李海麗 陳海燕 李 玲

北京市科學(xué)技術(shù)研究院創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京，100089

在2016 年4 月19 日召開的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。”2020 年政府工作報(bào)告明確提出，“實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目攻關(guān)‘揭榜掛帥’，誰能干就讓誰干”。2021 年3 月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，改革重大科技項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理方式，實(shí)行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度。2021 年5 月，習(xí)近平總書記在“科技三會(huì)”上強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新不問出身，英雄不論出處。要改革重大科技項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理方式，實(shí)行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度。要研究真問題，形成真榜、實(shí)榜?！泵鎸?duì)國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)，我國(guó)要盡快在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域取得突破，深化科技計(jì)劃項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革勢(shì)在必行，“揭榜掛帥”應(yīng)勢(shì)而生。

自2020 年開始，全國(guó)各地紛紛開展“揭榜掛帥”的實(shí)踐探索，據(jù)筆者初步統(tǒng)計(jì)，截至2021年12 月已有工業(yè)和信息化部（簡(jiǎn)稱“工信部”）、科學(xué)技術(shù)部（簡(jiǎn)稱“科技部”）、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)家發(fā)展改革委”）以及31 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開展了“揭榜掛帥”實(shí)踐，其中近一半是從2021 年開始的，總體上該實(shí)踐仍處于起步階段。

一、“揭榜掛帥”的內(nèi)涵及實(shí)施流程

（一）“揭榜掛帥”的內(nèi)涵

“揭榜掛帥”一詞源于古代的揭“皇榜”，朝廷招賢或者朝廷遇到了麻煩，如皇帝得了疑難雜癥等，向社會(huì)大眾征召名醫(yī)則貼出“皇榜”。揭“皇榜”就是有人看到皇榜后覺得自己能達(dá)到皇榜要求而揭下榜單。揭“皇榜”需要有十足的把握，順利完成皇榜任務(wù)會(huì)得到重賞或重用；一旦不能達(dá)到預(yù)期效果，就可能獲罪甚至掉腦袋。從這個(gè)意義來理解“揭榜掛帥”，難以解決的問題才上榜；揭榜人胸有成竹，手握“金剛鉆”，方敢去攬“瓷器活”。不論揭榜人的其他條件，只要能完成榜單內(nèi)容，便依據(jù)最終結(jié)果確定是重獎(jiǎng)還是重罰。由此可見，“揭榜掛帥”模式具有四大特質(zhì)：解決現(xiàn)實(shí)的技術(shù)難題、不論揭榜人出處、唯結(jié)果兌現(xiàn)、重獎(jiǎng)重罰。

目前，國(guó)內(nèi)尚未對(duì)“揭榜掛帥”的內(nèi)涵形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，大致有以下幾種觀點(diǎn)。其一，“揭榜掛帥”被稱為“科技懸賞制”，是一種以科研成果來兌現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的投入體制，一般是為了解決社會(huì)中特定領(lǐng)域的技術(shù)難題，由政府組織面向全社會(huì)開放的、專門征集科技創(chuàng)新成果的一種非周期性科研資助安排。[1]其二，針對(duì)目標(biāo)明確的科技難題和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，設(shè)立項(xiàng)目或獎(jiǎng)金向社會(huì)公開張榜征集創(chuàng)新性科技成果的一種制度安排，注重任務(wù)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，也可以稱為“科技懸賞制”[2]。其三，“揭榜掛帥”就是瞄準(zhǔn)關(guān)鍵核心技術(shù)開展重點(diǎn)攻關(guān)，建立一套選賢任能的機(jī)制。[3]其四，揭榜掛帥是實(shí)現(xiàn)用戶創(chuàng)新和開放創(chuàng)新的主流機(jī)制。“榜”就是企業(yè)或社會(huì)的客觀需求，“帥”就是組織內(nèi)外能夠解決問題或者突破核心技術(shù)的關(guān)鍵人才，體現(xiàn)了新的選才思想。[4]第一、第二種觀點(diǎn)都認(rèn)為“揭榜掛帥”就是“科技懸賞制”，第三、第四種觀點(diǎn)都體現(xiàn)了選拔人才的思想，4 種觀點(diǎn)都認(rèn)為“揭榜掛帥”要瞄準(zhǔn)解決關(guān)鍵科技難題。

