鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

張 騫，李 瑾*，揭曉婧，王樂天

(1.北京市農(nóng)林科學(xué)院信息技術(shù)研究中心，北京 100097；2.北京大學(xué)附屬中學(xué)朝陽(yáng)未來學(xué)校，北京 100024)

黨的十九屆四中全會(huì)提出，到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中，健全國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，如何加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村公共服務(wù)短板，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理現(xiàn)代化就成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要而緊迫的任務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立起比較完善的公共服務(wù)體系，且已基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，其在鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理方面的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步提高我國(guó)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理水平，有效助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化以及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有重要借鑒意義。

1 鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理的理論基礎(chǔ)與內(nèi)涵界定

“治理”(governance)源于拉丁文與古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操控的意思，長(zhǎng)久以來一直和“統(tǒng)治”交互使用。隨著時(shí)代變遷和人們對(duì)新的管理理論的需求日益迫切，治理的概念逐漸明朗化并融入更多內(nèi)涵。1989年，世界銀行在發(fā)表的《撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》報(bào)告中使用了“治理危機(jī)”一詞，“治理”從傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治領(lǐng)域擴(kuò)張到公共管理領(lǐng)域并被廣泛應(yīng)用。1995年，全球治理委員會(huì)將治理定義為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”。俞可平從理論上對(duì)治理和統(tǒng)治進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為治理的主體是多元的，除政府外還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等；治理權(quán)力的性質(zhì)更多是協(xié)商的，來源于法律和各種非國(guó)家強(qiáng)制的契約；權(quán)力運(yùn)行更多是平行的，所涉及的范圍以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?。從統(tǒng)治到治理，意味著主體、條件、模式及互動(dòng)方式等關(guān)鍵性要素發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。李曉壯將治理理解為一種新的管理社會(huì)事務(wù)的制度方式，通過約定不同主體之間利益關(guān)系并使其達(dá)成共識(shí)與共贏，進(jìn)而促使社會(huì)形成現(xiàn)代化秩序。

鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理是治理邏輯在鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域中的融入，是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域范圍內(nèi)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給中的合作、協(xié)調(diào)與良性互動(dòng)過程，來實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置和促進(jìn)社會(huì)共同利益的實(shí)現(xiàn)。治理的目標(biāo)是通過應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)、現(xiàn)代理念、現(xiàn)代組織方式、現(xiàn)代體制機(jī)制等，創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理方式與治理模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生保障服務(wù)資源，全面提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力和水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、均等化、便捷化，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。鑒于公共服務(wù)治理涵蓋的領(lǐng)域和內(nèi)容廣泛，筆者重點(diǎn)關(guān)注公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、公共文化這5項(xiàng)與鄉(xiāng)村居民生活較為密切的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的具體實(shí)踐，梳理和分析我國(guó)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理的現(xiàn)狀以及發(fā)達(dá)國(guó)家在鄉(xiāng)村治理方面的典型做法，并總結(jié)其對(duì)我國(guó)的啟示。

2 我國(guó)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理現(xiàn)狀及存在問題

我國(guó)高度重視基本公共服務(wù)體系建設(shè)，與基本公共服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)逐步建立完善，政策措施不斷優(yōu)化，初步構(gòu)建起覆蓋全民的基本公共服務(wù)制度體系，并將推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化作為鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理的重要內(nèi)容。在法律法規(guī)制定方面，目前在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、文化服務(wù)等方面均已出臺(tái)了專門法律。在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，出臺(tái)了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃(2011—2015年)》《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》等多項(xiàng)部總體和專項(xiàng)規(guī)劃。其中，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》首次明確建立了國(guó)家基本公共服務(wù)清單制度，《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2019—2025年)》等政策規(guī)劃則重點(diǎn)聚焦利用信息化提升農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、社保等基本公共服務(wù)水平。在體制機(jī)制改革方面，針對(duì)義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等出臺(tái)了專門的改革政策文件，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》與《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，提出在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2016年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》提出，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2016年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，提出要合理規(guī)劃城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置，大力提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，著力解決“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”問題，加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距。此外，在基本公共服務(wù)的資金保障、供給方式創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面也制定了一系列的制度文件，包括《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》等。實(shí)踐證明，這些理念、法律制度、政策方針對(duì)積極推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)、不斷提高基本公共服務(wù)供給能力、解決民生問題等起到了重要促進(jìn)作用，同時(shí)有力地推動(dòng)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展，鄉(xiāng)村公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共文化等各項(xiàng)基本公共服務(wù)水平得到明顯提升。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施也極大地推進(jìn)了鄉(xiāng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

