趙術(shù)高何 杰雷 曦

（1.瀘州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 646000；2.阿壩職業(yè)學(xué)院，四川 623200）

內(nèi)容提要:地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型不僅事關(guān)新一輪國(guó)企改革成敗，更是防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。作為地方政府預(yù)算外投融資主體，地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型因面臨公益性資產(chǎn)與償債責(zé)任不清、財(cái)政金融“硬著陸”轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)等諸多現(xiàn)實(shí)困難而舉步維艱。通過(guò)田野調(diào)查分析，融資平臺(tái)主體職能角色異化與畸形治理結(jié)構(gòu)、政府預(yù)算軟約束，以及激勵(lì)與約束機(jī)制同時(shí)失效等地方政府治理能力與治理體系建設(shè)滯后，是地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型受阻三個(gè)層面的原因。因此，需要以公益性和經(jīng)營(yíng)性界限的劃分為基本出發(fā)點(diǎn)，全面清理、甄別、剝離融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)及其債務(wù)，分類推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，同時(shí)還應(yīng)厘清政府與市場(chǎng)的邊界，加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè)，為融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

一、地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型背景與文獻(xiàn)綜述

地方政府融資平臺(tái)是介于市場(chǎng)和政府的邊界地帶，以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體身份實(shí)際承擔(dān)或部分承擔(dān)政府預(yù)算外公共服務(wù)投融資職能的特殊經(jīng)濟(jì)主體。2020年6月中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022）》，拉開(kāi)了新一輪國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革序幕?；谠诘胤絿?guó)企所占絕對(duì)比重及其在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所扮演的特殊角色，地方融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)改革或?qū)⒊蔀榇溯唶?guó)企改革成敗的關(guān)鍵因素之一。

地方融資平臺(tái)的產(chǎn)生有其深刻財(cái)政經(jīng)濟(jì)背景。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，它因市場(chǎng)改革和政府公共服務(wù)治理改革時(shí)差而產(chǎn)生，脫胎于計(jì)劃體制，萌芽于1994年分稅制改革，繁榮于2008年金融危機(jī)后。1994年分稅制改革后，盡管當(dāng)時(shí)的《預(yù)算法》確立了嚴(yán)格的預(yù)算約束，但在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致的地方政府財(cái)力失衡的情況下，地方政府預(yù)算外債務(wù)融資需求日漸強(qiáng)烈，地方融資平臺(tái)開(kāi)始出現(xiàn)。2008年金融危機(jī)后，中國(guó)人民銀行聯(lián)合原銀監(jiān)會(huì)于2009年聯(lián)合發(fā)布信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整意見(jiàn)，鼓勵(lì)各級(jí)地方政府組建投融資平臺(tái)，不僅催生了地方融資平臺(tái)的無(wú)序擴(kuò)張，更誘發(fā)了地方政府預(yù)算外債務(wù)融資的競(jìng)爭(zhēng)性飆漲。盡管僅一年后國(guó)務(wù)院即通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）要求地方各級(jí)政府全面清理融資平臺(tái)公司債務(wù)、實(shí)施平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，但在中央和地方政府的博弈中，在財(cái)政分權(quán)、預(yù)算軟約束、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和行政錦標(biāo)賽的糾纏中，地方融資平臺(tái)反而在2010年之后規(guī)模越來(lái)越大、數(shù)量越來(lái)越多。

地方融資平臺(tái)的無(wú)序擴(kuò)張，不僅積累了大量政府隱形赤字和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還積累了類似20世紀(jì)九十年代初期“三金三亂”的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于政府公益性服務(wù)和壟斷性經(jīng)營(yíng)特有的非市場(chǎng)化交易結(jié)構(gòu)和盈利模式，多數(shù)融資平臺(tái)形成了職能模糊、權(quán)責(zé)不清等畸形的公司治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重制約融資平臺(tái)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。因此，地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型不僅事關(guān)新一輪國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革成敗，同時(shí)還因其關(guān)聯(lián)著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，更成為保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。地方融資平臺(tái)不僅要面臨構(gòu)建科學(xué)高效的現(xiàn)代企業(yè)制度任務(wù)，在這之前還得首先厘清經(jīng)營(yíng)性和公益性資產(chǎn)債務(wù)關(guān)系，統(tǒng)籌規(guī)避相關(guān)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型及現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)面臨諸多現(xiàn)實(shí)困難而舉步維艱。

地方融資平臺(tái)的復(fù)雜性注定其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。為此，不少文獻(xiàn)對(duì)地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型困境進(jìn)行了全方位的研究，從政府財(cái)力水平與擔(dān)保水平（周金飛，2020）、經(jīng)營(yíng)模式與績(jī)效表現(xiàn)（牟天琦，2021）、平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)（潘理權(quán)等，2019）等表象，到預(yù)算軟約束、財(cái)政分權(quán)與金融分權(quán)、晉升激勵(lì)（姜子葉、胡育蓉，2016；陳寶東、鄧曉蘭，2017；陳菁、李建發(fā)，2017；王文甫、艾非，2021；郭敏等，2020）等體制機(jī)制深入分析了融資平臺(tái)的成因及市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型困境，但受限于地方政府性債務(wù)監(jiān)管保密性、融資平臺(tái)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不可得或不可靠等原因，導(dǎo)致不少研究從一開(kāi)始就面臨數(shù)據(jù)不可靠的尷尬。深入地方融資平臺(tái)及其債務(wù)運(yùn)行機(jī)制幕后的田野調(diào)查也許是避免相關(guān)研究面臨的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失或失真，進(jìn)一步豐富融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)研究的有效途徑。本文試圖利用訪談、調(diào)查以及監(jiān)管核查等田野調(diào)查證據(jù)，盡可能全面揭示地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)困境及其原因的完整邏輯鏈條，并有針對(duì)性地提出合理化政策建議。

二、地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)困境與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

（一）經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)與公益性投融資活動(dòng)相互交織，公益性資產(chǎn)與償債責(zé)任權(quán)責(zé)不清

