梁 晨 李建平 李俊杰

（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院，北京 100081）

內(nèi)容提要:破解我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理難題，有效利用地方政府債券融資非常重要。當(dāng)前我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)尚不完全成熟，農(nóng)村人居環(huán)境應(yīng)用地方政府債券融資還存在不少問題。環(huán)境效益?zhèn)鳛橐环N新型政府融資模式，秉承為效果付費(fèi)理念，集成地方政府債券、政府與社會(huì)資本合作兩種模式的優(yōu)勢(shì)，在國(guó)際上受到廣泛關(guān)注。對(duì)國(guó)外典型案例研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境效益?zhèn)粌H具有融資功能，還是一種有效的多元合作治理工具，與我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理需求高度契合。通過剖析國(guó)外環(huán)境效益?zhèn)\(yùn)行機(jī)制，梳理總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券運(yùn)行機(jī)制框架內(nèi)，探索提出農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)脑O(shè)計(jì)構(gòu)想，為破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)融資瓶頸、推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境應(yīng)用地方政府債券融資提供一個(gè)可選路徑。

一、引言

農(nóng)村人居環(huán)境整治難點(diǎn)在于資金。我國(guó)農(nóng)村地域遼闊、發(fā)展底子薄、歷史欠賬多，農(nóng)村人居環(huán)境存在巨大提升空間，也存在著巨大資金缺口。當(dāng)前新冠肺炎疫情沖擊尚未結(jié)束，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，財(cái)政收入減少、支出增加，地方政府收支平衡壓力陡增。加快發(fā)行地方政府債券、增加債券資金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，無疑成為解決資金難題、推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的一條重要進(jìn)路。國(guó)家連續(xù)發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資加快補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見》《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021年-2025年）》等多項(xiàng)文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大地方政府債券用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)模、保障財(cái)政支農(nóng)投入”。然而，相較其他經(jīng)濟(jì)效益強(qiáng)、償債資金穩(wěn)定的項(xiàng)目，如軌道交通、收費(fèi)公路、土地儲(chǔ)備等，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)村的弱勢(shì)性與農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目的公共產(chǎn)品特性顯然使其在申請(qǐng)債券融資的過程中缺乏優(yōu)勢(shì)。

效益?zhèn)↖mpact Bonds）秉承“為效果付費(fèi)”（Pay for Performance）理念，將市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)嵌于政府投資行為中，突破傳統(tǒng)政府債券只作為政府融資工具的局限，用預(yù)先設(shè)定的治理目標(biāo)即“效益”綁定政府部門、私人部門和第三方等多個(gè)主體，構(gòu)建整體性治理框架，整合“制度、信息、資金”等資源[1]，充分發(fā)揮多元治理主體優(yōu)勢(shì)，共同參與和支持公共項(xiàng)目建設(shè)。效益?zhèn)粏问且环N政府融資模式，更是一種創(chuàng)新的多元合作治理工具，其融資理念和運(yùn)作模式與我國(guó)構(gòu)建共建共治共享治理格局的目標(biāo)契合，能有效彌補(bǔ)農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目在申請(qǐng)發(fā)債過程中的劣勢(shì)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共領(lǐng)域融資具有很大參考價(jià)值。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治任務(wù)艱巨緊迫，急需總結(jié)應(yīng)用地方政府債券籌資的經(jīng)驗(yàn)與得失，探索農(nóng)村人居環(huán)境應(yīng)用債券融資的適宜路徑。在國(guó)內(nèi)應(yīng)用不多、案例較少的情況下，借鑒國(guó)外效益?zhèn)湫桶咐某晒?jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，搭建為效果付費(fèi)型農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)目傮w框架，不失為引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效、增進(jìn)農(nóng)村社會(huì)福祉的有益探索。本文從國(guó)外效益?zhèn)l(fā)展現(xiàn)狀入手，先對(duì)國(guó)外環(huán)境效益?zhèn)湫桶咐钊肫饰觯砬迤鋵?duì)于我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理融資的參考價(jià)值以及本土化過程中可能面臨的挑戰(zhàn)，最后結(jié)合實(shí)際提出我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)捻攲釉O(shè)計(jì)框架。

二、國(guó)外效益?zhèn)l(fā)展概述

（一）為效果付費(fèi)理念與效益?zhèn)鹪?/h3>

為效果付費(fèi)理念的起源與公共管理學(xué)的兩大理論——新公共管理理論（NewPublic Management） 和新公共治理理論（New Public Governance）密切相關(guān)。新公共管理理論突破性地將經(jīng)濟(jì)學(xué)作為公共行政管理的理論基礎(chǔ)，核心思想可以概括為六點(diǎn):效益最大化、運(yùn)作市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)治理、政策引導(dǎo)以及強(qiáng)調(diào)對(duì)效果進(jìn)行考核和問責(zé)。[2]這一核心理念在不斷的發(fā)展中形成更為精簡(jiǎn)的“市場(chǎng)、管理、考核”（Market，Management，Measurement）“3M”思想。[3]新公共治理理論與新公共管理理論最大的不同在于，前者更加強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一種政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體系統(tǒng)治理的緊密結(jié)構(gòu)，而不只是通過合同約束、績(jī)效考核等形成松散的契約關(guān)系來實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)[4]，它正在逐步取代新公共管理理論[5]。為效果付費(fèi)的政府投資理念從新公共管理理論中萌發(fā)，快速滲透到西方國(guó)家各個(gè)公共管理部門的政府采購(gòu)、政府與社會(huì)資本合作等政府投資中。新公共治理理論產(chǎn)生后，為效果付費(fèi)理念在公共治理領(lǐng)域的價(jià)值得到進(jìn)一步強(qiáng)化。效益?zhèn)沁@一理論與政府債券結(jié)合所創(chuàng)新出的一種政府融資模式。

