“平級不平權(quán)”：人工智能時代國家部門的權(quán)力格局變化

梅立潤

國家治理是以國家為核心主體或者說由國家主導(dǎo)解決其疆域范圍內(nèi)社會公共問題（處理其疆域范圍內(nèi)社會公共事務(wù)）的活動。這里的國家是一個相當(dāng)抽象的主體，觀察古今中外的國家治理歷史后不難發(fā)現(xiàn)，最終負(fù)責(zé)解決社會公共問題或處理社會公共事務(wù)的主體其實是各個國家部門，部門組織成為國家治理任務(wù)的實際承擔(dān)者，即是說，廣泛的國家治理權(quán)力遭遇了部門化分割。長期以來，不同的國家部門基本上都立足于各自的部門職責(zé)和部門權(quán)力展開行動，偶爾也會因為一些協(xié)同型事務(wù)而在特定組織的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下展開聯(lián)合性行動。理論上，同級不同部門在權(quán)力等級方面總體上來說是平行的，然而在實踐中，有一些部門相對于其他部門可能更為強勢，在眾多平行部門中處于中心位置，即成為中心部門，當(dāng)然這種中心位置并不是固定的。隨著人工智能時代的到來，特別是國家治理對人工智能技術(shù)依賴程度的加深，可能會出現(xiàn)固定的中心部門，平行部門間的權(quán)力格局會因此而發(fā)生變動。

一、國家治理權(quán)力的部門化分割

分工是人類社會運行的核心原則之一。分工的歷史幾乎與人類社會的歷史一樣悠久，某種程度上甚至可以說人類社會的發(fā)展史就是一部分工史。在馬克思看來，分工是一切社會關(guān)系形成的基礎(chǔ)，人類社會的生產(chǎn)活動從一開始就存在分工。最早的分工形式體現(xiàn)為簡單協(xié)作，是一種基于性別、天賦、體力、需要等方面的差別和一些偶然性因素而產(chǎn)生的自然的分工。在人類社會早期的自然分工階段，人類的生產(chǎn)共同體與社會共同體是聚合為一的，彼時的分工更像是人們共同生產(chǎn)勞動的技術(shù)組合方式。后來隨著人們需要的擴大、需要的差別化發(fā)展以及滿足需要的生產(chǎn)能力的提高，自然分工逐漸被社會分工所取代，并且社會分工日益朝向多元化與精細(xì)化邁進(jìn)，在此過程中出現(xiàn)了剩余財產(chǎn)以及新的所有制關(guān)系，一部分人通過占有剩余財產(chǎn)剝奪他人的勞動而專門從事精神勞動，另一部分人則由于不掌握剩余財產(chǎn)以及自身甚至也成為他人私有財產(chǎn)的一部分而不得不從事體力勞動，物質(zhì)勞動和精神勞動產(chǎn)生分離。正如馬克思所言，“分工只是從物質(zhì)勞動和精神勞動分離的時候起才真正成為分工”。總體來看，人類社會發(fā)展至今共經(jīng)歷了五次社會大分工：第一次社會大分工以游牧部落從其余的野蠻人群中分離出來為標(biāo)志；第二次社會大分工以手工業(yè)和農(nóng)業(yè)分離為標(biāo)志；第三次社會大分工以僅僅從事產(chǎn)品交換的商人階級的形成為標(biāo)志；第四次社會大分工以由科學(xué)、教育、文藝、衛(wèi)生、體育、旅游等所構(gòu)成的廣義文化部門（大文化部門）的出現(xiàn)為標(biāo)志；以計算機為核心的信息部門的出現(xiàn)則可以視為第五次社會大分工的標(biāo)志。分工在人類社會歷史發(fā)展進(jìn)程中扮演著重要角色，“社會分工的存在，一方面推動了社會生產(chǎn)力的發(fā)展和社會財富的增加，另一方面，分工也使人的交往不斷擴大、深化，人的活動范圍、人的能力發(fā)展空間和層次不斷地拓展和升華，人類文明不斷進(jìn)步。可見，沒有分工，就不會有人類歷史的演進(jìn)，更不會有社會的發(fā)展進(jìn)步”。

