孔祥智 何欣瑋

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

習(xí)近平在2020 年中央農(nóng)村工作會(huì)議講話中指出：“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)。”“要拿出攻破‘卡脖子’技術(shù)的干勁，明確方向和目標(biāo)，加快實(shí)施農(nóng)業(yè)生物育種重大科技項(xiàng)目，早日實(shí)現(xiàn)重要農(nóng)產(chǎn)品的種源自主可控?！薄?〕92021 年7 月，習(xí)近平主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第二十次會(huì)議審議通過《種業(yè)振興行動(dòng)方案》，明確提出了推進(jìn)種業(yè)振興的“五大行動(dòng)”，即種質(zhì)資源保護(hù)利用行動(dòng)、種業(yè)創(chuàng)新攻關(guān)行動(dòng)、種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)行動(dòng)、種業(yè)基地提升行動(dòng)、種業(yè)市場(chǎng)凈化行動(dòng)，并提出“一年開好頭、三年打基礎(chǔ)、五年見成效、十年實(shí)現(xiàn)重大突破，逐步實(shí)現(xiàn)種業(yè)科技的自立自強(qiáng)，種源自主可控”的規(guī)劃。這是繼1962 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)種子工作的決定》印發(fā)后，我國(guó)對(duì)種業(yè)發(fā)展作出的又一次全面部署〔2〕。2021年8月，全國(guó)推進(jìn)種業(yè)振興電視電話會(huì)議全面部署推進(jìn)種業(yè)振興工作，標(biāo)志著2021年成為我國(guó)全面推進(jìn)種業(yè)振興的開局之年；2022年中央一號(hào)文件又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“全面實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)方案”。當(dāng)前我國(guó)正處于種業(yè)振興的關(guān)鍵階段，貫徹《種業(yè)振興行動(dòng)方案》的要求，實(shí)現(xiàn)“一年開好頭”的分目標(biāo)，是推進(jìn)我國(guó)種業(yè)振興的關(guān)鍵一步，也是保障我國(guó)糧食安全與戰(zhàn)略安全的重點(diǎn)。那么，如何扎實(shí)有力地推進(jìn)種業(yè)振興呢？本文首先回顧我國(guó)種業(yè)改革的歷程和成就，深入分析我國(guó)種業(yè)振興中存在的主要問題，最后提出以“五大行動(dòng)”推進(jìn)我國(guó)種業(yè)振興的相關(guān)對(duì)策。

一、我國(guó)種業(yè)改革的歷程與成就

新中國(guó)成立以來，我國(guó)種業(yè)走過了從無到有、從小到大的歷程，取得了輝煌的成就。種業(yè)改革在其中發(fā)揮著極其重要的作用，可以說我國(guó)種業(yè)的發(fā)展史就是一部改革史。種業(yè)振興“五大行動(dòng)”的推進(jìn)標(biāo)志著我國(guó)的種業(yè)改革進(jìn)入了全新階段。站在全面推進(jìn)種業(yè)振興的歷史起點(diǎn)，對(duì)我國(guó)種業(yè)改革的歷程與成就進(jìn)行總結(jié)，對(duì)于立足我國(guó)種業(yè)發(fā)展實(shí)際，更好地推進(jìn)種業(yè)振興“五大行動(dòng)”具有重要意義。

（一）我國(guó)種業(yè)改革的歷程

改革開放以來，我國(guó)的種業(yè)改革隨之啟動(dòng)。整體來看，我國(guó)的種業(yè)改革經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)化改革時(shí)期、市場(chǎng)化改革時(shí)期、改革走向深化的漸進(jìn)發(fā)展階段，推動(dòng)我國(guó)種業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)由弱到強(qiáng)的歷史性跨越。

1978—1994 年，是我國(guó)種業(yè)產(chǎn)業(yè)化改革的初期，也是我國(guó)種業(yè)改革的起步時(shí)期。新中國(guó)成立以來一直到改革開放前，我國(guó)實(shí)際上并沒有形成真正的種業(yè)。育種基本依靠農(nóng)民獨(dú)立完成，具體而言是人民公社生產(chǎn)隊(duì)“自選、自繁、自留、自用”，輔之以必要調(diào)劑的“四自一輔”體系〔3〕。這一制度具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，種子商品化程度低，沒有形成種子市場(chǎng)。這一狀況隨著種業(yè)改革的推進(jìn)逐漸被打破。1978 年，農(nóng)林部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的報(bào)告》，提出“四化一供”育種模式，批準(zhǔn)成立了中國(guó)種子公司，并在全國(guó)建立省、市、縣三級(jí)種子公司，初步形成行政、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)三合一的種業(yè)行政管理體制。1991 年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例農(nóng)作物種子實(shí)施細(xì)則》，再次強(qiáng)調(diào)了國(guó)家種子公司是種子經(jīng)營(yíng)的主渠道。雖然此時(shí)我國(guó)仍處在缺乏市場(chǎng)化的統(tǒng)一供種階段，但畢竟建立了相對(duì)獨(dú)立的育種體系，這一階段，我國(guó)在正視計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在問題的基礎(chǔ)上，為解決種業(yè)產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化發(fā)展問題進(jìn)行了大量探索，初步形成了全國(guó)層面的種業(yè)生產(chǎn)體系。