綜上所述，筆者認(rèn)為“揭榜掛帥”就是把需要解決的關(guān)鍵核心技術(shù)問題張榜出來，誰有本事誰揭榜，不論資質(zhì)、不設(shè)門檻、選賢舉能、唯求實(shí)效。

（二）“揭榜掛帥”項(xiàng)目實(shí)施流程

“揭榜掛帥”作為一種新型的科技項(xiàng)目組織方式，與傳統(tǒng)科技項(xiàng)目管理方式相比，需要在具體管理做法上有所突破。在團(tuán)隊(duì)遴選方面，要以更加開放姿態(tài)選拔人才，打破科研“小圈子”；在資源配置方面，從學(xué)術(shù)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨篁?qū)動(dòng)，將問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向落到實(shí)處；在考核評(píng)價(jià)方面，充分激發(fā)各類創(chuàng)新主體攻堅(jiān)克難的積極性，真正做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。[5]“揭榜掛帥”制度的運(yùn)行流程包括前期的項(xiàng)目征集與發(fā)榜、中期的揭榜申請(qǐng)與論證、后期監(jiān)管與驗(yàn)收應(yīng)用。[6]“揭榜掛帥”制基礎(chǔ)在“設(shè)榜”，這是“揭榜掛帥”制成功的首要環(huán)節(jié)；“揭榜掛帥”制核心在“選帥”；“揭榜掛帥”關(guān)鍵在“機(jī)制”。[7]結(jié)合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“揭榜掛帥”在組織實(shí)施中應(yīng)堅(jiān)持4 個(gè)原則，即問題和目標(biāo)導(dǎo)向、以最終用戶為本、“英雄不問出處”以及充分放權(quán)賦權(quán)，其具體管理流程與傳統(tǒng)科技項(xiàng)目管理流程的差異如表1 所示。

表1 “揭榜掛帥”項(xiàng)目管理流程與傳統(tǒng)科技項(xiàng)目管理流程差異對(duì)比

首先，確定上榜的項(xiàng)目是管理者面臨的首要問題。國(guó)家層面，有兩類項(xiàng)目適合“揭榜掛帥”，一是國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)；二是重大災(zāi)害和公共突發(fā)事件等緊迫性突出的研發(fā)任務(wù)。地方層面，聚焦制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，特別是現(xiàn)有科技計(jì)劃不能很好地解決的問題。其次，榜單的內(nèi)容不同于現(xiàn)有指南相對(duì)固定的模板范式，需要突出最終用戶需求，可以進(jìn)行個(gè)性化定制。再次，對(duì)揭榜者不論資歷、不設(shè)門檻，誰有本事誰就揭榜，公開競(jìng)爭(zhēng)。最后，項(xiàng)目管理充分體現(xiàn)用戶參與，包括榜單形成、“帥”的遴選和賦權(quán)、過程管理和驗(yàn)收獎(jiǎng)懲等環(huán)節(jié)。

二、國(guó)內(nèi)典型省市“揭榜掛帥”的實(shí)踐

（一）上海市從疫情防控“懸賞揭榜”到科技攻關(guān)“揭榜掛帥”