更為重要的是，分工在推動人類社會文明發(fā)展進(jìn)步的同時，也使得分工的原則或者說分工的精神逐漸沉淀為人類社會特別是現(xiàn)代社會的基本組織原則或組織精神。誠如涂爾干所言：“現(xiàn)代社會的基本組織原則不應(yīng)該到作為一個由有產(chǎn)者和無產(chǎn)者構(gòu)成的階級體系的‘資本主義’特征中去尋找，而應(yīng)該到職業(yè)分工合作的‘有機’專業(yè)化中去尋找?！彪m然說分工的原則或精神萌生于經(jīng)濟生產(chǎn)與社會生活領(lǐng)域，并且在經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域中展現(xiàn)得更為充分，但是也逐漸延伸到了政治領(lǐng)域。在某種意義上，國家的產(chǎn)生本身就與社會分工有著千絲萬縷的關(guān)系或者說國家本身就是社會分工的產(chǎn)物。按照馬克思的論證，社會分工的發(fā)展促進(jìn)了生產(chǎn)力的提升繼而導(dǎo)致了剩余財產(chǎn)的出現(xiàn)以及占有剩余財產(chǎn)的新的所有制關(guān)系的形成，社會根據(jù)財產(chǎn)占有關(guān)系分裂為對立的階級，國家的產(chǎn)生正是為了調(diào)和對立階級之間的內(nèi)在矛盾，如此說來，社會分工即使不是直接導(dǎo)致了國家的產(chǎn)生，也起到了非常大的間接作用。而在柏拉圖看來，“之所以要建立一個城邦，是因為我們每一個人不能單靠自己達(dá)到自足，我們需要很多東西。你們能想到什么別的建立城邦的理由嗎？……因此我們每個人為了各種需要，招來各種各樣的人。由于需要多種東西，我們邀集很多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區(qū)，我們叫它做城邦”，這其實已經(jīng)隱約表明，分工是國家建立的社會基礎(chǔ)。更為關(guān)鍵的是，國家產(chǎn)生之后就需要承載一系列的使命與職責(zé)，而這些使命與職責(zé)的履行又需要依靠分工去推進(jìn)。從寬泛的層面來看，國家履行使命與職責(zé)的過程基本上等同于國家治理的過程，從這個意義上來說，國家治理也需要依靠分工去推進(jìn)，畢竟分工長期以來都被視為增進(jìn)效率的重要方式。

國家治理是一項巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其實質(zhì)是以國家為核心主體或者說由國家主導(dǎo)解決其疆域范圍內(nèi)社會公共問題（處理其疆域范圍內(nèi)社會公共事務(wù)）的活動，而國家部門則是國家與社會之間的聯(lián)結(jié)紐帶，國家權(quán)力也主要通過其作用于社會。國家治理的有效推進(jìn)有賴于明確而精細(xì)的分工，這種分工在現(xiàn)代社會的典型表現(xiàn)就是國家治理依靠各個國家部門去解決其疆域范圍內(nèi)社會公共問題（處理其疆域范圍內(nèi)社會公共事務(wù)）或者說由各國家部門去承擔(dān)特定的治理版塊、職責(zé)、任務(wù)。如果將以國家為核心主體或者說由國家主導(dǎo)解決其疆域范圍內(nèi)社會公共問題（處理其疆域范圍內(nèi)社會公共事務(wù)）的權(quán)力視為國家治理權(quán)力，那么國家按照權(quán)責(zé)一致或事權(quán)一致的政治準(zhǔn)則，將各種各樣的治理職責(zé)、任務(wù)分工給各國家部門時，國家其實也將廣泛的國家治理權(quán)力劃分給了各國家部門，國家部門成為國家治理權(quán)力的實際行使者，也可以說，國家治理任務(wù)的部門化分工最終使國家治理權(quán)力遭遇了部門化分割。