1995—1999 年，是我國(guó)種業(yè)產(chǎn)業(yè)化改革的完善階段，也是我國(guó)種業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。1995年國(guó)務(wù)院召開的全國(guó)種子工作會(huì)議提出我國(guó)要大力實(shí)施“種子工程”。同年，黨的十四屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》也強(qiáng)調(diào)要抓好“種子工程”，重視良種的培育?！胺N子工程”的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)種業(yè)開始從“四化一供”階段向種業(yè)產(chǎn)業(yè)化階段轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，我國(guó)開始推進(jìn)種業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，初步形成集品種試驗(yàn)、審定、生產(chǎn)、加工檢測(cè)與經(jīng)營(yíng)多環(huán)節(jié)于一體的“育繁推”體系。種業(yè)產(chǎn)業(yè)化改革的完善階段為我國(guó)種業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展道路奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2000—2010 年，是我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)化改革推進(jìn)階段。這一時(shí)期，我國(guó)種業(yè)正式開啟了市場(chǎng)化改革之路。2000 年《中華人民共和國(guó)種子法》（以下簡(jiǎn)稱《種子法》）的頒布，成為我國(guó)種業(yè)改革的重要里程碑和我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)化改革的開端?！斗N子法》從法律層面全面地規(guī)范了種業(yè)發(fā)展各方面的內(nèi)容，尤其是打破了1978 年以來逐步建立的由種子公司壟斷種子經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，極大地降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，大量民營(yíng)種業(yè)企業(yè)、科研單位等種業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開始逐漸成為種業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)化改革階段，我國(guó)主營(yíng)三大主糧育種的企業(yè)由3000 多家增長(zhǎng)到7000 多家，十年間增長(zhǎng)超過一倍。2006 年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的意見》，明確提出改革種業(yè)企業(yè)管理體制，從而推進(jìn)種業(yè)企業(yè)管理中的政企分開。這一階段是我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展最為迅速的階段，也是種業(yè)市場(chǎng)規(guī)模增長(zhǎng)最為迅速的階段，完全改變了由政府主導(dǎo)的種業(yè)產(chǎn)業(yè)模式，種業(yè)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)在我國(guó)種業(yè)產(chǎn)業(yè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。

2011 年至今，是我國(guó)種業(yè)改革的深化階段。在我國(guó)種業(yè)產(chǎn)業(yè)體系基本完善、種業(yè)市場(chǎng)化程度不斷提升的基礎(chǔ)上，提高育種創(chuàng)新能力成為這一階段種業(yè)改革的重要目標(biāo)。2011 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》，即業(yè)內(nèi)所稱道的“8 號(hào)文件”，以增強(qiáng)種業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新能力為目標(biāo)，提出了九大任務(wù)。黨的十八大以來，《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020）》等一系列推進(jìn)種業(yè)改革的中央文件接連出臺(tái)，我國(guó)的種業(yè)改革走到了深水區(qū)。2013 年，品種審定“綠色通道”開啟，實(shí)現(xiàn)了種業(yè)企業(yè)自行審定品種的政策突破。2014年，種業(yè)科研成果權(quán)益比例改革試點(diǎn)開啟，改革試點(diǎn)的中心目標(biāo)是保證科研人員從種業(yè)科研成果中獲得合理回報(bào)，試點(diǎn)規(guī)定這一比例不低于40%。2016 年這項(xiàng)改革試點(diǎn)在全國(guó)推開，給科研人員吃了顆“定心丸”，極大地推動(dòng)了科研成果向企業(yè)流動(dòng)。這一系列改革措施有力地推動(dòng)了我國(guó)的種業(yè)創(chuàng)新。

（二）我國(guó)種業(yè)改革的成就

1.供種能力穩(wěn)步提升。一是種子生產(chǎn)基地建設(shè)加速推進(jìn)。種業(yè)產(chǎn)業(yè)化改革推進(jìn)以來，我國(guó)通過實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)提升工程，認(rèn)定建設(shè)一批優(yōu)勢(shì)制種基地和種業(yè)產(chǎn)業(yè)園，大幅提升良種供應(yīng)保障能力，形成了以海南、甘肅、四川三大國(guó)家級(jí)育制種基地為核心、152 個(gè)制種基地為骨干的“國(guó)家隊(duì)”，保障了全國(guó)70%以上的農(nóng)業(yè)用種需求①。國(guó)家南繁科研育種基地劃定26.8 萬畝保護(hù)區(qū)，并上圖入庫實(shí)現(xiàn)永久保護(hù)，科研生產(chǎn)配套服務(wù)區(qū)建設(shè)進(jìn)展順利。二是農(nóng)業(yè)用種保障水平有力提升。目前，我國(guó)主要農(nóng)作物制種面積穩(wěn)定在2700 萬畝以上，年均新產(chǎn)種子75 億千克以上，年均種子市值1200 億元左右，穩(wěn)定保持世界第二大種子市場(chǎng)地位。自主選育品種面積占比超95%，其中水稻、小麥、大豆、油菜生產(chǎn)用種均為自主選育，棉花自主選育品種面積占比達(dá)98%以上，玉米自主選育品種面積占比由85%提高到90%，蔬菜由80%提高到87%以上，基本做到了“中國(guó)糧主用中國(guó)種”。