針對(duì)2020 年疫情防控攻關(guān)，上海市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“上海市科委”）試點(diǎn)“懸賞揭榜制”，根據(jù)快速檢測(cè)、臨床診治、疫苗和藥物、關(guān)鍵產(chǎn)品研發(fā)的技術(shù)需求，向全球招募揭榜者，對(duì)完成目標(biāo)、取得實(shí)效的勝出者給予獎(jiǎng)勵(lì)。[8]2021 年，上海市發(fā)布3 個(gè)針對(duì)高端制造、信息技術(shù)等領(lǐng)域科技攻關(guān)的“揭榜掛帥”項(xiàng)目指南，面向全國(guó)征集揭榜方。上海市“揭榜掛帥”的組織實(shí)施，針對(duì)不同的需求具體做法有所差異，可以總結(jié)為以下3 個(gè)方面。其一，榜單的形成與發(fā)布。在面向疫情防控應(yīng)急攻關(guān)時(shí)，廣泛征集榜單，面向全球發(fā)布；在面向產(chǎn)業(yè)科技攻關(guān)時(shí)，由上海市科委凝練攻關(guān)任務(wù)形成榜單，面向全國(guó)發(fā)布。其二，項(xiàng)目管理方式。疫情防控應(yīng)急攻關(guān)采取自上而下、一事一議的決策機(jī)制，采用“項(xiàng)目專員制”，指派專人跟蹤進(jìn)展，確保人員物資調(diào)配、臨床試驗(yàn)、審批等環(huán)節(jié)無縫銜接；科技攻關(guān)則由上海市科委會(huì)同用戶單位共同開展受理、評(píng)審、立項(xiàng)、驗(yàn)收等工作。其三，資金投入機(jī)制。疫情防控應(yīng)急攻關(guān)采取事后獎(jiǎng)勵(lì)，即對(duì)完成目標(biāo)、取得實(shí)效的勝出者給予獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)費(fèi)不設(shè)開支科目比例要求，允許攻關(guān)團(tuán)隊(duì)自主使用；科技攻關(guān)采取事前資助，并有編制預(yù)算要求。

（二）深圳市以懸賞項(xiàng)目實(shí)施“揭榜掛帥”

2019 年底，深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“深圳市科技創(chuàng)新委”）針對(duì)新冠疫情防控，以“懸賞制”方式組織開展了應(yīng)急科研攻關(guān)，“揭榜獎(jiǎng)勵(lì)制”是其4 種支持方式之一。2021 年9 月1 日，深圳市科技創(chuàng)新委發(fā)布了《深圳市科技懸賞項(xiàng)目管理辦法（征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱《辦法》）。《辦法》指出，科技懸賞項(xiàng)目包括“揭榜掛帥”、成果兌獎(jiǎng)等形式，并鼓勵(lì)深圳企業(yè)出資懸賞，政府給予懸賞補(bǔ)助。[9]深圳市的做法可以總結(jié)為以下4 點(diǎn)。其一，榜單的形成與發(fā)布?？萍紕?chuàng)新委公開或定向征集懸賞需求，經(jīng)專家論證后形成榜單，并在官網(wǎng)公開發(fā)布。其二，項(xiàng)目管理方式。在懸賞期間，有揭榜意向的揭榜方按照要求向深圳市科技創(chuàng)新委備案，無須事前立項(xiàng)。其三，資金投入機(jī)制。其主要采用“事前備案、事后獎(jiǎng)補(bǔ)”的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行支持，懸賞獎(jiǎng)金和補(bǔ)助資金均為事后撥付。其四，知識(shí)產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制。對(duì)懸賞項(xiàng)目的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸研發(fā)方所有，在公共安全突發(fā)事件情況下，深圳市人民政府可以對(duì)懸賞項(xiàng)目的科技成果進(jìn)行無償使用。

（三）浙江省“揭榜掛帥”從市級(jí)到省級(jí)層面全面鋪開

浙江省“揭榜掛帥”首先圍繞企業(yè)榜單進(jìn)行探索，從市級(jí)開始，經(jīng)歷了起步、改進(jìn)到成熟的過程，到2021 年6 月浙江省已呈遍地開花的勢(shì)頭。開展得比較有成效的有寧波市和金華市，兩者都結(jié)合地方實(shí)際，建立起了自己的組織實(shí)施流程和機(jī)制。

