陳書全 馬鵬斐

（中國海洋大學(xué)，山東 青島 266100）

2015 年《中華人民共和國立法法》修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市、自治州與四個(gè)（當(dāng)前為三個(gè)）不設(shè)區(qū)的市共322 個(gè)市、州立法權(quán)〔1〕，市級地方立法自此進(jìn)入設(shè)區(qū)的市立法時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015 年3 月至2020年2月，各省級人大常委會共批準(zhǔn)“設(shè)區(qū)的市、自治州制定地方性法規(guī)1864件，其中新賦地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)1376 件”〔2〕。這些數(shù)據(jù)一方面彰顯設(shè)區(qū)的市極大的立法需求，而另一方面，市級人大及其常委會囿于實(shí)踐中能夠用于立法工作的時(shí)間、物力及財(cái)力有限，具有立法經(jīng)驗(yàn)與能力的專門人才更是相對短缺，制約著地方立法需求實(shí)現(xiàn)。如何解決設(shè)區(qū)的市廣泛立法實(shí)踐需求與有限立法資源間的矛盾，已成為促進(jìn)地方立法工作面臨的重要問題。

年度立法計(jì)劃編制運(yùn)行始自1993年八屆全國人大，起初是對本年度內(nèi)提交全國人大常委會審議的立法項(xiàng)目的安排，后來逐漸加入立法工作的其他內(nèi)容。〔3〕至2015 年《中華人民共和國立法法》新增第五十二條規(guī)定全國人大常委會通過立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃以“加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排”，該制度得以為立法明確確立。為提升地方立法的科學(xué)性與民主性，實(shí)現(xiàn)有限地方立法資源的合理配置，新賦權(quán)的各設(shè)區(qū)的市參照全國人大常委會年度立法計(jì)劃內(nèi)容，在立法實(shí)踐中自覺編制本市年度立法計(jì)劃作為立法工作的規(guī)范指引。但在實(shí)踐中因缺乏統(tǒng)一明確的理論認(rèn)知與具體程序規(guī)范，各設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的編制與運(yùn)行較為隨意。比如關(guān)于設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的性質(zhì)與特殊性等問題認(rèn)識不清，導(dǎo)致制度定位與地方立法規(guī)律的不相適應(yīng)；而年度立法計(jì)劃運(yùn)行程序的不合理設(shè)計(jì)，使得立法計(jì)劃形式宣告意涵濃重。從理論上明晰年度立法計(jì)劃的性質(zhì)定位，并梳理分析其在立法實(shí)踐中存在的主要問題癥結(jié)，對于發(fā)揮設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的實(shí)效性，進(jìn)而促進(jìn)地方立法質(zhì)量提升，具有重要理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、年度立法計(jì)劃的法律屬性與設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的特殊性

設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的性質(zhì)認(rèn)定直接涉及立法計(jì)劃審議權(quán)歸屬與約束效力范圍等具體制度內(nèi)容安排。作為設(shè)區(qū)的市立法活動中的重要環(huán)節(jié)，年度立法計(jì)劃的編制應(yīng)符合市級地方立法的特點(diǎn)，其運(yùn)行亦應(yīng)體現(xiàn)出區(qū)別于全國或省級年度立法計(jì)劃的特殊性。

（一）年度立法計(jì)劃的法律屬性

關(guān)于立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的性質(zhì)問題學(xué)界目前尚未達(dá)成一致，主要存在準(zhǔn)法、體現(xiàn)政策性的文件、具有特殊性質(zhì)的法等幾種不同理論認(rèn)識，對于編制立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的行為也相應(yīng)存在準(zhǔn)立法行為、立法預(yù)備、立法活動等幾類不同觀點(diǎn)①。對設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃性質(zhì)認(rèn)識的不統(tǒng)一，導(dǎo)致在審定程序與效力認(rèn)定等方面的較大差別。

一方面，性質(zhì)認(rèn)識的分歧影響設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的審定程序。將設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的性質(zhì)認(rèn)定為地方性法規(guī)或立法工作文件，對應(yīng)著不同的審議程序，核心區(qū)別在于是否需要由市人大常委會審議通過。實(shí)踐中各設(shè)區(qū)的市對此規(guī)定存在一定差異，大部分設(shè)區(qū)的市參照全國人大常委會年度立法計(jì)劃由委員長會議通過并向社會公布的規(guī)定，明確設(shè)區(qū)的市的年度立法計(jì)劃由常委會主任會議通過公布，也有部分設(shè)區(qū)的市規(guī)定由市人大常委會會議審定通過，如湘潭市、昆明市等。不同的審議主體表明各地對年度立法計(jì)劃性質(zhì)認(rèn)定為“工作文件”或“特殊的法”的不同傾向。另一方面，性質(zhì)認(rèn)識分歧亦影響設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的約束效力。年度立法計(jì)劃是對本年度立法工作的具體指引，具有一定指令性和約束性，但指令、約束的程度因?qū)儆凇胺ā币只颉耙?guī)范性文件”的不同認(rèn)定存在強(qiáng)弱區(qū)分。強(qiáng)指令性意味著年度立法計(jì)劃是立法工作的明確依據(jù)，計(jì)劃變動需經(jīng)嚴(yán)格的程序，若不能實(shí)現(xiàn)計(jì)劃內(nèi)容將面臨一定責(zé)任承擔(dān)，而弱指令性則表明計(jì)劃僅作為立法參考，變動調(diào)整程序相對簡便，甚至無需承擔(dān)違反的責(zé)任。