2.種業(yè)發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。一是種業(yè)法制環(huán)境明顯改善。自2000年《種子法》頒布至今，我國(guó)種業(yè)法律法規(guī)體系不斷完善，目前已基本成型，形成了以《種子法》為核心，以《中華人民共和國(guó)植物新品種保護(hù)條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《植物檢疫條例》為主體，以《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》《主要農(nóng)作物品種審定辦法》等17個(gè)配套規(guī)章為輔助的涵蓋種子科研、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、質(zhì)量管理等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理全過程的法律法規(guī)體系。二是種業(yè)“放管服”改革不斷推進(jìn)。品種審定綠色通道的開通和品種登記和經(jīng)營(yíng)主體備案制度的建立極大地釋放了種業(yè)市場(chǎng)活力。將品種入市權(quán)交給企業(yè)，品種選擇權(quán)交給市場(chǎng)，品種判定權(quán)交給農(nóng)民，種業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局更加公正。三是種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管力度逐年加碼。黨的十八大以來，我國(guó)逐漸開始推行“雙隨機(jī)一公開”的監(jiān)管方式，市場(chǎng)監(jiān)管力度和服務(wù)質(zhì)量大幅提升，種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)基本形成。

3.種業(yè)創(chuàng)新能力不斷增強(qiáng)。新中國(guó)成立以來，我國(guó)在種業(yè)自主創(chuàng)新領(lǐng)域飛速發(fā)展，在育種研發(fā)方面取得了巨大成就。一是新品種數(shù)量得到突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)。1999年以來我國(guó)至少通過了14220件農(nóng)作物新品種授權(quán)（見表1），極大地推進(jìn)了我國(guó)種業(yè)振興的進(jìn)程。二是在種質(zhì)資源保護(hù)方面取得了重要成果。“十三五”期間，我國(guó)已建成了以一個(gè)國(guó)家種質(zhì)庫長(zhǎng)期庫為核心，1 個(gè)復(fù)份庫、10 個(gè)中期庫、43個(gè)種質(zhì)圃、217 個(gè)原生境保護(hù)點(diǎn)和1 個(gè)種質(zhì)資源信息網(wǎng)為基礎(chǔ)的國(guó)家農(nóng)作物種質(zhì)資源保護(hù)體系。截至2020 年底，國(guó)家種質(zhì)庫圃保存總量超過52 萬份，位居世界第二②。三是我國(guó)科學(xué)家在作物遺傳育種研究領(lǐng)域成果顯著，在40 余種影響因子4.0 以上的涉及作物遺傳育種領(lǐng)域的期刊上發(fā)表論文累計(jì)4261篇，以第一作者在一流期刊上發(fā)表論文82篇。

表1 我國(guó)種子品種權(quán)申請(qǐng)及授權(quán)情況

二、我國(guó)種業(yè)振興中存在的主要問題

在看到我國(guó)種業(yè)改革創(chuàng)造了巨大成就的同時(shí)，不能忽視我國(guó)只是一個(gè)種業(yè)大國(guó)，而不是種業(yè)強(qiáng)國(guó)的現(xiàn)狀。目前，我國(guó)種業(yè)發(fā)展中還存在一系列問題，影響著“五大行動(dòng)”的推進(jìn)，主要可以歸納為五個(gè)方面。

（一）種質(zhì)資源利用程度不足

種質(zhì)資源存量大并不代表利用充分，種業(yè)創(chuàng)新更需要對(duì)現(xiàn)有種質(zhì)資源的充分挖掘、利用，而在這方面我國(guó)目前還相對(duì)落后。我國(guó)擁有全球第二大種質(zhì)資源庫，但得到深度研究利用的種質(zhì)資源不足3%，絕大多數(shù)的種質(zhì)資源尚未得到充分的管理與利用〔4〕。在自身種質(zhì)資源利用不足的同時(shí)，我國(guó)還存在一定程度的對(duì)外來種質(zhì)資源的依賴。尤其是在畜禽業(yè)方面，我國(guó)高質(zhì)量核心種群的性能水平與世界先進(jìn)水平存在10年以上的差距，近年來每年進(jìn)口曾祖代牛超過15 萬頭。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的研究也表明，中國(guó)雖然是世界8個(gè)地理多樣性中心之一，但中國(guó)人的食物供給能量對(duì)世界種質(zhì)資源的依賴程度卻高達(dá)46%～55%〔5〕。我國(guó)種質(zhì)資源利用不足的原因在于種質(zhì)資源共享程度較低。農(nóng)作物育種尤其是雜交育種，需要建立在規(guī)?；姆N質(zhì)資源基礎(chǔ)上。從種質(zhì)資源分布來看，我國(guó)尚沒有形成統(tǒng)一的種質(zhì)資源共享平臺(tái)，絕大部分種質(zhì)資源分散于各個(gè)科研機(jī)構(gòu)、科研人員以及農(nóng)民的手中，種質(zhì)資源數(shù)量龐大且分散的特點(diǎn)提高了利用難度和成本〔6〕。由于難以形成有效信息共享，因此大部分科研機(jī)構(gòu)或企業(yè)往往受限于種質(zhì)資源的不足，很難開展規(guī)?；N研究，種質(zhì)資源的引進(jìn)和共享大部分依靠合作開發(fā)和直接引進(jìn)，大大降低了共享利用的程度。

