■曹 舒 張肇廷

［內(nèi)容提要］作為落實(shí)新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，撤縣設(shè)區(qū)近年來在眾多城市被廣泛應(yīng)用，引發(fā)“無縣時(shí)代”之問。本文從“何為”“何以”“何往”的不同層面分析了當(dāng)代中國的撤縣設(shè)區(qū)。通過回顧新中國成立以來撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)空演變情況，判斷撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)入總體收縮階段，仍以經(jīng)濟(jì)性因素為主，區(qū)域集聚性持續(xù)增強(qiáng)，并由沿海向內(nèi)陸，由中心城市向次中心城市轉(zhuǎn)移。立足新發(fā)展階段，國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建與城市治理現(xiàn)代化的要求為撤縣設(shè)區(qū)提供了新的動(dòng)力源。基于法學(xué)分析視角，撤縣設(shè)區(qū)實(shí)質(zhì)是關(guān)乎國家權(quán)力配置與互動(dòng)的憲法制度，理應(yīng)回歸法治之路，遵循憲法確立的規(guī)范、原則與精神，順應(yīng)撤縣設(shè)區(qū)的自身發(fā)展規(guī)律。整體而言，撤縣設(shè)區(qū)不會(huì)導(dǎo)致縣制的消失，未來需通過制定行政區(qū)劃法，構(gòu)建行政區(qū)劃法治保障體系。

一、問題的提出

“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極?！雹傩姓^(qū)劃作為國家權(quán)力再分配的主要形式之一，成為歷朝歷代治國安邦的重要政策工具。對(duì)此，習(xí)近平指出，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源（習(xí)近平，2017）。在行政區(qū)劃的相對(duì)穩(wěn)定性與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)的靈活變動(dòng)性之間的張力不斷加大的情況下，行政區(qū)劃調(diào)整成為區(qū)域發(fā)展管理的重要手段（陳小華，2013）。時(shí)至今日，在堅(jiān)持行政區(qū)劃體制總體平穩(wěn)的前提下，局部的行政區(qū)劃已幾多變遷，并衍生出多元化的區(qū)劃變更形式。在全面深化改革時(shí)期，城市化快速發(fā)展引致的人口大規(guī)模集聚與城市空間布局不相適應(yīng)的矛盾日益突出，通過區(qū)劃變更優(yōu)化政區(qū)空間結(jié)構(gòu)與布局，促進(jìn)各要素在空間上自由流動(dòng)和高效集聚，成為新時(shí)期區(qū)劃變更的主導(dǎo)目標(biāo)（張可云、李晨，2021）。優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置既是“十四五”規(guī)劃的重要舉措，也是理解中國之治的重要線索。

作為國家結(jié)構(gòu)的基本單元和最穩(wěn)定的行政建制單位，縣制的調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的影響最為直接，縣域治理是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，撤縣設(shè)區(qū)②作為上促城市建設(shè)、下帶基層發(fā)展的區(qū)劃變更形式在其中發(fā)揮了重要的治理效能，尤其是近年來撤縣設(shè)區(qū)的廣泛應(yīng)用更是引發(fā)了“無縣時(shí)代”之問，準(zhǔn)確把握撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，深入理解撤縣設(shè)區(qū)的邏輯動(dòng)因，科學(xué)規(guī)范撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐成為理解縣域治理與發(fā)展的重要內(nèi)容。

通常認(rèn)為，行政區(qū)劃的調(diào)整是國家的政治行為，圍繞行政區(qū)劃的實(shí)踐與規(guī)范也主要集中于政治學(xué)領(lǐng)域。然而從根源來看，行政區(qū)劃變更的實(shí)質(zhì)是關(guān)乎國家權(quán)力配置與互動(dòng)的憲法制度。與此相適應(yīng)，中國憲法也對(duì)行政區(qū)劃作了原則性規(guī)定，內(nèi)容上總體保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，行政區(qū)劃變更成為法學(xué)研究乃至憲法學(xué)研究的重要議題。法治是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，也是未來撤縣設(shè)區(qū)工作的重要指引，憲法作為法治體系的基礎(chǔ)規(guī)范，在其中發(fā)揮著重要的參照作用，可以為行政區(qū)劃的法治保障體系提供基本價(jià)值和原則的支撐。本文不是簡單地通過邏輯實(shí)證的辦法來談撤縣設(shè)區(qū)的某個(gè)個(gè)案，而是從不同層面，整體理解和把握作為落實(shí)新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重要手段的撤縣設(shè)區(qū)，基于對(duì)其的實(shí)踐總結(jié)，嘗試進(jìn)行發(fā)展走向與實(shí)踐動(dòng)因上的反思，最后從法治視角切入，探究未來如何實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)的法治規(guī)范。

二、文獻(xiàn)回顧：撤縣設(shè)區(qū)研究的隱匿與顯現(xiàn)

改革開放后，由于行政區(qū)劃調(diào)整的廣泛運(yùn)用，對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行全面系統(tǒng)的理論探索也隨之展開。一些研究總結(jié)行政區(qū)劃的歷史沿革，旨在探究行政區(qū)劃的自身發(fā)展規(guī)律，為行政區(qū)劃改革提供理論指引（周振鶴，2009）。更多研究主要圍繞行政區(qū)劃管理的基礎(chǔ)理論，在明確行政區(qū)劃內(nèi)涵、要素、原則等的基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)各類行政區(qū)劃建制進(jìn)行理論反思，并提出相應(yīng)的改革設(shè)想與具體策略（浦善新，2006；田穗生等，2005）。由于撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐高峰期較晚，長期以來，關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)的研究大量隱匿于行政區(qū)劃調(diào)整的整體性研究當(dāng)中，進(jìn)而被分解為三個(gè)子問題：第一，行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)力來源是什么？第二，行政區(qū)劃調(diào)整后的實(shí)施效果如何？第三，如何科學(xué)有效地規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整？

首先，關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)力來源問題。多數(shù)研究表明，在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的不同階段，需要建立與之相適應(yīng)的城市行政體制，形成與經(jīng)濟(jì)地域結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一的行政格局，只是各自研究的側(cè)重點(diǎn)有所差異，多從優(yōu)化資源配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的角度論述其與行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)在關(guān)聯(lián)（王開泳、陳田，2020；李一，2019；王婷琳，2017）。有研究開始注意到，行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)邏輯依然存在，卻被政治與空間治理邏輯弱化（匡貞勝，2020）。當(dāng)前需要從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，推動(dòng)行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置向縱深發(fā)展（林拓、王世晨，2017）。具體到撤縣設(shè)區(qū)，市縣矛盾突出催生撤縣設(shè)區(qū)（肖立輝、馬國春，2012）。撤縣設(shè)區(qū)涉及的是對(duì)權(quán)力關(guān)系的調(diào)節(jié)，是對(duì)縣的財(cái)權(quán)、規(guī)劃權(quán)的統(tǒng)歸與集中（吳金群、廖超超，2018）。此外，撤縣設(shè)區(qū)也是中央推動(dòng)城市化的有力工具（唐為、王媛，2015）。