1.公益性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相互混淆，計(jì)量不準(zhǔn)、權(quán)屬不清。大部分融資平臺(tái)早期賬面資產(chǎn)主要來(lái)自包括機(jī)關(guān)辦公樓、學(xué)校校舍、醫(yī)院房產(chǎn)等行政事業(yè)單位資產(chǎn)及政府儲(chǔ)備土地違規(guī)注入，后期則將本應(yīng)作為代建項(xiàng)目管理核算的園區(qū)道路、非經(jīng)營(yíng)性公路橋梁、市政公園等公益性資產(chǎn)記為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，甚至捆綁公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目購(gòu)建運(yùn)營(yíng)，未設(shè)置明細(xì)科目分別核算，待攤費(fèi)用、利息資本化乃至直接成本的歸集計(jì)量不準(zhǔn)確，導(dǎo)致公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)計(jì)量不準(zhǔn)、權(quán)屬不清。如某城投公司將與財(cái)政部門就是否應(yīng)資本化并由財(cái)政全額承擔(dān)存在分歧的21個(gè)公益性項(xiàng)目相關(guān)債務(wù)利息36.36億元計(jì)入公益性資產(chǎn)賬面價(jià)值，按經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理模式計(jì)提公益性資產(chǎn)折舊或減值準(zhǔn)備，以及將公益性項(xiàng)目列為經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，從而產(chǎn)生巨額應(yīng)繳稅金及增值稅留抵退稅，影響公益性資產(chǎn)賬面價(jià)值和資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系。巨額的權(quán)屬差異要么形成融資平臺(tái)的潛虧因素，要么形成財(cái)政的隱性赤字，并直接影響后續(xù)資產(chǎn)剝離移交。

2.公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的融資來(lái)源相互混淆、權(quán)屬關(guān)系不清。融資平臺(tái)既未準(zhǔn)確區(qū)分公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，也未準(zhǔn)確區(qū)分其融資來(lái)源，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理框架混亂，資金管理不明晰，公益性項(xiàng)目財(cái)政撥款未按預(yù)算指標(biāo)準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)到具體項(xiàng)目，債務(wù)與項(xiàng)目建設(shè)支出不匹配，將所有公益性項(xiàng)目財(cái)政撥款記為公司經(jīng)營(yíng)收入或所有者權(quán)益，導(dǎo)致融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)與其對(duì)應(yīng)的融資來(lái)源不匹配。如某融資平臺(tái)的25億元城投債和17.7億元公益性項(xiàng)目專項(xiàng)借款中共有6.5億元被挪作他用，甚至部分財(cái)政劃撥的政府性債務(wù)置換債券也被挪作他用。一個(gè)更為普遍的現(xiàn)象是，多數(shù)融資平臺(tái)的公益性資產(chǎn)與其獲得的財(cái)政撥款、申報(bào)的政府法定債務(wù)及隱性債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)都很難匹配。如某城投平臺(tái)截止2019年末公益性資產(chǎn)賬面原值1，078.26億元，除全額記為資本公積并逐步用于轉(zhuǎn)增實(shí)收資本的歷年財(cái)政撥款642.55億元以及納入財(cái)政監(jiān)控的隱性債務(wù)212.52億元外，有約近200億元的缺口無(wú)法準(zhǔn)確落實(shí)其資金來(lái)源。按資金來(lái)源等于資金占用的基本原理，公益性資產(chǎn)賬面價(jià)值（資金占用）應(yīng)與公益性資產(chǎn)收益、財(cái)政撥款及相應(yīng)的債務(wù)等（資金來(lái)源）相等，但多數(shù)平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)很難支撐這樣的恒等關(guān)系，原因既在于公益性資產(chǎn)價(jià)值計(jì)量不準(zhǔn)，也在于公益性資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的債務(wù)總量及結(jié)構(gòu)核算不準(zhǔn)確，政府債務(wù)申報(bào)不實(shí)，公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)籌資相互混淆。

在調(diào)研訪談中，受訪融資平臺(tái)和相關(guān)政府部門都坦承很難確認(rèn)融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)及其債務(wù)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。公益性資產(chǎn)及對(duì)應(yīng)的財(cái)政撥款、債務(wù)融資在與融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)間的相互混淆與結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，暗藏著巨大的預(yù)算軟約束風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，不僅進(jìn)一步影響公益性資產(chǎn)的權(quán)屬甄別，也導(dǎo)致與融資平臺(tái)相關(guān)的政府性債務(wù)規(guī)模不清，融資平臺(tái)市場(chǎng)信用與政府信用模糊，這既不利于甄別政府和融資平臺(tái)各自的償債責(zé)任，不利于公益性資產(chǎn)及其債務(wù)的同步剝離移交，也勢(shì)必對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后的企業(yè)資信帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

（二）地方融資平臺(tái)的負(fù)面影響短期內(nèi)難以消除

1.將公益性資產(chǎn)以融資租賃、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式繼續(xù)融資。2015年前后國(guó)家嚴(yán)禁地方政府違規(guī)舉債后，不少地方以虛假政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、融資租賃、政府性基金等形式繼續(xù)預(yù)算外融資，形成隱性債務(wù)。如某融資平臺(tái)于2015年和2016年分別以兩座非收費(fèi)市政大橋作為租賃物，通過(guò)融資租賃方式向金融機(jī)構(gòu)融資；2014年將受托管理維護(hù)的公益性路橋資產(chǎn)打包，以政府購(gòu)買服務(wù)名義向社會(huì)提供路橋公共服務(wù)，目的在于做大經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性收支規(guī)模，提高持續(xù)融資的資信水平。有的基層政府利用公益性資產(chǎn)與融資平臺(tái)實(shí)施所謂PPP合作，并將公益性資產(chǎn)作為抵押物由PPP項(xiàng)目公司向銀行貸款。如調(diào)查中有兩個(gè)區(qū)縣不僅各自將轄內(nèi)公益性水庫(kù)與其融資平臺(tái)實(shí)施所謂PPP合作并將水庫(kù)作為抵押物由SPV公司向銀行貸款，同時(shí)政府又將水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)“售賣”給SPV公司，SPV公司支付給政府的價(jià)款正好來(lái)源于銀行貸款。從財(cái)務(wù)穿透看，其實(shí)質(zhì)是以水庫(kù)等公益性資產(chǎn)作為抵押物向銀行貸款并以非稅收入外衣轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入，還款則以所謂可行性缺口補(bǔ)助分期還本付息。有的政府還將融資平臺(tái)代管的公租房收益權(quán)按房屋市場(chǎng)租賃價(jià)出讓給平臺(tái)公司，而融資平臺(tái)的資金同樣來(lái)源于債務(wù)融資。在這樣的操作下，公益性資產(chǎn)和債務(wù)的持續(xù)糾纏進(jìn)一步加大了融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的困難。