（二）科研要素配置不合理

總起來看，我國(guó)距離種業(yè)創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)還存在著較大差距。雖然我國(guó)新品種研發(fā)的速度不斷加快，數(shù)量不斷增加，但質(zhì)量問題卻始終存在，品種同質(zhì)性強(qiáng)、品質(zhì)較低、抗逆性較差。同時(shí)我國(guó)在生物育種技術(shù)上還相對(duì)落后，目前國(guó)際種業(yè)大國(guó)已經(jīng)充分采用現(xiàn)代信息技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)開展智能育種，而我國(guó)總體還處于常規(guī)雜交選育為主的傳統(tǒng)育種向分子育種的過渡階段，在現(xiàn)代生物育種領(lǐng)域與世界先進(jìn)水平還存在著明顯的差距〔7〕。

究其原因，主要在于我國(guó)種業(yè)科研要素配置的不合理。新世紀(jì)以來，種業(yè)企業(yè)植物新品種權(quán)申請(qǐng)量已經(jīng)超過了科研機(jī)構(gòu)，2020 年種業(yè)企業(yè)更是在品種權(quán)申請(qǐng)的通過率以及專利授權(quán)數(shù)量上超過了科研機(jī)構(gòu)（見表2）。2021年審定的水稻、玉米品種中，超七成品種的第一選育單位是企業(yè)，我國(guó)企業(yè)的育種創(chuàng)新主體地位正在持續(xù)鞏固。

表2 我國(guó)種業(yè)專利授權(quán)情況 （單位：件）

隨著種業(yè)企業(yè)逐漸成為種業(yè)科研的主體，目前存在的種業(yè)科研要素配置不合理的問題逐漸顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響了我國(guó)種業(yè)創(chuàng)新的進(jìn)程。一是政策資金投入的錯(cuò)位。政策支持會(huì)顯著提高企業(yè)的創(chuàng)新效率〔8〕，但由于大部分種業(yè)企業(yè)科研力量不足，很難申請(qǐng)到國(guó)家種業(yè)科研項(xiàng)目，導(dǎo)致大量科研資金，甚至國(guó)家支持商業(yè)化育種的資金也多投入到科研院所和高校，形成投入對(duì)象的錯(cuò)位，不利于種業(yè)企業(yè)創(chuàng)新效率的提高，也造成了資源的浪費(fèi)〔9〕。國(guó)家對(duì)于公益性育種研究領(lǐng)域和商業(yè)化育種也沒有嚴(yán)格劃分，科研院所和高校更傾向于利用國(guó)家項(xiàng)目資金開展商業(yè)化育種研究，導(dǎo)致國(guó)家種業(yè)科研投入較少用于開展育種理論、方法、技術(shù)和材料創(chuàng)新等公益性研究，形成了投入領(lǐng)域的錯(cuò)位。二是種業(yè)創(chuàng)新所需的人才配置不盡合理。高素質(zhì)人才是種業(yè)研發(fā)的關(guān)鍵要素。盡管目前越來越多的人才逐步向種業(yè)企業(yè)流動(dòng)，但整體來看，由于在工資待遇、科研經(jīng)費(fèi)、工作環(huán)境等方面的優(yōu)勢(shì)，高校、科研院所等研究機(jī)構(gòu)依舊是高素質(zhì)人才的首選〔10〕。資金、人才等科技要素流通的不暢，極大制約了我國(guó)育種研發(fā)的活力〔11〕，成為阻礙我國(guó)種業(yè)創(chuàng)新能力提高的關(guān)鍵因素。

（三）種業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，我國(guó)種業(yè)面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力也逐漸增大。我國(guó)種業(yè)振興具有廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，2020 年底，我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)價(jià)值已達(dá)到1199.89億元，同比增長(zhǎng)1.03%②，不斷增長(zhǎng)的種業(yè)市場(chǎng)規(guī)模蘊(yùn)含著巨大的利潤(rùn)空間，然而我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)的利潤(rùn)卻正被國(guó)外種業(yè)巨頭大量攫取，拜耳、先正達(dá)等跨國(guó)種業(yè)巨頭憑借其充足的資本、先進(jìn)的技術(shù)、精細(xì)化的管理以及高度整合的產(chǎn)業(yè)鏈等優(yōu)勢(shì)，大量占領(lǐng)了我國(guó)農(nóng)作物種子市場(chǎng)〔12〕，逐漸形成我國(guó)大量農(nóng)作物對(duì)外國(guó)種子的依賴，加劇了種源“卡脖子”問題。例如，“蔬菜之鄉(xiāng)”山東壽光種植的蔬菜大部分使用進(jìn)口種子，其中彩椒更是100%依靠外國(guó)種企的種苗，國(guó)產(chǎn)品種被完全擠出市場(chǎng)〔13〕。從國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況來看，我國(guó)種業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上也并不占優(yōu)勢(shì)，2019 年國(guó)際種子貿(mào)易數(shù)據(jù)顯示，作為占世界人口五分之一的大國(guó)，我國(guó)種子出口卻僅僅占到世界總出口額的1.5%，不到荷蘭的十分之一。我國(guó)種業(yè)的貿(mào)易逆差近年來呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)，2011—2019 年9 年間，我國(guó)種子進(jìn)口額增長(zhǎng)了67.51%，而出口額僅僅增長(zhǎng)了10.77%（見圖1），國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)成為制約我國(guó)種業(yè)振興的重要因素。

