑，增強行政管理體制的靈活度，豐富城市群規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容，擴(kuò)大國家多邊外交舞臺和活動空間仍需要豐富的理論論證與政策實踐，這也成為開展城市群外交路徑探索的重要內(nèi)容。

[責(zé)任編輯：樊文光]