實(shí)際上，就立法程序本身而言，廣義的立法活動（過程）所產(chǎn)生的結(jié)果（文件）并非都屬于法律性質(zhì)的文件。以立法評估為例，評估程序?qū)儆诹⒎ㄐ再|(zhì)活動，但評估形成的結(jié)果（評估報(bào)告）則屬于立法工作文件而非法律文件。相應(yīng)地，年度立法計(jì)劃的編制與年度立法計(jì)劃本身在性質(zhì)上也應(yīng)區(qū)別認(rèn)定。首先，與立法機(jī)構(gòu)的組建、立法經(jīng)費(fèi)投入明顯不同，編制年度立法計(jì)劃對地方性法規(guī)的立改廢產(chǎn)生明顯而直接的作用，且立法作為連續(xù)進(jìn)行的過程，編制年度立法計(jì)劃是對年度內(nèi)立法項(xiàng)目所作的計(jì)劃安排，顯然屬于這一連續(xù)性立法過程中的具體環(huán)節(jié)。所以年度立法計(jì)劃的編制與運(yùn)行屬于立法活動（過程），應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)此過程的規(guī)范性。其次，設(shè)區(qū)的市人大通過的文件包括多種類型，不僅包含行使立法權(quán)而制定的地方性法規(guī)，還存在為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行而設(shè)置的一些工作性文件比如年度立法計(jì)劃，其約束對象主要是立法工作承擔(dān)者即立法機(jī)關(guān)與提案主體，在制定公布后亦可以根據(jù)實(shí)際情況加以必要調(diào)整或變更，這與法律文件（包括地方性法規(guī)）的普遍約束效力和強(qiáng)制力特點(diǎn)存在較大差別。所以在性質(zhì)上，年度立法計(jì)劃不具有法屬性而是一般意義的立法工作文件，由市人大常委會主任會議審定通過即可。

需要說明的是，設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的立法工作文件其法律屬性表現(xiàn)為有限約束力與適度開放性的統(tǒng)一。一方面，作為立法性工作文件，年度立法計(jì)劃是對立法機(jī)構(gòu)職能活動的規(guī)范安排，具有面向相關(guān)立法主體的約束力，符合計(jì)劃性文件約束效力指向?qū)ο笥邢薜奶攸c(diǎn)。另一方面，年度立法計(jì)劃不屬于具有普遍約束力的法律性文件，制定通過后可能順應(yīng)實(shí)際情況變化進(jìn)行必要調(diào)整變動，體現(xiàn)出適度開放性。但立法項(xiàng)目的進(jìn)入或退出仍應(yīng)滿足上位法空白、地方急需等基本條件要求并遵循一定規(guī)范程序。

（二）設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的特殊性

與全國人大常委會編制的年度立法計(jì)劃因應(yīng)國家立法的特性不同，設(shè)區(qū)的市立法屬于地方性立法范疇，其年度立法計(jì)劃的編制與運(yùn)行應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)與照應(yīng)地方立法的規(guī)律性與特殊性。

1.立項(xiàng)必要性。法律體系的完備是社會主義法治建設(shè)的基本要求，故國家立法所涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系需具有廣泛性，涵蓋較為全面的各項(xiàng)事務(wù)與社會關(guān)系，立法項(xiàng)目選取與制定內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)具有全面性和普遍性。設(shè)區(qū)的市立法則有所不同，市級立法是在上位法基礎(chǔ)上進(jìn)行的地方性特色事項(xiàng)立法，其功能應(yīng)定位于打通上位法規(guī)定與本市實(shí)際間如何具體落實(shí)或存在空白的“最后一公里”。所以設(shè)區(qū)的市立法不在于“大而全”〔4〕的立法體系化，立法項(xiàng)目選取更應(yīng)聚焦本市域范圍的地方性特色事務(wù)，關(guān)注于上位法如何落實(shí)實(shí)施，并通過與上位法及其他治理策略工具的有機(jī)分工協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)地方特色的必要立法。

設(shè)區(qū)的市編制年度立法計(jì)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)注重立法項(xiàng)目的必要性，以避免年度立法計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量過多②、模仿式立法頻現(xiàn)〔5〕、立法后難以獲得適用等立法質(zhì)量不高的問題。立法項(xiàng)目立項(xiàng)必要性首先體現(xiàn)為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上位法的合理分工。法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)等上位法的效力及于設(shè)區(qū)的市，是設(shè)區(qū)的市市域治理的重要依據(jù)，如果上位法足以實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市管理的預(yù)期目的，并無本市地方特殊性補(bǔ)充需求，設(shè)區(qū)的市則不應(yīng)再將該項(xiàng)目重復(fù)納入年度立法計(jì)劃。如果相應(yīng)事項(xiàng)尚未制定法律、行政法規(guī)或省級地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市市域管理又存在立法需求進(jìn)行試驗(yàn)性立法或創(chuàng)制性立法，則立項(xiàng)項(xiàng)目應(yīng)具有必要實(shí)質(zhì)內(nèi)容，避免新瓶裝舊酒或不具特殊性的原則性內(nèi)容。其次，立法項(xiàng)目立項(xiàng)必要性還體現(xiàn)為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與多元治理工具的相互配合。法律規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)體系、國家政策體系、社會規(guī)范體系等多元規(guī)范均是實(shí)現(xiàn)社會有效治理的重要工具〔6〕，面對紛繁復(fù)雜的社會問題，單一的治理工具難以應(yīng)對多樣化的問題處理，多元治理工具綜合運(yùn)用才能實(shí)現(xiàn)社會有效治理。如果黨內(nèi)法規(guī)、政策或社會規(guī)范等足以對相應(yīng)事項(xiàng)進(jìn)行約束，那么地方性法規(guī)立法對相應(yīng)領(lǐng)域或事項(xiàng)應(yīng)保持謙抑克制，與其他規(guī)范體系相互配合與有機(jī)補(bǔ)強(qiáng)以達(dá)成對市域社會的有效治理。