圖1 2011—2019年我國(guó)種業(yè)對(duì)外貿(mào)易情況 （單位：百萬美元，以當(dāng)年價(jià)格計(jì)）

這一現(xiàn)象形成的原因主要在于我國(guó)種業(yè)企業(yè)整體實(shí)力偏弱。種業(yè)企業(yè)不僅是種業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和種業(yè)創(chuàng)新主體，更是種業(yè)振興的最主要載體。面對(duì)外資入侵，我國(guó)目前缺乏能與世界種業(yè)巨頭抗衡的大型種業(yè)企業(yè)。我國(guó)種業(yè)企業(yè)的整體規(guī)模較小，資源較為分散〔14〕。從國(guó)際看，陶氏并購杜邦先鋒，拜耳收購孟山都，少數(shù)巨頭壟斷了全球種業(yè)大部分市場(chǎng)，集中化、頭部化成為種業(yè)企業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。2020年底我國(guó)種業(yè)年產(chǎn)值約1200億元，但種業(yè)企業(yè)卻有7372家，其中絕大多數(shù)為僅包裝銷售本企業(yè)種子的企業(yè)。有代制（繁）種子銷售業(yè)務(wù)的企業(yè)994家，“育繁推”一體化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)僅113家，固定資產(chǎn)總額超過1 億元的企業(yè)僅60 家，上市掛牌企業(yè)僅69家②。結(jié)合表3數(shù)據(jù)也可以看出，目前我國(guó)種業(yè)企業(yè)雖然數(shù)量眾多，但平均規(guī)模較小，利潤(rùn)較為低下。頭部企業(yè)數(shù)量較少，企業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，種業(yè)市場(chǎng)集中度差，暫時(shí)還沒有集生物科技、智能化、數(shù)字化、信息化于一體的大型種業(yè)企業(yè)，無法與世界種業(yè)巨頭匹敵。2019年我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)利潤(rùn)前5名企業(yè)的利潤(rùn)之和占種業(yè)行業(yè)總利潤(rùn)的比例僅有10.59%，CR10 僅為18%，而全球種業(yè)市場(chǎng)CR10 已經(jīng)高達(dá)60%③，2021 年僅拜耳一家企業(yè)已占據(jù)全球市場(chǎng)份額的1/4。種業(yè)市場(chǎng)集中度差成為我國(guó)種業(yè)企業(yè)實(shí)力偏弱的重要體現(xiàn)。

表3 2011—2020年我國(guó)種業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)

此外，我國(guó)支持種業(yè)企業(yè)發(fā)展的政策體系也有待完善。種業(yè)作為國(guó)家的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，與農(nóng)業(yè)一樣也同屬于弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，種業(yè)企業(yè)同樣面臨種子推廣過程中的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，且種業(yè)振興目前已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，這就決定了種業(yè)發(fā)展同樣需要國(guó)家政策的強(qiáng)力支撐〔15〕。近年來各地已經(jīng)針對(duì)性地出臺(tái)了建立種業(yè)發(fā)展基金、對(duì)種業(yè)企業(yè)的增值稅稅收優(yōu)惠、種子生產(chǎn)保險(xiǎn)試點(diǎn)等相關(guān)配套措施，支持種業(yè)企業(yè)發(fā)展的措施也不斷豐富，但我國(guó)目前種業(yè)基礎(chǔ)薄弱，政策往往難以完全落地，政策執(zhí)行程度和整體支持水平相比于發(fā)達(dá)國(guó)家依然偏低。

（四）種業(yè)基地建設(shè)企業(yè)參與不足

種業(yè)基地是種子的生產(chǎn)加工車間，決定著市場(chǎng)供種的數(shù)量與質(zhì)量，種業(yè)基地質(zhì)量提升是種業(yè)創(chuàng)新能力增強(qiáng)的必要條件。上文已經(jīng)提到，目前我國(guó)種業(yè)基地“國(guó)家隊(duì)”已能夠滿足70%以上的用種需求，但單純依靠“國(guó)家隊(duì)”顯然難以全方位滿足我國(guó)作物用種需求，需要種業(yè)企業(yè)的充分參與。種業(yè)企業(yè)是種子的市場(chǎng)推廣主體，種業(yè)企業(yè)建立的種業(yè)基地相較于國(guó)家建立的種業(yè)基地，在促進(jìn)優(yōu)質(zhì)種源大范圍擴(kuò)散、商業(yè)性轉(zhuǎn)化上具備著更加靈活的優(yōu)勢(shì)，商業(yè)化育種推廣離不開種業(yè)企業(yè)的全過程參與。同時(shí)，種業(yè)企業(yè)作為追求利潤(rùn)的市場(chǎng)主體，其科研育種的方向往往更加應(yīng)用化、市場(chǎng)化，與種業(yè)基地“國(guó)家隊(duì)”可以形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，全方位滿足我國(guó)種業(yè)科研需求和市場(chǎng)需求。大部分種業(yè)企業(yè)沒有建立自己的研發(fā)基地，主要原因是基地的建立需要大量投入，而大部分企業(yè)的科研投入來源于自有資金，財(cái)政項(xiàng)目投入資金占比較小，政府支持力度不夠（見表4）。因而種業(yè)企業(yè)育種研發(fā)主要集中在自己的實(shí)驗(yàn)基地內(nèi)部，整體科研育種規(guī)模較小，在種業(yè)基地建設(shè)上先天不足〔16〕。企業(yè)自身規(guī)模、利潤(rùn)的限制以及政府投入不足共同導(dǎo)致我國(guó)種業(yè)企業(yè)科研投入的缺乏，造成企業(yè)在種業(yè)基地建設(shè)中的缺位。