其次，行政區(qū)劃調(diào)整的效應(yīng)是多方面的。研究表明，行政區(qū)劃調(diào)整既有力地提升了政區(qū)優(yōu)勢(shì)，破除空間障礙和行政壁壘（王開泳、馮潤東，2020），也對(duì)構(gòu)建完善的大都市區(qū)管治體系，推動(dòng)城市化進(jìn)程發(fā)揮了積極作用（紀(jì)小樂、魏建，2019），且具有較強(qiáng)的資源效應(yīng)（王開泳等，2019）。但也有研究基于實(shí)證數(shù)據(jù)得出相反的結(jié)論：行政區(qū)劃調(diào)整并不一定總是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，且在一定區(qū)域和時(shí)期內(nèi)甚至可能阻礙經(jīng)濟(jì)增長（高玲玲、孫海鳴，2015）。這一邏輯得到經(jīng)驗(yàn)層面的證據(jù)支持，有研究基于個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃調(diào)整在加速地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長上的效果并不顯著（呂凱波、劉小兵，2014）。撤縣設(shè)區(qū)顯著提升了所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，其中主動(dòng)適應(yīng)型的撤縣設(shè)區(qū)提升作用更明顯（詹新宇、曾傅雯，2021），且在抑制房價(jià)、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用（王豐龍、張傳勇，2017；鐘粵俊、梁超，2021）。除了經(jīng)濟(jì)效應(yīng)外，撤縣設(shè)區(qū)還可以有效推動(dòng)城市建設(shè)，緩解城市化發(fā)展失衡（周少甫、許舜威，2020；楊桐彬等，2020）。

最后，如何科學(xué)規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整成為行政區(qū)劃研究的落腳點(diǎn)。有研究在總結(jié)行政區(qū)劃調(diào)整的歷史與特征基礎(chǔ)上，提出行政區(qū)劃調(diào)整所應(yīng)堅(jiān)持的基本原則和重點(diǎn)內(nèi)容（汪建昌、李建兵，2010；張可云、李晨，2021）。“十四五”規(guī)劃出臺(tái)后，有研究基于行政區(qū)劃設(shè)置與空間治理的關(guān)系，提出優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的總體思路與具體策略（王開泳、陳田，2020）。具體實(shí)施上，根據(jù)與所屬市經(jīng)濟(jì)的耦合度、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度的不同，科學(xué)確定縣級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整方向（楊林、薛琪琪，2017）。從轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政管理體制等方面，回歸撤縣設(shè)區(qū)的科學(xué)規(guī)范（李金龍、翟國亮，2016）?！缎姓^(qū)劃管理?xiàng)l例》出臺(tái)前后，行政區(qū)劃變更法治化問題得到關(guān)注，有研究從重構(gòu)行政區(qū)劃變更的基本原則，完善變更程序，加強(qiáng)立法等方面討論了行政區(qū)劃變更乃至撤縣設(shè)區(qū)中的法治問題（吳庚祐、周佑勇，2020；馬懷德，2016；李雷，2016）。

現(xiàn)有研究為我們理解撤縣設(shè)區(qū)提供了重要基礎(chǔ)，但仍具有一定的局限性。從研究對(duì)象來看，相較于行政區(qū)劃變更這一大議題而言，專門針對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的研究明顯不足，且隱含在行政區(qū)劃學(xué)術(shù)史的概括整理中，缺乏專門系統(tǒng)的梳理總結(jié)（王禹澔、張恩，2021）。從研究內(nèi)容來看，已有研究主要基于公共管理、地理學(xué)、政治學(xué)等單一視角，研究內(nèi)容大多只關(guān)注某一側(cè)面，缺少對(duì)在國家發(fā)展規(guī)劃指引下的撤縣設(shè)區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)、規(guī)范路徑的研究，尤其是從法學(xué)角度的探討明顯不足。從研究方法來看，盡管有研究采用了實(shí)證分析方法，但是局部數(shù)據(jù)導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)層面的完整度不高，特別是將問題的分析局限于個(gè)案，忽視了撤縣設(shè)區(qū)內(nèi)部的差異性，只有基于撤縣設(shè)區(qū)的整體性經(jīng)驗(yàn)去探討，才能有切中現(xiàn)實(shí)的觀察和思考。由此形成了本文研究的空間。

隨著黨的十八大以來撤縣設(shè)區(qū)的不斷涌現(xiàn)以及撤縣設(shè)區(qū)的特殊功能定位，應(yīng)更加突顯撤縣設(shè)區(qū)研究的系統(tǒng)性、特殊性與多元性。據(jù)此，本研究采用實(shí)證分析方法，試圖從三個(gè)層面對(duì)撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)行專門研究：一是“何為”層面，即總結(jié)新中國成立以來撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)空演變情況，整體理解和把握當(dāng)代中國的撤縣設(shè)區(qū)，據(jù)此判斷撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展態(tài)勢(shì)；二是“何以”層面，即立足新的國家發(fā)展戰(zhàn)略，在眾多影響因素中捕捉撤縣設(shè)區(qū)的主要邏輯動(dòng)因；三是“何往”層面，即回歸制度規(guī)范本身，探討未來撤縣設(shè)區(qū)的優(yōu)化之道。

三、何為撤縣設(shè)區(qū)：基于時(shí)空變化情況的分析

要想正確認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國的撤縣設(shè)區(qū)，有必要先從時(shí)空維度整體分析和把握撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐樣態(tài)，一是為了觀察和理解撤縣設(shè)區(qū)的共性和差異，二是從歷史演進(jìn)的角度對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展軌跡進(jìn)行預(yù)判和評(píng)估。

圖1：1949年—1978年我國市轄區(qū)的數(shù)量變化

（一）時(shí)間維度上的撤縣設(shè)區(qū)

新中國成立初期，中央規(guī)定在人口十萬以上的城市建立區(qū)政府。當(dāng)時(shí)謝覺哉談道：“較大的市，若無區(qū)一級(jí)，就減少了人民參政的機(jī)會(huì)，且有很多事不是市人民政府所能直接做了的……城市的區(qū)不同于鄉(xiāng)村的區(qū)，它是市人民政府辦事的助手……大城市設(shè)區(qū)級(jí)應(yīng)該是使市人民政府因有了區(qū)級(jí)而為市民辦事更靈敏、更深入”。（謝覺哉，1950）可見，最初設(shè)置的市轄區(qū)多數(shù)并非一級(jí)政權(quán)建制單位，而是市政府的派出機(jī)構(gòu)，其作為城市管理和服務(wù)的助手，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政分治色彩（趙聚軍，2018）。這一階段區(qū)的設(shè)置除了是為協(xié)助市政府加強(qiáng)城市管理和提供服務(wù)外，更大程度上，還是出于民主建政的需要。1950 年全國共設(shè)立198個(gè)市轄區(qū)。③

隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展以及新政權(quán)的鞏固，市轄區(qū)的設(shè)立也越來越多。基于對(duì)實(shí)踐的總結(jié)，1954 年憲法規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)?！蓖瑫r(shí)，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定市轄區(qū)設(shè)立人大和人民委員會(huì)。市轄區(qū)開始由市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械囊患?jí)地方行政建制單位。然而，此后市轄區(qū)并未迎來增長反而是下降，這是由于：其一，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平較低，城市設(shè)區(qū)動(dòng)力不足，再加上由于之前市轄區(qū)設(shè)置較為混亂，此時(shí)主要是對(duì)市轄區(qū)進(jìn)行內(nèi)部整合，較少出現(xiàn)縣改區(qū)的現(xiàn)象。其二，為規(guī)避市建制設(shè)置中的不合理現(xiàn)象，1955 年國務(wù)院決定：“人口在20 萬以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)……需要設(shè)市轄區(qū)的，也不應(yīng)多設(shè)?！雹苓@一方面確立了市轄區(qū)設(shè)置中“人口”與“必要性”的雙重標(biāo)準(zhǔn)；⑤另一方面明確了“不應(yīng)多設(shè)”的原則。在此背景下，市轄區(qū)的數(shù)量有所減少（見圖1）。