2.公益性資產(chǎn)難以及時(shí)剝離移交。國(guó)家從2010年起多次要求地方政府投融資平臺(tái)實(shí)施市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離公益性資產(chǎn)。但受限于資產(chǎn)債務(wù)權(quán)屬不清及融資平臺(tái)背后巨大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等原因，截止目前鮮有公益性資產(chǎn)的剝離劃轉(zhuǎn)與融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。有的基層政府甚至至今仍“租住”在由融資平臺(tái)代建但未及時(shí)剝離移交的辦公樓。但若以激進(jìn)方式剝離移交融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)，不僅直接沖擊當(dāng)前基層政府已極為脆弱的財(cái)政收支平衡，也勢(shì)必沖擊當(dāng)前政府性債務(wù)管理路徑及資本市場(chǎng)穩(wěn)定。

3.融資平臺(tái)虛假資信證明潛在影響制約著融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。融資平臺(tái)混淆公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的根本目的還在于以公益性資產(chǎn)虛增企業(yè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)獲得融資資信能力。為了提升融資能力以不斷向銀行等獲得貸款，不少融資平臺(tái)還通過(guò)虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等財(cái)務(wù)造假粉飾財(cái)務(wù)報(bào)表。比如某融資平臺(tái)就通過(guò)將公益性資產(chǎn)列報(bào)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)使得經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模虛增3倍，對(duì)公益性資產(chǎn)計(jì)提經(jīng)營(yíng)性折舊，將財(cái)政投入的公益性項(xiàng)目建設(shè)資金記為經(jīng)營(yíng)性收入，而其本身并無(wú)主營(yíng)業(yè)務(wù)收支。有的地方政府甚至還依據(jù)中介機(jī)構(gòu)出具的虛假財(cái)務(wù)報(bào)告向?qū)崬樘潛p的融資平臺(tái)收繳國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。平臺(tái)公司間“互買互賣”公益性資產(chǎn)時(shí)虛高交易價(jià)格且成本結(jié)轉(zhuǎn)不準(zhǔn)確，使得公益性資產(chǎn)計(jì)量及財(cái)務(wù)報(bào)告更不準(zhǔn)確。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)某承擔(dān)當(dāng)?shù)卣L(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)將政府耕地開(kāi)墾費(fèi)規(guī)費(fèi)收入作為公司經(jīng)營(yíng)收入，同時(shí)為達(dá)到融資授信額度的資信水平和還款需求，當(dāng)?shù)卣€擅自提高耕地開(kāi)墾費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以增加融資平臺(tái)的所謂經(jīng)營(yíng)收入。正是由于普遍存在的融資平臺(tái)會(huì)計(jì)信息失真（李鵬，2020）不足以支撐當(dāng)前龐大的隱性債務(wù)的信貸基礎(chǔ)，一旦剝離融資平臺(tái)的公益性資產(chǎn)勢(shì)必立即拉爆融資平臺(tái)債務(wù)信用鏈條，沖擊當(dāng)前脆弱的融資平臺(tái)與資本市場(chǎng)的信貸關(guān)系，處理不當(dāng)容易激發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）融資平臺(tái)承擔(dān)公共服務(wù)職能的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變

1.融資平臺(tái)承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)主體責(zé)任的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變。作為政府預(yù)算外投融資主體，當(dāng)前大部分融資平臺(tái)參與政府公共服務(wù)供給職能的交易結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了既定的法律框架和債權(quán)債務(wù)合同。在相應(yīng)的公益性項(xiàng)目未完成移交的情況下，或原有經(jīng)濟(jì)合同未執(zhí)行完畢的情況下，融資平臺(tái)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)主體責(zé)任現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變。已完工公益性資產(chǎn)要么因政府無(wú)力承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)支出責(zé)任而無(wú)法及時(shí)移交剝離，要么因無(wú)對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性收入難以順利找到承接的社會(huì)資本方變賣資產(chǎn)償債，融資平臺(tái)必須在繼續(xù)承擔(dān)項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)（管理）維護(hù)責(zé)任的同時(shí)，還得繼續(xù)向市場(chǎng)融資用來(lái)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)（管理）維護(hù)的資金缺口，通過(guò)借新還舊維持債務(wù)鏈條，以拖延或平滑政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如某融資平臺(tái)截止目前尚有49個(gè)公益性項(xiàng)目未完工而不得不繼續(xù)完成未完工項(xiàng)目的后續(xù)融資和建設(shè)任務(wù)，已完工的52個(gè)市政道路、橋梁、隧道等公益性資產(chǎn)因無(wú)對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性收入，龐大的隱性債務(wù)規(guī)模無(wú)法化解，導(dǎo)致這些已完工投入使用多年的市政資產(chǎn)無(wú)法及時(shí)剝離劃轉(zhuǎn)，且只能通過(guò)借新還舊來(lái)歸還到期債務(wù)本息和支付維護(hù)費(fèi)用。

2.對(duì)融資平臺(tái)的路徑依賴短期內(nèi)難以徹底扭轉(zhuǎn)。為政府公益性建設(shè)項(xiàng)目融資是絕大多數(shù)融資平臺(tái)的主要職能，并由此形成了地方政府通過(guò)債務(wù)杠桿拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路徑依賴。但一方面，融資平臺(tái)債務(wù)雪球越滾越大，信用杠桿難以持續(xù)。另一方面，基層政府以融資平臺(tái)為載體的債務(wù)杠桿經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑依賴在持續(xù)的惡性循環(huán)中進(jìn)一步固化。不少地方政府通過(guò)融資平臺(tái)并憑借政府壟斷地位，已深度參與到了除交通、水利、市政等公共服務(wù)外的扶貧產(chǎn)業(yè)、旅游（康養(yǎng)）、鄉(xiāng)村振興、環(huán)保等具有較大競(jìng)爭(zhēng)性成分的領(lǐng)域。在中西部不少地區(qū)，主要依賴于政府債務(wù)融資的公共投資已成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。地區(qū)GDP、政府收入尤其是非稅收入、財(cái)政收支平衡及就業(yè)等嚴(yán)重依賴以融資平臺(tái)為起點(diǎn)的政府債務(wù)投融資拉動(dòng)的產(chǎn)業(yè)鏈。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型持續(xù)深入推進(jìn)，疫情防控常態(tài)化等背景下，激進(jìn)的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型極易導(dǎo)致地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的劇烈波動(dòng)，處理不慎將會(huì)使得基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨“硬著陸”的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）警惕地方融資平臺(tái)“換馬甲”式的虛假轉(zhuǎn)型并積累新的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