效益?zhèn)钦疄榻鉀Q特定社會(huì)問題發(fā)行的、按照效果達(dá)成情況支付投資回報(bào)的一種債券，現(xiàn)有研究主要圍繞效益?zhèn)倪\(yùn)行原理、案例研究、經(jīng)驗(yàn)借鑒等展開。[6-13]由于發(fā)展歷程短、實(shí)踐案例少、尚屬新興金融工具[14]、二級(jí)市場(chǎng)流通受限等原因，不同國(guó)家對(duì)效益?zhèn)ㄐ砸膊煌?。美?guó)將效益?zhèn)瘏⒄帐姓芾韀15]，免稅、可公開發(fā)行；英國(guó)則將其歸類為政府與社會(huì)資本合作（PPP）的一種創(chuàng)新形式[16]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)將效益?zhèn)ㄐ詾閭€是一種特殊的PPP模式尚不統(tǒng)一，一方面效益?zhèn)税葱Ч顿M(fèi)而不是按市場(chǎng)利率支付固定投資回報(bào)外，其基本邏輯結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)政府債券一致無二[17]；另一方面，效益?zhèn)?xiàng)目與PPP模式類似但又大大超越PPP傳統(tǒng)模式，相似之處是二者都需要一整套合同體系來支撐，不同之處是效益?zhèn)臑樾Ч顿M(fèi)機(jī)制將傳統(tǒng)PPP模式的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，多元主體之間的關(guān)系也更緊密，與投資收益掛鉤的績(jī)效評(píng)估也更有實(shí)效[18，19]。本文從我國(guó)地方政府融資視角考察，認(rèn)為效益?zhèn)Ｊ较履技Y金由政府支配、政府是項(xiàng)目實(shí)際出資人、投資回報(bào)即債券定價(jià)由地方政府與債券承銷團(tuán)在平等自愿的基礎(chǔ)上參考市場(chǎng)利率協(xié)議確定、債券到期還本付息、償債資金來源于項(xiàng)目收益和政府預(yù)算、二級(jí)市場(chǎng)實(shí)際交易不足等一系列特征，與當(dāng)前我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券極其相似，與融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、實(shí)施流程繁雜的PPP模式存在較大差異。

（二）世界首支效益?zhèn)膶?shí)踐

2010年，英國(guó)彼得伯勒監(jiān)獄（Peterborough Prison）降低短期囚犯再犯率項(xiàng)目啟動(dòng)。該項(xiàng)目向犯人本人及其家庭提供重新回歸、融入社會(huì)的幫扶服務(wù)，旨在打破累犯循環(huán)、降低再犯幾率、維護(hù)公共安全。時(shí)值2008年金融危機(jī)期間，為緩解財(cái)政壓力、降低融資難度，英國(guó)司法部（Ministry of Justice）創(chuàng)新地將“為效果付費(fèi)”和“政府債券”結(jié)合，作為發(fā)債方委托金融中介社會(huì)金融公司（Social Finance Ltd.）策劃發(fā)行了全球首只社會(huì)效益?zhèn)?。該債券總額500萬英鎊，期限8年，向17個(gè)社會(huì)投資機(jī)構(gòu)（者）定向發(fā)售。不同于傳統(tǒng)債券市場(chǎng)利率決定投資收益，社會(huì)效益?zhèn)找嬗身?xiàng)目達(dá)成的社會(huì)效益決定。具體來說就是發(fā)債方與投資方在項(xiàng)目發(fā)起之初約定效益目標(biāo)及對(duì)應(yīng)的績(jī)效收益，作為條款寫入融資協(xié)議。待項(xiàng)目完成、債券償付之時(shí)，發(fā)債方向債權(quán)方歸還本金并支付績(jī)效收益。這只債券中約定的效益目標(biāo)為再犯罪率降低7.5%以上。以此為標(biāo)準(zhǔn)，若再犯率降低程度在7.5%以下，投資者只獲得投資本金的償付；若降低程度高于7.5%，除償付本金外，投資者可根據(jù)具體降低程度獲得每年2.5%-13%的績(jī)效收益。2017年8月，經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)評(píng)估，實(shí)際再犯率減少了9%。投資方除獲得初始本金償付外，還收到一筆年收益率約合3%的績(jī)效收益作為投資回報(bào)。[20-22]

（三）主要國(guó)家支持效益?zhèn)l(fā)展的舉措

首個(gè)社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目取得成功后，各國(guó)政府紛紛效仿。以社會(huì)效益?zhèn)癁樗{(lán)本，適應(yīng)不同領(lǐng)域需求陸續(xù)衍生出更多類型效益?zhèn)?，分別對(duì)應(yīng)不同的公共服務(wù)目標(biāo)，如社會(huì)效益?zhèn)⊿ocial Impact Bonds）目標(biāo)是解決某個(gè)社會(huì)問題，環(huán)境效益?zhèn)‥nvironmental Impact Bonds）專注于解決某種環(huán)境問題，發(fā)展效益?zhèn)―evelopment Impact Bonds）則是針對(duì)發(fā)展中國(guó)家公共服務(wù)與社會(huì)福利改善的綜合性項(xiàng)目。截至2021年10月，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家以及印度、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家共33個(gè)國(guó)家發(fā)行了214只效益?zhèn)?，累?jì)籌集資金4.96億美元，實(shí)施項(xiàng)目覆蓋培訓(xùn)就業(yè)、兒童福利、救助收容、醫(yī)療保健、教育服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村發(fā)展等領(lǐng)域，逾85萬目標(biāo)受眾受益。①數(shù)據(jù)來自牛津大學(xué)布拉瓦尼克政府學(xué)院政府成果實(shí)驗(yàn)室（Government Outcome Lab）。