改革開放后，行政區(qū)劃變更被廣泛運(yùn)用，撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)成為推動(dòng)城市化的兩種主要區(qū)劃變更手段，并以1997 年為重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)（見圖2）。1997 年以前，縣級(jí)市的數(shù)量呈逐年上漲趨勢(shì)，而縣的數(shù)量從1978 年的2009 個(gè)減少到1997年的1520 個(gè)，除去縣之間的合并以及撤縣設(shè)區(qū)等情況，這一時(shí)期縣的減少數(shù)量與縣級(jí)市的增長數(shù)量大體相當(dāng)。同時(shí)，盡管市轄區(qū)的數(shù)量增長了319 個(gè)，但是撤縣設(shè)區(qū)僅有66 例，市轄區(qū)的增長主要源于新設(shè)立而非縣改區(qū)，撤縣設(shè)市是這一時(shí)期的主要區(qū)劃變更類型。1997 年撤縣設(shè)市被叫停后，市轄區(qū)與縣、縣級(jí)市的數(shù)量呈反向增長關(guān)系，市轄區(qū)由1998 年的737 個(gè)增長到2021 年的977個(gè)，而縣減少215 個(gè)，縣級(jí)市減少43 個(gè)，縣級(jí)市和縣的減少數(shù)量與市轄區(qū)的增加數(shù)量大體相當(dāng)。這一階段撤縣設(shè)區(qū)成為主要的區(qū)劃變更類型，是在前期撤縣設(shè)市的基礎(chǔ)上對(duì)行政區(qū)劃的進(jìn)一步優(yōu)化。

圖2：改革開放以來我國市轄區(qū)、縣、縣級(jí)市的數(shù)量變化

從歷年撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量變化情況來看（見圖3），改革開放后撤縣設(shè)區(qū)出現(xiàn)過兩次“峰值”：一是從1997 年至2002 年，這一時(shí)期共有114 例撤縣設(shè)區(qū)。由于1997 年撤縣設(shè)市被嚴(yán)格管控，撤縣設(shè)區(qū)作為撤縣設(shè)市政策的延續(xù)被大量運(yùn)用，故此時(shí)撤縣設(shè)區(qū)的主要方式是將縣級(jí)市改為區(qū)，有67例，縣改區(qū)僅有47 例。由于人口城市化與土地城市化并未實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐效果也有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，國家開始嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)的審批，2003 年之后撤縣設(shè)區(qū)開始不斷減少，較大城市也轉(zhuǎn)向采用區(qū)縣合并等其他方式。二是2013年至2016 年，撤縣設(shè)區(qū)在沉寂了近十年后，迎來了新的發(fā)展高峰期。隨著黨的十八大后“中國特色新型城鎮(zhèn)化”的推進(jìn)，以及省直管縣財(cái)政改革舉措的實(shí)施，撤縣設(shè)區(qū)再次成為適應(yīng)該時(shí)期經(jīng)濟(jì)政策的主要區(qū)劃變更手段。一方面，這避免了省直管縣改革帶來的對(duì)原屬行政區(qū)域管理權(quán)的弱化，通過對(duì)市轄區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃管理，擴(kuò)大中心城市的發(fā)展空間。另一方面，在新時(shí)期城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，生產(chǎn)要素流動(dòng)需求持續(xù)加大的情況下，撤縣設(shè)區(qū)是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)在區(qū)劃上的體現(xiàn)。但自2017 年至今，撤縣設(shè)區(qū)呈明顯收縮態(tài)勢(shì)，歷年撤縣設(shè)區(qū)均在十例以下，近五年撤縣設(shè)區(qū)總數(shù)大約僅為2013 年—2016 年總數(shù)的三分之一。從撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展階段以及當(dāng)前撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐來看，這一收縮態(tài)勢(shì)還將在較長時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保持。

（二）空間維度上的撤縣設(shè)區(qū)

撤縣設(shè)區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在行政區(qū)劃層面的體現(xiàn)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)的不同需求帶來撤縣設(shè)區(qū)的地域性差異?？傮w來看，新中國成立以來，撤縣設(shè)區(qū)在全國七大區(qū)域之間的實(shí)踐情況差異較大（見表1），以華東、華北、西南地區(qū)最多，分別有109 例、68 例、65 例。從四大經(jīng)濟(jì)分區(qū)來看，撤縣設(shè)區(qū)主要發(fā)生在東部地區(qū)，占42.9%，其中以江蘇、山東、廣東最多，分別有27例、25 例、23 例。其次是西部地區(qū)有105 例，以四川、重慶、陜西居多。中部地區(qū)有81 例，東北地區(qū)有22 例。從總體分布情況以及地區(qū)內(nèi)部的數(shù)量對(duì)比情況來看，撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐與我國地區(qū)城市化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的層次性差異相契合。

圖3：1949年—2021年全國撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量變化

表1：1949年—2021年全國七大區(qū)域撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量及占比

從不同歷史時(shí)期來看，撤縣設(shè)區(qū)的地域分布情況也存在較大差異（見圖4）。第一，改革開放前極少撤縣設(shè)區(qū)，僅有19 例，涉及8 個(gè)省份，有16例集中在華北地區(qū)，其中又以直轄市最多，北京、天津就有10 例。政治性因素成為這一時(shí)期撤縣設(shè)區(qū)的主要?jiǎng)右颉５诙?978 年至1997 年，這一時(shí)期撤縣設(shè)區(qū)共有66 例，涉及21 個(gè)省份。除了華南地區(qū)外，全國其他地區(qū)較大城市均不斷出現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)，相較于之前的實(shí)踐，區(qū)域性更強(qiáng)但集聚程度仍較低。撤縣設(shè)區(qū)的重心由華北轉(zhuǎn)向華東和華中，分別為22例、19例，且主要集中在長江中游城市群和長三角城市群。第三，1998 年至2012 年是四個(gè)階段撤縣設(shè)區(qū)最多的一個(gè)時(shí)期，共有146 例，涉及26 個(gè)省份。華東地區(qū)仍是最主要的集聚區(qū)域，且相較于過去兩個(gè)時(shí)期，其實(shí)施范圍更廣；其次是西南地區(qū)。這一時(shí)期撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)域集聚性不斷增強(qiáng)，且各區(qū)域之間的撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量大體相當(dāng)，呈現(xiàn)連片多中心特點(diǎn)，其中以長三角城市群、成渝城市群、珠三角城市群最多。第四，2013 年至2021 年，全國共發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)133例，涉及27個(gè)省份，主要集中于華東、西南、華北地區(qū)。華北、西南和東北地區(qū)的撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量相較前一階段有所增長，其他地區(qū)均有所下降。這一時(shí)期，撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)域密集性更高，涉及范圍更廣，連片趨勢(shì)更加明顯，京津冀城市群在這一時(shí)期的撤縣設(shè)區(qū)最多，其次是長三角城市群、成渝城市群。