二、“誰也不能命令誰”：散點型部門權(quán)力格局的形成

分工對人類社會發(fā)展有著獨特的意義，其不僅是推動人類社會文明發(fā)展的加速器，更是作為一種基礎(chǔ)性原則和精神滲透到了人類社會運行的方方面面，國家治理領(lǐng)域也概莫能外?？陀^地講，分工確實有其自身獨到的價值。有人認(rèn)為，時間對于每一個人而言都是一種專用資產(chǎn)，人們在長期的“干中學(xué)”過程中漸漸習(xí)得如下經(jīng)驗：在專門的時間內(nèi)從事專門的作業(yè)比在專門的時間內(nèi)從事多種作業(yè)效率更高、收獲更大；不同的人在同一時間或者不同的時間分別專事于某一種作業(yè)，以及不同的人長期專事于不同的作業(yè)，好處是不言而喻的。馬克思也早就意識到了分工的價值，在他看來，“分工是一種特殊的、有專業(yè)劃分的、進(jìn)一步發(fā)展的協(xié)作形式，是提高勞動生產(chǎn)力，在較短的時間完成同樣的工作，從而縮短再生產(chǎn)勞動能力所必需的勞動時間和延長剩余勞動時間的有力手段”。概言之，分工有助于提高工作效率以及復(fù)雜工作的完成。國家治理謀求的是社會公共事務(wù)的妥善處理和社會公共問題的有效解決，是事關(guān)廣大社會公眾生存與發(fā)展福祉的大事業(yè)，其對效率同樣有著頗高的要求。試想一下，如果社會公共事務(wù)得不到及時處理或社會公共問題得不到及時解決，那么人們還有什么理由繼續(xù)相信國家、支持國家、服從國家？畢竟國家的權(quán)威或者說社會大眾對國家的認(rèn)同在很大程度上正是在國家處理社會公共事務(wù)或解決社會公共問題的過程中生長出來的。而且國家治理還是人類有史以來最為復(fù)雜的活動，特別是在現(xiàn)代社會，人與人以及群體與群體之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更加復(fù)雜，社會的利益類型更加多元，人們的利益訴求更加豐富，人與人以及群體與群體之間更為容易產(chǎn)生利益沖突，由此形成的社會公共事務(wù)與社會問題也更加復(fù)雜多變，這也使得國家治理的復(fù)雜性與難度日益增加。試想一下，如果不依靠分工，如何能夠更有效地應(yīng)對層出不窮以及復(fù)雜多變的社會公共事務(wù)和社會公共問題？畢竟總不能一出現(xiàn)某種社會公共事務(wù)或社會公共問題，就讓所有的國家力量“一哄而上”，如是難免會造成“大材小用”或資源浪費。凡此種種都表明，國家治理特別是現(xiàn)代社會的國家治理已經(jīng)無法與分工脫離，在某種意義上甚至可以說，“無分工，不治理”，分工已經(jīng)成為國家治理特別是現(xiàn)代社會國家治理的基因。

縱觀全球，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都存在數(shù)量眾多的國家部門，且不算相關(guān)的政黨（執(zhí)政黨）部門、立法部門、司法部門，僅從中央政府部門構(gòu)成數(shù)量來看，大多數(shù)國家都至少有數(shù)十個核心中央政府部門（見圖1），而且每一個核心中央政府部門內(nèi)部還設(shè)有許多次級部門。以中國應(yīng)急管理部為例，其下設(shè)有5個議事機構(gòu)，即國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會、國家森林草原防滅火指揮部、國家減災(zāi)委員會；22 個次級部門（機關(guān)司局），即辦公廳、應(yīng)急指揮中心、人事司、教育訓(xùn)練司、風(fēng)險監(jiān)測和綜合減災(zāi)司、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局、火災(zāi)防治管理司、防汛抗旱司、地震和地質(zhì)災(zāi)害救援司、危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理一司、危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理二司、安全生產(chǎn)執(zhí)法和工貿(mào)安全監(jiān)督管理局、安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)司、救災(zāi)和物資保障司、政策法規(guī)司、國際合作和救援司、規(guī)劃財務(wù)司、調(diào)查評估和統(tǒng)計司、新聞宣傳司、科技和信息化司、機關(guān)黨委、離退休干部局；5 個部屬單位，即國家礦山安全監(jiān)察局、中國地震局、消防救援局、森林消防局、國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心。由此可見，現(xiàn)代社會的國家治理已經(jīng)深深地打上了部門分工的烙印。權(quán)力存在鮮明的等級性，即不同層級部門的權(quán)力大小是不同的，比如中國國家安全部的權(quán)力就比地方國家安全廳的權(quán)力大。另外，同一層級中不同部門的權(quán)力往往是平行的，比如中國國務(wù)院的26個組成部門之間的權(quán)力至少從名義和形式上來看是平行的，中國應(yīng)急管理部下設(shè)的22個次級部門（機關(guān)司局）的權(quán)力從名義和形式上來看也是平行的。這種權(quán)力的平行性決定了同層級的國家部門之間誰也不能命令誰或者說誰也不能指揮誰，同一權(quán)力層級中的各個國家部門按照既定的核心職責(zé)、部門權(quán)限、規(guī)則程序等守護著不同的國家治理版塊，也由此形成了各自的部門邊界。加之現(xiàn)代國家為了提高各國家部門處理社會公共事務(wù)和解決社會公共問題的積極性與效果，在結(jié)果主義的績效管理理念催動下，賦予了各個國家部門越來越大的治理自主權(quán)，而掌握了一定治理自主權(quán)的各個國家部門隨后又會不斷地尋求擴張或鞏固自身的權(quán)力邊界，最終建起一圈圈“部門圍墻”。這其實是分工的固有弊端，即分工會催生差異、擴大差異、固化差異或增加“隔閡”。在亞當(dāng)·斯密看來，“人們天賦才能的差異，實際上并不像我們所感覺的那么大。人們壯年時在不同職業(yè)上表現(xiàn)出來極不相同的才能，在多數(shù)場合，與其說是分工的原因，倒不如說是分工的結(jié)果”。