英美兩國(guó)在效益?zhèn)陌l(fā)展過程中發(fā)揮了引領(lǐng)作用，在資金和政策上給予效益?zhèn)罅χС帧?012年，英國(guó)內(nèi)閣（Cabinet Office）成立社會(huì)效益?zhèn)行模–entre for Social Impact Bonds），組成開展效益?zhèn)嚓P(guān)研究的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，在八國(guó)首腦會(huì)議期間舉辦“八國(guó)集團(tuán)社會(huì)效益投資論壇”，推動(dòng)效益?zhèn)哪Ｊ胶徒?jīng)驗(yàn)在國(guó)際范圍內(nèi)的交流推廣。2014年，英國(guó)內(nèi)閣聯(lián)合大彩票基金會(huì)（Big Lottery Fund）撥款2000萬英鎊設(shè)立“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基金會(huì)（Society Network Foundation）”，同年美國(guó)奧巴馬政府則撥款3億美元專項(xiàng)資金支持美國(guó)的效益?zhèn)圏c(diǎn)項(xiàng)目。另外，兩國(guó)都給予效益?zhèn)愂諟p免的扶持政策。效益?zhèn)谟?guó)被認(rèn)為是政府項(xiàng)目吸引社會(huì)投資的一種模式，英國(guó)政府專門發(fā)布《社會(huì)投資稅收減免法案》（The Social Investment Tax Relief Scheme）；美國(guó)則將效益?zhèn)瘏⒄帐姓∕unicipal Bonds）進(jìn)行管理，享受與市政債券同等的稅收減免政策。

三、國(guó)外環(huán)境效益?zhèn)咐芯?/h2>

（一）國(guó)外環(huán)境效益?zhèn)湫桶咐?/h3>

環(huán)境效益?zhèn)且陨鐣?huì)效益?zhèn)癁槟０逶O(shè)計(jì)、為環(huán)境治理項(xiàng)目籌資的債券類型，目前仍處于探索嘗試階段。作為一種創(chuàng)新融資工具，當(dāng)前環(huán)境效益?zhèn)晒Πl(fā)行案例屈指可數(shù)，相關(guān)研究極少。[23，24]本文選擇已建成的、全球首支環(huán)境效益?zhèn)鐐惐葋喬貐^(qū)城鄉(xiāng)生活污水治理項(xiàng)目，已經(jīng)發(fā)行但尚處建設(shè)運(yùn)營(yíng)期的塔霍國(guó)家森林地區(qū)綜合發(fā)展項(xiàng)目和首支公開發(fā)行的環(huán)境效益?zhèn)?xiàng)目亞特蘭大防洪減災(zāi)項(xiàng)目作為典型案例進(jìn)行研究（見表 1）。

表1 國(guó)外環(huán)境效益?zhèn)湫桶咐饕畔?/p>

1.哥倫比亞特區(qū)城鄉(xiāng)生活污水治理項(xiàng)目。美國(guó)華盛頓哥倫比亞特區(qū)水務(wù)局（DC Water）負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)（Washington DC）多個(gè)郊區(qū)（Suburbs）的下水道管理，其中有1/3的管道屬于合流制。每當(dāng)遭遇暴雨、臺(tái)風(fēng)等極端天氣，合流制下水道溢流的污水就攜帶細(xì)菌、垃圾、重金屬等污染物，直接排放入?yún)^(qū)內(nèi)3條河流，年排放量約達(dá)25億加侖（約合946萬立方米）。溢流污水污染了區(qū)內(nèi)的水環(huán)境，給整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)帶來惡劣影響。特區(qū)水務(wù)局于2005年啟動(dòng)了一項(xiàng)為期20年、預(yù)算26億美元的長(zhǎng)期改造方案，原定的改造內(nèi)容以傳統(tǒng)灰色基礎(chǔ)設(shè)施（Grey Infrastructure）為主。隨著環(huán)保技術(shù)日益成熟和公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，特區(qū)水務(wù)局著手在改造方案中引入綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure）。2015年，改造計(jì)劃的首個(gè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施巖溪流域試點(diǎn)項(xiàng)目（Rock Creek Pilot Project）啟動(dòng)。由于綠色基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)時(shí)尚屬新興領(lǐng)域，為分散技術(shù)、市場(chǎng)、財(cái)務(wù)和管理等方面的多重風(fēng)險(xiǎn)，特區(qū)水務(wù)局委托金融中介機(jī)構(gòu)量化資本（Quantified Ventures）以英國(guó)社會(huì)效益?zhèn)癁槟０澹O(shè)計(jì)全球首只環(huán)境效益?zhèn)癁樵擁?xiàng)目籌款。該債券為免稅（Tax-exempt）債券，總額2500萬美元，為期30年，票面利率3.43%，每半年付息一次，強(qiáng)制回購(gòu)期5年，債券本息由改造方案的預(yù)算資金償付。2016年10月，特區(qū)水務(wù)局以定向私募形式非公開發(fā)行該債券，投資者為高盛投資集團(tuán)（Goldman Sachs Urban Investment Group）和卡爾弗特基金會(huì)（Calvert Foundation）。該債券以地表雨水徑流減少量為考核指標(biāo)，對(duì)“按效果付費(fèi)”做出如下安排:回購(gòu)期內(nèi)，如果雨水徑流減少總量超過41.3%，除本息外，發(fā)債方須向債權(quán)方支付330萬美元額外的績(jī)效投資收益（Outcome Payment）；如果減少介于18.6%-41.3%，無須支付；如果減少不足18.6%，則需由債權(quán)方向發(fā)債方支付330萬美元作為補(bǔ)償。2021年初，特區(qū)水務(wù)局聘請(qǐng)專業(yè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目效果進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果顯示地表雨水徑流減少量接近20%，根據(jù)事前約定，發(fā)債方和債權(quán)方均無需支付額外款項(xiàng)。強(qiáng)制回購(gòu)期到期前，特區(qū)稅務(wù)局還本付息贖回了全部環(huán)境效益?zhèn)?。由于?xiàng)目十分成功，特區(qū)稅務(wù)局因此獲得了美國(guó)政府財(cái)務(wù)官員協(xié)會(huì)（Government Finance Officers Association，GFOA）2017 年度政府財(cái)務(wù)資本融資和債務(wù)管理優(yōu)秀獎(jiǎng)。[15，25]

