胡顥

近年來(lái)，上海公安系統(tǒng)陸續(xù)組建了輔警隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年底，本市文職、勤務(wù)輔警崗位額度近1.4萬(wàn)個(gè)，實(shí)際在崗近1.1萬(wàn)人，輔警隊(duì)伍已成為本市公安機(jī)關(guān)不可或缺的輔助力量，在協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安、開(kāi)展行政管理事務(wù)、打擊違法犯罪和服務(wù)人民群眾等方面發(fā)揮了積極作用。

《上海市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）于6月22日經(jīng)市十五屆人大常委會(huì)第四十一次會(huì)議表決通過(guò)，將于8月1日起施行。《條例》的制定對(duì)于改善當(dāng)前輔警管理面臨的問(wèn)題，推動(dòng)輔警隊(duì)伍制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè)具有重要意義。

明身份，告訴大家“我是誰(shuí)”

“您好，這里請(qǐng)不要停車(chē)?！?“你又不是警察，我干嘛聽(tīng)你的！”很多輔警都遇到過(guò)同樣的對(duì)話。在座談會(huì)上，不少輔警對(duì)此表示委屈和難受。長(zhǎng)期以來(lái)，輔警隊(duì)伍在法律地位、身份性質(zhì)等方面一直缺乏明確規(guī)定，“名不正而言不順”。另一方面，現(xiàn)在上海街頭的“制服”也不少，他們有的是在路口執(zhí)勤，有的在公共場(chǎng)合維持秩序……對(duì)于這些“制服”，很多人也都表示困惑，他們到底是誰(shuí)？

輔警雖然不是警察，卻與民警并肩戰(zhàn)斗，是維護(hù)城市安全不可或缺的重要力量。為了不讓他們?cè)偈艿筋?lèi)似的質(zhì)疑，需要從立法層面對(duì)輔警的身份性質(zhì)作出界定。為此，《條例》規(guī)定，輔警是“面向社會(huì)招聘，為公安機(jī)關(guān)日常運(yùn)作和警務(wù)活動(dòng)提供輔助支持的非人民警察身份人員”，明確輔警“在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的管理、指揮和監(jiān)督下，依法開(kāi)展警務(wù)輔助工作” “公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)支持和配合輔警依法履行職責(zé)” “輔警履行職責(zé)行為的后果，由所在公安機(jī)關(guān)承擔(dān)”。同時(shí)，《條例》理順了輔警管理體制，明確市、區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，規(guī)定“將所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，督促有關(guān)部門(mén)落實(shí)相關(guān)管理和保障措施”。

定職責(zé)，“可為”vs“不可為”

明確了輔警是“非人民警察身份人員”，輔警到底可以做哪些事呢？基于現(xiàn)行法律規(guī)定，輔警能干什么、不能干什么，都沒(méi)有明確的界定?！懊鞔_輔警的職責(zé)權(quán)限，關(guān)系到輔警開(kāi)展相關(guān)工作的合法性，也是立法所要解決的核心問(wèn)題?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)議審議期間，不少常委會(huì)委員對(duì)這一問(wèn)題高度關(guān)注。

實(shí)際上，類(lèi)似的執(zhí)法權(quán)限的界定一直是個(gè)困惑。比如，輔警可不可以在路口指揮交通，制止車(chē)輛無(wú)序通行？輔警在巡邏中駕駛警用車(chē)輛算不算違規(guī)？輔警可以查身份證嗎？這些都是立法需要厘清的。

根據(jù)崗位屬性，《條例》將輔警劃分為文職輔警和勤務(wù)輔警兩大類(lèi)，分別明確了相應(yīng)的崗位職責(zé)。文職輔警可以從事部分行政管理工作、技術(shù)支持工作和警務(wù)保障工作。勤務(wù)輔警又細(xì)分為一般勤務(wù)輔警和協(xié)助執(zhí)法執(zhí)勤輔警：一般勤務(wù)輔警根據(jù)公安機(jī)關(guān)的安排，可以獨(dú)立開(kāi)展治安巡邏值守、疏導(dǎo)交通、維護(hù)案件現(xiàn)場(chǎng)秩序等六項(xiàng)工作;協(xié)助執(zhí)法執(zhí)勤則需要在人民警察的帶領(lǐng)下，協(xié)助開(kāi)展工作，包括治安檢查、日常消防監(jiān)督檢查、采集交通違法信息、公安監(jiān)管場(chǎng)所的管理勤務(wù)、盤(pán)查違法犯罪嫌疑人、參加突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置等九項(xiàng)工作。