圖1 世界上部分國家核心中央政府部門的數(shù)量

在國家治理領(lǐng)域，這種國家治理的部門化分工意味著會催生、擴大以及固化不同國家部門之間的職責(zé)和權(quán)力差異，會導(dǎo)致各個國家部門筑起一道道藩籬?？偟膩碚f，雖然各個國家部門的治理權(quán)力同出一源（都來自國家的委托或授予），也都服務(wù)于國家治理這個總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)，但是一旦形成國家治理分工，筑起“部門圍墻”，建起“部門藩籬”，各個國家部門就會逐漸確立部門的利益和權(quán)力范圍，形成一個個“獨立的小中心”。從整體視野來看，在國家治理權(quán)力地圖中，各個國家部門就像一個個獨立的散點。換言之，國家治理權(quán)力的部門化分割最終導(dǎo)致的是國家治理權(quán)力的散點化分布以及同級國家部門間的權(quán)力關(guān)系形成一種誰也不能命令誰、指揮誰和直接影響誰的散點型結(jié)構(gòu)。

三、“拆除部門圍墻”：強勢部門與牽頭部門的出現(xiàn)

分工是人類社會發(fā)展與文明程度的重要標(biāo)簽，“越是高度發(fā)展的社會，越是分工細(xì)膩的社會，越是效率高和有機組合程度高的社會”；馬克思也曾經(jīng)說過，“一個民族的生產(chǎn)力發(fā)展的水平，最明顯地表現(xiàn)于該民族分工的發(fā)展程度”。上述判斷適當(dāng)轉(zhuǎn)換一下也可以適用于國家治理領(lǐng)域，即一個國家的治理水平與其國家治理部門分工的精細(xì)化程度密切相關(guān)，雖然不能確保精細(xì)化的部門分工一定能夠帶來更高水平的國家治理，但是基本可以肯定的是，缺少明確部門分工的國家，其治理水平不會太高。正因如此，由多樣化的國家部門分工承擔(dān)特定的國家治理任務(wù)才成為一條被廣為接受的基本政治原則和治理經(jīng)驗，然而國家治理的部門化分工也導(dǎo)致各個同級國家部門建立起一圈圈“部門圍墻”，最終使得同級國家部門間的權(quán)力關(guān)系形成一種誰也不能命令誰、指揮誰和直接影響誰的散點型結(jié)構(gòu)。