圖4：不同歷史時(shí)期全國各地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量

具體從撤縣設(shè)區(qū)的市制類型來看，可以將其分為直轄市、省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、其他地級(jí)市四類。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，直轄市共發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)53 例，18個(gè)省會(huì)城市撤縣設(shè)區(qū)49 例，廈門、珠海、汕頭三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)5 例，166 個(gè)其他地級(jí)市257 例。盡管其他地級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)的總量最大，但從發(fā)生頻次來看，直轄市撤縣設(shè)區(qū)的頻次最高，每個(gè)直轄市大約有13 例。其次是省會(huì)城市，每個(gè)省會(huì)城市約有3 例，其中成都和南京最多，而其他地級(jí)市平均約有1.5 例。這是由于直轄市與省會(huì)城市的城市化水平更高，經(jīng)濟(jì)體量更大，對(duì)于中心城區(qū)發(fā)展空間的需求更強(qiáng)，對(duì)周邊縣域的輻射帶動(dòng)作用也越大，據(jù)此撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐更頻繁。另外，撤縣設(shè)區(qū)向更大范圍的其他地級(jí)市擴(kuò)展主要集中于2012 年以后，如近十年來山東撤縣設(shè)區(qū)12 例，涉及10 個(gè)地級(jí)市，廣東撤縣設(shè)區(qū)10例，涉及9個(gè)地級(jí)市。

（三）基于撤縣設(shè)區(qū)時(shí)空演變的判斷

基于對(duì)撤縣設(shè)區(qū)時(shí)空變化的分析，有助于把握未來撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展走向。第一，總體趨勢(shì)上，撤縣設(shè)區(qū)將步入新一輪收縮階段。首先，在經(jīng)歷了過去兩個(gè)高峰期之后，大量一二線城市已完成相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整，而放眼“十四五”時(shí)期，諸多三四線城市紛紛將撤縣設(shè)區(qū)排進(jìn)日程，刻意追求“無縣化”，一哄而上、盲目撤縣的局面并不符合撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展規(guī)律和城市發(fā)展實(shí)際。部分已有的撤縣設(shè)區(qū)實(shí)際效果也并不明顯，甚至出現(xiàn)“偽城鎮(zhèn)化”，此時(shí)更應(yīng)對(duì)撤縣設(shè)區(qū)“降溫”和“糾偏”，由積極推進(jìn)向精準(zhǔn)把控轉(zhuǎn)變。其次，行政區(qū)劃調(diào)整本身就具有較強(qiáng)的階段性特征。1997 年撤縣設(shè)市被叫停后，撤縣設(shè)區(qū)才開始進(jìn)入快速發(fā)展期。在經(jīng)歷了低谷期后，黨的十八大之后出臺(tái)的一系列政策再次刺激了撤縣設(shè)區(qū)的推行。當(dāng)前，中國步入以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)期，撤縣設(shè)區(qū)又將進(jìn)入新的收縮階段。

第二，影響因素上，經(jīng)濟(jì)性因素是撤縣設(shè)區(qū)的主要因素但非決定因素。作為上層建筑的行政區(qū)劃是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。盡管不同階段撤縣設(shè)區(qū)的動(dòng)因存在差異，但總體來看，撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐發(fā)展始終與不同時(shí)期和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與城市化發(fā)展水平相契合。改革開放前撤縣設(shè)區(qū)的動(dòng)因較為單一，經(jīng)濟(jì)性因素并非這一時(shí)期的主要考量因素，撤縣設(shè)區(qū)較少且分散。改革開放的深入與城市化水平的提高推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)的廣泛運(yùn)用，未來撤縣設(shè)區(qū)仍不得脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政收入、交通條件等。當(dāng)然，縣制的優(yōu)化與完善仍是多方因素共同作用的結(jié)果。

第三，實(shí)踐特性上，撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)域集聚性持續(xù)增強(qiáng)。從撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，撤縣設(shè)區(qū)的連片趨勢(shì)更加明顯，集聚程度不斷提高，由過去的單一中心化向以長三角、珠三角、京津冀、成渝城市群為中心的多元中心化發(fā)展，形成由分散到集中的發(fā)展態(tài)勢(shì)。伴隨著穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)政策的出臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)縣域或郊區(qū)與中心城市融為一體，未來撤縣設(shè)區(qū)將多出現(xiàn)于大都市圈、大城市群內(nèi)，區(qū)域集聚特性持續(xù)增強(qiáng)。

第四，實(shí)施范圍上，撤縣設(shè)區(qū)由沿海向內(nèi)陸，由中心城市向次中心城市轉(zhuǎn)移。受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的影響，直轄市與省會(huì)城市均通過大量的撤縣設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)容，北上廣深，南京、武漢、廈門等一二線城市已進(jìn)入“無縣時(shí)代”，中心城市的撤縣設(shè)區(qū)趨于飽和，次中心城市撤縣設(shè)區(qū)的需求不斷加大，撤縣設(shè)區(qū)由過去主要集中于直轄市、省會(huì)城市不斷向一般地級(jí)市擴(kuò)展，近十年來的148 例撤縣設(shè)區(qū)中，非直轄市、省會(huì)城市就有105 例。另外，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市治理需求的影響，華東地區(qū)始終是撤縣設(shè)區(qū)的主要區(qū)域。但隨著西北、西南地區(qū)城市化的加快，撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)例不斷增多且增速超過其他地區(qū)，形成由沿海到內(nèi)陸，由華東向西北、西南延伸的發(fā)展走向。

四、撤縣設(shè)區(qū)何以發(fā)生：經(jīng)濟(jì)邏輯與治理邏輯

不同類型、不同階段的行政區(qū)劃變更具有差異化的動(dòng)力來源，且任何一類行政區(qū)劃變更絕不是單一因素作用下的結(jié)果，撤縣設(shè)區(qū)既是不斷發(fā)展變化的行政區(qū)劃調(diào)整的階段性內(nèi)容，也是一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理需求在區(qū)劃上的反映。立足新發(fā)展階段，撤縣設(shè)區(qū)的邏輯動(dòng)因主要包括經(jīng)濟(jì)因素與治理因素兩方面。

（一）國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局為新時(shí)期撤縣設(shè)區(qū)提供指引

全球價(jià)值鏈已成為世界經(jīng)濟(jì)周期的一個(gè)顯著特征，但由于經(jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)逆流，單邊主義、保護(hù)主義盛行，尤其是新冠肺炎疫情對(duì)世界經(jīng)濟(jì)秩序和治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊，使得世界經(jīng)濟(jì)增長格局發(fā)生重大調(diào)整，再加上近年來我國經(jīng)濟(jì)總量和國內(nèi)需求規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)對(duì)外依賴性降低，外循環(huán)地位下降，內(nèi)循環(huán)地位提升。正因此，“十四五”規(guī)劃將構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局作為未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想之一。新發(fā)展格局要求重新調(diào)整原有的參與全球價(jià)值鏈形成的發(fā)展模式，提高我國經(jīng)濟(jì)自生能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變（張倩肖、李佳霖，2021），實(shí)現(xiàn)從出口導(dǎo)向工業(yè)化的國際大循環(huán)戰(zhàn)略，向以城市化和工業(yè)化為核心的國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變（張平、楊耀武，2021）。