盡管我國(guó)在鄉(xiāng)村公共服務(wù)方面取得了較大進(jìn)展，但仍面臨一系列問題和困難。一是仍未實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)基本公共服務(wù)普遍可及。研究表明，中國(guó)縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)地理可及性隨著地區(qū)貧困程度加深而惡化，居住在最貧困20%地區(qū)的居民平均到最近醫(yī)療點(diǎn)的距離和時(shí)間分別是居住在最不貧困20%地區(qū)居民的2.60和2.25倍，差距突出。截至2016年，3.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有幼兒園、托兒所，2.0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有小學(xué)，67.7%的村沒有幼兒園、托兒所；3.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有圖書館、文化站，88.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有劇場(chǎng)、影劇院；83.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有體育場(chǎng)館，29.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有公園及休閑健身廣場(chǎng)，40.8%的村沒有體育健身場(chǎng)所；33.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有社會(huì)福利收養(yǎng)性單位，43.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有本級(jí)政府創(chuàng)辦的敬老院。二是鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給水平相對(duì)較弱，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平還需進(jìn)一步提升。2018年，城市和農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別為8.70和4.56張，城市是農(nóng)村的1.9倍；每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員分別為10.91和4.63人，城市是農(nóng)村的2.36倍；每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師分別為4.01和1.82人，城市是農(nóng)村的2.2倍；每千人口注冊(cè)護(hù)士分別為5.08人和1.80人，城市是農(nóng)村的2.82倍，城鄉(xiāng)差距依然顯著。截至2016年，在教育方面，城市初中專任教師中大學(xué)本科及以上師資占比90%，農(nóng)村僅為75%；城市小學(xué)專任教師中大學(xué)本科及以上師資占比68%，農(nóng)村僅為37%。三是供給方式和主體單一，公共服務(wù)效率偏低。我國(guó)公共服務(wù)的供給大部分由政府提供，但隨著政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展，政府一元供給的模式已不適用于公共服務(wù)領(lǐng)域。2013年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)后，企業(yè)和社會(huì)組織參與和補(bǔ)充公共服務(wù)的功能日漸受到重視，并逐漸參與到農(nóng)村公共服務(wù)供給中來，在基本公共衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、公共文化、體育等領(lǐng)域開展了實(shí)踐探索，但在資金和政策上依然離不開政府的支持。由于市場(chǎng)環(huán)境、管理體制機(jī)制等因素，使得其他供給主體的發(fā)展尚未成熟。因此，公共服務(wù)供給主體和方式的單一化情況依然存在，這種“自上而下”的單向供給模式由于缺乏一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力、政府內(nèi)部公共服務(wù)績(jī)效難以客觀評(píng)估、缺乏雙向溝通導(dǎo)致決策機(jī)制不健全等原因，無法滿足結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下的多元化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求，導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力不足、供需脫節(jié)、供給數(shù)量短缺和供給效率低下。