不過國家部門之間這種因為權(quán)力的平行而形成的散點型權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)也并不是一成不變的。雖然說同級國家部門的權(quán)力在名義和形式上是平行的，但是在國家治理實踐中，還是會有某一個或某幾個國家部門可以對其他同級國家部門產(chǎn)生影響，成為“強勢部門”?！皬妱莶块T”的存在在一定程度上會打破因為權(quán)力平行而形成的散點型部門間權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，重新形成一個以“強勢部門”為中心的集聚式結(jié)構(gòu)。“強勢部門”的形成往往與國家在特定時期所確立的重點工作或者說中心任務(wù)有關(guān)，也可以說與部門任務(wù)的重要性有關(guān)。從中國的治理實踐來看，比如在新中國的發(fā)展史上，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在發(fā)展計劃經(jīng)濟的同時，一直在有計劃地控制人口增長，試圖讓人口及其增長適應(yīng)于經(jīng)濟、社會的發(fā)展需要，將計劃生育問題提升到與國民經(jīng)濟發(fā)展一樣重要的地位：要么人口眾多能夠促進(jìn)經(jīng)濟的騰飛，要么降低人口數(shù)量能夠滿足經(jīng)濟發(fā)展模式的要求。隨著時間的推進(jìn)，后者逐漸成為主流思想。1978 年的《中華人民共和國憲法》明確指出，“國家提倡和推行計劃生育”；1981 年3 月6 日，中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第十七次常務(wù)委員會會議決定成立國家計劃生育委員會，其作為國務(wù)院常設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)全國的計劃生育工作；1991 年，中央召開了第一次中央計劃生育工作座談會，并下發(fā)了《關(guān)于加強計劃生育工作，嚴(yán)格控制人口增長的決定》，要求各級黨委、政府務(wù)必把計劃生育工作擺到與經(jīng)濟建設(shè)同等重要的位置上，黨政一把手必須親自抓，要成立人口與計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，實行人口與計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制；此后國家以嚴(yán)厲的行政、法律和經(jīng)濟手段將計劃生育落到實處，使之發(fā)生了從倡導(dǎo)到強制、從局部到全部的實質(zhì)性變化。正是由于國家對計劃生育工作的高度重視，從20世紀(jì)80 年代初到90 年代末，各級國家計劃生育部門相對于同級組織體系中的其他部門顯得“更為強勢”和“更有權(quán)力”，成為“強勢部門”?！皬妱莶块T”在同級組織體系中擁有更高的位勢，而且在更高權(quán)力部門的重視與輔助下，“強勢部門”的權(quán)力段位實際上會比原本屬于同級的其他國家部門“高半級”，往往能夠暫時性地“指揮”或者說“要求”其他同級部門配合工作，這就打破了國家部門之間因為權(quán)力平行而形成的散點型權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，重新形成了一個以“強勢部門”為中心的集聚式部門間權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)。

在散點型部門間權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)下，若上級國家部門無硬性要求或者說如果沒有什么特別重要和緊急的事務(wù)，處于平行權(quán)力層級的各個國家部門可以按照自身的意愿和偏好決定是否與其他國家部門產(chǎn)生聯(lián)系。一般情況下，除了一些交情較好的部門之間會產(chǎn)生多一些的聯(lián)系，絕大多數(shù)國家部門都愿意各自干各自的事情。正如有人指出的，組織中的部門大多具有自身的獨立利益，“部門之間的互動很多靠非正式制度約束，而沒有成文的規(guī)定。這種非正式制度可以理解為包括但不限于不同部門領(lǐng)導(dǎo)之間的私人關(guān)系”。不過國家部門之間“無上級要求不聯(lián)系”以及“產(chǎn)生聯(lián)系看交情”的局面也不是一成不變的。

隨著現(xiàn)代社會公共事務(wù)與社會公共問題復(fù)雜性程度的增加，有些事務(wù)的處理和問題的解決超越了單個部門的能力限度、資源限度或權(quán)力范圍，這就需要多個部門采取聯(lián)合行動，通過部門優(yōu)勢互補從而解決問題。而且越來越多的人將跨部門合作視為應(yīng)對社會最困難的公共任務(wù)的必要以及可取的策略，由此國家部門之間產(chǎn)生的聯(lián)系也越來越多。多個國家部門因為處理特定社會公共事務(wù)和解決特定社會公共問題的需要而采取聯(lián)合治理行動，這種聯(lián)合治理行動的推進(jìn)往往會在更高權(quán)力部門的示意與要求下成立“牽頭部門”。比如，我國在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就是“牽頭部門”；在推進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點時，國家市場監(jiān)督管理總局就是“牽頭部門”；還比如，2013 年11 月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，推行環(huán)境污染第三方治理，此后數(shù)十個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了專門的環(huán)境污染第三方治理指導(dǎo)意見、實施意見或?qū)嵤┓桨?，在河南省頒布的相關(guān)文件中，每一項管理措施后都用括號加注明確了牽頭部門和主要參與部門（見表1）。