新發(fā)展格局中的國內(nèi)循環(huán)是基于國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的大循環(huán)，是擺脫地方保護(hù)和行業(yè)壟斷的基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，由此需要相應(yīng)的資源配置體制與之相適應(yīng)，將發(fā)展的立足點(diǎn)放在國內(nèi)，更大程度地向國內(nèi)市場(chǎng)提供產(chǎn)品服務(wù)和使用國內(nèi)生產(chǎn)要素（湯鐸鐸等，2020），這對(duì)市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)和資源的高效配置提出了更高的要求，市場(chǎng)分割的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”不再具有合理存在的空間。中共中央國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見，正是旨在落實(shí)新發(fā)展格局戰(zhàn)略，暢通國內(nèi)大循環(huán)。作為各類資源的空間載體，行政區(qū)劃調(diào)整是實(shí)現(xiàn)各類生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的重要推動(dòng)力，其中中心城市和城市群又是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要空間形式，“以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，以城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要更加重視優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，撤縣設(shè)區(qū)便是其中一類重要的區(qū)劃變更形式。（《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》，2022）

習(xí)近平指出，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是國內(nèi)大循環(huán)的題中應(yīng)有之義，也是確保國內(nèi)國際雙循環(huán)比例關(guān)系健康的關(guān)鍵因素（習(xí)近平，2022）?？h域經(jīng)濟(jì)既是承載構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的微觀基礎(chǔ)，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的重要載體。要實(shí)現(xiàn)各類生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，需要打破城鄉(xiāng)二元體制下城鄉(xiāng)分割的局面，破解地區(qū)發(fā)展失衡的問題，以新型城鎮(zhèn)化作為新的發(fā)展極，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過把與中心城市相毗鄰的郊縣改為市轄區(qū)，充分利用該縣的土地資源，將中心城區(qū)的人口和工商業(yè)轉(zhuǎn)移、疏解至新城區(qū)，從而突破城市發(fā)展瓶頸，解決中心城市發(fā)展空間的供需矛盾。相應(yīng)地，將縣不斷轉(zhuǎn)型成城市的內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)，加速原縣域與中心城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)、交通等要素的聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)縣域腹地的輻射帶動(dòng)作用，進(jìn)而統(tǒng)籌區(qū)域一體化發(fā)展。已有證據(jù)表明，撤縣設(shè)區(qū)通過城市規(guī)模擴(kuò)張帶來的集聚效應(yīng)作用于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠提升資源在城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)之間的配置效率（鄧慧慧、潘雪婷，2020）?？梢哉f，在構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的推動(dòng)下，撤縣設(shè)區(qū)仍是拓展城市空間、壯大城市經(jīng)濟(jì)體量、提升城市能級(jí)的“一劑良藥”。

（二）城市治理現(xiàn)代化對(duì)撤縣設(shè)區(qū)提出新的要求

城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，加強(qiáng)和創(chuàng)新城市治理是國家治理的核心內(nèi)容。在城市治理中，盡管行政區(qū)劃并非決定性因素，卻是城市管理體制改革與運(yùn)行的空間基礎(chǔ)。具體而言，城市治理現(xiàn)代化要求：一是實(shí)現(xiàn)城市行政區(qū)劃管理幅度和管理層級(jí)自我調(diào)整，提升城市行政組織的治理效率；二是在人口城市化進(jìn)程中增強(qiáng)城市的綜合承載能力。

市縣關(guān)系的變遷一直伴隨著行政區(qū)劃調(diào)整的演進(jìn)過程，在地級(jí)市層面，市管縣體制盡管在一定程度上培育了部分中心城市，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但它作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，強(qiáng)行運(yùn)用行政手段將市縣捆綁，顯然與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所倡導(dǎo)的平等競(jìng)爭(zhēng)、自由聯(lián)合、互利共贏的價(jià)值理念不匹配（浦善新，2006），尤其是“市吃縣”、“市刮縣”、地級(jí)市打壓縣域經(jīng)濟(jì)等導(dǎo)致市縣矛盾突出。為統(tǒng)一中心城市及其所管縣的規(guī)劃，統(tǒng)籌地級(jí)市的整體發(fā)展，緩解市縣之間的經(jīng)濟(jì)利益摩擦，撤縣設(shè)區(qū)成為簡單而直接的路徑。除了市管縣體制外，近年來省直管縣體制的推行也在一定范圍內(nèi)刺激撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)施。省直管縣通過減少行政管理層級(jí)，實(shí)行“扁平化”行政管理體制，有利于提高行政管理效率，打破地級(jí)市阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理行為，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長。然而省直管縣擴(kuò)大了縣域的自主管理權(quán)，過去市管縣體制下的地級(jí)市的利益勢(shì)必受到影響，激化了市與縣、縣與縣、市與市之間的利益博弈，對(duì)城市的管轄領(lǐng)域以及權(quán)力范圍造成巨大沖擊（葉林、楊宇澤，2017）。相較于縣的獨(dú)立性，市轄區(qū)作為城市的行政分治區(qū)，其財(cái)權(quán)、事權(quán)則由市統(tǒng)籌安排，將城市行政區(qū)劃范圍內(nèi)的部分縣改為區(qū)，是在省直管縣體制下地級(jí)市利益受損后所采取的博弈策略，是省直管縣漸進(jìn)式體制創(chuàng)新推進(jìn)中的產(chǎn)物，由此形成行政區(qū)劃內(nèi)“無縣化”或“區(qū)縣雙層制”結(jié)構(gòu)，其深層意義在于推進(jìn)了市、區(qū)、縣關(guān)系的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化（林拓、王世晨，2017）。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)崛起，各種資源超越行政區(qū)的限制實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，加上交通條件的改善，大量人口向城市的中心地帶集聚。城市人口規(guī)模的擴(kuò)大，既造成城市發(fā)展空間受限，制約城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又導(dǎo)致行政管理、公共服務(wù)跟不上。因此，城市治理的現(xiàn)代化歸根到底要以人為出發(fā)點(diǎn)，提升城市綜合承載力，提高政府管理與服務(wù)效率。將城市周邊的縣改為區(qū)，一方面有力緩解中心城市用地緊張、人口密度大的發(fā)展困境，擴(kuò)大中心城市規(guī)模，提高中心城市和重點(diǎn)城市群的綜合承載能力；另一方面，市級(jí)加強(qiáng)對(duì)原縣域資源的統(tǒng)一規(guī)劃利用，實(shí)現(xiàn)連片發(fā)展，形成一個(gè)統(tǒng)一的大都市圈來提高公共服務(wù)效率和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。此時(shí)，撤縣設(shè)區(qū)成為優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)，提升城市治理能力和水平的助推器。值得注意的是，城市發(fā)展困境不應(yīng)盲目通過外延式擴(kuò)張解決，一些人口過度集中的超大特大城市的治理難題和公共服務(wù)短板在此次疫情應(yīng)對(duì)中得以顯現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)是否必要應(yīng)根據(jù)城市治理需要綜合評(píng)判，無序的城市擴(kuò)張將抵消撤縣設(shè)區(qū)帶來的正向收益。

五、撤縣設(shè)區(qū)何往：回歸法治之路

（一）我國撤縣設(shè)區(qū)的憲法基礎(chǔ)

行政區(qū)劃是一國統(tǒng)治階級(jí)意志及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族等多元因素在空間上的集中反映，其實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力在空間上的配置?，F(xiàn)代社會(huì)的國家權(quán)力架構(gòu)以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)制度等都由憲法加以高度概括和規(guī)范，作為一國政治體制重要組成部分的行政區(qū)劃，其變動(dòng)也必然要在憲法確立的框架內(nèi)實(shí)施，要符合憲法精神，遵循憲法原則。由此而言，行政區(qū)劃制度本質(zhì)上是一項(xiàng)憲法制度。