3 國(guó)外鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理實(shí)踐

在鄉(xiāng)村公共教育方面，發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過政策扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、發(fā)展網(wǎng)絡(luò)教育等手段重點(diǎn)提升鄉(xiāng)村地區(qū)公共教育水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共教育均等化。日本早在1954年的《偏僻地區(qū)教育振興法》中就提出，各地在學(xué)校設(shè)施設(shè)備配置時(shí)應(yīng)盡量考慮到農(nóng)村地區(qū)保暖、防震、抗洪等特殊需求，且鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校計(jì)劃內(nèi)新增建筑、新增基本設(shè)施費(fèi)用的1/2和危險(xiǎn)建筑翻建改建費(fèi)用的1/3由國(guó)家財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，并投入大量資金進(jìn)行基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)，以推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共教育均等化，在20世紀(jì)90年代就通過制定6年計(jì)劃(1994—1999年)，大力普及教育用計(jì)算機(jī)及軟件。韓國(guó)義務(wù)教育投資以中央財(cái)政投入為主，地方為輔，且政府對(duì)農(nóng)村、島嶼等偏遠(yuǎn)地區(qū)一直予以重點(diǎn)扶持，免費(fèi)優(yōu)惠也主要針對(duì)這些地區(qū)的學(xué)生。1967年頒布了以振興島嶼偏僻地區(qū)義務(wù)教育為目的的《島嶼、偏僻地區(qū)教育振興法》，優(yōu)先解決島嶼偏僻地區(qū)學(xué)校用地教室、設(shè)施等必要設(shè)施設(shè)備。英國(guó)政府于2019年面向大多數(shù)農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)推出了農(nóng)村千兆位全光纖寬帶連接計(jì)劃(rural gigabit connectivity，RGC)，計(jì)劃建立以小學(xué)為中心、連接農(nóng)村地區(qū)的中心網(wǎng)絡(luò)模型，為整個(gè)班級(jí)學(xué)生同時(shí)使用平板電腦提供高速網(wǎng)絡(luò)支持，同時(shí)，訪問云服務(wù)可以使學(xué)校退出本地服務(wù)器，從而降低購(gòu)買硬件、維持信息技術(shù)設(shè)施的成本。美國(guó)遵循“提供平等教育機(jī)會(huì)”的理念并致力于實(shí)施均等化改革。早在1906年的《亞當(dāng)法案》就規(guī)定了對(duì)各縣農(nóng)村學(xué)校的資助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)各州頒布義務(wù)教育法。為解決義務(wù)教育不均衡問題，美國(guó)通過頒布專門教育法案，以專項(xiàng)撥款的形式農(nóng)村學(xué)區(qū)得到更多資助，以增進(jìn)教育公平。各州、學(xué)區(qū)和學(xué)校通過有計(jì)劃開展數(shù)字化學(xué)習(xí)，形成了以K-12學(xué)校學(xué)生在線混合學(xué)習(xí)為代表的數(shù)字化教育模式，為全國(guó)學(xué)生提供開放式教育資源和教育機(jī)會(huì)，并且能夠?yàn)猷l(xiāng)村青少年提供個(gè)性化課程學(xué)習(xí)支持服務(wù)、在線課程選擇服務(wù)、定制教育服務(wù)，有效滿足了偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的學(xué)習(xí)需求。

在鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過政策引導(dǎo)、建立信息化平臺(tái)、發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療等方式推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等可及。日本“i-Japan戰(zhàn)略2015”明確提出，借助遠(yuǎn)程醫(yī)療技術(shù)，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的交流與合作，解決地方醫(yī)生資源分布不均衡等問題。建立了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療信息化平臺(tái)。通過大力推行國(guó)民電子病歷實(shí)現(xiàn)國(guó)民醫(yī)療信息的獲取與管理電子化，到2015年，擁有400張以上床位的大型醫(yī)院中采用電子病歷的占82.5%；推出人工智能養(yǎng)老模式，利用智能設(shè)備監(jiān)測(cè)老人的心率、作息規(guī)律等數(shù)據(jù)，并將信息實(shí)時(shí)反饋傳輸至智能化養(yǎng)老平臺(tái)和手機(jī)軟件，使監(jiān)護(hù)人能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)老人身體狀況，到2019年已有2萬(wàn)多種與養(yǎng)老相關(guān)的智能產(chǎn)品投入使用。韓國(guó)政府對(duì)人工智能和精密醫(yī)療領(lǐng)域開展積極投資，推動(dòng)人工智能基礎(chǔ)平臺(tái)的發(fā)展與普及，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)程醫(yī)療體系的形成。并于2005年起整合集中系統(tǒng)及中心數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，采用多用戶在線模式建立了遠(yuǎn)程放射讀片中心；建立了可攜帶醫(yī)療系統(tǒng)可以為偏遠(yuǎn)地區(qū)提供包括在線處方在內(nèi)的在新醫(yī)療服務(wù)；遠(yuǎn)程醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)與國(guó)家電信部門合作，探索出了服務(wù)、收費(fèi)及運(yùn)營(yíng)的良好模式。英國(guó)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)特性，在2000年頒布的農(nóng)村白皮書、2003年出臺(tái)的《保持國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系地方化——新的就醫(yī)指南》、2007年出臺(tái)的《衛(wèi)生服務(wù)體系服務(wù)改變的國(guó)家框架》、2009年出臺(tái)的《農(nóng)村衛(wèi)生計(jì)劃》等規(guī)劃報(bào)告中，均將農(nóng)村醫(yī)療作為區(qū)別于城市的特殊性問題對(duì)待，提出在醫(yī)院之間建立網(wǎng)絡(luò)、開展遠(yuǎn)程醫(yī)療延伸服務(wù)等“更接近于家庭”的保健模式。2013年發(fā)布了新的電子病歷系統(tǒng)RiO，該系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療數(shù)據(jù)在區(qū)域之間的快速準(zhǔn)確傳輸以及對(duì)患者歷史數(shù)據(jù)的查閱，大幅提升了醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率。美國(guó)自20世紀(jì)70年代以來實(shí)施了包括農(nóng)村變革資助項(xiàng)目、《改良法案》《平衡預(yù)算法案》、“農(nóng)村衛(wèi)生外展服務(wù)項(xiàng)目”等一系列政策和措施，引導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合理布局，支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，以改善和緩解農(nóng)村衛(wèi)生資源分布不均衡的情況。重點(diǎn)通過發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療來滿足農(nóng)村居民的需求和提升醫(yī)療服務(wù)的可及性，主要向農(nóng)村居民提供遠(yuǎn)程咨詢、家庭監(jiān)控、外包診斷分析、遠(yuǎn)程專家咨詢和直接面向消費(fèi)者的遠(yuǎn)程醫(yī)療(例如針對(duì)緊急護(hù)理需求的虛擬咨詢)等服務(wù)。例如，堪薩斯兒童慈善基金會(huì)利用遠(yuǎn)程醫(yī)療將?？谱o(hù)理擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)，82%的父母表示，他們的孩子可以通過遠(yuǎn)程醫(yī)療更快地找到專科醫(yī)生，從而改善了醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。

鄉(xiāng)村社會(huì)保障服務(wù)方面，各國(guó)政府主要從機(jī)制體制著手，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障政策，使農(nóng)民與城市居民有同樣的社會(huì)保障。在養(yǎng)老保障方面，日本重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能、農(nóng)業(yè)協(xié)作組織負(fù)責(zé)管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和開展養(yǎng)老公共服務(wù)。同時(shí)，不斷完善農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民獲得與城鎮(zhèn)職工一樣的退休保障，實(shí)現(xiàn)老有所依。韓國(guó)從20世紀(jì)90年代開始正式實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到1999年已覆蓋全部農(nóng)村勞動(dòng)人口。韓國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老以家庭養(yǎng)老為主，但同時(shí)為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化的需要，政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)保障。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展過程中，韓國(guó)逐步形成了公共養(yǎng)老金制度和私立養(yǎng)老金制度，不同制度的繳費(fèi)和給付又存在差異，參保者可以依據(jù)個(gè)人收入、年齡、身體狀況以及繳費(fèi)年限自主選擇。美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)一，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣，通過不同的渠道參與到三大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中：一是公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)民作為雇員或作為自我雇傭者，通過交納社會(huì)保障稅參與到社會(huì)養(yǎng)老體系中；二是雇主提供的私營(yíng)退休養(yǎng)老保險(xiǎn)；三是個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括普通個(gè)人退休賬戶和個(gè)人退休特別賬戶2類。在醫(yī)療保障方面，日韓農(nóng)村采取社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的基金來源于國(guó)家、集體與個(gè)人3個(gè)方面，通常個(gè)人只需承擔(dān)少部分的費(fèi)用，具有強(qiáng)制性、互濟(jì)性、福利性和社會(huì)性等特征。英國(guó)采用國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)模式，政府為農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立提供組織保障和資金保障，以保證國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)的公平性。醫(yī)療保險(xiǎn)資金主要來自稅收，政府通過預(yù)算分配方式將醫(yī)療保險(xiǎn)基金有計(jì)劃地?fù)芙o有關(guān)部門，醫(yī)療保險(xiǎn)享受對(duì)象看病時(shí)基本上不需支付費(fèi)用。