2.范圍開放性。全國人大常委會編制的年度立法計(jì)劃是對法律制定的統(tǒng)籌安排，關(guān)乎“全國的方方面面”〔7〕的調(diào)整規(guī)范，朝令夕改或完成度過低將影響國家法律體系的完善，故立法計(jì)劃穩(wěn)定性是其應(yīng)有之義。同時(shí)，進(jìn)入國家立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃幾乎是法律制定的必經(jīng)程序，全國人大及其常委會的立法活動“圍繞著立法規(guī)劃所確定的立法項(xiàng)目展開”，“封閉性”特征明顯。〔8〕但設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃有其一定特殊性，地方發(fā)展的活力與變革、作為下位法的效力層級等因素決定了設(shè)區(qū)的市立法需求的變動可能性。其一，我國正處于深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，新情況、新問題層出不窮，設(shè)區(qū)的市是我國改革發(fā)展的基層主體，直面地方發(fā)展的活力與變革。設(shè)區(qū)的市立法作為社會治理的重要方式，應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)本市范圍內(nèi)的發(fā)展需求，通過急需項(xiàng)目的納入與過期項(xiàng)目的退出，激發(fā)地方發(fā)展的活力。其二，不抵觸上位法是設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，當(dāng)上位法制定、修改或廢止時(shí)，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法空間改變，項(xiàng)目立法的必要性隨之發(fā)生變化，年度立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)上位法立法變動情況。所以，過于強(qiáng)調(diào)設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的穩(wěn)定或封閉，會直接影響具有立法急迫性卻因未列入立法計(jì)劃事項(xiàng)的及時(shí)立法應(yīng)對，或制定出已失去立法價(jià)值的“過期”立法，造成規(guī)?？捎^缺乏實(shí)際針對性的“景觀立法”〔9〕。

從實(shí)踐來看，年度立法計(jì)劃的變動與調(diào)整是設(shè)區(qū)的市存在的普遍現(xiàn)象。各市年度立法計(jì)劃的當(dāng)年轉(zhuǎn)化率不高，許多項(xiàng)目需要延續(xù)至后一年度甚至后幾年度繼續(xù)審議以待被制定為地方性法規(guī)；即使是條件較為成熟、草案相對完備的待審議類項(xiàng)目，也無法做到100%的轉(zhuǎn)化。如根據(jù)山東省各設(shè)區(qū)的市人大官方網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年待審議項(xiàng)目的當(dāng)年轉(zhuǎn)化率，泰安市為50%，聊城市為75%。原較大的市立法同樣存在這一特點(diǎn)，如武漢市1998—2002年立法規(guī)劃確定23件立法項(xiàng)目，實(shí)際完成規(guī)劃項(xiàng)目15 件，占立法規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)的65%；2003—2007年立法規(guī)劃確定36件立法項(xiàng)目，實(shí)際完成規(guī)劃項(xiàng)目20件，占立法規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)的55%〔10〕。

因此，設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)具有一定開放性，當(dāng)實(shí)際情況變化已經(jīng)足以影響項(xiàng)目立法價(jià)值與立法目的實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)及時(shí)通過適當(dāng)程序更改原有立法計(jì)劃。年度立法計(jì)劃范圍開放性既包括已經(jīng)納入年度立法計(jì)劃項(xiàng)目的變動退出，也包括未納入年度立法計(jì)劃但臨時(shí)急需立法項(xiàng)目的增加。范圍開放性不等于立法項(xiàng)目進(jìn)出的隨意性，設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃具有指引地方立法工作的約束力，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的遵守，不論是計(jì)劃內(nèi)立法項(xiàng)目的變動退出，還是臨時(shí)立法項(xiàng)目的增加，均需履行相應(yīng)程序。項(xiàng)目退出應(yīng)當(dāng)以失去立法必要性為要件，項(xiàng)目增加應(yīng)當(dāng)以地方急需為前提，退出或增加均需進(jìn)行公示接受公眾監(jiān)督。

3.項(xiàng)目成熟性。當(dāng)前各設(shè)區(qū)的市都較為重視立法項(xiàng)目的征集與儲備，通過立法項(xiàng)目庫、立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃等多種方式進(jìn)行項(xiàng)目的選取安排。但是實(shí)踐中立法項(xiàng)目庫、立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃的使用存在較大重疊，均力圖囊括所有具有立法價(jià)值的項(xiàng)目，造成各類儲備項(xiàng)目編制時(shí)的重復(fù)或浪費(fèi)。年度立法計(jì)劃是對本市下一年度立法工作的安排與指引，涵蓋時(shí)間較短且針對性強(qiáng)，所以設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)是極具可操作性、急需立改廢甚至已經(jīng)形成成熟草案的項(xiàng)目編制整合。

立法項(xiàng)目庫、立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃三類項(xiàng)目儲備方式應(yīng)當(dāng)在效力期限、項(xiàng)目特點(diǎn)、編制要求等方面各有側(cè)重、相互配合以共同促進(jìn)地方立法的順利開展。具體而言，立法項(xiàng)目庫是經(jīng)評估具有立法價(jià)值項(xiàng)目的集合，既包括需求較為緊急的項(xiàng)目，也包括具有立法必要但仍需調(diào)研可行性的項(xiàng)目，甚至僅是具有立法價(jià)值的意向領(lǐng)域；立法規(guī)劃一般是地方人大五年任期內(nèi)立法重點(diǎn)的安排，反映本市未來幾年經(jīng)濟(jì)社會文化等發(fā)展方向；年度立法計(jì)劃則關(guān)注本年度內(nèi)立法項(xiàng)目的推進(jìn)，標(biāo)注責(zé)任單位或?qū)μ嵴垖徸h時(shí)間等具體進(jìn)度作出安排。根據(jù)三類立法項(xiàng)目儲備方式的特點(diǎn)與定位，設(shè)區(qū)的市立法項(xiàng)目庫與立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包含較為長期、預(yù)測性的立法項(xiàng)目，尤其是項(xiàng)目庫更為注重項(xiàng)目的收集與儲備，即使是立法意向也可作為組成部分以待詳細(xì)研究，立法規(guī)劃與立法項(xiàng)目庫通常擇一適用；設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃是對當(dāng)年立法工作的統(tǒng)籌安排指引，納入年度立法計(jì)劃的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具有相對成熟性，側(cè)重于待審議項(xiàng)目的審議與草案修改，也可納入部分較為完整的待成熟項(xiàng)目，尚需必要性與可行性論證審查的待調(diào)研類項(xiàng)目，應(yīng)交由立法項(xiàng)目庫或立法規(guī)劃負(fù)責(zé)推進(jìn)。