在列明“正面清單”的同時(shí)，《條例》還列出了輔警職責(zé)的“負(fù)面清單”，規(guī)定了不得出具鑒定報(bào)告、認(rèn)定交通事故責(zé)任，不得作出行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等決定，不得執(zhí)行刑事、行政強(qiáng)制措施等六項(xiàng)輔警不得從事的工作。通過(guò)正面負(fù)面清單相結(jié)合的方式，劃定了輔警履職的底線邊界。

同時(shí)，為了有效防止“輔進(jìn)警退”現(xiàn)象，《條例》還規(guī)定“公安機(jī)關(guān)及其人民警察不得安排輔警從事只能由公安機(jī)關(guān)人民警察從事的工作，或者其他超越輔警職責(zé)范圍的工作” “公安機(jī)關(guān)安排人民警察帶領(lǐng)輔警從事前款工作的（注：在人民警察帶領(lǐng)下可以協(xié)助開(kāi)展的工作），應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)和規(guī)章關(guān)于人民警察人數(shù)的要求”。

增活力，嚴(yán)格管理+全方位職業(yè)保障

雖然已經(jīng)成為了公安隊(duì)伍不可或缺的“綠葉”，但目前的輔警隊(duì)伍管理工作仍然存在綜合素質(zhì)有待提高、管理難度大、工作活力不足等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了警務(wù)效能提升和公安隊(duì)伍戰(zhàn)斗力的增強(qiáng)?！案杏X(jué)這個(gè)職業(yè)沒(méi)什么發(fā)展空間” “現(xiàn)在待遇不太高，工作沒(méi)什么積極性” “輔警也有不少違法違紀(jì)的，要嚴(yán)管”……座談會(huì)上，參會(huì)的輔警們紛紛提出了限制職業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

“要打造一支管理規(guī)范、紀(jì)律嚴(yán)明、訓(xùn)練有素的輔警隊(duì)伍?！笔泄簿窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)同志對(duì)輔警隊(duì)伍的未來(lái)發(fā)展充滿期待。

基層有要求，立法要回應(yīng)。為更好地發(fā)揮警務(wù)輔助作用，釋放警務(wù)輔助生產(chǎn)力，提升警務(wù)輔助效能，《條例》從管理和服務(wù)兩方面入手，對(duì)輔警的招聘、管理、職業(yè)保障提出了要求。

嚴(yán)把“入口關(guān)”，規(guī)定輔警實(shí)行員額管理，要求按照“總量控制、傾斜基層、動(dòng)態(tài)調(diào)整、分類(lèi)使用”的原則，科學(xué)配置輔警人員額度，并規(guī)范輔警招聘工作，通過(guò)公開(kāi)公平公正的程序選拔聘用輔警，打造高素質(zhì)的輔警隊(duì)伍。

明確管理機(jī)制，按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確輔警所在公安機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)輔警的日常管理工作，通過(guò)建立健全內(nèi)部管理機(jī)制、教育培訓(xùn)體系、層級(jí)管理和考核制度、內(nèi)部懲戒和舉報(bào)投訴處理機(jī)制等各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)對(duì)輔警的規(guī)范管理;明確輔警履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)接受全社會(huì)的監(jiān)督，對(duì)輔警履職過(guò)程中出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)行為，作出了相應(yīng)的處罰規(guī)定。

強(qiáng)化待遇保障，規(guī)定應(yīng)當(dāng)合理確定輔警的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;規(guī)定輔警依法享有社會(huì)保障、福利待遇、休息休假以及參加工會(huì)的權(quán)利。為拓寬職業(yè)發(fā)展空間，《條例》還明確可以從特別優(yōu)秀的輔警中定向招錄人民警察。