第一，憲法第三十條劃定了撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐界限。憲法第三十條中明確了“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，對(duì)此的具體解釋是：區(qū)和縣均是直轄市和較大的市之下的一級(jí)地方行政建制單位，區(qū)的設(shè)立、撤銷、變更等均應(yīng)在直轄市和較大的市范圍內(nèi)進(jìn)行，因此，并非所有的縣都有可能實(shí)現(xiàn)縣改區(qū)，如自治州內(nèi)的縣和省直轄的縣仍不得撤縣設(shè)區(qū)。在此基礎(chǔ)上，問題的關(guān)鍵則是對(duì)“較大的市”的概念的界定和把握?，F(xiàn)行憲法明確了所有設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）中“較大的市”的概念被“設(shè)區(qū)的市”取代，《立法法》中“較大的市”的概念再次回到過去狹義上的國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。首先，憲法上“較大的市”的范圍包含且大于《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定。由于1954 年憲法中“較大的市”的概念遠(yuǎn)早于《地方組織法》和《立法法》，故從立憲原意來看，憲法中“較大的市”指的是市制區(qū)劃層面上的較大的“市”和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)轄區(qū)管縣的“市”，其判斷多基于城市規(guī)模、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量等因素。其次，“設(shè)區(qū)的市”屬于憲法上“較大的市”的組成部分。從“較大的市”的法律概念的發(fā)展歷程來看，“較大的市”的存在始終伴隨著地方立法權(quán)的獲取，所以“較大的市”包括有立法權(quán)的市和沒有立法權(quán)的市（蔡定劍，2006），擁有地方立法權(quán)的“設(shè)區(qū)的市”自然屬于憲法上的“較大的市”。最后，隨著城市發(fā)展和地方治理需求的擴(kuò)大，需要規(guī)范、明確憲法上“較大的市”的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是綜合因素考量的結(jié)果，更多屬于實(shí)踐操作標(biāo)準(zhǔn)，而非法律標(biāo)準(zhǔn)，而這種標(biāo)準(zhǔn)的確立屬于對(duì)憲法規(guī)范的執(zhí)行與具體化。⑥

第二，憲法第八十九條確立了撤縣設(shè)區(qū)的職權(quán)主體。1954 年憲法規(guī)定了省、自治區(qū)和直轄市的劃分由全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，自治州、縣、自治縣、市的劃分由國務(wù)院批準(zhǔn)。據(jù)此，省級(jí)行政區(qū)域劃分的權(quán)力主體為全國人民代表大會(huì)，自治州、縣、自治縣、市行政區(qū)域劃分的權(quán)力主體為國務(wù)院。然而這一規(guī)定僅涉及對(duì)行政區(qū)域的規(guī)模、范圍和地界的確定，對(duì)于某一區(qū)劃的建置等應(yīng)該由誰批準(zhǔn)并不明確。直到1982 年憲法中才加以規(guī)定：省級(jí)區(qū)劃的建置由全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)；省級(jí)區(qū)域劃分以及自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分由國務(wù)院批準(zhǔn)。行政區(qū)劃的建置是指行政區(qū)劃的構(gòu)成單位（許安標(biāo)、劉松山，2003）。一方面，根據(jù)不同層級(jí)和不同區(qū)劃變更事項(xiàng)的重要程度，確立不同的職權(quán)主體；另一方面，憲法更為全面地對(duì)主要的區(qū)劃變更內(nèi)容加以規(guī)范。據(jù)此，撤縣設(shè)區(qū)包括縣建制的撤銷和區(qū)建制的設(shè)立，其批準(zhǔn)主體應(yīng)為國務(wù)院，而按照邏輯分析，該議案應(yīng)由省級(jí)人民政府提出。此外，《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》及其實(shí)施辦法對(duì)涉及撤縣設(shè)區(qū)的諸多變更事項(xiàng)、程序、主體等作出規(guī)定，構(gòu)成對(duì)憲法第八十九條規(guī)范和原理的實(shí)施與細(xì)化。

（二）我國撤縣設(shè)區(qū)的憲法展開

撤縣設(shè)區(qū)的憲法展開要求最大限度地貫徹實(shí)施憲法有關(guān)行政區(qū)劃體制的規(guī)范、原則和精神，運(yùn)用憲法思維推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)，遵循撤縣設(shè)區(qū)的自身規(guī)律。

第一，發(fā)揮黨在撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中的核心作用。憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，為執(zhí)政黨全面領(lǐng)導(dǎo)國家和社會(huì)提供了最直接的規(guī)范依據(jù)。撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法地位在行政區(qū)劃領(lǐng)域的體現(xiàn)。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政區(qū)劃制度變革全過程，是社會(huì)主義行政區(qū)劃體制改革的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，成為行政區(qū)劃由萌芽到探索再到不斷成熟的根本保證。另一方面，行政區(qū)劃變更中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也是由區(qū)劃變更工作的自身特性所決定的。撤縣設(shè)區(qū)關(guān)乎國家權(quán)力配置，既涉及區(qū)劃內(nèi)國家機(jī)關(guān)的設(shè)立、撤銷或合并，各國家機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織的法律關(guān)系，還涉及國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)人員等職務(wù)職級(jí)變動(dòng)及履職情況等，特別是針對(duì)區(qū)劃變更中一些涉及多方主體利益的重大事項(xiàng)，處理不好將嚴(yán)重影響地區(qū)秩序的穩(wěn)定甚至引發(fā)突發(fā)公共事件。無論從憲法規(guī)范本身，還是從區(qū)劃變更工作實(shí)際來看，在“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治原則下，需要在決策方面加強(qiáng)黨中央對(duì)全國撤縣設(shè)區(qū)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)施方面由超越具體業(yè)務(wù)部門的能夠總攬地方全局的省級(jí)黨委主導(dǎo)。一是基于縣制的重要地位及其對(duì)國家治理的重大影響，應(yīng)將撤縣設(shè)市（區(qū)）納入行政區(qū)劃的重大調(diào)整范疇報(bào)黨中央批準(zhǔn)。二是在地方黨委的統(tǒng)籌下，合理規(guī)劃未來地方行政區(qū)劃的優(yōu)化路徑，完善省級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)撤縣設(shè)區(qū)工作的制度安排，對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中的重大決定、重大事項(xiàng)，要及時(shí)向省級(jí)黨委請(qǐng)示匯報(bào)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，接受省級(jí)黨委的監(jiān)督。⑦三是在省級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)不同縣域人口、面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，建立撤縣設(shè)區(qū)地方標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，綜合評(píng)判哪些縣適宜撤縣設(shè)區(qū)。