4.區(qū)域協(xié)同性。與效力及于全國范圍的法律相比，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)雖然僅規(guī)范本市事務(wù)，卻存在相同或相似事項(xiàng)的多市協(xié)同立法必要。其一，設(shè)區(qū)的市地方立法制度確立后，市級立法主體的數(shù)量激增，各市制定相同或相似地方性法規(guī)的頻率極大增加，如果對同一事項(xiàng)的市間立法差異較大，可能導(dǎo)致公眾質(zhì)疑、人才資本流失甚至市場秩序混亂，為避免或盡量減少設(shè)區(qū)的市間立法沖突現(xiàn)象，協(xié)同立法具有必要性。其二，通過城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，設(shè)區(qū)的市間能夠形成資源的自由流動與合理配置，實(shí)現(xiàn)各地優(yōu)勢互補(bǔ)與產(chǎn)業(yè)協(xié)作，“健全的法制是區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可靠保障”〔11〕，立法協(xié)同是構(gòu)建市間協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的重要手段，“其權(quán)威性和持久性具有其他行政手段不可替代的地位和作用”〔12〕。其三，協(xié)同立法機(jī)制能夠有效整合設(shè)區(qū)的市的立法資源，借助立法協(xié)作共享立法成果，能夠有效避免同類項(xiàng)目分別立法的高成本與重復(fù)勞動。隨著十三屆全國人大五次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的決定，賦予設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要開展協(xié)同立法的權(quán)力，設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法的規(guī)范化進(jìn)程將進(jìn)一步加快。因此，設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的編制與運(yùn)行也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同性，在編制時(shí)注重與其他相關(guān)設(shè)區(qū)的市的溝通協(xié)作，運(yùn)行中及時(shí)結(jié)合市間協(xié)作進(jìn)度作修改變動，從而避免忽視立法協(xié)同造成的治理效果不足，或后續(xù)階段進(jìn)入立法協(xié)同機(jī)制導(dǎo)致前期投入資源的浪費(fèi)等。

二、設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃實(shí)踐問題檢視

自2015年確立設(shè)區(qū)的市立法制度以來，各市充分發(fā)揮地方主動性，積極行使新賦地方立法職能。回顧設(shè)區(qū)的市賦權(quán)立法實(shí)踐，設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃在發(fā)揮其立法指引、合理分配立法資源等重要功能的同時(shí)，在編制與運(yùn)行中也顯現(xiàn)出一些需要認(rèn)真審視反思的問題。

（一）項(xiàng)目來源與類型單一

設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃是本市立法工作的年度安排指引，從內(nèi)容來看，應(yīng)當(dāng)涵蓋公民、社會團(tuán)體、政府部門等廣泛主體的立法建議，體現(xiàn)制定、修改與廢止等立法全過程的多樣化需求。但是實(shí)踐中各市年度立法計(jì)劃的項(xiàng)目來源與項(xiàng)目類型均較為單一，造成設(shè)區(qū)的市地方立法的政府利益化風(fēng)險(xiǎn)，影響地方性立法的民主科學(xué)化。

一方面，不論是較大的市立法階段還是設(shè)區(qū)的市立法時(shí)期，年度立法計(jì)劃項(xiàng)目來源較為單一現(xiàn)象一直是備受關(guān)注的問題。納入市級年度立法計(jì)劃的項(xiàng)目大多數(shù)由政府部門提交或申報(bào)，不僅社會公眾參與程度低，人大、其他國家機(jī)關(guān)或者社會團(tuán)體的參與比例同樣很小〔13〕。雖然設(shè)區(qū)的市政府部門的職權(quán)與設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍具有較大重合性，設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的項(xiàng)目來自于政府部門相對較多具有一定合理性，但是立法計(jì)劃編制實(shí)踐中來自于政府部門的項(xiàng)目比重過多，意味著大多數(shù)地方性法規(guī)是為符合政府管理需求，地方立法異化為便利政府管理的通道。政府部門、人大、其他國家機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體、公眾等所處立場不同，對立法事項(xiàng)的認(rèn)識或預(yù)期等存在差別，當(dāng)其他來源的立法項(xiàng)目不足時(shí)，年度立法計(jì)劃所體現(xiàn)的立法需求角度過于單一，失去年度立法計(jì)劃編制的民主科學(xué)性要求。

另一方面，地方性法規(guī)的及時(shí)修改、廢止是提升地方立法質(zhì)量的重要方式，但是當(dāng)前設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃中地方性法規(guī)的修改、廢止項(xiàng)目數(shù)量不多，項(xiàng)目類型不夠全面。地方立法面臨改革發(fā)展的新情況新形勢，需要靈活及時(shí)的修改與廢止。不論是中國特色的先試點(diǎn)后推廣，還是設(shè)區(qū)的市立法活動中占據(jù)重要地位的創(chuàng)制性立法，都展示出設(shè)區(qū)的市船小好掉頭的積極功能。設(shè)區(qū)的市及時(shí)修改或廢止地方性法規(guī)，不僅有利于應(yīng)對迅速變動的社會形勢，提升設(shè)區(qū)的市治理的科學(xué)性，而且能夠?yàn)閲覍用娴纳鐣卫矸e累寶貴經(jīng)驗(yàn)。另外，設(shè)區(qū)的市地方立法仍處于探索積累階段，需要以修改和廢止來彌補(bǔ)工作中的不足或疏漏。雖然設(shè)區(qū)的市立法工作已進(jìn)行了多年，但是目前所積累的立法經(jīng)驗(yàn)仍不能稱為豐富完備，設(shè)區(qū)的市極有可能因估計(jì)偏差或立法技術(shù)不足，制定出與實(shí)際不相適應(yīng)或者在立法技術(shù)上有所欠缺的條款。為此，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視對已制定地方性法規(guī)的檢驗(yàn)評估，落實(shí)對已生效法規(guī)的追蹤評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)相應(yīng)問題并進(jìn)行修正。