寧波市以4 種形式開展“揭榜掛帥”，每種形式的組織方式、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制各不相同。第一種，政府征集企業(yè)需求并進(jìn)行發(fā)榜。寧波市針對(duì)七大產(chǎn)業(yè)鏈，通過問卷調(diào)查、企業(yè)座談、專家論證等方式，實(shí)時(shí)征集關(guān)鍵核心技術(shù)“三色圖”（綠色類為已實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化替代的適用技術(shù)、黃色類為正在研發(fā)有望實(shí)現(xiàn)進(jìn)口替代的技術(shù)、紅色類為國(guó)內(nèi)尚無能力替代的“卡脖子”技術(shù)），將其分為產(chǎn)業(yè)化示范、技術(shù)攻關(guān)、前沿探索3 個(gè)類別，面向全國(guó)發(fā)榜，政府資金支持占單個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額的20%，分期撥付，首期撥付40%。第二種，企業(yè)提出技術(shù)需求，通過政府平臺(tái)以“挑戰(zhàn)賽”形式開展。挑戰(zhàn)賽分“初評(píng)、復(fù)賽、決賽”3 個(gè)階段進(jìn)行，初評(píng)篩選出符合寧波產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、有創(chuàng)新性、成熟度、有應(yīng)用價(jià)值的項(xiàng)目進(jìn)入復(fù)賽。復(fù)賽采用短視頻解說的方式，評(píng)選出入圍決賽的名單。決賽采用選手現(xiàn)場(chǎng)答辯、實(shí)物/模型展示、專家綜合評(píng)審的方式進(jìn)行評(píng)選，同時(shí)邀請(qǐng)科技企業(yè)、風(fēng)投機(jī)構(gòu)、科研院所、科技園等單位代表參與觀摩和對(duì)接，最后由企業(yè)決定揭榜團(tuán)隊(duì)。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)大部分由企業(yè)自籌，政府僅資助小部分。第三種，由龍頭企業(yè)牽頭，以創(chuàng)新聯(lián)合體形式開展。圍繞寧波市重點(diǎn)打造的10 條標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈，選準(zhǔn)龍頭企業(yè)，由其牽頭聯(lián)合全市產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，組建企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體，重點(diǎn)解決產(chǎn)業(yè)鏈“卡脖子”問題?？蒲凶灾鳈?quán)全部下放給龍頭企業(yè)，政府給予其連續(xù)3 年的經(jīng)費(fèi)支持，不限制創(chuàng)新聯(lián)合體同時(shí)參與寧波市其他科技計(jì)劃項(xiàng)目。第四種，針對(duì)中小企業(yè)技術(shù)需求，依托科技大市場(chǎng)開展。將中小企業(yè)的技術(shù)需求和專家的專利等技術(shù)供給都放在寧波科技大市場(chǎng)上，供需雙方自由對(duì)接。政府會(huì)不定期組織線下對(duì)接會(huì)，促進(jìn)雙方對(duì)接交流。

金華市形成了“尋榜、評(píng)榜、發(fā)榜、揭榜、獎(jiǎng)榜、保榜”六步工作法。[10]第一步，尋榜。政府部門主動(dòng)走訪企業(yè)，收集技術(shù)需求，形成痛點(diǎn)清單，聚焦共性需求，形成技術(shù)“榜單”。第二步，評(píng)榜。對(duì)技術(shù)難題進(jìn)行第三方評(píng)價(jià)篩選，選出具有代表性、適合發(fā)榜的榜單。第三步，發(fā)榜。榜單分為企業(yè)自身亟須解決的技術(shù)難題、企業(yè)共性難題以及高?？蒲袡C(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)的技術(shù)成果3 類，視情況由企業(yè)自己發(fā)布、通過行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布和通過政府發(fā)布。第四步，揭榜。以市場(chǎng)化手段推進(jìn)“揭榜”，通過線下組織“揭榜掛帥”專場(chǎng)活動(dòng)和線上“揭榜掛帥”云平臺(tái)等形式實(shí)現(xiàn)揭榜。第五步，獎(jiǎng)榜。榜單兌現(xiàn)后，對(duì)符合條件的企業(yè)給予最高50 萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。第六步，保榜。積極探索“揭榜險(xiǎn)”，運(yùn)用市場(chǎng)化力量，對(duì)企業(yè)研發(fā)投入成本和揭榜專家個(gè)人成本給予一定補(bǔ)償，保障智力轉(zhuǎn)化過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