表4 2018—2020年我國(guó)種業(yè)企業(yè)科研投入統(tǒng)計(jì)

（五）種業(yè)侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重

知識(shí)產(chǎn)權(quán)是種業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，打擊種業(yè)侵權(quán)行為，是激發(fā)我國(guó)種業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，保持我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)〔17〕。當(dāng)前我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)秩序依然處于較為混亂無序的狀態(tài)。由于體制機(jī)制不夠健全，種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠，種子侵權(quán)取證難、執(zhí)法難、違法成本低等問題還比較突出〔18〕，種業(yè)侵權(quán)問題時(shí)有發(fā)生。對(duì)于種業(yè)研發(fā)單位而言，培育一個(gè)新品種周期長(zhǎng)、成本高，與之相對(duì)的是不法分子的違法成本卻很低，只需通過套牌或者更換包裝，就能輕而易舉地盜走花費(fèi)大量成本培育出的新品種。種業(yè)侵權(quán)行為不僅會(huì)影響權(quán)利人的利益，也會(huì)危害農(nóng)民的利益。仿種子、假冒種子質(zhì)量缺乏保障，不僅造成農(nóng)戶的直接經(jīng)濟(jì)損失，而且還會(huì)引發(fā)耽誤農(nóng)時(shí)等更大的機(jī)會(huì)成本，這一現(xiàn)象同樣成為我國(guó)糧食安全的一大潛在威脅。

三、以“五大行動(dòng)”推進(jìn)我國(guó)種業(yè)振興的相關(guān)對(duì)策

《種業(yè)振興行動(dòng)方案》明確提出了種業(yè)振興的指導(dǎo)思想、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等安排，并提出了種質(zhì)資源保護(hù)利用、創(chuàng)新攻關(guān)、企業(yè)扶優(yōu)、基地提升、市場(chǎng)凈化“五大行動(dòng)”，為打好種業(yè)翻身仗、推動(dòng)我國(guó)由種業(yè)大國(guó)向種業(yè)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)提供了路線圖、任務(wù)書。未來以“五大行動(dòng)”推進(jìn)種業(yè)振興更需要找準(zhǔn)目標(biāo)，結(jié)合前述存在的種種問題精準(zhǔn)施策。

（一）促進(jìn)種質(zhì)資源共享利用

做好種質(zhì)資源保護(hù)利用是種業(yè)振興“一年開好頭、三年打基礎(chǔ)”的首要任務(wù)。在“保護(hù)”層面，種質(zhì)資源保護(hù)利用行動(dòng)已經(jīng)取得突破性進(jìn)展。第三次全國(guó)農(nóng)作物和畜禽種質(zhì)資源普查和國(guó)家級(jí)種質(zhì)資源庫建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，大量種質(zhì)資源得到了發(fā)掘和保存。而在“利用”層面，目前種業(yè)研究機(jī)構(gòu)和種業(yè)企業(yè)卻是以“單打獨(dú)斗”為主，各主體在育種科研方面大都各自為戰(zhàn)，政府牽頭的聯(lián)合育種項(xiàng)目難以形成規(guī)模，示范帶動(dòng)作用較小，亟需提高種質(zhì)資源的共享利用水平。為此，一是堅(jiān)持獨(dú)立自主，立足現(xiàn)有種質(zhì)資源，針對(duì)目前存在的短板進(jìn)行聯(lián)合創(chuàng)新攻關(guān)，強(qiáng)化外部引導(dǎo)，由政府牽頭組織規(guī)?；N主體，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要對(duì)種質(zhì)資源進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，以提高種質(zhì)資源的共享利用水平。二是構(gòu)建促進(jìn)種質(zhì)資源共享利用的政策體系，強(qiáng)化種業(yè)信息服務(wù)。推動(dòng)建立全國(guó)統(tǒng)一的種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以及種質(zhì)資源信息評(píng)價(jià)和共享平臺(tái)。種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)、種質(zhì)資源信息共享平臺(tái)的建立和完善不僅可以為種業(yè)科研主體提供一個(gè)交流和共享的渠道，促進(jìn)種質(zhì)資源信息共享，增加聯(lián)合育種的合作空間，同時(shí)也可以對(duì)現(xiàn)有的種質(zhì)資源進(jìn)行更好地利用，更充分地發(fā)掘和實(shí)現(xiàn)種質(zhì)資源的價(jià)值。同時(shí)，應(yīng)注意確保數(shù)據(jù)收集的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和全面性，從源頭保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，推動(dòng)種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，簡(jiǎn)化有關(guān)手續(xù)的辦理流程。