（二）公眾參與門檻過高

為提升地方立法的民主性，“廣泛征求意見”已經(jīng)成為各設(shè)區(qū)的市編制年度立法計(jì)劃實(shí)際遵守的基本準(zhǔn)則。但是各設(shè)區(qū)的市立法建議征集參與的對象與形式等條件門檻過高，不利于立法建議征集的廣泛開展。

當(dāng)前各設(shè)區(qū)的市面向社會公開征求立法意見的文本規(guī)定，大多存在如“公民、法人和其他組織”“任何組織和個(gè)人”“本市各級國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”等用詞區(qū)別③，其中，將“本市”“本行政區(qū)域”作為立法建議征集對象的限制條件明顯不合理。雖然設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)效力僅及于本市轄區(qū)范圍，本市組織和個(gè)人與年度立法計(jì)劃的編制存在密切利害關(guān)系，但由于市場經(jīng)濟(jì)條件下社會資本、人員等的高流動性，社會個(gè)體的地域?qū)傩圆⒎枪潭ú蛔?，處于本市地域外的組織和個(gè)人隨時(shí)可能成為本市地方性法規(guī)效力所及的對象。且對“本市”在理解上也容易存在歧義，如對“本市團(tuán)體”的理解是以注冊地、主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為準(zhǔn)，還是只要有常設(shè)辦公場所即可，對“公民”的理解是具有本市戶籍、繳滿一定期限社保，還是僅需身處本設(shè)區(qū)的市內(nèi)工作學(xué)習(xí)等，均可能產(chǎn)生理解適用上的爭議。

無門檻的立法建議征集可能造成無效信息的大量堆砌，為此，設(shè)置合理必要的條件諸如書面形式提出立法建議等最低限度的參與條件是有效篩選立法建議的合理方式。部分設(shè)區(qū)的市規(guī)定公眾提出意見應(yīng)當(dāng)提交項(xiàng)目建議書等形式要求，建議書中需列明立法名稱、依據(jù)、必要性與可行性等內(nèi)容，有的甚至要求寫明制度設(shè)計(jì)或法律對策，立法建議書規(guī)定的內(nèi)容如立法依據(jù)、立法可行性、制度設(shè)計(jì)、采取的法律對策等，具有較強(qiáng)專業(yè)性，極易導(dǎo)致有參與意愿的社會團(tuán)體、公眾被阻拒于建議程序之外，影響立法項(xiàng)目征集的民主廣泛性。

（三）立法項(xiàng)目變動程序不規(guī)范

設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃應(yīng)具有范圍開放性，與之相對應(yīng)，若因形勢變化導(dǎo)致預(yù)期立法項(xiàng)目與實(shí)際情況不相適應(yīng)，需通過靈活適當(dāng)?shù)淖儎油顺鰴C(jī)制避免立法資源的不必要耗費(fèi)。目前設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃尚未普遍形成規(guī)范化的項(xiàng)目變動與退出機(jī)制。

其一，年度立法計(jì)劃調(diào)整變動的制度化不足。年度立法計(jì)劃的編制歷經(jīng)項(xiàng)目征集、立項(xiàng)論證、審議通過等多重環(huán)節(jié)，通過規(guī)范化程序在各參與者間實(shí)現(xiàn)權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定分配，具有一定指令性與強(qiáng)制力。不論是臨時(shí)立法項(xiàng)目的增加，還是已有項(xiàng)目的適時(shí)退出，實(shí)質(zhì)上均是對現(xiàn)有權(quán)力（利）義務(wù)穩(wěn)定關(guān)系的“破壞”，對當(dāng)前具有強(qiáng)制約束力年度立法計(jì)劃的“違反”。所以，年度立法計(jì)劃的調(diào)整變動應(yīng)當(dāng)具備足夠正當(dāng)性，受到法定范圍與規(guī)范程序的制約，避免立法項(xiàng)目的肆意調(diào)整或退出，保持年度立法計(jì)劃“穩(wěn)定”與“變動”的均衡。實(shí)踐中各設(shè)區(qū)的市對年度立法計(jì)劃變動機(jī)制建設(shè)重視不足，以山東省為例，13個(gè)新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市中僅有6個(gè)市規(guī)定了年度立法計(jì)劃的調(diào)整與補(bǔ)充條款，即使規(guī)定調(diào)整補(bǔ)充程序的設(shè)區(qū)的市，條款內(nèi)容也較為抽象原則化，如“確需調(diào)整或者變更的，由主任會議討論決定”“在執(zhí)行過程中需要調(diào)整的，參照本章有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”等，缺乏明確具體變動標(biāo)準(zhǔn)與程序要求和可操作性。

其二，年度立法計(jì)劃調(diào)整變動的公開化不足。年度立法計(jì)劃一經(jīng)制定公布，既是設(shè)區(qū)的市年度地方立法工作安排的直接依據(jù)，也是一般公眾、社會團(tuán)體或其他組織等對設(shè)區(qū)的市本年度制定地方性法規(guī)的合理預(yù)期，年度立法計(jì)劃的調(diào)整變動應(yīng)及時(shí)向社會進(jìn)行公開。但當(dāng)前年度立法計(jì)劃變動的規(guī)定僅涉及內(nèi)部履行程序，即人大常委會工作機(jī)構(gòu)、提案人、主任會議等主體履行相應(yīng)職責(zé)，缺少關(guān)于變動公布公開的進(jìn)展報(bào)告與調(diào)整說明的規(guī)定，實(shí)踐中大部分立法項(xiàng)目退出或臨時(shí)立法項(xiàng)目納入年度立法計(jì)劃較為隨意，公眾無法了解獲知立法項(xiàng)目與年度立法計(jì)劃的變動情況及其原因理由，既有損立法主體的公信力，亦難以實(shí)現(xiàn)有效的社會監(jiān)督。