浙江省將寧波、金華等市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升到省級(jí)層面，構(gòu)建了“企業(yè)出題、政府立題、人才破題”的協(xié)同機(jī)制，以“榜單”為媒、以“揭榜”為線，積極推動(dòng)揭榜人才與張榜企業(yè)由短期項(xiàng)目合作轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期技術(shù)合作，其做法可以總結(jié)為以下3 點(diǎn)：其一，政府搭平臺(tái)，企業(yè)唱主角。省級(jí)層面搭建“揭榜掛帥”產(chǎn)研融合平臺(tái)、金華建立“揭榜掛帥”云平臺(tái)、寧波依托科技大市場(chǎng)平臺(tái)等，由企業(yè)自主確定揭榜方及具體合作事宜，資金投入也是以企業(yè)為主。其二，多部門協(xié)同聯(lián)合實(shí)施。浙江省“揭榜掛帥”工作的最大特色是由組織部門牽頭，聯(lián)合科技、人力社保、經(jīng)信等部門協(xié)同實(shí)施，而國(guó)內(nèi)大多省市都是科技部門實(shí)施。其三，將“揭榜掛帥”與引才結(jié)合。充分依托全球海外引才工作站、海外人才社團(tuán)等資源渠道，廣發(fā)“英雄帖”。

（四）湖北省“揭榜掛帥”項(xiàng)目分為技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化兩類

湖北省是國(guó)內(nèi)較早開展“揭榜制”項(xiàng)目探索的地區(qū)。2019 年7 月，湖北省科學(xué)技術(shù)廳（簡(jiǎn)稱“湖北省科技廳”）發(fā)布了《湖北省科技項(xiàng)目揭榜制工作實(shí)施方案》，聚焦湖北省十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的科技成果，榜單分為技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化兩大類。技術(shù)攻關(guān)類主要是湖北省內(nèi)企業(yè)提出技術(shù)需求，經(jīng)審核發(fā)榜后，由湖北省內(nèi)外符合條件的單位進(jìn)行揭榜；成果轉(zhuǎn)化類則面向省內(nèi)外擁有科技成果的單位提出轉(zhuǎn)化需求，由省內(nèi)企業(yè)進(jìn)行揭榜轉(zhuǎn)化。[11]湖北省的做法可以總結(jié)為以下3 點(diǎn)：其一，榜單的形成與發(fā)布。湖北省科技廳通過省公益性平臺(tái)常年受理項(xiàng)目需求，并統(tǒng)一入庫(kù)管理。每年3—4 月，湖北省科技廳組織專家對(duì)入庫(kù)的項(xiàng)目需求進(jìn)行論證，重點(diǎn)篩選出影響力大、帶動(dòng)作用強(qiáng)、應(yīng)用面廣的關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)需求，以及推廣難度大、具有廣泛應(yīng)用前景的科技成果轉(zhuǎn)化需求，通過門戶網(wǎng)站和報(bào)刊媒體向社會(huì)發(fā)榜公告。其具體環(huán)節(jié)包括形式審查、同行評(píng)議、現(xiàn)場(chǎng)考察和發(fā)榜公告等，以確定是否為企業(yè)真正的需求。其二，項(xiàng)目管理方式。由發(fā)榜方評(píng)選確定揭榜方，湖北省科技廳不參與遴選過程；發(fā)榜方、揭榜方達(dá)成共識(shí)，簽訂技術(shù)交易合同，并共同制定發(fā)榜項(xiàng)目可行性方案；項(xiàng)目實(shí)施期間不進(jìn)行中期管理，只進(jìn)行最終的驗(yàn)收管理，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組織專家進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收。其三，經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。湖北省科技廳組織專家對(duì)揭榜成功的項(xiàng)目可行性方案進(jìn)行論證并提出財(cái)政資金支持意見，支持雙方首次實(shí)質(zhì)性合作的項(xiàng)目。財(cái)政資金支持項(xiàng)目總投入在500 萬元以上的項(xiàng)目，支持比例不超過20%，在雙方首批資金到位后，財(cái)政資金才撥付。