鄉(xiāng)村就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)方面，各國(guó)均建立了完善的職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系和公共就業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，為職業(yè)農(nóng)民和鄉(xiāng)村從業(yè)者提供技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)。日本主要依托覆蓋全國(guó)99%農(nóng)戶的農(nóng)協(xié)組織開展技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，通過完備的、遍布各地的綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，利用聯(lián)合力量，為農(nóng)民提供快速、周到、高效的培訓(xùn)服務(wù)。此外，日本政府還通過廣播電視建立遠(yuǎn)程教育體系等方式開展網(wǎng)絡(luò)專業(yè)培訓(xùn)，遠(yuǎn)程指導(dǎo)農(nóng)戶使用網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品銷售。韓國(guó)依托“信息化村”計(jì)劃，充分調(diào)動(dòng)院校教育資源，并與企業(yè)聯(lián)合，開展農(nóng)村電子商務(wù)等數(shù)字教育培訓(xùn)。通過建立多媒體遠(yuǎn)程咨詢系統(tǒng)，利用先進(jìn)的便攜式攝像機(jī)、無線通訊設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議系統(tǒng)等載體對(duì)農(nóng)民進(jìn)行田間演示教學(xué)和農(nóng)村夜校教育。英國(guó)通過頒布《農(nóng)業(yè)培訓(xùn)局法》等專門法規(guī)和設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來保障農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)順利開展，同時(shí)建立了體系健全、分工明確的農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，主要由政府在各地設(shè)立的200多個(gè)地區(qū)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)中心組織，此外，大批由社會(huì)、團(tuán)體和個(gè)人興辦的機(jī)構(gòu)，如國(guó)家農(nóng)民聯(lián)合會(huì)、青年農(nóng)場(chǎng)俱樂部聯(lián)合會(huì)等也面向農(nóng)民開展培訓(xùn)。美國(guó)職業(yè)農(nóng)民教育主要依靠遍布美國(guó)各州市縣的農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站，面向農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者開展農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、農(nóng)場(chǎng)園藝設(shè)計(jì)管理、農(nóng)業(yè)機(jī)械相關(guān)知識(shí)、農(nóng)產(chǎn)品加工和營(yíng)銷等知識(shí)的培訓(xùn)，從而提升農(nóng)業(yè)從業(yè)者的專業(yè)素養(yǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高效發(fā)展。在公共就業(yè)服務(wù)方面，美國(guó)通過所有行政區(qū)域內(nèi)的近3 000個(gè)就業(yè)服務(wù)中心開展“一站式就業(yè)服務(wù)”，服務(wù)內(nèi)容不僅包括職業(yè)指導(dǎo)和咨詢，還提供學(xué)習(xí)和培訓(xùn)方面的服務(wù)，并將參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)作為領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)的重要條件。同時(shí)依托互聯(lián)網(wǎng)，以電子政務(wù)為手段建立了公共就業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，按照項(xiàng)目、職能、區(qū)域等分類方式將整個(gè)美國(guó)公共就業(yè)服務(wù)涵蓋其中。

在鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)方面，各國(guó)都普遍采取政府引導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的方式，為鄉(xiāng)村地區(qū)提供多元化的文化服務(wù)產(chǎn)品。日本通過政府“自上而下”和公眾“自下而上”的保護(hù)來開展鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)貌建設(shè)，政府引導(dǎo)和重視保護(hù)傳統(tǒng)村落風(fēng)貌，推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)健康持續(xù)發(fā)展，村民則通過網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、村史編寫和宣傳材料發(fā)放等多種方式積極向外宣傳；通過公民館提供大量的公共文化服務(wù)，并且注重不同層次的文化供給。韓國(guó)依托“新村運(yùn)動(dòng)”，通過有感召力的活動(dòng)和農(nóng)民喜聞樂見的形式對(duì)農(nóng)民開展思想教育培養(yǎng)，以此激發(fā)農(nóng)民自身潛能，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)其主動(dòng)參與新村建設(shè)。通過興建“村民會(huì)館”，為村民提供了參與培訓(xùn)、開會(huì)討論等公共活動(dòng)的場(chǎng)所，對(duì)村民“精神文化”建設(shè)起到了舉足輕重的作用。英國(guó)政府聯(lián)合社會(huì)組織和志愿者，針對(duì)部分農(nóng)村地區(qū)不能建立郵局、圖書館、文博館等公共文化場(chǎng)所的現(xiàn)狀，推出了諸如流動(dòng)圖書館、流動(dòng)展覽等移動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目，定期向英國(guó)約168個(gè)農(nóng)村小社區(qū)提供服務(wù)，滿足村民的文化需求；攜手志愿者推出非營(yíng)利性社區(qū)廣播電臺(tái)，主要服務(wù)農(nóng)村大眾，通常覆蓋范圍不超過8 km，全國(guó)約有200家社區(qū)廣播電臺(tái)，受眾超過1 000萬(wàn)人，不僅活躍了社區(qū)文化的生活，還為村民們提供了更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位，提升了村民生活質(zhì)量和整體素質(zhì)。美國(guó)在農(nóng)村地區(qū)建立了數(shù)量可觀的博物館和圖書館，博物館免費(fèi)或低收費(fèi)向公眾開放，圖書館不僅提供圖書借閱、上網(wǎng)服務(wù)，還面向各年齡層次人群提供培訓(xùn)、演講、音樂戲劇演出、放映、展覽等服務(wù)。在聯(lián)邦政府的稅收減免政策激勵(lì)下，私人基金會(huì)、企業(yè)、個(gè)人都踴躍為公共文化事業(yè)提供經(jīng)費(fèi)贊助，成為美國(guó)公共文化經(jīng)費(fèi)的主要來源。此外，各類社會(huì)組織也為農(nóng)村地區(qū)提供公共文化服務(wù)供給。例如，1997年，比爾和梅林達(dá)·蓋茨基金會(huì)設(shè)立“蓋茨圖書館基金”，來幫助所有公立圖書館為讀者提供免費(fèi)的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。

4 對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理的啟示

健全的法律法規(guī)和強(qiáng)有力的政策舉措是鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理能夠正常運(yùn)行的重要保障。發(fā)達(dá)國(guó)家均從國(guó)家全局角度出發(fā)，出臺(tái)專門的法律法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，自上而下全面指導(dǎo)和保障鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理現(xiàn)代化發(fā)展(表1)。首先，各國(guó)普遍加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給立法，通過立法來規(guī)范政府行為，保證農(nóng)村基本公共服務(wù)有效供給。如日本在公共教育方面出臺(tái)《義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》，明確國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育設(shè)施投入的資金，保證鄉(xiāng)村地區(qū)公共教育與城市相一致。英國(guó)通過《福斯特教育法》的頒布，使得許多農(nóng)村居民逐漸享受到接受正規(guī)教育的機(jī)會(huì)。其次，各國(guó)均從國(guó)家層面制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理現(xiàn)代化發(fā)展。如美國(guó)實(shí)行《美國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》《鄉(xiāng)村社區(qū)促進(jìn)計(jì)劃(RCAP)》《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》等，以提升鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平。21世紀(jì)以來，各國(guó)普遍實(shí)施信息化發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理數(shù)字化建設(shè)。如日本的《e-Japan戰(zhàn)略》《u-Japan推進(jìn)計(jì)劃》《i-Japan戰(zhàn)略》，美國(guó)的《國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃》《開放政府指令》《數(shù)字政府戰(zhàn)略》《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃》《美國(guó)醫(yī)療信息化戰(zhàn)略規(guī)劃》等。我國(guó)應(yīng)在公共服務(wù)各領(lǐng)域基本法基礎(chǔ)上，針對(duì)公共服務(wù)治理的資金籌措、供給主體等以及鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)等方面制定細(xì)則性的、專門法律法規(guī)，完善基本公共服務(wù)法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)治理各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依，保障各方主體權(quán)益。針對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理不同發(fā)展階段出臺(tái)相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及政策措施，同時(shí)要注重政策的系統(tǒng)性和連續(xù)性，并根據(jù)不同時(shí)期不同發(fā)展重點(diǎn)不斷修改完善，持續(xù)而穩(wěn)定地提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平和鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力。