2.塔霍國(guó)家森林保護(hù)區(qū)綜合發(fā)展項(xiàng)目。美國(guó)加利福尼亞州的農(nóng)村地區(qū)飽受山火肆虐之苦，每年數(shù)以百萬計(jì)的森林被毀。下轄的塔霍國(guó)家森林保護(hù)區(qū)（Tahoe National Forest）內(nèi)大多為偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村，不但要面臨野火帶來的生命財(cái)產(chǎn)安全威脅，還有水資源減少和生態(tài)退化的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)、采伐、水電、生態(tài)旅游、休閑度假等產(chǎn)業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p失，財(cái)政吃緊的當(dāng)?shù)卣惹行枰獠抠Y金支持來應(yīng)對(duì)特大火災(zāi)和干旱的雙重威脅。為此，包括尤巴水務(wù)局（Yuba Water Agency）、加利福尼亞州消防局（CAL FIRE）、美國(guó)國(guó)家林業(yè)局塔霍國(guó)家森林公園管理局（USFS，Tahoe National Forest）在內(nèi)的3個(gè)政府部門聯(lián)合發(fā)行了世界首只森林修復(fù)債券（Forest Resilience Bond，F(xiàn)RB），總額400萬美元，期限5年，目標(biāo)是根據(jù)加州大學(xué)Sierra Nevada研究院（Sierra Nevada Research Institute at the University of California）修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，修復(fù)北尤巴河流域內(nèi)的15000英畝森林。債券委托藍(lán)色森林保護(hù)基金（Blue Forest Conservation）負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)策劃，償債資金分別來源于尤巴水務(wù)局的水費(fèi)收入、加利福尼亞州消防局名為“加利福尼亞州氣候投資（California Climate Investment，CCI）”的財(cái)政補(bǔ)助，美國(guó)國(guó)家林業(yè)局以提供實(shí)物和服務(wù)的形式參與項(xiàng)目。債權(quán)方包括卡爾弗特基金會(huì)、CSAA保險(xiǎn)集團(tuán)（CSAA InsuranceGroup）、 洛 克 菲 勒 基 金（Rockefeller Foundation）、喬丹與貝蒂摩爾基金（Gordon and Betty Moore Foundation）4家機(jī)構(gòu)。前兩家機(jī)構(gòu)屬于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，因能從山火減少中獲益，只要求利率為4%（略低于美國(guó)市政債券利率）的投資回報(bào)；后兩家基金會(huì)則屬于帶有一定政府背景和慈善性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，只要求1%的優(yōu)惠利率。[26，27]

3.亞特蘭大防洪減災(zāi)項(xiàng)目。亞特蘭大防洪減災(zāi)債券是首個(gè)公開發(fā)行的環(huán)境效益?zhèn)?。美?guó)亞特蘭大市處于Proctor Creek河流域，與哥倫比亞特區(qū)類似，由于地下污水管線有一部分是合流制，在雨季到來時(shí)當(dāng)?shù)仫柺芎樗退w污染困擾。亞特蘭大流域管理局（Atlanta′s Department of Watershed Management）委托量化資本公開發(fā)行總額1400萬美元的環(huán)境效益?zhèn)糜谳爡^(qū)內(nèi)6個(gè)綠色雨水收集處理設(shè)施建設(shè)，債券期限10年。投資回報(bào)以雨水收集量為標(biāo)準(zhǔn)，652萬加侖以下享受3.55%的投資回報(bào)，超過則由亞特蘭大流域管理局在本息外再支付一定的績(jī)效收益，折合收益利率為4.67%。公開發(fā)行讓亞特蘭大Proctor Creek河流域居民也有機(jī)會(huì)投資改善他們生活環(huán)境的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。[28，29]

（二）國(guó)外環(huán)境效益?zhèn)\(yùn)行機(jī)制

1.參與主體。環(huán)境效益?zhèn)婕鞍l(fā)債方、債權(quán)方、受益方、金融中介、服務(wù)提供商、評(píng)估機(jī)構(gòu)六方主體，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間，各方目標(biāo)一致、分工明確、職責(zé)互補(bǔ)、相互監(jiān)督。以發(fā)債方、債權(quán)方和金融中介為主，圍繞預(yù)定目標(biāo)和實(shí)施流程形成跨界合作，共同確定項(xiàng)目效果目標(biāo)、債券發(fā)行額度、發(fā)行期限、發(fā)行利率、發(fā)行方式、績(jī)效投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)控制、資金使用監(jiān)管等。