表1 河南省推行環(huán)境污染第三方治理中的牽頭部門和參與部門

“牽頭部門”往往在處理特定公共事務(wù)和解決特定公共問題方面更專業(yè)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)參與聯(lián)合治理行動的多個部門，扮演著多部門間信息溝通與互動樞紐的角色，在參與聯(lián)合治理行動的同級部門關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于中心節(jié)點的位置，而且在更高權(quán)力部門的授權(quán)、關(guān)注與支持下，牽頭部門在聯(lián)合治理行動中掌握主導(dǎo)權(quán)力，能夠臨時性地“指揮”或者說“要求”其他同級部門配合，這其實也就打破了國家部門之間因為權(quán)力平行而形成的散點型權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，重新形成了一個以“牽頭部門”為中心的集聚式部門間權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)。

四、“平級不平權(quán)”：新型部門權(quán)力格局的誕生

“強勢部門”和“牽頭部門”的出現(xiàn)能夠打破國家部門之間因為權(quán)力平行而形成的散點型權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，問題在于，這種打破是暫時性的、局部性的。一方面，國家重點工作或者說中心任務(wù)是會發(fā)生變化的，這意味著“強勢部門”會不定期更換，“強勢部門”的歸于平常也就意味著以“強勢部門”為中心所形成的集聚式部門間權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的消散，在下一個“強勢部門”出現(xiàn)之前，同級部門間的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)還是會處于散點樣態(tài)。另一方面，雖然針對特定社會公共事務(wù)和公共問題的聯(lián)合治理行動涉及多個國家部門，但是畢竟不涉及所有國家部門，“牽頭部門”只是局部的中心，而且由于聯(lián)合治理行動是“因需而生”以及“因時而變”的，是一種“任務(wù)型聯(lián)合”，因此“牽頭部門”只是暫時性的中心，會隨著聯(lián)合任務(wù)類型的變化而消失或再現(xiàn)，而隨著聯(lián)合任務(wù)類型的變化，“中心節(jié)點”角色也會在不同的部門間流動。不過人工智能時代的到來將極有可能從根本上改變國家部門之間因為權(quán)力平行而形成的散點型權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)。

一方面，人類社會的形態(tài)和總體性特征是會不斷演進(jìn)與變化的，在經(jīng)過蒸汽時代、電氣時代、信息時代、網(wǎng)絡(luò)時代（互聯(lián)網(wǎng)時代）、大數(shù)據(jù)時代之后，人類社會正在邁入智能時代。智能化是人類社會發(fā)展的大趨勢甚至可以說是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，未來人們的日常生活、社會的經(jīng)濟發(fā)展以及國家治理等都將與人工智能緊密相關(guān)。為此，許多國家都將人工智能視為一項重要的戰(zhàn)略性技術(shù)、未來國家競爭的新焦點，并專門發(fā)布了一項或多項旨在促進(jìn)人工智能發(fā)展的國家級戰(zhàn)略，而不斷實現(xiàn)人工智能理論與技術(shù)的突破以及不斷提高社會的智能化水平、經(jīng)濟發(fā)展的智能化水平、國家治理的智能化水平也成為許多國家在未來很長一段時期內(nèi)的重點工作或中心任務(wù)。比如，自2016年以來，中國就先后發(fā)布了《“互聯(lián)網(wǎng)+”人工智能三年行動實施方案》《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》《促進(jìn)新一代人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動計劃（2018—2020 年）》《關(guān)于促進(jìn)人工智能和實體經(jīng)濟深度融合的指導(dǎo)意見》等促進(jìn)人工智能發(fā)展的重量級文件，并多次在全國黨代會報告和政府工作報告中提及要促進(jìn)人工智能的發(fā)展與應(yīng)用，《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》更是明確提出了中國人工智能發(fā)展的“三步走”目標(biāo)。由于“強勢部門”的形成往往與國家在特定時期所確立的重點工作或中心任務(wù)有關(guān)，因此在人工智能時代，當(dāng)促進(jìn)人工智能發(fā)展與應(yīng)用成為國家的重點工作或中心任務(wù)時，可以預(yù)期，人工智能部門很有可能成為“強勢部門”。更為重要的是，人工智能部門之所以能成為“強勢部門”，還是因為在人工智能時代，國家治理或者說各個國家部門的履職行為都越來越需要依靠數(shù)據(jù)與算法的支持，數(shù)據(jù)與算法由此日益成為一種重要的資源，而且這種資源主要掌握在人工智能部門手中。按照資源依賴?yán)碚摰乃悸?，“有些次級單位因為壟斷了有價值的資源，或者能讓高層管理者認(rèn)識到他們能為組織提供關(guān)鍵的、不可替代的資源，因而在組織日?；顒雍蜎Q策中擁有較大的權(quán)力，居于相對重要的地位”，在某種意義上，國家治理或者說各個國家部門在履職過程中對數(shù)據(jù)與算法的依賴，恰好造就了人工智能部門的上述優(yōu)勢，因此各級人工智能部門在同級組織體系中會成為名副其實的“強勢部門”。由于智能化會是一個持續(xù)很長時期的進(jìn)程，因此這也決定了人工智能部門可以長期保持“強勢部門”的地位。故而，即使國家的重點工作或中心任務(wù)因時因勢發(fā)生變化，會有其他不同的國家部門暫時性地成為“強勢部門”，人工智能部門的“強勢部門”地位也會長期得以保持，從而形成一種類似于“1+X”式的強勢部門組合：人工智能部門是那個長期固定的“1”，其他隨著國家重點工作或中心任務(wù)因時因勢發(fā)生變化而成為“強勢部門”的其他國家部門是那個變動的“X”。