表1 發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理相關(guān)法規(guī)和關(guān)鍵戰(zhàn)略Table 1 Regulations and key strategies of rural public service governance in developed countries

近年來移動(dòng)互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)逐漸向基本公共服務(wù)領(lǐng)域滲透，為實(shí)現(xiàn)信息化融合及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供了技術(shù)條件。發(fā)達(dá)國(guó)家通過完善信息化基礎(chǔ)設(shè)施，利用物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)提升了政府管理與服務(wù)的智慧性、便利性，推動(dòng)了醫(yī)療、教育、就業(yè)培訓(xùn)等基本公共服務(wù)的數(shù)字化和均等化發(fā)展。如日本、韓國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家都通過發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療、電子醫(yī)療系統(tǒng)等技術(shù)模式，顯著提升了鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)治理現(xiàn)代化水平；美國(guó)形成了以K-12學(xué)校學(xué)生在線混合學(xué)習(xí)為代表的數(shù)字化教育模式，為全國(guó)學(xué)生提供開放式教育資源和教育機(jī)會(huì)，有效滿足了偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的學(xué)習(xí)需求；日本、韓國(guó)等利用多媒體遠(yuǎn)程咨詢系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議系統(tǒng)等對(duì)農(nóng)民進(jìn)行演示教學(xué)和教育培訓(xùn)；韓國(guó)通過建設(shè)農(nóng)業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、移動(dòng)農(nóng)業(yè)信息服務(wù)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)等，為農(nóng)民提供全方位的信息服務(wù)；美國(guó)依托互聯(lián)網(wǎng)建立了公共就業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，按照項(xiàng)目、職能、區(qū)域等分類方式將整個(gè)美國(guó)公共就業(yè)服務(wù)涵蓋其中。我國(guó)應(yīng)積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源下沉，向鄉(xiāng)村社會(huì)公眾提供全面、優(yōu)質(zhì)、高效的數(shù)字化公共服務(wù)，加速城鄉(xiāng)要素的優(yōu)化及均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。此外，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，重點(diǎn)推進(jìn)基于需求導(dǎo)向的數(shù)字化公共服務(wù)管理與服務(wù)，利用數(shù)學(xué)模型和數(shù)據(jù)分類技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息的分層化、精細(xì)化，加強(qiáng)對(duì)不同階層、不同群體及其需求的動(dòng)態(tài)分析，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。整合傳統(tǒng)媒體及互聯(lián)網(wǎng)新媒體等渠道，加大對(duì)數(shù)字化服務(wù)方式的宣傳普及力度，增加民眾對(duì)新模式的接受度，提高信息技術(shù)在基本公共服務(wù)中的應(yīng)用程度。