第二，強(qiáng)化人大在撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中的監(jiān)督作用。憲法的至上性、權(quán)威性決定了必須嚴(yán)格遵循憲法所確立的國家權(quán)力架構(gòu)，其他國家機(jī)關(guān)的行為必須處于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。《地方組織法》明確規(guī)定地方人大有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等工作的重大事項(xiàng)和項(xiàng)目。撤縣設(shè)區(qū)關(guān)乎地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市治理與居民切身利益，具有極強(qiáng)的復(fù)雜性，顯然屬于地方的重大事項(xiàng)，各地方政府在撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中的職權(quán)行使也應(yīng)始終處于人大的監(jiān)督之下。撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)過人大討論并認(rèn)可，即使撤縣設(shè)區(qū)獲得法律上的正當(dāng)性和合法性，也體現(xiàn)了各級(jí)人大及其常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的根本特征，應(yīng)充分發(fā)揮全國人大常委會(huì)及省級(jí)人大常委會(huì)在行政區(qū)劃變更中行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的作用（莫紀(jì)宏，2010）。那么，是否應(yīng)像有的學(xué)者所言，隔級(jí)主動(dòng)變更的由地方權(quán)力機(jī)關(guān)作出最終決定（馬懷德，2016），地方權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)否決行政區(qū)劃變更方案（吳庚祐、周佑勇，2020）？筆者認(rèn)為，這種“決定-執(zhí)行”分立的區(qū)劃變更模式實(shí)則是將人大與政府在撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中相分離，容易出現(xiàn)實(shí)踐運(yùn)行不暢的情況。黨領(lǐng)導(dǎo)下的既相互制約又相互協(xié)調(diào)的國家權(quán)力架構(gòu)，決定了撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中人大與政府之間不是對(duì)抗式的監(jiān)督，而是合作式的監(jiān)督，政府是區(qū)劃變更的實(shí)施主體，撤縣設(shè)區(qū)涉及的眾多具體行政事務(wù)由政府及其組成部門去完成。因此，應(yīng)重視撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大與各國家機(jī)關(guān)的銜接與協(xié)調(diào)，撤縣設(shè)區(qū)的重大事項(xiàng)均應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過協(xié)商合作的方式解決，從而避免出現(xiàn)效率不高、運(yùn)行不暢的局面。通過向人大征求區(qū)劃變更意見，人大提前介入?yún)^(qū)劃變更方案的制定，向政府提出質(zhì)詢等程序性手段，實(shí)現(xiàn)各國家機(jī)關(guān)對(duì)撤縣設(shè)區(qū)合理合法的共識(shí)性判斷，通過建立以“溝通”“協(xié)商”為主的糾錯(cuò)機(jī)制等具體制度，發(fā)揮人大在撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中的監(jiān)督效能。

第三，加強(qiáng)撤縣設(shè)區(qū)的程序機(jī)制建設(shè)。憲法確立的人民當(dāng)家作主原則和依法治國原則內(nèi)在要求公權(quán)力的行使必須遵循特定的法定程序，對(duì)于涉及公共利益的事項(xiàng)也應(yīng)保證公眾參與和加強(qiáng)信息公開。我國的行政區(qū)劃變更更多地屬于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的申請(qǐng)、審批事項(xiàng)，缺乏相應(yīng)的公眾參與機(jī)制和信息公開制度。行政區(qū)劃變更的影響范圍既包括國家或地方，也包括社會(huì)公眾?；谝婪ㄖ螄膬r(jià)值追求以及全面依法治國的深入推進(jìn)，尤其是《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》及其實(shí)施辦法的出臺(tái)，撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中更應(yīng)充分保障社會(huì)公眾在其決策和實(shí)施過程中的參與權(quán)、知情權(quán)等，聽取公眾的意見建議，從而保證撤縣設(shè)區(qū)的民主性、科學(xué)性。一方面，按照《重大行政決策程序暫行條例》的要求，引入公眾參與機(jī)制，在撤縣設(shè)區(qū)的不同階段多方面聽取公眾的意見和建議，明確公眾參與的主體、方式、程序、意見反饋機(jī)制等。另一方面，加強(qiáng)撤縣設(shè)區(qū)全過程信息公開?！缎姓^(qū)劃管理?xiàng)l例》及其實(shí)施辦法中明確了行政區(qū)劃變更申請(qǐng)材料應(yīng)包括“征求社會(huì)公眾等意見的情況”，要求相關(guān)主管機(jī)關(guān)主動(dòng)公開各種區(qū)劃變更信息，但對(duì)于公開的內(nèi)容、方式、期限等并不明確，還有待通過具體制度設(shè)計(jì)加以落實(shí)。一是內(nèi)容上應(yīng)主要將變更標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施過程、決定文書公開，也有學(xué)者將公開的信息分為宏觀與微觀兩方面（吳庚祐、周佑勇，2020），或分為申請(qǐng)與審批的公開、審批內(nèi)容和論證依據(jù)的公開、審批結(jié)果的公開（馬懷德，2016）。還應(yīng)注意公開與保密的界限，對(duì)于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部尚未形成定論的事項(xiàng)或?qū)儆趪颐孛艿氖马?xiàng)不得公開。二是明確區(qū)劃變更信息的公開期限，對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)啟動(dòng)后的區(qū)劃變更信息要及時(shí)向社會(huì)公開，根據(jù)撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)施進(jìn)程確定公開期限，及時(shí)打消謠言和公眾的猜疑。

第四，遵循撤縣設(shè)區(qū)的自身發(fā)展規(guī)律。行政區(qū)劃變更是優(yōu)化空間布局，提升空間治理能力的基礎(chǔ)性工程，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)也受制于既有的行政區(qū)劃。因此，各地更加強(qiáng)調(diào)通過區(qū)劃調(diào)整來實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各種資源要素的重組整合，增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。然而，地區(qū)發(fā)展和治理問題并不能單純依靠區(qū)劃調(diào)整來解決，撤縣設(shè)區(qū)也應(yīng)遵循自身的客觀規(guī)律。首先，撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，符合特定時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和城市治理需要，堅(jiān)持水到渠成、“非必要不變更”的原則。近年來，頻繁的撤縣設(shè)區(qū)導(dǎo)致“無縣城市”不斷出現(xiàn)，部分地級(jí)市政府為了擴(kuò)大城市規(guī)模，盲目推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作（范毅等，2017）。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是行政區(qū)劃變更的前因，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，中心城區(qū)空間發(fā)展不足，周邊縣域又急需城區(qū)帶動(dòng)，且城市發(fā)展困境確由區(qū)劃問題所致的情況下，才可以考慮撤縣設(shè)區(qū)。完全將城市發(fā)展寄希望于區(qū)劃變更，認(rèn)為區(qū)劃變更“包治百病”的想法，是對(duì)行政區(qū)劃變更價(jià)值目標(biāo)的誤解。因此，不能盲目將撤縣設(shè)區(qū)作為解決城市發(fā)展問題的唯一手段，要更多從區(qū)域發(fā)展內(nèi)部入手，轉(zhuǎn)變?cè)谛姓^(qū)劃調(diào)整上做文章的思路，將立足點(diǎn)放在治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新和壯大縣域經(jīng)濟(jì)本身上來。同時(shí)，在推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐過程中，也不能急于求成，撤縣設(shè)區(qū)方案應(yīng)該經(jīng)過多方打磨，尋求最大范圍的共識(shí)。其次，撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜相結(jié)合。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口資源條件等千差萬別，撤縣設(shè)區(qū)的需求和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，在撤縣設(shè)區(qū)的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)堅(jiān)持因地制宜，避免“一刀切”，在保證制度原則性、權(quán)威性、統(tǒng)一性的要求下，根據(jù)各地區(qū)差異情況作出適當(dāng)調(diào)整，確保撤縣設(shè)區(qū)制度原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一。最后，撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)注重歷史文化的傳承。區(qū)域文化是行政區(qū)劃的組成要素之一，所以行政區(qū)劃具有較強(qiáng)的歷史與文化承襲性。行政區(qū)劃是歷史演進(jìn)的產(chǎn)物，任何行政區(qū)劃的設(shè)置、變更等均是特定時(shí)期、特定地區(qū)的歷史文化作用的結(jié)果。因此，撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中應(yīng)該充分尊重地區(qū)的社會(huì)歷史和區(qū)域文化背景，對(duì)各類區(qū)劃變更事項(xiàng)可能對(duì)區(qū)域文化傳承造成的影響展開充分論證。