自國(guó)企改革三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，各地方政府針對(duì)融資平臺(tái)實(shí)施了較大規(guī)模的改革重組，但實(shí)際操作過(guò)程中主要是“合并同類項(xiàng)”，將業(yè)務(wù)領(lǐng)域大致相同的多個(gè)平臺(tái)整合為一個(gè)平臺(tái)或平臺(tái)集團(tuán)，但業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)并無(wú)根本變化，存在“換馬甲”的嫌疑。有的基層政府還以向融資平臺(tái)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為由，將舊有融資平臺(tái)名下有一定收益來(lái)源的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或公益性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓到新成立的國(guó)有企業(yè)，甚至以虛高的價(jià)格轉(zhuǎn)讓標(biāo)的資產(chǎn)。有的基層政府以盤活存量資產(chǎn)為名將產(chǎn)權(quán)不清、已無(wú)市場(chǎng)價(jià)值資產(chǎn)甚至公共設(shè)施售賣給所謂轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)。如將被廢棄而僅剩賬面價(jià)值的鄉(xiāng)村中小學(xué)校舍、廢舊辦公樓，難以獲得產(chǎn)權(quán)的市政道路路邊公共停車位，以及原融資平臺(tái)開(kāi)發(fā)建設(shè)的商業(yè)綜合體周邊的公共廁所、廣場(chǎng)等市政公共設(shè)施捆綁到商業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓虛假轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)。這些變臉后的國(guó)有企業(yè)，不僅在公司治理結(jié)構(gòu)、管理團(tuán)隊(duì)方面相較于舊有融資平臺(tái)并無(wú)質(zhì)的改變，其籌資來(lái)源除少量的經(jīng)營(yíng)性收入及注冊(cè)資本金外，仍然主要依賴于債務(wù)融資。

融資平臺(tái)虛假市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的不良后果在于:一是表面上降低了舊融資平臺(tái)的負(fù)債水平，但實(shí)質(zhì)是以新平臺(tái)的債務(wù)來(lái)化解舊平臺(tái)的債務(wù)，而新成立的國(guó)有企業(yè)以目前的政策框架而言又很難立即被認(rèn)定為融資平臺(tái)；二是舊有融資平臺(tái)相對(duì)“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”被售賣后，使得其剩余債務(wù)面臨更大的信用風(fēng)險(xiǎn)；三是有“自買自賣”國(guó)有資產(chǎn)、虛增財(cái)政收入的嫌疑，甚至披著盤活存量資產(chǎn)的外衣，將銀行貸款直接“洗白”為財(cái)政收入，在持續(xù)積累金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)進(jìn)一步惡化財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力。融資平臺(tái)虛假轉(zhuǎn)型使得政府債務(wù)融資更加隱蔽，國(guó)家政府性債務(wù)管控、化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)更加復(fù)雜。事實(shí)上，嚴(yán)寶玉等（2021）的實(shí)證研究就一針見(jiàn)血地指出，當(dāng)前不少融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型主要目的并非提高投資效率、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而是“美化”資產(chǎn)負(fù)債表和如何短期內(nèi)提高再融資能力，干擾了宏觀調(diào)控政策的有效性。

三、阻礙地方融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型的體制機(jī)制性因素剖析

（一）主體角色的異化和畸形的治理結(jié)構(gòu)是制約融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的直接原因

地方融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著政府公共服務(wù)供給職能，其主要職能是在《預(yù)算法》規(guī)范外為政府公共服務(wù)提供債務(wù)融資通道，是地方政府公共服務(wù)職能的延伸而并非自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。市場(chǎng)主體角色異化，并由此導(dǎo)致公司治理結(jié)構(gòu)畸變，并未形成以企業(yè)法人制度為主體，以公司制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度和治理結(jié)構(gòu)，更不具備與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)以及市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

事實(shí)上，作為政府預(yù)算外公共服務(wù)投融資通道，絕大多數(shù)地方融資平臺(tái)的營(yíng)運(yùn)行為直接受政府管控，幾乎所有重大投融資決策直接聽(tīng)命于政府行政指令，其經(jīng)營(yíng)管理通常也不以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)為主要目的。有的財(cái)政部門還為融資平臺(tái)開(kāi)設(shè)了財(cái)政零余額賬戶，把融資平臺(tái)視同財(cái)政預(yù)算單位管理。在主體角色異化和畸形的治理結(jié)構(gòu)影響下，地方融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及其對(duì)應(yīng)的債務(wù)和所有者權(quán)益等權(quán)屬關(guān)系不清，反過(guò)來(lái)又直接制約著地方融資平臺(tái)現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)與后續(xù)公益性資產(chǎn)、債務(wù)的剝離，直接制約著融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。

（二）事權(quán)與支出責(zé)任劃分建設(shè)滯后和預(yù)算軟約束的雙重影響是制約融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的深層次原因

1.財(cái)政體制形成的預(yù)算軟約束是制約地方融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型的體制性原因。1994年的《預(yù)算法》嚴(yán)格禁止地方政府自行發(fā)債且不得列赤字，但當(dāng)時(shí)分稅制提出的“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”政府間財(cái)政管理體制原則，在客觀上的“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的制度設(shè)計(jì)下，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力與支出責(zé)任脫節(jié)。由于事權(quán)與財(cái)權(quán)不能完全匹配，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分面臨較大的自由裁量權(quán)空間，導(dǎo)致地方政府事實(shí)上的預(yù)算軟約束。行政授權(quán)與財(cái)政分權(quán)不匹配引發(fā)的預(yù)算軟約束與《預(yù)算法》硬約束的對(duì)立是導(dǎo)致地方融資平臺(tái)得以無(wú)序擴(kuò)張并制約其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的體制性原因。

其一，上級(jí)財(cái)政通過(guò)富有彈性的一般性轉(zhuǎn)移支付和規(guī)模龐大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以及各種區(qū)域性政策優(yōu)惠條件等顯性和隱性的財(cái)政救助來(lái)平衡地方財(cái)政（姜子葉、胡育蓉，2016），緩解下級(jí)財(cái)政越來(lái)越大的收支缺口壓力，由此形成了財(cái)政體制層面的預(yù)算軟約束。

其二，地方公共服務(wù)的自主權(quán)往往很大程度直接受到上級(jí)政府乃至中央政府指令性干預(yù)，其中存在大量的政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的不清晰和不對(duì)稱形成的自由裁量空間，地方政府為完成與上級(jí)政府行政指令干預(yù)相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套而不得不突破預(yù)算法限制，在自身財(cái)政承受能力之外以債務(wù)杠桿來(lái)完成配套任務(wù)。

其三，唯GDP論或以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的行政考核進(jìn)一步激勵(lì)地方政府依賴預(yù)算外高杠桿投資、土地財(cái)政等拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（毛捷、徐軍偉，2019），并形成了高杠桿和土地財(cái)政等緊密相關(guān)的政府預(yù)算外債務(wù)擴(kuò)張路徑。