發(fā)達(dá)國(guó)家在鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理現(xiàn)代化發(fā)展過程中，充分激發(fā)各類主體參與治理的主觀能動(dòng)性，逐步形成了政府主導(dǎo)、各類市場(chǎng)主體和社會(huì)組織共同參與的多元合作供給模式。例如日本由農(nóng)業(yè)協(xié)作組織負(fù)責(zé)管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)協(xié)不僅負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開展農(nóng)民培訓(xùn)、各種補(bǔ)助金的分發(fā)，同時(shí)代表農(nóng)民向政府行政部門反映意見，以保護(hù)農(nóng)民利益；韓國(guó)依托農(nóng)協(xié)、農(nóng)協(xié)中央會(huì)、地方自治團(tuán)體等相關(guān)機(jī)構(gòu)為農(nóng)村居民和返鄉(xiāng)市民提供政策、金融、土地資源、住房、教育、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等信息和生活服務(wù)；美國(guó)依托遍布各州市縣的農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站為農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者提供農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、農(nóng)場(chǎng)園藝設(shè)計(jì)管理、農(nóng)業(yè)機(jī)械相關(guān)知識(shí)、農(nóng)產(chǎn)品加工和營(yíng)銷等知識(shí)培訓(xùn)；在農(nóng)村公共文化服務(wù)供給方面，美國(guó)主要依靠銀行、各種商業(yè)組織、文化藝術(shù)類非政府組織、公共基金會(huì)等社會(huì)力量，多元主體共同參與較好地滿足了美國(guó)農(nóng)民多樣化的文化需求。目前，我國(guó)各種社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給仍然面臨諸多體制性和政策性障礙。我國(guó)應(yīng)通過完善市場(chǎng)機(jī)制、簡(jiǎn)化審批程序、實(shí)施優(yōu)惠政策等措施，大力培育一批資金充足、實(shí)力雄厚的公共服務(wù)大型投資企業(yè)，充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門參與公共服務(wù)供給的積極性和主動(dòng)性；通過消除社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域的各種體制性和政策性障礙，加強(qiáng)規(guī)范立法和財(cái)政支持，使社會(huì)組織真正成為聯(lián)通政府和人民群眾需求的橋梁和紐帶；健全公共服務(wù)決策制度，改變傳統(tǒng)的自上而下的決策方式，充分尊重私營(yíng)部門、社會(huì)組織和公眾的意見，提高各供給主體和公眾需求對(duì)決策的影響和作用。政府部門在多元化、多層次供給體系中應(yīng)起到協(xié)調(diào)與監(jiān)管等作用，形成以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各方力量積極參與的合作機(jī)制，通過職能上的互補(bǔ)，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。

完善的中央與地方政府基本公共服務(wù)分工、責(zé)權(quán)分配以及決策傳導(dǎo)機(jī)制對(duì)基本公共服務(wù)的供給具有積極影響。發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方面，國(guó)家政府主要負(fù)責(zé)投資改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供各類補(bǔ)貼、制定各種優(yōu)惠政策等，通過建立政府間對(duì)農(nóng)村投入的分擔(dān)機(jī)制，中央政府財(cái)政和地方政府財(cái)政共同從財(cái)力上支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，日本由國(guó)家財(cái)政直接負(fù)擔(dān)所有農(nóng)村公立中小學(xué)編內(nèi)教職人員及學(xué)生的人頭費(fèi)和特殊補(bǔ)助費(fèi)的1/2、義務(wù)教育各學(xué)校計(jì)劃內(nèi)新增建筑、新增基本設(shè)施費(fèi)用的1/2和危險(xiǎn)建筑翻建改建費(fèi)用的1/3，其余部分則由各公立學(xué)校的設(shè)置機(jī)構(gòu)都道府縣及市町村級(jí)財(cái)政分擔(dān)；韓國(guó)政府投資開展數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過泛在網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了最廣泛的農(nóng)村公共服務(wù)治理；英國(guó)政府于2019年推出農(nóng)村千兆位全光纖寬帶連接計(jì)劃(rural gigabit connectivity，RGC)，計(jì)劃建立以小學(xué)為中心、連接農(nóng)村地區(qū)的中心網(wǎng)絡(luò)模型；威爾士積極實(shí)施農(nóng)村交通計(jì)劃，建立運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，方便當(dāng)?shù)鼐用窬驮\順暢；美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要關(guān)注大型的農(nóng)業(yè)工程、補(bǔ)貼和社會(huì)保障等方面，而地方政府關(guān)注公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)保障等方面的供給。我國(guó)應(yīng)針對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理的不同領(lǐng)域，通過法律和相關(guān)法規(guī)合理界定各供給主體的供給權(quán)責(zé)，明確劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，從而建立起協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。針對(duì)地方政府存在的片面追求GDP的行為模式，應(yīng)繼續(xù)弱化GDP和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)，加大農(nóng)村公共服務(wù)成效及村民滿意度在地方政府績(jī)效考核中所占的比重，推動(dòng)地方政府加大對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入力度以及關(guān)注程度。通過考核指標(biāo)的變化引導(dǎo)地方政府的財(cái)政支出方向改變，形成競(jìng)相發(fā)展鄉(xiāng)村公共服務(wù)事業(yè)的良性循環(huán)。