（二）優(yōu)化科研要素配置

完善育種科研體系，推進(jìn)種業(yè)創(chuàng)新攻關(guān)，增強(qiáng)種業(yè)研發(fā)能力，培育先進(jìn)品種，實(shí)現(xiàn)種業(yè)科技自立自強(qiáng)是打破種源“卡脖子”現(xiàn)象的關(guān)鍵。目前我國(guó)在種業(yè)科研領(lǐng)域的要素配置錯(cuò)位問題已成為影響種業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新效率乃至種業(yè)創(chuàng)新進(jìn)程的重要制約因素。一是改革種業(yè)科研的投入機(jī)制。應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前育種科研項(xiàng)目主要依托科研單位的狀態(tài)，國(guó)家的種業(yè)科研投入對(duì)于種業(yè)基礎(chǔ)性研究和商業(yè)化育種研究要有所區(qū)分。種業(yè)研究機(jī)構(gòu)作為種業(yè)基礎(chǔ)性研究的主體，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于基礎(chǔ)性研究投入，為公共研究機(jī)構(gòu)的種業(yè)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目提供充足的資金支持，增強(qiáng)我國(guó)育種產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)科研能力。而對(duì)于商業(yè)化育種研究，要將種業(yè)企業(yè)作為主體，以財(cái)政投入為主導(dǎo)，積極引入社會(huì)資本開展聯(lián)合研發(fā)，建立多元化的商業(yè)育種項(xiàng)目投入機(jī)制。針對(duì)那些擁有優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，但受制于規(guī)模較小、投入不足、抗風(fēng)險(xiǎn)能力偏低的種業(yè)企業(yè)，可以適當(dāng)提高國(guó)家財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的支持力度，以激勵(lì)種業(yè)企業(yè)更加積極地投入種業(yè)創(chuàng)新，提升我國(guó)種業(yè)創(chuàng)新的能力和水平。二是逐步加強(qiáng)引導(dǎo)?？刹扇∫龑?dǎo)科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)共建種業(yè)研究基地、技術(shù)研發(fā)中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等的方式，以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目作為載體，以社會(huì)資本為主導(dǎo)，以市場(chǎng)化方式吸引高素質(zhì)人才向種業(yè)企業(yè)流動(dòng)。同時(shí)，種業(yè)企業(yè)也應(yīng)當(dāng)樹立重視人才的觀念，可通過股權(quán)激勵(lì)、種業(yè)科研基地建設(shè)等手段吸引高素質(zhì)人才加入，努力打造高質(zhì)量的科研團(tuán)隊(duì)，提升自身種業(yè)科研硬實(shí)力。

（三）聚焦種業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升

面對(duì)外資的入侵，只有切實(shí)增強(qiáng)種業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，才能打好種業(yè)“保衛(wèi)戰(zhàn)”，解決好種業(yè)“卡脖子”問題，實(shí)現(xiàn)種業(yè)振興。一方面，推進(jìn)種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)，增強(qiáng)種業(yè)企業(yè)對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力的過程離不開政府部門的參與和支持，同時(shí)種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)也可以反過來推動(dòng)政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)已經(jīng)在種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)上邁出了重要步伐，未來應(yīng)當(dāng)更加注重多方主體同時(shí)發(fā)力，如農(nóng)業(yè)政策性銀行可建立針對(duì)種業(yè)企業(yè)科研的專項(xiàng)基金支持種業(yè)振興，針對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)給予在貸款利率、貸款期限等方面的優(yōu)惠政策；科研機(jī)構(gòu)可提高對(duì)種業(yè)企業(yè)的開放程度，增強(qiáng)與種業(yè)企業(yè)在育種平臺(tái)、種質(zhì)資源、育種技術(shù)等方面的共享，對(duì)企業(yè)在科研創(chuàng)新方面的技術(shù)瓶頸進(jìn)行重點(diǎn)攻關(guān)。對(duì)于企業(yè)而言，更重要的是政策需要落到實(shí)處，并要有配套的措施、明確的主體加以執(zhí)行，從而最大限度地保證政策實(shí)施效果，使政策優(yōu)惠真正惠及種業(yè)企業(yè)。另一方面，種業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升需要種業(yè)企業(yè)的集中化、頭部化。近年來我國(guó)種業(yè)企業(yè)投資并購行為的頻率和規(guī)模整體而言呈增加趨勢(shì)，其中投資行為的頻率和規(guī)模有所下降，而并購行為的頻率和規(guī)模整體而言處于快速增加的過程中（見表5），但每年十幾億元的規(guī)模相較于我國(guó)1200 億元的種業(yè)市場(chǎng)依然相對(duì)較小。需要進(jìn)一步加快種業(yè)企業(yè)兼并重組的進(jìn)程，通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合提升我國(guó)種業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)大型種業(yè)企業(yè)對(duì)小規(guī)模種業(yè)企業(yè)的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)與收購并購，鼓勵(lì)民間資本對(duì)大型種業(yè)企業(yè)的投資，鼓勵(lì)效益不佳、規(guī)模不足的種業(yè)企業(yè)兼并重組，有序退出市場(chǎng)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)種業(yè)巨頭增加科研投入力度、主動(dòng)承接國(guó)家科研項(xiàng)目，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提升整體效益。此外，應(yīng)鼓勵(lì)頭部種業(yè)企業(yè)主動(dòng)“走出去”，通過海外投資并購、項(xiàng)目合作等方式開發(fā)海外市場(chǎng)，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展壯大，真正推動(dòng)我國(guó)種業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