三、“揭榜掛帥”實(shí)施的共性特點(diǎn)

在對(duì)“揭榜掛帥”內(nèi)涵及管理流程進(jìn)行研究分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市、深圳市、浙江省和湖北省實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，地方實(shí)施“揭榜掛帥”具有以下共性特點(diǎn)。

（一）榜單聚焦本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大需求

在中美貿(mào)易摩擦和新冠疫情肆虐的背景下，我國(guó)各地政府紛紛將加快攻克重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)、盡快改變核心技術(shù)受制于人的局面作為首要任務(wù)，而“揭榜掛帥”制度就是針對(duì)解決我國(guó)社會(huì)發(fā)展中的科技難題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵核心技術(shù)問題而提出的。除了上海和深圳疫情防控時(shí)期的應(yīng)急科技攻關(guān)外，四地都聚焦本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大需求開展，尤其是面向本地的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如寧波市圍繞“246”萬千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群、湖北省聚焦十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的科技成果實(shí)施“揭榜掛帥”。

（二）廣泛征集需求與主動(dòng)上門摸排相結(jié)合形成榜單

“設(shè)榜”是“揭榜掛帥”機(jī)制實(shí)施的核心，也是首要環(huán)節(jié)。在榜單的形成上，四地都更廣泛地征集創(chuàng)新主體特別是企業(yè)的技術(shù)難題和需求，如湖北省科技廳通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)常年受理企業(yè)項(xiàng)目需求。除了通過網(wǎng)上廣泛征集需求外，深圳市和浙江省還主動(dòng)上門摸排企業(yè)技術(shù)需求，深圳市科技創(chuàng)新委組織專家赴一線上門調(diào)研科研主體需求，組織專家論證后形成榜單；浙江省、各市共選派了7.7 萬名駐企干部深入49.3 萬家企業(yè)開展需求征集，共梳理出行業(yè)共性技術(shù)需求和難題2600 多項(xiàng)。

（三）揭榜方遴選傾向于由需求方?jīng)Q定

“揭榜掛帥”機(jī)制的關(guān)鍵在“選帥”，需打破常規(guī)項(xiàng)目申報(bào)和評(píng)審機(jī)制，把真正想干事、能干事、干成事的“帥”選出來。在揭榜方門檻及遴選方面，四地對(duì)揭榜方都不設(shè)年齡、學(xué)歷和職稱等門檻。張榜范圍除了上海和深圳針對(duì)抗疫攻關(guān)的懸賞面向全球外，其余地方都面向國(guó)內(nèi)。湖北省技術(shù)攻關(guān)類項(xiàng)目的發(fā)榜方面向省內(nèi)企業(yè)，揭榜方面向全國(guó)的單位；成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目的發(fā)榜方面向全國(guó)的單位，揭榜方面向省內(nèi)企業(yè)，旨在利用全國(guó)的科技力量解決本地產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)問題，同時(shí)吸引全國(guó)的科技成果落地轉(zhuǎn)化。揭榜方遴選除了深圳采取“事前備案、事后獎(jiǎng)補(bǔ)”的方式不需要遴選過程外，其他均是用戶即需求方充分發(fā)揮作用，如湖北省揭榜方遴選完全由發(fā)榜方確定，湖北省科技廳不參與。

（四）資金投入以企業(yè)為主

目前，各地實(shí)施的“揭榜掛帥”除了針對(duì)新冠疫情的科技攻關(guān)外，大部分以企業(yè)榜單為主，因此資金投入以企業(yè)出資為主，政府根據(jù)企業(yè)實(shí)際研發(fā)投入情況，給予一定的輔助性經(jīng)費(fèi)支持，以進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用。例如，深圳市懸賞項(xiàng)目主要采取“事前備案、事后獎(jiǎng)補(bǔ)”的資助方式，經(jīng)費(fèi)投入都是企業(yè)自投，成功了政府給予獎(jiǎng)勵(lì)，深圳還鼓勵(lì)企業(yè)出資懸賞設(shè)榜，成功后政府一次性給予懸賞補(bǔ)助；上海市針對(duì)疫情防控也采取獎(jiǎng)勵(lì)的方式，產(chǎn)業(yè)攻關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)大部分由企業(yè)投入；浙江省寧波市政府資金支持占單個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額的20%，金華市無論項(xiàng)目規(guī)模大小均事后獎(jiǎng)勵(lì)50 萬元。