在上述多重因素影響下，早期不少基層政府在交通、水利、能源等行政主管部門內(nèi)，以其所屬事業(yè)單位或事業(yè)單位改制的企業(yè)為載體，利用預(yù)算管理滯后遺留的預(yù)算外資金并借助銀行信貸成立項(xiàng)目主體，承擔(dān)屬于公共品或準(zhǔn)公共品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。2009年中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)各級(jí)地方政府組建投融資平臺(tái)后，地方財(cái)政表外債務(wù)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性飆漲（郭玉清、毛捷，2019），在名義財(cái)政分權(quán)實(shí)為財(cái)政授權(quán)的矛盾中形成的預(yù)算軟約束，以及行政錦標(biāo)賽激勵(lì)等多重因素交織下，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)快速集聚。

2.債務(wù)“大而不倒”的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)反向制約著融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)實(shí)施的預(yù)算外公共服務(wù)投融資行為不僅嚴(yán)重影響著基層政府公共服務(wù)預(yù)算約束的法制性和嚴(yán)肅性，并逐漸積累、演化為政府性債務(wù)“大而不倒”的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

一是地方政府融資平臺(tái)預(yù)算外的公益性項(xiàng)目投融資活動(dòng)普遍存在預(yù)算約束剛性不強(qiáng)的問(wèn)題。在2015年之前，與融資平臺(tái)相關(guān)的地方政府債務(wù)投融資活動(dòng)并未納入地方政府預(yù)算管理，對(duì)未來(lái)財(cái)務(wù)平衡等方面考慮較少，往往以不切實(shí)際的高成本融資，相關(guān)投融資行為伴隨著預(yù)算軟約束的成本約束松弛，導(dǎo)致高昂的直接融資成本，項(xiàng)目預(yù)算通常也不受預(yù)算投資評(píng)審等預(yù)算管理約束，基于成本收益的財(cái)務(wù)管理較為粗放，預(yù)算不夠精準(zhǔn)，重復(fù)建設(shè)與損失浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，不僅埋下預(yù)算超支甚至舞弊腐敗等道德風(fēng)險(xiǎn)隱患，惡化融資平臺(tái)資產(chǎn)質(zhì)量，也不利于后期有效盤活存量資產(chǎn)和融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。當(dāng)年審計(jì)署和財(cái)政部以償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、救助責(zé)任三類債務(wù)合同法律要件形式來(lái)認(rèn)定地方政府債務(wù)，而非以融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性和公益性投融資活動(dòng)界限的經(jīng)濟(jì)交易實(shí)質(zhì)來(lái)區(qū)分經(jīng)營(yíng)性債務(wù)和政府性債務(wù)，也未能有效控制地方政府以融資平臺(tái)來(lái)擴(kuò)張政府預(yù)算外公益性投資活動(dòng)，面對(duì)債務(wù)監(jiān)管的逆向選擇反而讓融資平臺(tái)進(jìn)一步積累越來(lái)越龐大的所謂“隱性債務(wù)”。

二是預(yù)算軟約束下的過(guò)度投資和過(guò)度舉債積累了地方政府龐大的表內(nèi)表外債務(wù)規(guī)模，極易引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中多地政府隱性債務(wù)已出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性違約，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)交織蔓延的苗頭已經(jīng)出現(xiàn)。在融資平臺(tái)龐大債務(wù)體量引發(fā)“大而不倒”的逆向選擇預(yù)期下，地方政府和市場(chǎng)迷信中央政府終將救助融資平臺(tái)債務(wù)與地方財(cái)政赤字，“財(cái)政信用化”反過(guò)來(lái)“綁架”頂層制度設(shè)計(jì)，弱化地方政府推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力和制度約束力。

僅以公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行的城投債券為例，盡管城投債并非全是政府債務(wù)，但不可否認(rèn)的是，城投債的主體是政府公益性項(xiàng)目的債務(wù)融資。城投債僅僅占政府債務(wù)的較小份額，卻是目前除法定債務(wù)外唯一可公開(kāi)獲得的，相對(duì)可靠的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)之一。根據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（詳見(jiàn)表1），自2010年到2020年，我國(guó)城投債規(guī)模從2010年的1898億元猛增到2020年43703億元，凈融資規(guī)模也從1895億元上升到16470億元，市場(chǎng)對(duì)財(cái)政信用化的迷信可見(jiàn)一斑。按理說(shuō)，2014年新《預(yù)算法》后，披著公司債、企業(yè)債等外衣的城投債就應(yīng)受到嚴(yán)厲監(jiān)管，但事實(shí)有力證明了國(guó)家預(yù)算管理正式法規(guī)的強(qiáng)約束與事實(shí)上的預(yù)算軟約束的對(duì)立。同時(shí)，表1還反映了一個(gè)很有意義的細(xì)節(jié):2017年相關(guān)監(jiān)管趨嚴(yán)，城投債發(fā)行規(guī)模和凈融資規(guī)模都發(fā)生了斷崖式下降，但之后又急劇增長(zhǎng)，隱晦印證了頂層制度設(shè)計(jì)被地方融資平臺(tái)“大而不倒”的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)綁架而不得不逐漸放松監(jiān)管的尷尬。

表1 2010年-2020年我國(guó)城投債發(fā)行規(guī)模統(tǒng)計(jì) 單位:億元

（三）政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)滯后是制約融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的根本原因

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，但現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)尚在持續(xù)推進(jìn)中，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)滯后，政府和市場(chǎng)邊界不清，低效率的融資平臺(tái)預(yù)算外政府投融資活動(dòng)預(yù)算軟約束使得財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用發(fā)揮不暢，更是導(dǎo)致地方融資平臺(tái)得以無(wú)序擴(kuò)張和制約其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的根本原因。

1.基層政府預(yù)算管理缺乏科學(xué)有效的財(cái)務(wù)平衡思維，助長(zhǎng)融資平臺(tái)無(wú)序發(fā)展。科學(xué)適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)杠桿是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下以商品經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的財(cái)稅治理和國(guó)家治理邏輯的合理組成部分，但粗放式、低效率的政府債務(wù)投資項(xiàng)目很難實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，可預(yù)見(jiàn)的稅收回報(bào)很難涵蓋還債需求。當(dāng)短期內(nèi)的財(cái)務(wù)回報(bào)不能滿足當(dāng)期還本付息需要時(shí)，不得不借新債還舊債，形成惡性循環(huán)，并在持續(xù)的債務(wù)陷阱中越陷越深。