表5 2010—2020年我國(guó)種業(yè)企業(yè)投資并購行為統(tǒng)計(jì)

（四）推動(dòng)種業(yè)企業(yè)參與種業(yè)基地建設(shè)

種業(yè)基地提升行動(dòng)并不是政府或者種業(yè)企業(yè)任何一方能夠獨(dú)自勝任的任務(wù)。2015 年版的《種子法》就已經(jīng)提出“國(guó)家鼓勵(lì)種子企業(yè)充分利用公益性研究成果，培育具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種”，鼓勵(lì)企業(yè)自主建設(shè)種子基地，滿足用種需求。長(zhǎng)期以來我國(guó)的種業(yè)基地建設(shè)上都存在著種業(yè)企業(yè)缺位的問題。未來可從以下幾個(gè)方面促進(jìn)種業(yè)企業(yè)參與。一是設(shè)立專項(xiàng)基金，推進(jìn)種業(yè)企業(yè)制種基地建設(shè)。例如，設(shè)立有一定規(guī)模門檻的、針對(duì)規(guī)?；N業(yè)企業(yè)自建基地的補(bǔ)貼，用于支持規(guī)?；N業(yè)基地建設(shè)，或開展對(duì)種業(yè)企業(yè)科研基地的評(píng)優(yōu)活動(dòng)，針對(duì)評(píng)選出的優(yōu)質(zhì)種業(yè)科研基地給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是探索將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與種業(yè)基地建設(shè)相結(jié)合的道路，通過政府搭橋，企業(yè)與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作建設(shè)種業(yè)基地的方式，在保證種業(yè)企業(yè)科研育種的同時(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)互利共贏。三是加大對(duì)企業(yè)已建立的種業(yè)基地的常態(tài)化政策扶持。鼓勵(lì)、支持企業(yè)更好地利用自有種子基地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化育種、高質(zhì)量科研。

（五）完善種業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度體系

我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)侵權(quán)嚴(yán)重的問題很大程度上來源于標(biāo)準(zhǔn)和制度的缺失。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治建設(shè)，提高執(zhí)法水平?！斗N子法》自2000年頒布以來，分別于2004 年、2013 年、2015 年與2021 年進(jìn)行了四次修改，最新一次修改的《種子法》已于2022 年3 月1 日開始施行，其中關(guān)鍵的修改在于首次建立了實(shí)質(zhì)性派生品種制度，全方位擴(kuò)大植物新品種權(quán)保護(hù)范圍，對(duì)推進(jìn)種業(yè)振興具有重大意義。未來應(yīng)進(jìn)一步針對(duì)種業(yè)侵權(quán)案件追溯難、取證難、查處難、震懾弱等問題，推進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接。建立健全信息共享、案情通報(bào)、案件移送機(jī)制，聯(lián)合開展重大案件督查督辦。聯(lián)合公布一批有資質(zhì)的種子檢測(cè)機(jī)構(gòu)名單，建立健全損失認(rèn)定和涉案物品保管、處置機(jī)制，降低維權(quán)難度和成本。此外，應(yīng)當(dāng)科學(xué)地制定和更新農(nóng)作物新品種的審定標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)作物品種審定是種業(yè)管理工作的重要組成部分，是品種布局和推廣的重要依據(jù)。2016年修訂的《主要農(nóng)作物品種審定辦法》在試驗(yàn)渠道、試驗(yàn)?zāi)晗薹矫鎸?duì)品種審定和品種試點(diǎn)的流程進(jìn)行了優(yōu)化，很大程度上解決了品種審定難以及品種試驗(yàn)的“跑點(diǎn)”問題。完善、更新品種審定制度更重要的意義在于有利于從根源上解決當(dāng)前大量存在的農(nóng)作物品種同質(zhì)化問題。2021 年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已發(fā)布實(shí)施了新修訂的國(guó)家級(jí)水稻、玉米品種審定標(biāo)準(zhǔn)，提高了DNA 指紋差異位點(diǎn)數(shù)、產(chǎn)量指標(biāo)和抗性指標(biāo)，有望取得明顯效果。未來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)研究推進(jìn)大豆、小麥、棉花等品種的審定標(biāo)準(zhǔn)修訂。同時(shí)，進(jìn)一步提高國(guó)家級(jí)水稻、玉米審定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)管品種試驗(yàn)，開展登記品種清理，切實(shí)解決農(nóng)作物品種同質(zhì)化嚴(yán)重的問題，推進(jìn)種業(yè)市場(chǎng)凈化。

注釋：

①參見：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)政部推出三大舉措力促國(guó)家級(jí)制種基地升級(jí)，http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202107/t20210 723_6372671.htm。

②資料來源：《2021年中國(guó)農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展報(bào)告》。

③資料來源：觀研報(bào)告網(wǎng)，https：//market.chinabaogao.com/nonglinmuyu/03245363Z2021.html。