（五）結(jié)果導(dǎo)向，弱化過程管理

區(qū)別于以往完成論文發(fā)表等“規(guī)定作業(yè)”后便可結(jié)項(xiàng)的科研項(xiàng)目管理模式，“揭榜掛帥”機(jī)制的最大特點(diǎn)是唯結(jié)果兌現(xiàn)，以解決問題成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持效果導(dǎo)向、成果導(dǎo)向，解決真問題，真解決問題。因此，在項(xiàng)目實(shí)施管理中，以結(jié)果為導(dǎo)向，弱化過程管理。例如，上海市和深圳市的懸賞方式，沒有過程管理，只看最終結(jié)果給予獎(jiǎng)勵(lì)，金華市也是揭榜成功榜單兌現(xiàn)了給予獎(jiǎng)勵(lì)；湖北省“揭榜掛帥”項(xiàng)目在實(shí)施過程中，不過多干預(yù)，經(jīng)費(fèi)使用調(diào)劑靈活，只做最后的驗(yàn)收管理。

四、啟示與建議

在學(xué)習(xí)借鑒四省市組織實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議國(guó)內(nèi)下一步開展“揭榜掛帥”機(jī)制還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)。

（一）“擇時(shí)、擇地、擇項(xiàng)”推進(jìn)“揭榜掛帥”實(shí)施

“揭榜掛帥”作為新型科研項(xiàng)目組織模式，應(yīng)是對(duì)現(xiàn)有模式的補(bǔ)充，不是所有項(xiàng)目、所有領(lǐng)域都適用，而是為解決目標(biāo)明確而實(shí)施路徑不明確的關(guān)鍵核心技術(shù)問題。建議“擇時(shí)、擇地、擇項(xiàng)”推進(jìn)實(shí)施，即對(duì)處于研發(fā)前端技術(shù)路線不明確、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)比較活躍、重大關(guān)鍵核心技術(shù)或民生領(lǐng)域重大應(yīng)急需求（如抗疫攻關(guān)）等才實(shí)行“揭榜掛帥”。對(duì)處于產(chǎn)業(yè)化階段技術(shù)路線清晰明確、企業(yè)不發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)以及現(xiàn)有科技計(jì)劃可以支持的一般項(xiàng)目等不必盲目跟風(fēng)，應(yīng)結(jié)合各部門、各地方實(shí)際實(shí)事求是地推進(jìn)“揭榜掛帥”實(shí)施。

（二）制定不同層面“上榜”的榜單標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家層面的“榜”要把國(guó)家戰(zhàn)略需求緊迫、未來影響深遠(yuǎn)、市場(chǎng)貢獻(xiàn)度大、變革性強(qiáng)的內(nèi)容提出來“上榜”，聚焦“卡脖子”問題，從數(shù)量上支持少數(shù)，從質(zhì)量上支持高難度；地方層面的“榜”應(yīng)解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大需求和重大問題。同時(shí)，在榜單編制過程中，應(yīng)充分體現(xiàn)一線用戶的需求，讓其在技術(shù)需求提出和榜單凝練過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用；可探索榜單論證專家責(zé)任制，論證專家對(duì)榜單的結(jié)論長(zhǎng)期負(fù)責(zé)，并建立責(zé)任倒查機(jī)制；榜單中的考核指標(biāo)應(yīng)與現(xiàn)有計(jì)劃項(xiàng)目指南不同，應(yīng)將是否達(dá)到國(guó)家和用戶需求，是否達(dá)到一定的規(guī)模和創(chuàng)造一定產(chǎn)值等作為衡量的指標(biāo)。