2.政府債務(wù)投融資的路徑依賴不斷固化，反過(guò)來(lái)制約融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。地方政府讓融資平臺(tái)在財(cái)政預(yù)算約束之外承擔(dān)了大規(guī)模的地方公共服務(wù)供給職能，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展固化，形成了地方政府公共服務(wù)供給和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特有的路徑依賴，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨需求萎縮、供給沖擊和預(yù)期減弱三重壓力下，調(diào)查中絕大多數(shù)基層財(cái)政經(jīng)濟(jì)官員坦承，政府債務(wù)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幾乎是短期內(nèi)唯一的選擇，進(jìn)而在債務(wù)管控壓力下陷入進(jìn)退兩難的境地。

3.行政體制與財(cái)政管理體制的銜接不暢，為地方政府通過(guò)融資平臺(tái)實(shí)施預(yù)算外投融資行為提供了反向激勵(lì)。與我國(guó)單一制行政體制相適應(yīng)，沿襲歷次財(cái)政收、放權(quán)改革后的分稅制改革嚴(yán)格說(shuō)來(lái)僅是財(cái)政授權(quán)下的激勵(lì)合約菜單。但一方面，與單一制行政體制下行政授權(quán)相關(guān)聯(lián)的財(cái)政分權(quán)與授權(quán)混淆不清，行政授權(quán)與財(cái)政分權(quán)不相適應(yīng)，使得財(cái)政的約束與激勵(lì)機(jī)制同時(shí)失效。另一方面，地方行政長(zhǎng)官任期責(zé)任制與政績(jī)工程等行政錦標(biāo)賽的交織影響，不僅進(jìn)一步加劇了預(yù)算約束的逆向選擇投機(jī)動(dòng)機(jī)，更使得地方政府投融資行為失去了基本的責(zé)任約束，債務(wù)問(wèn)題成為地方政府前后任行政長(zhǎng)官間的“擊鼓傳花”的龐氏邏輯。經(jīng)與多地行政首長(zhǎng)、財(cái)政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人等的訪談中強(qiáng)有力地證實(shí)，即便當(dāng)期有可用現(xiàn)金流也寧愿繼續(xù)擴(kuò)大杠桿投資而不是積極還債，“新官不理舊賬”成為地方政府不愿及時(shí)清理甄別和剝離公益性資產(chǎn)債務(wù)、積極推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的主觀原因和逆向選擇。畢竟只有新增投資才能為任期提供GDP和可用財(cái)政收入的增長(zhǎng)，而已經(jīng)形成固定資產(chǎn)的“舊賬”只能“無(wú)效耗費(fèi)”當(dāng)期彌足珍貴的財(cái)政資源。

地方政府投融資平臺(tái)投融資規(guī)模、方式和杠桿率的無(wú)序膨脹不僅對(duì)市場(chǎng)投資產(chǎn)生強(qiáng)力擠出效應(yīng)，導(dǎo)致資本市場(chǎng)扭曲和資源低效錯(cuò)配（李玉龍，2019），匿藏于融資平臺(tái)帷幕之后的預(yù)算外公共服務(wù)投資與債務(wù)杠桿相互交織、畸形共生，更使得道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇、金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)聚合疊加、交互傳導(dǎo)，構(gòu)成一條具有多米諾骨牌效應(yīng)的信用風(fēng)險(xiǎn)鏈，使得融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型不僅僅是一個(gè)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)問(wèn)題，還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)安全與發(fā)展問(wèn)題，更是一個(gè)財(cái)政治理和國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的大命題。

四、積極穩(wěn)妥推進(jìn)地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)建議

鑒于地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)，既要治標(biāo)，積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，還要治本，理順地方融資平臺(tái)背后的預(yù)算體制、財(cái)政體制和國(guó)家治理體系，切實(shí)推進(jìn)基層財(cái)政治理以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

（一）科學(xué)界定融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和公益性職能屬性的邊界

區(qū)別于公共品和私人品的理論概念，在實(shí)踐中公共品和混合品也分為市場(chǎng)化供給和政府供給。融資平臺(tái)投融資項(xiàng)目中絕大部分是公共品或準(zhǔn)公共品，要實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，首先要準(zhǔn)確把握市場(chǎng)和政府的邊界，準(zhǔn)確區(qū)分融資平臺(tái)到底是以市場(chǎng)化模式還是政府投融資模式參與公共品和混合品供給，進(jìn)而科學(xué)界定融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和公益性職能的邊界，這也是劃分融資平臺(tái)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、構(gòu)建融資平臺(tái)權(quán)責(zé)關(guān)系清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度的前提。因此，應(yīng)按照是否為融資平臺(tái)帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收益為基本原則，合理區(qū)分融資平臺(tái)資產(chǎn)和債務(wù)的經(jīng)營(yíng)性屬性還是公益性屬性。而區(qū)分的關(guān)鍵是公共品或準(zhǔn)公共品供給的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和融資平臺(tái)在其中所扮演的角色。

事實(shí)上，當(dāng)前融資平臺(tái)參與公共品和混合品供給的方式主要有三種模式，應(yīng)針對(duì)不同的情況采取相應(yīng)的管控措施。第一，作為政府職能的延伸直接受政府指令參與公共品供給和公益性項(xiàng)目建設(shè)和管理維護(hù)，本質(zhì)上承擔(dān)政府相應(yīng)公共服務(wù)部門的職能，這也是有的地方政府將平臺(tái)公司視同預(yù)算單位管理、開(kāi)設(shè)財(cái)政零余額賬戶的原因。此時(shí)融資平臺(tái)的投融資項(xiàng)目所形成的資產(chǎn)債務(wù)不論法律形式如何，實(shí)際上全是政府公益性資產(chǎn)和政府債務(wù)。

第二，融資平臺(tái)以真實(shí)規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)或PPP公私合作參與公共品和準(zhǔn)公共品供給，并獲得真實(shí)可靠的特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)或PPP經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。此時(shí)就應(yīng)依據(jù)具體的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)判定融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。比如融資平臺(tái)僅作為公益性項(xiàng)目的代建業(yè)主，承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目管理服務(wù)外包的，那么融資平臺(tái)就只能獲取管理服務(wù)費(fèi)經(jīng)營(yíng)收入，而項(xiàng)目資產(chǎn)就是政府公益性資產(chǎn)，對(duì)應(yīng)的債務(wù)融資全是政府債務(wù)。同理，如 BT、BOT、BOOT、TOT 等，則應(yīng)按相關(guān)協(xié)議和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則界定項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和償債責(zé)任。但是必須要強(qiáng)調(diào)這些交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是真實(shí)規(guī)范的，對(duì)那些披著特許經(jīng)營(yíng)或PPP外衣、實(shí)為政府變相融資的項(xiàng)目，不僅要清理整頓，相關(guān)資產(chǎn)必須納入公益性資產(chǎn)范疇剝離移交，清理后仍存續(xù)的相關(guān)債務(wù)也必須甄別認(rèn)定為政府債務(wù)。