另一方面，在人工智能時代，數(shù)據(jù)與算法成為部門行動的基礎(chǔ)，不僅僅是一個國家部門在履職時需要數(shù)據(jù)與算法的支持，而是所有國家部門都需要數(shù)據(jù)與算法的支持；不僅僅是某一次部門聯(lián)合行動需要數(shù)據(jù)與算法的支持，而是每一次部門聯(lián)合行動都需要數(shù)據(jù)與算法的支持。這種數(shù)據(jù)與算法資源主要掌握在人工智能部門手中，并且在同級組織體系中沒有其他國家部門能夠替代，“當(dāng)不存在對一個次級單位的活動和功能的替代選擇時，該次級單位就是不可替代的……不可替代性越高，次級單位的權(quán)力就越大”。換言之，雖然人工智能時代依然會不斷地產(chǎn)生部門聯(lián)合行動，依然會不斷地形成暫時性的和局部性的“牽頭部門”，但是“牽頭部門”不再是單成分的，而是“1+X”的組合式形態(tài)。在每一次聯(lián)合行動中，成為“牽頭部門”的某個其他國家部門負(fù)責(zé)發(fā)揮業(yè)務(wù)方面的優(yōu)勢，人工智能部門負(fù)責(zé)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)與算法方面的技術(shù)支持，并扮演信息溝通互動樞紐的角色。

總而言之，發(fā)展人工智能會在很長一段時期內(nèi)成為許多國家的重點工作，加之人工智能部門掌握著獨特的數(shù)據(jù)與算法資源優(yōu)勢，人工智能部門在同級組織體系中會長期保持“強勢部門”的地位，相對于其他非強勢部門而言始終有著更高的權(quán)力位勢。由于數(shù)據(jù)與算法支持在部門聯(lián)合行動中越來越不可或缺，人工智能部門在部門聯(lián)合行動中會越來越具有不可替代性，從而成為部門聯(lián)合行動“牽頭部門”的固定構(gòu)成，在所有同級部門中始終處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點位置。由此，人工智能部門相對于其他同級部門擁有更高的權(quán)力位勢并占據(jù)著非局部的固定中心節(jié)點位置，在同級國家部門組織體系中成為穩(wěn)定的“中心部門”“關(guān)鍵部門”或者說“超級部門”，這會使得處于同一權(quán)力層級的國家部門之間形成一個類似于傘面狀的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)（見圖2）——人工智能部門是“傘頂”點，其他國家部門是一個個“傘尖”點。人工智能部門相對于其他原本平級的部門而言顯得“更有權(quán)力”，出現(xiàn)“平級不平權(quán)”現(xiàn)象。國家重點工作變動或部門聯(lián)合任務(wù)類型變動催生新的“強勢部門”或“牽頭部門”，類似于特定的“傘尖”點流向“傘頂”點，“牽頭部門”協(xié)調(diào)各聯(lián)合部門的行動就像“傘頂”點通過不同的“傘條”與不同的“傘尖”點聯(lián)系。

圖2 傘面狀部門權(quán)力格局