（三）多部門協(xié)同將對(duì)“帥”的賦權(quán)落到實(shí)處

在國(guó)家層面，建議在國(guó)家科教領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，建立由國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工信部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、審計(jì)署等部門共同參與，多部門協(xié)同的機(jī)制，將對(duì)“帥”的放權(quán)賦權(quán)落到實(shí)處，真正給予“帥”人財(cái)物調(diào)配的充分自主權(quán)，如科技部門建立一整套實(shí)施的流程和機(jī)制、人事部門為人才的使用與流動(dòng)提供便利、財(cái)政部門為經(jīng)費(fèi)使用解除諸多限制、審計(jì)部門和紀(jì)檢部門在“容錯(cuò)免責(zé)”方面的設(shè)計(jì)等。以此指導(dǎo)各地方建立起多部門協(xié)同實(shí)施機(jī)制，以更好地落實(shí)“揭榜掛帥”制度。

（四）完善適應(yīng)“揭榜掛帥”組織方式的監(jiān)管機(jī)制

要研究適合“揭榜掛帥”組織方式的監(jiān)管機(jī)制，在給“帥”更大自主權(quán)的同時(shí)，又讓其更有緊迫感和責(zé)任感，最大限度地保證攻關(guān)效果。應(yīng)本著自律和監(jiān)管相結(jié)合的原則，在合同中明確各自的履約責(zé)任，既減少監(jiān)管成本，又能讓科學(xué)家踏實(shí)做科研。在“帥”遴選環(huán)節(jié)可采取競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，所有揭榜者及用戶代表都參與評(píng)審，評(píng)審過程和結(jié)果向全社會(huì)公開，體現(xiàn)互相監(jiān)督和全社會(huì)監(jiān)督；在實(shí)施環(huán)節(jié)，可聘請(qǐng)項(xiàng)目專員，賦予其監(jiān)管的職責(zé)；在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，可采取競(jìng)爭(zhēng)性驗(yàn)收，引入?yún)⑴c揭榜的未獲政府支持的揭榜者參與驗(yàn)收，判斷最終成果是否可用，并向全社會(huì)公開。

（五）建立國(guó)家層面的“揭榜掛帥”信息平臺(tái)

建議在國(guó)家層面建立統(tǒng)一的“揭榜掛帥”信息平臺(tái)，設(shè)定不同層次和性質(zhì)的信息發(fā)布通道，如國(guó)家層面的榜單、省市層面的榜單及企業(yè)層面榜單、其他榜單等。平臺(tái)向全社會(huì)公開，提高揭榜效率。同時(shí)，對(duì)于各層面突破成功的技術(shù)難題信息及時(shí)發(fā)布在平臺(tái)上，促進(jìn)信息共享以及攻關(guān)成果在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣應(yīng)用。例如，針對(duì)中美貿(mào)易摩擦影響，各地都啟動(dòng)了相關(guān)調(diào)研，發(fā)布了“卡脖子”技術(shù)清單，可以從國(guó)家層面將各地的“卡脖子”技術(shù)清單收集上來，請(qǐng)權(quán)威專家提煉出共性的技術(shù)需求，單一省市解決不了的，可以從國(guó)家層面發(fā)榜。

五、結(jié)語

“揭榜掛帥”的實(shí)施對(duì)解決我國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)問題，以及進(jìn)一步完善現(xiàn)行科技管理以至整個(gè)社會(huì)治理的體制機(jī)制都具有重要的戰(zhàn)略意義。目前，國(guó)內(nèi)最典型應(yīng)用“揭榜掛帥”機(jī)制的是新冠疫情應(yīng)急攻關(guān)，其取得了一批標(biāo)志性成果，有效支撐了疫情防控大局。各省市推進(jìn)實(shí)施的“揭榜掛帥”項(xiàng)目大多還在執(zhí)行期，還需在執(zhí)行結(jié)束后進(jìn)一步評(píng)估其與傳統(tǒng)管理方式的科研項(xiàng)目相比是否更具成效。同時(shí)，“揭榜掛帥”項(xiàng)目仍在各部委、各地方的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體系之內(nèi)，新的項(xiàng)目組織方式與原有體系如何更有效銜接、結(jié)合，將是下一步研究的重點(diǎn)。