第三，現(xiàn)實(shí)中融資平臺(tái)還代表政府參與部分私人品供給的情況。不少地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)投資不振的情況下，將公共品（準(zhǔn)公共品）性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和私人品性質(zhì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)打捆，讓融資平臺(tái)進(jìn)行一攬子的開(kāi)發(fā)建設(shè)和營(yíng)運(yùn)，如鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施捆綁鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施捆綁開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)營(yíng)性廠房建設(shè)項(xiàng)目等。但多數(shù)情況下政府與融資平臺(tái)無(wú)權(quán)責(zé)清晰的交易結(jié)構(gòu)，政府也未與融資平臺(tái)簽訂權(quán)責(zé)關(guān)系清晰的交易協(xié)議，市場(chǎng)和政府的邊界不清，導(dǎo)致融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)糾纏不清，項(xiàng)目資產(chǎn)、財(cái)政投入補(bǔ)助范圍、債務(wù)融資償債責(zé)任不明晰。此時(shí)就必須首先甄別、區(qū)分打捆項(xiàng)目中的私人品和公共品（準(zhǔn)公共品）業(yè)務(wù)的資產(chǎn)和債務(wù)。

（二）全面清理甄別融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)及其融資來(lái)源

在科學(xué)界定融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性和公益性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，理清融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性和公益性資產(chǎn)及其融資來(lái)源邊界，加快公益性資產(chǎn)債務(wù)的同步剝離和移交。

1.全面清理甄別融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)。以是否為融資平臺(tái)帶來(lái)真實(shí)合規(guī)的經(jīng)營(yíng)性收入為基本原則來(lái)甄別融資平臺(tái)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性或公益性屬性。在此基礎(chǔ)上，一是分別按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求，規(guī)范融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性和公益性資產(chǎn)成本的會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量，為未來(lái)公益性資產(chǎn)剝離以及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的后續(xù)經(jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ)；二是規(guī)范融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)剝離移交前的日常管理，明確養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制、組織清產(chǎn)核資、負(fù)責(zé)資產(chǎn)登記，明確維護(hù)管理渠道和養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任，落實(shí)維護(hù)資金來(lái)源。

2.全面清理與公益性資產(chǎn)購(gòu)建運(yùn)營(yíng)維護(hù)相關(guān)的融資來(lái)源。融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)購(gòu)建及運(yùn)營(yíng)維護(hù)融資來(lái)源主要為三個(gè)渠道，即財(cái)政撥款、債務(wù)融資和收費(fèi)收入。一是除有特定用途的專項(xiàng)資金外，財(cái)政撥款原則上只能補(bǔ)助公益性資產(chǎn)的購(gòu)建和運(yùn)維，只能作為公益性資產(chǎn)成本和相應(yīng)的管理維護(hù)支出。二是收費(fèi)收入應(yīng)區(qū)分是私人品交易價(jià)格還是公共品服務(wù)收入。前者原則上應(yīng)記為融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)收入，后者需要依據(jù)政府與融資平臺(tái)簽訂公共品項(xiàng)目購(gòu)建運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)交易實(shí)質(zhì)來(lái)判斷:若是真實(shí)合規(guī)的特許經(jīng)營(yíng)或PPP公私合作方式，則應(yīng)視為公私合作的共享收益；反之，則應(yīng)作為公益性項(xiàng)目收益并優(yōu)先用于彌補(bǔ)項(xiàng)目成本和運(yùn)維支出。三是債務(wù)融資來(lái)源同樣依據(jù)政府與融資平臺(tái)簽訂公共品項(xiàng)目購(gòu)建運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)交易實(shí)質(zhì)來(lái)判斷。若是真實(shí)合規(guī)的特許經(jīng)營(yíng)或PPP公私合作方式，則應(yīng)將相關(guān)債務(wù)作為SPV項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；反之，則應(yīng)全部甄別認(rèn)定為政府債務(wù)。

（三）積極穩(wěn)妥剝離融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)債務(wù)，分類推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

在準(zhǔn)確甄別融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)與融資來(lái)源的基礎(chǔ)上，為防止激進(jìn)的制度轉(zhuǎn)換“硬著陸”風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)秉持黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“穩(wěn)中求進(jìn)”基本原則，積極穩(wěn)妥剝離公益性資產(chǎn)債務(wù)，分類推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，平滑財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.及時(shí)有序剝離融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)及其債務(wù)。遵循科學(xué)界定市場(chǎng)與政府的邊界、經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)邊界的原則:一是融資平臺(tái)參與的政府純公共服務(wù)項(xiàng)目資產(chǎn)原則上全部移交相關(guān)政府職能部門，對(duì)應(yīng)的債務(wù)應(yīng)基于國(guó)家“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，以及事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則，由對(duì)應(yīng)級(jí)次政府財(cái)政承擔(dān)。如公園等市政項(xiàng)目、非收費(fèi)公路橋隧等。二是融資平臺(tái)參與的準(zhǔn)公共服務(wù)項(xiàng)目，視其交易結(jié)構(gòu)是否是合規(guī)的特許經(jīng)營(yíng)或PPP公私合作模式，若是，則保留為融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和債務(wù)；反之，則應(yīng)及時(shí)清理不合規(guī)的交易，終止項(xiàng)目協(xié)議和債務(wù)協(xié)議。三是融資平臺(tái)參與政府公共服務(wù)與私人品業(yè)務(wù)打捆的項(xiàng)目，在準(zhǔn)確甄別公共服務(wù)資產(chǎn)債務(wù)和私人品業(yè)務(wù)資產(chǎn)債務(wù)的基礎(chǔ)上，原則上應(yīng)將私人品業(yè)務(wù)剝離到融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)范疇，由融資平臺(tái)占有相關(guān)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)資產(chǎn)并承擔(dān)對(duì)應(yīng)的償債義務(wù)，公共服務(wù)資產(chǎn)和債務(wù)應(yīng)剝離為政府公益性資產(chǎn)和政府性債務(wù)。