三、設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的程序完善

作為地方立法立項(xiàng)機(jī)制的年度立法計(jì)劃，是地方立法工作開展的基礎(chǔ)與起點(diǎn)，設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的編制與運(yùn)行更是直接關(guān)涉和影響著地方立法的質(zhì)效。針對當(dāng)前設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃實(shí)踐中存在的問題，應(yīng)在明確設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃屬性與遵循其特殊性基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范完善年度立法計(jì)劃的編制與運(yùn)行程序，以促進(jìn)科學(xué)統(tǒng)籌年度立法工作，提高地方性法規(guī)供給質(zhì)量。

（一）采取立法項(xiàng)目建議雙路徑征集模式

立法項(xiàng)目的來源應(yīng)既包括城市管理的各職能部門，也包括各單位團(tuán)體、普通民眾等接受管理的相對人。鑒于政府部門與普通民眾的立法建議能力存在差異，提出立法建議的動力不同，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)針對不同建議主體建立有區(qū)別的立法項(xiàng)目征集模式，確立定向征集與社會公開征集的雙路徑征集方式。

在實(shí)踐中，已有許多設(shè)區(qū)的市嘗試此種區(qū)別對象的雙路徑征集方式，如湛江、揭陽、伊春等市，將立法建議征集的對象區(qū)分為有必要向其征集的單位、人員與普遍性的社會公眾，并區(qū)別規(guī)定兩類主體提出立法建議的不同形式要求。在總結(jié)現(xiàn)有區(qū)別雙路徑征集實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以結(jié)合地方立法實(shí)際進(jìn)一步健全立法項(xiàng)目征集雙路徑方式的具體程序。

其一，國家機(jī)關(guān)、各專業(yè)性團(tuán)體組織。此類主體因具備一定的立法專業(yè)知識或能力，所提立法項(xiàng)目建議大多基于自身管理服務(wù)需要和經(jīng)驗(yàn)，針對此類主體宜采取定向征集立法建議的方式，在程序條件上設(shè)置較為嚴(yán)格正式的征集要求，如以立項(xiàng)建議書的書面形式提出，并說明項(xiàng)目名稱、立法的必要性、合法性、可行性以及主要針對的問題，同時(shí)隨附初步立項(xiàng)的論證報(bào)告，由立法機(jī)關(guān)根據(jù)立項(xiàng)建議書與立項(xiàng)論證報(bào)告的內(nèi)容以及所建議項(xiàng)目的性質(zhì)，自主決定是否另行召開調(diào)研或立項(xiàng)論證。當(dāng)立法項(xiàng)目建議屬緊急社會矛盾、亟待立法解決的問題，定向征集的建議主體可暫不進(jìn)行立項(xiàng)論證說明，由立法機(jī)關(guān)決定是否需要建議主體補(bǔ)充論證以及補(bǔ)充的合理期限。

其二，普通社會主體。普通社會主體包括一般公民、法人或非法人組織等，這類主體雖然能夠憑借自身經(jīng)歷，發(fā)現(xiàn)社會生活中值得立法甚至急需立法的問題，但因缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識或立法能力，不能設(shè)置過高的門檻條件，可以采取較為簡便的形式提出立法性建議，如普通公眾提出立法項(xiàng)目建議時(shí)，僅需寫明立法事項(xiàng)、立法原因等必要條目，甚至無需提出立法建議名稱，只列明建議立法的領(lǐng)域或認(rèn)為需要解決的問題即可。此類主體提出的立法項(xiàng)目建議由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行初步篩選，進(jìn)而推進(jìn)項(xiàng)目建議的可行性論證等后續(xù)程序。

區(qū)別于專業(yè)性立法建議主體，普通社會主體往往因缺乏專業(yè)知識能力或管理服務(wù)的立法需求驅(qū)動，提出立法項(xiàng)目建議的積極主動性相對較低，為激發(fā)其積極性，一是應(yīng)當(dāng)拓寬向社會公眾征集立法建議的宣傳途徑，借助傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)宣傳面向社會公開征集意見；二是建立項(xiàng)目征集激勵(lì)機(jī)制，通過榮譽(yù)或物質(zhì)獎勵(lì)，激發(fā)公眾參與立項(xiàng)征集的熱情，如云南建立立法項(xiàng)目征集的激勵(lì)機(jī)制，給予建議者物質(zhì)獎勵(lì)等〔14〕。

此外，還應(yīng)當(dāng)注重面向公眾征集立法項(xiàng)目的結(jié)果公示。公示能夠在立法機(jī)關(guān)與普通公眾之間形成良性的互動溝通機(jī)制，調(diào)動普通民眾參與征集的積極性，進(jìn)而形成民眾關(guān)注立法的良性循環(huán)。立法項(xiàng)目征集后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行建議的整理統(tǒng)計(jì)與篩選，通過公示說明所收集立法項(xiàng)目建議數(shù)量、初步篩選的標(biāo)準(zhǔn)與原因、進(jìn)入后續(xù)環(huán)節(jié)項(xiàng)目清單等。公示既是對立法機(jī)關(guān)自身的督促，也是對社會公眾參與立法的回應(yīng)。

（二）重視市間協(xié)同立法項(xiàng)目的論證篩選

隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，跨行政區(qū)劃的市際協(xié)作立法在地方立法過程中日益受到重視，設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方立法的協(xié)同性。區(qū)域協(xié)同立法意味著立法主體需額外付出溝通協(xié)作成本，若不加區(qū)分地將所有立法項(xiàng)目適用協(xié)同立法，不僅會喪失設(shè)區(qū)的市立法所追求的地方特色，也會造成立法體制的僵化與過高的成本負(fù)擔(dān)。因此，梳理適用于協(xié)同立法的事項(xiàng)類型，應(yīng)當(dāng)成為年度立法計(jì)劃體現(xiàn)協(xié)同性的前提。