發(fā)債方（Issuer）一般指地方政府。作為發(fā)債主體、項(xiàng)目實(shí)際出資方和通常情況下的業(yè)主方，地方政府在項(xiàng)目運(yùn)行過程中同時(shí)扮演決策者、合作者和監(jiān)督者多個(gè)角色，承擔(dān)著統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)。地方政府首先需要研究確定需要發(fā)債融資的公共項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、預(yù)期效果等，然后篩選有資質(zhì)的金融中介機(jī)構(gòu)并與之簽訂協(xié)議，委托其協(xié)同策劃包裝債券項(xiàng)目、圈定潛在投資者以及準(zhǔn)備債券發(fā)行必備函文手續(xù)等。確定債權(quán)方即投資者后，雙方議定發(fā)行方式、績(jī)效目標(biāo)、收益安排以及挑選服務(wù)提供商、評(píng)估機(jī)構(gòu)等事項(xiàng)。項(xiàng)目啟動(dòng)后，地方政府代表公共利益全程監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)與服務(wù)提供情況，隨時(shí)糾偏。項(xiàng)目結(jié)束后，依據(jù)評(píng)估結(jié)果，按照事先確定的收益安排向債權(quán)人償付本金、支付績(jī)效收益。

債權(quán)方（Investor）即投資者，通過認(rèn)購(gòu)債券向地方政府提供建設(shè)資金的機(jī)構(gòu)或個(gè)人。由于環(huán)境項(xiàng)目具有一定的公益性和固定的受益范圍，多采用定向發(fā)行方式，本地大型企業(yè)、銀行、保險(xiǎn)公司、慈善基金和本地受益居民是主要的潛在投資者。圈定潛在投資者后，經(jīng)金融中介從中協(xié)調(diào)，地方政府和債權(quán)方深入商洽，確定具體投資方案。

服務(wù)對(duì)象（Clientele）即項(xiàng)目受益方，包括項(xiàng)目服務(wù)范圍內(nèi)的企事業(yè)單位和居民個(gè)人。國(guó)外政府部門發(fā)行債券前必須對(duì)社會(huì)公開項(xiàng)目建設(shè)與融資具體方案，服務(wù)對(duì)象可以通過投票方式，參與到項(xiàng)目建設(shè)融資決策中，而不只是支付費(fèi)用、享受服務(wù)。

金融中介（Financial Intermediary）指以銀行為主、具有相關(guān)資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。在國(guó)外環(huán)境效益?zhèn)谫Y中，金融中介受政府部門委托，既是債券承銷人，也是項(xiàng)目實(shí)際管理者，負(fù)責(zé)從發(fā)行前的包裝策劃、到債券發(fā)行過程、再到服務(wù)提供商招標(biāo)、工程進(jìn)度、效果評(píng)估、到期償付的項(xiàng)目全程管理工作，發(fā)揮著非常重要的作用。

服務(wù)提供商（Service Provider）也就是項(xiàng)目承包單位，具體負(fù)責(zé)環(huán)境效益?zhèn)С值墓岔?xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。服務(wù)提供商是項(xiàng)目預(yù)期效果達(dá)成的關(guān)鍵一環(huán)，決定著發(fā)債方也即政府對(duì)項(xiàng)目最終付費(fèi)的額度和債權(quán)方的投資回報(bào)額度。

評(píng)估機(jī)構(gòu)（Evaluator）指的是專業(yè)第三方評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)到結(jié)束的全程數(shù)據(jù)收集、評(píng)價(jià)測(cè)量和績(jī)效考核工作，為發(fā)債方向債權(quán)方支付績(jī)效投資收益提供依據(jù)。評(píng)估機(jī)構(gòu)須由具備較強(qiáng)專業(yè)性、獨(dú)立性、客觀性的第三方來擔(dān)任，通常是相關(guān)領(lǐng)域科研院?；蛐袠I(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)。

2.運(yùn)作流程。主要包括前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目執(zhí)行、評(píng)估償付三個(gè)主要階段（見圖1）。前期準(zhǔn)備主要包括發(fā)債方委托金融中介負(fù)責(zé)效益?zhèn)?xiàng)目從發(fā)債到償付的全程管理，與金融中介配合共同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝策劃，定制具體方案，包括建設(shè)內(nèi)容、融資規(guī)模、發(fā)行期限、建設(shè)效果、發(fā)行方式、績(jī)效回報(bào)、債券推廣等。項(xiàng)目執(zhí)行主要指安排債券發(fā)行事宜，資金到位后以金融中介為核心成立項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，按計(jì)劃推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，確保達(dá)到預(yù)期建設(shè)效果。評(píng)估償付是指到期除還本付息外，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)按事先約定的指標(biāo)進(jìn)行效果評(píng)估，發(fā)債方支付績(jī)效收益，項(xiàng)目結(jié)束。

圖1 國(guó)外環(huán)境效益?zhèn)\(yùn)作流程圖

（三）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)環(huán)境治理融資的價(jià)值評(píng)析

1.內(nèi)嵌市場(chǎng)機(jī)制綁定多元主體，構(gòu)建共建共治共享治理格局。表面上看，效益?zhèn)娜谫Y模式似乎是一種附加了績(jī)效考核的政府融資模式，只是比一般政府融資模式更強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核與問責(zé)。但深入分析其運(yùn)行過程不難看出，在從前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目執(zhí)行到評(píng)估償付的整個(gè)過程中，市場(chǎng)化的契約關(guān)系串聯(lián)起每一個(gè)治理環(huán)節(jié)，綁定了每一個(gè)參與主體，形成了一套利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的緊密合作關(guān)系。效益?zhèn)瘜⑹袌?chǎng)機(jī)制內(nèi)嵌于融資過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，注重的是設(shè)計(jì)和構(gòu)建治理主體之間持久穩(wěn)定協(xié)作關(guān)系格局，與我國(guó)構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理體系的理念與思路不謀而合。