2.妥善處置融資平臺(tái)剝離后公益性資產(chǎn)和債務(wù)。地方各級(jí)政府、財(cái)政及其相應(yīng)部門應(yīng)按照公共服務(wù)職能所對(duì)應(yīng)的公益性資產(chǎn)，做好融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)剝離移交的準(zhǔn)備銜接工作。對(duì)權(quán)責(zé)清晰，債務(wù)體量不大，影響范圍較小的，應(yīng)成熟一個(gè)及時(shí)剝離移交一個(gè)，資產(chǎn)納入相關(guān)主管部門管理維護(hù)并登記入賬，相關(guān)債務(wù)通過(guò)政府債券或預(yù)算償債準(zhǔn)備金予以消化。對(duì)權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理清、資產(chǎn)債務(wù)體量大，影響大的，可以參照當(dāng)年消化處理“三金三亂”的思路，設(shè)置“防爆屋”，由當(dāng)?shù)卣闪㈩愃圃拇筚Y產(chǎn)管理公司的方式逐步清理消化，目前如湖南邵陽(yáng)等個(gè)別地方政府已有類似的探索。

（四）強(qiáng)化預(yù)算約束，為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型及持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境

地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的深層次路徑不僅在于對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)的“修補(bǔ)”和現(xiàn)代企業(yè)制度改造，更在于政府財(cái)政體制、管理機(jī)制等多維度系統(tǒng)性創(chuàng)新。優(yōu)化地方政府投融資模式、扭轉(zhuǎn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)債務(wù)杠桿的過(guò)度依賴，是地方投融資平臺(tái)能否順利轉(zhuǎn)型及持續(xù)健康發(fā)展的根本途徑。因此，應(yīng)正本清源，加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算約束，堅(jiān)決遏制地方政府預(yù)算外投融資沖動(dòng)和財(cái)政信用化。

1.加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算約束。其一，加快推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)，提高預(yù)算執(zhí)行約束力。政府公益性投融資活動(dòng)全部納入預(yù)算管理，實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理并納入中期滾動(dòng)預(yù)算。在完成融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)債務(wù)剝離前，將包括融資平臺(tái)公益性項(xiàng)目投融資活動(dòng)在內(nèi)的政府所有與履行公共服務(wù)職能相關(guān)的投融資活動(dòng)納入財(cái)政預(yù)算管理，強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)存續(xù)公益性項(xiàng)目投融資預(yù)算監(jiān)管和信息公開(kāi)。融資平臺(tái)公益性資產(chǎn)債務(wù)剝離移交后不得直接作為政府公益性投融資主體，政府新增公益性項(xiàng)目投資職能全部收歸政府職能部門，除特許經(jīng)營(yíng)或PPP公私合作模式外，禁止融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)直接作為項(xiàng)目法人承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)職能。

其二，加快事權(quán)與支出責(zé)任劃分等政府間財(cái)政體制建設(shè)，尤其加快省以下財(cái)政體制建設(shè)，提高體制性預(yù)算約束力，穩(wěn)定基層政府財(cái)力預(yù)期。進(jìn)一步明確各級(jí)政府的職責(zé)范圍和事權(quán)，賦予與之相匹配財(cái)力，完善地方稅體系，規(guī)范非稅收入征管，固化一般轉(zhuǎn)移支付，以基層部門預(yù)算為基礎(chǔ)實(shí)行自下而上的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編報(bào)，將上級(jí)政府對(duì)下轉(zhuǎn)移支付納入各級(jí)財(cái)政中期預(yù)算管理，以穩(wěn)定的財(cái)力預(yù)期引導(dǎo)下級(jí)財(cái)政自平衡管理。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化財(cái)務(wù)平衡約束，從源頭上杜絕地方政府預(yù)算外投融資活動(dòng)，防止地方融資平臺(tái)“換馬甲”式的假轉(zhuǎn)型。

其三，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管。面對(duì)政府以融資平臺(tái)為載體的預(yù)算外投融資活動(dòng)在越來(lái)越嚴(yán)厲的監(jiān)管禁令之下仍不斷膨脹，還需要引起對(duì)監(jiān)管方式、監(jiān)管執(zhí)行力甚至“監(jiān)管俘獲”的深刻反思。未來(lái)可以預(yù)算一體化和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)為契機(jī)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)數(shù)字治理手段，打通財(cái)政、預(yù)算單位、國(guó)有企業(yè)（融資平臺(tái)）和資本市場(chǎng)間的信息障礙，進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)會(huì)、銀保監(jiān)等多方監(jiān)管力量，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管合力，以強(qiáng)有力的預(yù)算監(jiān)管打破“大而不倒”的逆向選擇預(yù)期，提高監(jiān)管威懾力，有效防范“大而不倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.厘清政府和市場(chǎng)的邊界，積極培育融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后的健康可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。以政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政民主法治建設(shè)以及公共服務(wù)供給體制創(chuàng)新等實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，并在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)中積極引導(dǎo)地方政府?dāng)[脫債務(wù)杠桿依賴，有效化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。其一，本著自主經(jīng)營(yíng)、自主決策、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)制度原則，重構(gòu)政府與融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)間權(quán)責(zé)清晰、政企分開(kāi)的政企合作關(guān)系，為融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型和持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和制度環(huán)境。

其二，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域、重要行業(yè)的引領(lǐng)作用和事關(guān)國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域的社會(huì)責(zé)任，在優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)上，利用國(guó)有企業(yè)與政府間的信息對(duì)稱優(yōu)勢(shì)和交易費(fèi)用優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)轉(zhuǎn)型后國(guó)有企業(yè)與其他市場(chǎng)主體公平參與新基建、舊城改造、鄉(xiāng)村振興等新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，培植轉(zhuǎn)型后國(guó)有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

其三，積極引導(dǎo)轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)加快建設(shè)專業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化市場(chǎng)導(dǎo)向的企業(yè)內(nèi)部治理，構(gòu)建符合特定市場(chǎng)定位的、具備特定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體。比如在嚴(yán)控政府債務(wù)、規(guī)范政府公共投融資行為的基礎(chǔ)上，利用原融資平臺(tái)參與政府公共投資的優(yōu)勢(shì)，以規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)或PPP、EPC等模式參與政府公共投資項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)，并以此構(gòu)建轉(zhuǎn)型后國(guó)有企業(yè)科學(xué)合理的商業(yè)模式和盈利模式。再如在上級(jí)政府的統(tǒng)籌下，打破行政隸屬關(guān)系或引進(jìn)社會(huì)投資者，按行業(yè)特點(diǎn)或?qū)I(yè)優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)不同基層政府將各自的融資平臺(tái)重組成立統(tǒng)一的、具備區(qū)域性或?qū)I(yè)性優(yōu)勢(shì)的集團(tuán)公司。