設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法事項(xiàng)主要包括跨區(qū)域公共性事項(xiàng)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展事項(xiàng)與市間同類立法事項(xiàng)等，具體包括：一是部分具有市際公共屬性的立法項(xiàng)目，其治理對象或影響范圍跨區(qū)域，如環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、節(jié)約用水、土壤與能源等，此類事項(xiàng)制定地方性法規(guī)時(shí)嚴(yán)守行政區(qū)劃界限，將造成各市立法難以充分發(fā)揮實(shí)效，只有與其他設(shè)區(qū)的市有機(jī)協(xié)作、相互配合，才能真正實(shí)現(xiàn)立法的預(yù)期效果。二是區(qū)域協(xié)同需要深入到功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整甚至生產(chǎn)要素流動等一系列實(shí)質(zhì)層面的配合，如生產(chǎn)要素流動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共服務(wù)共享、交通體系建設(shè)、城鎮(zhèn)空間布局、對外開放協(xié)作等相關(guān)事項(xiàng)，通過設(shè)區(qū)的市間進(jìn)行協(xié)同立法。三是各設(shè)區(qū)的市立法項(xiàng)目所涵攝的社會關(guān)系、行為類型與法律責(zé)任等相同或相似的情形，協(xié)同立法更便于實(shí)現(xiàn)地方性立法的目的，應(yīng)當(dāng)納入?yún)f(xié)同立法范圍。

協(xié)同立法項(xiàng)目建議在設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃中主要體現(xiàn)在計(jì)劃編制過程中的論證階段與計(jì)劃編制后的調(diào)整變動階段。一方面，設(shè)區(qū)的市在篩選征集項(xiàng)目時(shí)，若初步判斷項(xiàng)目立法建議具有立法價(jià)值與協(xié)同必要，則應(yīng)當(dāng)在立法論證過程中加入?yún)f(xié)同立法可行性審查，并且告知并征求相關(guān)協(xié)同的設(shè)區(qū)的市，得到相關(guān)設(shè)區(qū)的市是否同意協(xié)同立法的回復(fù)后，再納入編制的年度立法計(jì)劃并向社會公開。另一方面，若年度立法計(jì)劃實(shí)施后發(fā)現(xiàn)其中的立法項(xiàng)目需要進(jìn)行協(xié)同立法，或其他設(shè)區(qū)的市在該市年度立法計(jì)劃出臺后告知協(xié)同立法意向，則本項(xiàng)目的立法程序暫時(shí)中止，由相應(yīng)立法機(jī)構(gòu)審查討論項(xiàng)目協(xié)同立法的必要性與可行性。年度立法計(jì)劃一經(jīng)通過，就具有指引并約束本市立法工作的功能，因立法協(xié)同需要導(dǎo)致年度立法計(jì)劃變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)向社會公眾進(jìn)行必要公示，并說明解釋協(xié)同立法的原因理由。

（三）促進(jìn)立法后評估與年度立法計(jì)劃的銜接

設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)涵蓋制定、修改與廢止等多樣化的項(xiàng)目類型。設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)重視地方性法規(guī)的立法后評估工作，并將立法后評估與年度立法計(jì)劃編制相銜接，建立評估結(jié)果與計(jì)劃編制間的快速通道。

立法后評估，是對已生效法律文件的評價(jià)，既包括行文規(guī)范、執(zhí)行力度、是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的等文本質(zhì)量與實(shí)踐效果的評估，也包括結(jié)合社會發(fā)展變動實(shí)際，衡量法律文件能否應(yīng)對社會新變化新問題的評估。自2015年設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)以來，各市積極推進(jìn)地方性法規(guī)立法后評估工作的開展，但是立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)與程序的規(guī)范性較為不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018 年3 月，完成地方性法規(guī)制定條例報(bào)批程序的設(shè)區(qū)的市共205 個(gè)，其中僅124 件條例中設(shè)置了立法后評估要求，占總數(shù)的60.5%〔15〕，即使規(guī)定這一要求的設(shè)區(qū)的市，條款內(nèi)容也大多較為寬泛④，可操作性不足。作為地方性法規(guī)修改完善的重要依據(jù)，立法后評估在提升立法質(zhì)量、保障有效社會治理等方面發(fā)揮著積極作用。設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)重視地方性法規(guī)評估制度的規(guī)范化，形成涵蓋啟動時(shí)間、主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任承擔(dān)等較為完整的立法后評估制度。

設(shè)區(qū)的市立法后評估的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為下一年度立法計(jì)劃編制中修改、廢止項(xiàng)目立法建議的重要依據(jù)。立法后評估的結(jié)果主要應(yīng)通過評估報(bào)告體現(xiàn)，包含評估的基本情況、合法性評估、主要工作及績效、主要問題、評估的定性與定量結(jié)論、法律法規(guī)的完善建議等。其中立法方面存在的不足應(yīng)當(dāng)由地方立法機(jī)關(guān)回應(yīng)，即設(shè)區(qū)的市人大及其常委會判斷是否采納評估意見，需采納時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)推進(jìn)相應(yīng)地方性法規(guī)修改與廢止的責(zé)任。一般來說，年度立法計(jì)劃中立改廢項(xiàng)目的納入需經(jīng)立項(xiàng)論證，立項(xiàng)論證所要求的合法性、必要性與合理性等標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)于立法后評估中給出了較為完整的論證。建立評估結(jié)果與計(jì)劃編制間的銜接通道，針對地方性法規(guī)立法后評估的修改或廢止項(xiàng)目，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)僅需給出是否采納評估意見的判斷，即可決定是否將項(xiàng)目納入下一年度的立法計(jì)劃。