2.為效果付費(fèi)機(jī)制有效彌補(bǔ)資金缺口、提高資金使用效率。受財(cái)政收入制約，政府直接投資往往采取分批分期投入以確保收支平衡，PPP模式則在資金及時(shí)、足額到位方面存在很大風(fēng)險(xiǎn)。間斷式投入無法保證投資強(qiáng)度，往往延誤工期、增加成本。效益?zhèn)笸顿Y者在正式發(fā)行后必須及時(shí)、足額、一次性繳納所認(rèn)購(gòu)債券的款項(xiàng)，發(fā)債方在債券到期即項(xiàng)目建成后才償付本息。與政府直接投資、PPP等模式相比，這種模式能夠更加快速、有效地彌補(bǔ)資金缺口，緩解財(cái)政壓力，確保投資強(qiáng)度和時(shí)效，有利于項(xiàng)目建設(shè)順利開展。

3.定向發(fā)行機(jī)制簡(jiǎn)化發(fā)債程序、確保融資需求有效滿足。由于公益屬性強(qiáng)、投資回報(bào)少，當(dāng)前環(huán)境效益?zhèn)远ㄏ虬l(fā)行為主，公開發(fā)行為輔。定向發(fā)行的投資者大部分是本地區(qū)內(nèi)受環(huán)境影響大或能從環(huán)境改善中獲益的、有能力的企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)以及慈善機(jī)構(gòu)，投資者大都對(duì)項(xiàng)目高度認(rèn)可，與發(fā)債方在建設(shè)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)理念等方面高度協(xié)調(diào)，更易建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的緊密合作關(guān)系，使后續(xù)債券發(fā)行、項(xiàng)目建設(shè)、績(jī)效評(píng)估等工作更加順利。將這種模式引入我國(guó)地方政府專項(xiàng)債，能有效緩解當(dāng)前下級(jí)“跑項(xiàng)目”的奔波和上級(jí)“分限額”的矛盾。當(dāng)投資者進(jìn)入環(huán)境效益?zhèn)瘶?gòu)建起的共建共治共享體系中成為治理主體之一，其共同體意識(shí)和積極性被激發(fā)出來，社會(huì)資本在資源、人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)將得到更充分、更有效發(fā)揮。同時(shí)，定向發(fā)行模式有利于打破當(dāng)前我國(guó)地方政府債券主要依靠商業(yè)銀行投資的局面，豐富債券投資者類型，優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步拓寬資金渠道。

4.競(jìng)合制衡機(jī)制確保多元主體利益協(xié)調(diào)、完善投資監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制。一方面，環(huán)境效益?zhèn)枰ㄟ^招標(biāo)、談判、磋商等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形式確定債權(quán)方、服務(wù)供應(yīng)商、評(píng)估機(jī)構(gòu)等主體，即參與環(huán)境效益?zhèn)?xiàng)目、獲得“超額”績(jī)效投資回報(bào)，必須通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，效益?zhèn)壎ㄖ卫硇Чc投資回報(bào)的設(shè)計(jì)不僅能夠有效刺激和吸引有實(shí)力的債權(quán)方，還能充分調(diào)動(dòng)其他主體在參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面的積極性。債權(quán)方對(duì)績(jī)效投資回報(bào)最大化的追求，促使其關(guān)注和參與對(duì)服務(wù)供應(yīng)商的監(jiān)督考核。服務(wù)提供商在多方監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)淘汰壓力下，也會(huì)努力提高服務(wù)質(zhì)量。另外，效益?zhèn)ㄟ^界定主體權(quán)責(zé)邊界即用合同體系的方式對(duì)主體的職能分工、權(quán)責(zé)義利進(jìn)行規(guī)制，形成權(quán)責(zé)清晰、銜接緊密、相互制衡的治理閉環(huán)，有效規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。[30]

四、我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境應(yīng)用效益?zhèn)谫Y的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

（一）項(xiàng)目收益不確定性可能減退投資吸引力

為效果付費(fèi)機(jī)制成功的核心在于各主體對(duì)一個(gè)或一套可衡量、可量化、具有時(shí)限性的建設(shè)效果評(píng)價(jià)指標(biāo)達(dá)成共識(shí)。但農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目?jī)?nèi)容復(fù)雜、類型多樣、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)方法不斷更新迭代，保證事前合理確定建設(shè)目標(biāo)和事后定量評(píng)估建設(shè)效果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性難度很大；將績(jī)效與收益掛鉤，需要債權(quán)方與發(fā)債方進(jìn)行深入談判才能最終確定具體標(biāo)準(zhǔn)、償付方式等，溝通協(xié)商成本較高，談判失敗風(fēng)險(xiǎn)較大。從投資者角度看，項(xiàng)目投資收益具有很大不確定性，有可能降低他們的收益預(yù)期，減退投資欲望。

（二）為效果付費(fèi)機(jī)制可能導(dǎo)致政府治理成本增加

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，為效果付費(fèi)機(jī)制的核心目標(biāo)是吸引和整合社會(huì)資源、彌補(bǔ)政府當(dāng)期財(cái)力不足，對(duì)于地方政府特別是處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)來說，發(fā)行效益?zhèn)苡行Щ廪r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展瓶頸，改善農(nóng)村人居環(huán)境，進(jìn)而助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加地方財(cái)政收入。農(nóng)村人居環(huán)境應(yīng)用效益?zhèn)谫Y決策應(yīng)注重核算長(zhǎng)期成本，權(quán)衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)綜合效益。但效益?zhèn)?，政府作為?shí)際付費(fèi)者，除本息外可能還需要額外支付投資者績(jī)效收益。短期來看存在增加政府治理的經(jīng)濟(jì)成本的風(fēng)險(xiǎn)，地方官員有可能出于政績(jī)考慮而否決效益?zhèn)?xiàng)目。