六、總結(jié)與討論

隨著改革步入深水區(qū)，政治體制改革將成為下一階段推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，行政區(qū)劃作為行政體制的空間載體，是政治體制改革的基礎(chǔ)與先兆（匡貞勝、虞陽，2020）。對(duì)行政區(qū)劃變更的理解需要從具體類型中加以審視，既有研究大多是對(duì)行政區(qū)劃變更整體性的研究，對(duì)具體形式關(guān)注較少。本研究嘗試連通具體區(qū)劃變更類型與新的國家發(fā)展戰(zhàn)略。撤縣設(shè)區(qū)作為新時(shí)期落實(shí)新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要區(qū)劃變更形式，是一個(gè)比較適宜的研究切入點(diǎn)。透過撤縣設(shè)區(qū)，既能觀察到新時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的趨勢(shì)與動(dòng)力，也能把握行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)化方向。

本研究通過詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)呈現(xiàn)如下發(fā)展態(tài)勢(shì)：總體來看，撤縣設(shè)區(qū)將步入整體收縮階段。撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐發(fā)展始終與不同時(shí)期不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與城市化發(fā)展水平相契合，經(jīng)濟(jì)性因素仍是撤縣設(shè)區(qū)的主要因素但非決定因素。撤縣設(shè)區(qū)的連片趨勢(shì)更加明顯，區(qū)域集聚性持續(xù)增強(qiáng)，并形成由中心城市向次中心城市，由沿海向內(nèi)陸，由華東向西北、西南延伸的發(fā)展走向。

立足新發(fā)展階段，國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建與城市治理現(xiàn)代化的要求為撤縣設(shè)區(qū)提供了新的動(dòng)力源：其一，新發(fā)展格局要求我國調(diào)整原有的參與全球價(jià)值鏈形成的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向以中心城市和城市群為依托的國內(nèi)大循環(huán)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)和資源的高效配置，統(tǒng)籌區(qū)域一體化發(fā)展，撤縣設(shè)區(qū)成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。其二，人口城市化的快速推進(jìn)要求加強(qiáng)和創(chuàng)新城市治理，既要實(shí)現(xiàn)城市行政區(qū)劃管理幅度和管理層級(jí)的自我調(diào)整，優(yōu)化市、區(qū)、縣的關(guān)系，也要提升城市的綜合承載能力，提高城市治理能力和水平，這在一定程度上刺激了撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)施。

從法學(xué)視角分析，行政區(qū)劃變更實(shí)質(zhì)是關(guān)乎國家權(quán)力配置與互動(dòng)的憲法制度，未來撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)回歸法治之路。具體來說，在加強(qiáng)黨中央對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及省級(jí)黨委對(duì)撤縣設(shè)區(qū)實(shí)施工作主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)在撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中的監(jiān)督效能，并通過引入公眾參與機(jī)制和加強(qiáng)全過程信息公開，推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的程序機(jī)制建設(shè)。最后，要遵循撤縣設(shè)區(qū)的自身發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持“水到渠成、因地制宜、歷史傳承”相結(jié)合的原則。

縣一直是國家結(jié)構(gòu)的基本單元，是中國歷史最悠久、最穩(wěn)定的行政建制單位，撤縣設(shè)區(qū)也成為影響縣域治理與發(fā)展的重要制度安排。那么，撤縣設(shè)區(qū)是否會(huì)導(dǎo)致縣制的消失？撤縣設(shè)區(qū)是城市化加快與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在一些城市規(guī)模大、人口密度強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)總量高的國家中心城市出現(xiàn)“無縣”狀態(tài)，實(shí)則是城市化發(fā)展規(guī)律下的必然結(jié)果。撤縣設(shè)區(qū)是提升城市發(fā)展質(zhì)量的手段而不是目的，在我國這樣一個(gè)幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡的國家，并非所有城市都適宜撤縣設(shè)區(qū)，對(duì)于縣域與中心城區(qū)相距遙遠(yuǎn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度不高，城市區(qū)域輻射力不足，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)依舊是農(nóng)業(yè)的地區(qū)仍需要縣制的存在。因此，“無縣化”不是“絕對(duì)化”，穩(wěn)固存在兩千多年的縣制不僅不會(huì)因?yàn)槌房h設(shè)區(qū)而消失，反而更應(yīng)將縣域作為城鄉(xiāng)融合的重要切入點(diǎn)，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，盡管憲法明確了撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)踐界限與職權(quán)主體，行政法規(guī)與部門規(guī)章也對(duì)此予以細(xì)化，但行政區(qū)劃的立法缺位仍成為優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的桎梏，未來還應(yīng)制定行政區(qū)劃法，明確區(qū)劃設(shè)置，變更的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序等，確保行政區(qū)劃變更遵循基本的法治精神，構(gòu)建我國行政區(qū)劃法治保障體系，使行政區(qū)劃由探索走向成熟，由政策走向法治。

注釋：

①《周禮·天官冢宰第一》。

②本文討論的撤縣設(shè)區(qū)包含將縣級(jí)市改為區(qū)的情形。

③除特別說明外，本文1949 年—1997 年的數(shù)據(jù)源于《中華人民共和國行政區(qū)劃（1949—1997）》（北京：中國社會(huì)出版社1998 年版）；1998 年—2020 年的數(shù)據(jù)源于歷年《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(cè)》，分別由中國地圖出版社（1998 年—2007 年，2012 年—2020 年）、中國社會(huì)出版社（2008 年—2011 年）出版；2021 年的數(shù)據(jù)根據(jù)區(qū)劃地名網(wǎng)（http://www.xzqh.org）的數(shù)據(jù)整理獲得。

④《國務(wù)院關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，載《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1995年第17號(hào)，第847—848頁。

⑤這一時(shí)期市轄區(qū)的設(shè)立除了需要滿足“人口條件”外，“城市需要”也尤為重要，即使人口達(dá)到了二十萬以上的標(biāo)準(zhǔn)，但若市政府完全有能力做好地區(qū)的城市管理和服務(wù)工作，也無須設(shè)立市轄區(qū)，例如瀘州市直到1983年才有市轄區(qū)的設(shè)置。

⑥目前縣級(jí)市和地級(jí)市均有相應(yīng)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，但市轄區(qū)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)仍不明確?！缎姓^(qū)劃管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定：市、市轄區(qū)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院民政部門會(huì)同國務(wù)院其他有關(guān)部門擬訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

⑦經(jīng)筆者訪談獲悉，某省在撤縣設(shè)區(qū)啟動(dòng)前，省民政部門需要依次向分管民政工作的副省長、省長、省委書記匯報(bào)擬撤縣設(shè)區(qū)的情況，經(jīng)審批同意后再由地方按照法定程序啟動(dòng)變更程序，其中撤縣設(shè)區(qū)方案需經(jīng)過省政府常務(wù)會(huì)議研究同意后報(bào)省委常委會(huì)研究決定，保證整個(gè)區(qū)劃變更程序的科學(xué)、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。