（四）健全立法計(jì)劃項(xiàng)目的后續(xù)跟蹤與變動機(jī)制

建立立法計(jì)劃項(xiàng)目的跟蹤機(jī)制，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)例行公開立法計(jì)劃項(xiàng)目所處的立法階段與立法項(xiàng)目的立法進(jìn)展情況，通過規(guī)范化的公開程序，公眾得以監(jiān)督立法計(jì)劃項(xiàng)目的進(jìn)度進(jìn)展和立法計(jì)劃安排的執(zhí)行情況，防止立法項(xiàng)目半途而廢或立法主體消極拖延立法計(jì)劃。如通過定期公開報(bào)告制度，立法機(jī)關(guān)于每季度或每次人大常委會會議后，面向社會公開通報(bào)立法項(xiàng)目的進(jìn)展和立法計(jì)劃執(zhí)行情況，既能實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與社會公眾之間的互動交流，又能約束并督促立法機(jī)關(guān)與起草提案等立法主體的立法活動。

建立立法項(xiàng)目的變動機(jī)制，能夠有效應(yīng)對未納入年度立法計(jì)劃但臨時(shí)急需項(xiàng)目立法的障礙，以及避免已失去立法必要但未退出計(jì)劃項(xiàng)目的立法資源浪費(fèi)。立法項(xiàng)目的變動應(yīng)規(guī)范化制度化，防止隨意恣意性。首先，立法項(xiàng)目的變動應(yīng)當(dāng)以必要且急需為判斷標(biāo)準(zhǔn)。因本市實(shí)際發(fā)展變化需要進(jìn)行立法項(xiàng)目的調(diào)整變動時(shí)，項(xiàng)目變動的必要性與急迫性應(yīng)當(dāng)足以超越對現(xiàn)有年度立法計(jì)劃穩(wěn)定性的追求，如相關(guān)事項(xiàng)突發(fā)造成本市較大社會反響但上位法空白，地方立法缺失可能導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)關(guān)系的無序等。其次，立法項(xiàng)目的加入或退出程序應(yīng)當(dāng)由具有專業(yè)性立法主體啟動。立法項(xiàng)目變動是否具有必要性與急迫性，需要以相當(dāng)?shù)膶ｉT知識、管理經(jīng)驗(yàn)和判斷能力作為基礎(chǔ)，立法項(xiàng)目增加或退出的提出權(quán)限應(yīng)當(dāng)與計(jì)劃編制時(shí)追求的廣泛來源相區(qū)別，啟動主體僅限于作為定向項(xiàng)目建議征集對象的立法機(jī)關(guān)、政府部門、各專業(yè)性團(tuán)體組織等。再次，退出程序適用需區(qū)分項(xiàng)目變動的原因，分為因時(shí)間精力無法依計(jì)劃完成但仍具有立法必要的項(xiàng)目，抑或是因?qū)嶋H情勢變化失去立法價(jià)值應(yīng)當(dāng)變更或退出。若僅因?yàn)榱⒎ㄟM(jìn)度預(yù)期偏差，導(dǎo)致立法項(xiàng)目無法依計(jì)劃于當(dāng)年轉(zhuǎn)化，應(yīng)在明確其仍具有立法必要、符合本市實(shí)際的情況下，結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度立法計(jì)劃；若因?qū)嶋H情況發(fā)生變化，立法項(xiàng)目原有必要性基礎(chǔ)已經(jīng)消失，經(jīng)評估論證確定為已失去立法價(jià)值的項(xiàng)目，需要經(jīng)退出機(jī)制退出年度立法計(jì)劃，并公開通報(bào)。最后，建立項(xiàng)目變動機(jī)制的公示程序。年度立法計(jì)劃一經(jīng)通過，就具有指引、約束本市立法工作的功能。雖然根據(jù)實(shí)際情況，年度立法計(jì)劃可以依據(jù)法定程序調(diào)整變更，但項(xiàng)目進(jìn)入年度立法計(jì)劃時(shí)起就已經(jīng)開始消耗立法資源，中途變更甚至退出意味著先前立法資源的浪費(fèi)，因此，年度立法計(jì)劃調(diào)整與退出需要公示立法項(xiàng)目名稱與原因，并向社會公眾進(jìn)行說明。

注釋：

①關(guān)于立法規(guī)劃性質(zhì)的觀點(diǎn)，參見周旺生：《關(guān)于立法規(guī)劃的幾個(gè)理論問題》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》1993年第3期；李雅琴：《論立法規(guī)劃的性質(zhì)》，《河北法學(xué)》2010年第9 期；宋方青：《論立法規(guī)劃的強(qiáng)化》，《地方立法研究》2016年第1期。對年度立法計(jì)劃的性質(zhì)討論參照立法規(guī)劃。

②如金華市2020 年立法計(jì)劃包括各類項(xiàng)目12 件，溫州市2020 年立法計(jì)劃包括各類項(xiàng)目16 件，福州市2020 年立法計(jì)劃包括各類項(xiàng)目22 件，紹興市2019 年立法計(jì)劃包括各類項(xiàng)目13 件，濰坊市2017 年立法計(jì)劃包括各類項(xiàng)目22 件，廈門市2015年立法計(jì)劃包括各類項(xiàng)目37件等。

③如《連云港市地方立法條例》第十條第一款規(guī)定，本市一切國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織、公民都可以向市人民代表大會及其常務(wù)委員會書面提出制定地方性法規(guī)的建議；《南平市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第七條第一款規(guī)定，本行政區(qū)域內(nèi)各級國家機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織及公民可以向常務(wù)委員會提出立法建議；《新余市立法條例》第八條第二款規(guī)定，本市的國家機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、其他組織和公民可以向市人民代表大會及其常務(wù)委員會提出立法建議項(xiàng)目。

④如永州、保山、桂林，規(guī)定“有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會法制工作委員會可以組織對有關(guān)地方性法規(guī)或者地方性法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估。評估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報(bào)告”；揚(yáng)州、宿遷，規(guī)定“專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以組織或者委托第三方對地方性法規(guī)或者地方性法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估。評估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報(bào)告”。