（三）政府責(zé)任轉(zhuǎn)移可能引發(fā)治理效率降低

效益?zhèn)袇⑴c主體較多，各主體在運(yùn)行過程中均扮演相當(dāng)重要角色。政府在其中的責(zé)任和地位既不同于其在財(cái)政直接投資、地方政府債券融資和政府購(gòu)買服務(wù)中的絕對(duì)權(quán)威者，也不同于PPP模式中的積極合作者，而是介于二者之間。加之我國(guó)農(nóng)村治理“碎片化”問題普遍存在，在應(yīng)用效益?zhèn)谫Y過程中，政府角色定位若不能得到及時(shí)有效調(diào)適，極易在與其他主體的合作和博弈中被虛化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能被弱化，從而降低政府治理效率。

（四）多元主體制衡機(jī)制可能催生合謀舞弊行為

當(dāng)前，我國(guó)地方政府債券實(shí)行“國(guó)務(wù)院確定限額、財(cái)政部分配限額、地方政府代替市縣政府發(fā)債”的審批發(fā)行模式，實(shí)際舉債者和項(xiàng)目實(shí)施者通常是市縣級(jí)政府，這種錯(cuò)位模式本身就易引發(fā)下級(jí)政府爭(zhēng)取項(xiàng)目和限額的舞弊違規(guī)行為。引入效益?zhèn)Ｊ?，市縣級(jí)政府在負(fù)責(zé)債券項(xiàng)目策劃、包裝、申報(bào)和實(shí)施的具體工作中與其他主體聯(lián)系密切，無疑又增加了合謀舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。[31]一是市縣級(jí)政府與其他主體合謀，騙取省級(jí)債券限額。二是投資者與評(píng)估機(jī)構(gòu)合謀，在績(jī)效評(píng)估上作假。三是投資者與金融中介、服務(wù)提供商合謀，利用專業(yè)知識(shí)技能弄虛作假，夸大建設(shè)資金需求和建設(shè)難度，在發(fā)債規(guī)模和績(jī)效指標(biāo)上弄虛作假，騙取高額利潤(rùn)。

總的來說，效益?zhèn)举|(zhì)上是政府、社會(huì)等方面主體各取所需、各司其職、緊密協(xié)作、共同推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域資源優(yōu)化配置和效率提升的創(chuàng)新融資模式，這種模式的優(yōu)勢(shì)在于運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，綁定各方主體的利益訴求，構(gòu)建多層次、多元化的公共服務(wù)供給體系，通過充分發(fā)揮各方所長(zhǎng)，整合優(yōu)化資源配置，有效銜接效益目標(biāo)與投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、建設(shè)成果共享，因而對(duì)于我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境應(yīng)用地方政府債券融資具有較強(qiáng)的借鑒意義。但是考慮到國(guó)情差異，探索將環(huán)境效益?zhèn)踩胛覈?guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理中、發(fā)揮其積極作用，還需要結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌謀劃，做好頂層設(shè)計(jì)。

五、我國(guó)發(fā)行農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)穆窂皆O(shè)計(jì)

（一）設(shè)計(jì)農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)⒓{入地方政府專項(xiàng)債

以我國(guó)地方政府項(xiàng)目收益與融資自平衡專項(xiàng)債券為基礎(chǔ)，以社會(huì)效益?zhèn)铜h(huán)境效益?zhèn)癁槟０?，引入“為效果付費(fèi)”機(jī)制，設(shè)計(jì)農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)瑢⑵浼{入地方政府專項(xiàng)債范疇，作為項(xiàng)目收益與融資自求平衡地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)創(chuàng)新品種進(jìn)行管理。

在當(dāng)前地方政府債券發(fā)行制度框架下，設(shè)計(jì)農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行制度（見圖2）并進(jìn)行試點(diǎn)。市縣級(jí)政府作為舉債方，負(fù)責(zé)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民個(gè)人與集體的訴求，在財(cái)政部與省級(jí)政府規(guī)定債務(wù)限額內(nèi)，與專業(yè)的金融中介機(jī)構(gòu)共同策劃農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)?xiàng)目的具體方案，提交發(fā)債方（省級(jí)政府）審批。發(fā)債方（省級(jí)政府）負(fù)責(zé)項(xiàng)目方案審核，限額批準(zhǔn)后，委托金融中介負(fù)責(zé)債券的發(fā)行和承銷，債權(quán)方認(rèn)繳債券。債券成功發(fā)行后，按照相關(guān)規(guī)定招標(biāo)服務(wù)提供商，開工建設(shè)。項(xiàng)目建成后，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)出具效果評(píng)估報(bào)告，發(fā)債方根據(jù)事先約定，按照建設(shè)成效向投資者還本付息、支付績(jī)效收益，項(xiàng)目結(jié)束。

圖2 農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行流程圖

（二）健全相關(guān)配套政策

在進(jìn)一步完善地方政府專項(xiàng)債券相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建議制定包括農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)趦?nèi)的為效果付費(fèi)專項(xiàng)債券的專門管理辦法，形成包含主體資質(zhì)、信息披露、限額分配、資金使用、績(jī)效考評(píng)、風(fēng)險(xiǎn)處置、契約變更等在內(nèi)的完整規(guī)章制度體系。深化二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，完善農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)鲜辛魍ㄊ袌?chǎng)交易、回購(gòu)等相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)債券流動(dòng)性，降低政府融資成本。完善創(chuàng)新機(jī)制，積極探索與其他金融工具結(jié)合的組合融資模式。

（三）完善市場(chǎng)化發(fā)行機(jī)制

發(fā)行機(jī)制可以從以下幾方面進(jìn)行完善:一是豐富發(fā)行方式。借鑒成熟國(guó)家典型案例經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮債務(wù)規(guī)模、融資成本、推進(jìn)速度以及投資者訴求等因素，采用競(jìng)價(jià)承銷、協(xié)議承銷等更為靈活多樣的發(fā)行方式。二是豐富投資者類型。農(nóng)村人居環(huán)境改善具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多重收益，潛在投資者范圍廣泛，除了商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、社保基金等常規(guī)投資者外，還可向受益范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、大型國(guó)有企業(yè)、大商業(yè)集團(tuán)等機(jī)構(gòu)投資者以及慈善人士、有實(shí)力的鄉(xiāng)賢等個(gè)人投資者進(jìn)一步拓展。三是推進(jìn)定價(jià)市場(chǎng)化。考慮到農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)奶刭|(zhì)，建議參考簿記路演詢價(jià)定價(jià)方式，提高定價(jià)市場(chǎng)化程度。

（四）建立全生命周期管理機(jī)制

按照項(xiàng)目全生命周期理論，構(gòu)建覆蓋策劃申報(bào)、批準(zhǔn)發(fā)行、項(xiàng)目執(zhí)行和評(píng)估償付各個(gè)階段的項(xiàng)目全程管理流程、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，規(guī)范多元主體行為、防范風(fēng)險(xiǎn)。一是強(qiáng)化債券發(fā)行與項(xiàng)目管理的銜接機(jī)制。[32]針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)癁樾Ч顿M(fèi)的特點(diǎn)，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中需加強(qiáng)上級(jí)發(fā)債方與下級(jí)舉債方的前后銜接，確保債券發(fā)行與項(xiàng)目推進(jìn)密切配合、協(xié)調(diào)一致。二是完善信息溝通機(jī)制。加強(qiáng)各參與主體之間的信息披露、溝通交流、協(xié)同合作，引導(dǎo)競(jìng)合制衡機(jī)制形成，實(shí)現(xiàn)多元主體緊密聯(lián)系、相互配合、協(xié)同共進(jìn)局面。三是完善危機(jī)處理機(jī)制。政府部門注意加強(qiáng)項(xiàng)目長(zhǎng)期追蹤監(jiān)控與定期績(jī)效評(píng)估，配合契約變更機(jī)制，實(shí)時(shí)跟進(jìn)、及時(shí)調(diào)整，確保項(xiàng)目進(jìn)度和資金安全。

（五）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

相較傳統(tǒng)債券，農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行基本不受市場(chǎng)變化影響，主要的風(fēng)險(xiǎn)在于主體違約和長(zhǎng)期通脹，風(fēng)險(xiǎn)防控的機(jī)制和對(duì)策必須更有針對(duì)性。一是優(yōu)化項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)?？刂苽Y金占比，在融資規(guī)模和融資成本之間謀求平衡，盡可能降低融資成本和風(fēng)險(xiǎn)。二是豐富償債資金來源。通過培養(yǎng)農(nóng)村居民為環(huán)境項(xiàng)目服務(wù)付費(fèi)意識(shí)、與營(yíng)利性項(xiàng)目組合發(fā)債等方式，拓寬項(xiàng)目收入渠道，豐富償債資金來源。三是健全風(fēng)險(xiǎn)控制流程和制度。事前預(yù)防，明確各個(gè)主體在項(xiàng)目實(shí)施每一個(gè)環(huán)節(jié)中的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，通過合同條款加以明確；事中控制，強(qiáng)化日常監(jiān)督監(jiān)控，降低主體違約幾率；事后補(bǔ)救，做好應(yīng)急預(yù)案，減少風(fēng)險(xiǎn)損失。四是同傳統(tǒng)債券類似，農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)裁媾R政策法規(guī)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，需要相關(guān)部門盡快健全規(guī)章制度并保持其穩(wěn)定性和延續(xù)性。

（六）建立官產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制

借鑒英美兩國(guó)支持效益?zhèn)淖龇ǎ瑓⒖钾?cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心模式，組建專門負(fù)責(zé)為效果付費(fèi)效益?zhèn)芾砼c研究的部門、平臺(tái)和專家團(tuán)隊(duì)，從以下幾個(gè)方面開展協(xié)同創(chuàng)新工作:一是扶持和培育農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)捻?xiàng)目試點(diǎn)，為試點(diǎn)項(xiàng)目提供咨詢顧問服務(wù)，鼓勵(lì)和支持地方政府應(yīng)用效益?zhèn)癁檗r(nóng)村人居環(huán)境融資，擴(kuò)大效益?zhèn)Ｊ皆谖覈?guó)地方政府公共投資中的應(yīng)用。二是梳理農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)陌l(fā)展經(jīng)驗(yàn)，廣泛開展對(duì)國(guó)外成功案例的分析和借鑒，特別要加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)、合同結(jié)構(gòu)、條款設(shè)計(jì)、績(jī)效評(píng)估等專業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。三是探索構(gòu)建項(xiàng)目方案、信息披露、合同協(xié)議等文件的模板體系，助推農(nóng)村人居環(huán)境效益?zhèn)?xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化實(shí)施。