基于能力視角的產(chǎn)業(yè)鏈安全內(nèi)涵、關(guān)鍵維度和治理戰(zhàn)略

李 偉 賀 俊

一、問題的提出

新冠肺炎疫情、中美經(jīng)貿(mào)摩擦等因素引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈中斷、關(guān)鍵產(chǎn)品斷供，使得各國(guó)充分意識(shí)到當(dāng)前全球分工格局下隱藏的巨大產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，紛紛制定強(qiáng)化本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的戰(zhàn)略措施。2022 年2 月，拜登政府發(fā)布了《2022 年振興美國(guó)制造業(yè)和確保關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全計(jì)劃》，商務(wù)部、能源部、農(nóng)業(yè)部等7個(gè)部門還公布了信息通信、能源、農(nóng)產(chǎn)品、交通、公共衛(wèi)生和生物、國(guó)防工業(yè)等行業(yè)的供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略。2021 年9 月，歐盟委員會(huì)通過2021 年戰(zhàn)略前瞻報(bào)告，提出“確保和多樣化關(guān)鍵原材料的供應(yīng)”；之后，歐盟委員會(huì)于2022 年2 月公布《芯片法案》，通過大規(guī)模投資促進(jìn)研發(fā)和商業(yè)化，保障歐盟芯片供應(yīng)安全。2020 年4 月，日本政府在國(guó)家安全保障局（NSS）增設(shè)“經(jīng)濟(jì)班”，專門負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略和政策的制定。中國(guó)也將產(chǎn)業(yè)鏈安全上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，《十四五規(guī)劃和2035 遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持自主可控、安全高效；2021 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)”，并把“增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力”確定為2021 年要抓好的重點(diǎn)任務(wù)之一；2022 年4 月29 日中共中央政治局會(huì)議分析研究經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作再次強(qiáng)調(diào)“發(fā)展要安全”。

全球產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)化促進(jìn)全球產(chǎn)業(yè)分工邏輯由效率主導(dǎo)向安全主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，①賀?。骸稄男实桨踩阂咔闆_擊下的全球供應(yīng)鏈調(diào)整及應(yīng)對(duì)》，《學(xué)習(xí)與探索》2020 年第4 期。加速推動(dòng)了全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)?？偨Y(jié)已有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究還存在兩方面的不足，不僅影響了產(chǎn)業(yè)鏈安全理論的構(gòu)建，還制約了產(chǎn)業(yè)安全治理效能的提升。首先，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全概念、內(nèi)涵、范圍界定不清晰，存在泛泛而談地討論產(chǎn)業(yè)鏈安全問題、將一切對(duì)外依賴都視為安全問題的傾向。在封閉經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)都是自主化、本地化的，不存在安全問題。而產(chǎn)業(yè)鏈安全實(shí)際是開放經(jīng)濟(jì)條件下的概念。開放經(jīng)濟(jì)核心特征是全球大分工，不同國(guó)家根據(jù)要素稟賦、成本結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平承擔(dān)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的研發(fā)和制造，每個(gè)國(guó)家都不可能控制產(chǎn)業(yè)鏈所有環(huán)節(jié)，對(duì)外依賴是常態(tài)現(xiàn)象，這必然會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果不對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全概念、內(nèi)涵和范圍進(jìn)行清晰的界定，泛泛而談地討論產(chǎn)業(yè)鏈安全，甚至將對(duì)外依賴等同于產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致一刀切地提升本地化水平、與全球分工體系主動(dòng)割離的政策導(dǎo)向，反而會(huì)制約新發(fā)展格局的構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。其次，忽略產(chǎn)業(yè)鏈安全內(nèi)部結(jié)構(gòu)性特征，一概而論地討論不同產(chǎn)業(yè)鏈安全問題。由于產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈之間、產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部各環(huán)節(jié)之間的產(chǎn)品特征、技術(shù)特征、市場(chǎng)特征都存在巨大的差異，所以引起產(chǎn)業(yè)安全的因素必然是多樣的，產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制和路徑也是多元的，這就導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈安全問題不是一維的概念，產(chǎn)業(yè)鏈安全治理也不能一概而論。需要在系統(tǒng)深入探討產(chǎn)業(yè)鏈安全表現(xiàn)形式、影響因素、作用機(jī)制等問題的基礎(chǔ)上，提煉產(chǎn)業(yè)鏈安全的結(jié)構(gòu)化、類型化特征，分類實(shí)施精準(zhǔn)化的產(chǎn)業(yè)鏈安全治理策略。但從目前文獻(xiàn)來看，還缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析的成果。

本文從能力視角切入，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)鏈安全問題出現(xiàn)的根源在于產(chǎn)業(yè)能力受到侵蝕，并以此為依據(jù)，將產(chǎn)業(yè)鏈安全劃分為能力缺失型、能力破壞型以及能力響應(yīng)型產(chǎn)業(yè)鏈安全，深入研究每類產(chǎn)業(yè)鏈安全的表現(xiàn)形式、關(guān)鍵維度、影響因素、形成機(jī)制及治理戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)當(dāng)前中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全現(xiàn)狀和基本特征進(jìn)行研究，提出保障中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的具體政策措施。

二、產(chǎn)業(yè)鏈安全內(nèi)涵及相關(guān)研究

產(chǎn)業(yè)安全、產(chǎn)業(yè)鏈安全、供應(yīng)鏈安全近來經(jīng)常出現(xiàn)在政策文件和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，這三個(gè)概念相互聯(lián)系但又有區(qū)別：產(chǎn)業(yè)安全將一國(guó)的產(chǎn)業(yè)看作一個(gè)整體，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展不受威脅的狀態(tài)，②參見李孟剛：《產(chǎn)業(yè)安全理論研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012 年。一般包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是在國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中保持獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)地位和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，二是產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過程中的安全性。產(chǎn)業(yè)鏈安全和供應(yīng)鏈安全則是從生產(chǎn)的角度，探討產(chǎn)業(yè)鏈某些產(chǎn)品、技術(shù)環(huán)節(jié)供應(yīng)中斷造成的安全問題，不同之處在于產(chǎn)業(yè)鏈安全從產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出角度刻畫產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的斷裂，供應(yīng)鏈安全從企業(yè)的角度探討單個(gè)企業(yè)停止供應(yīng)引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈中斷問題。無(wú)論是產(chǎn)業(yè)鏈安全還是供應(yīng)鏈安全，都可以理解為開放經(jīng)濟(jì)條件下，一國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的自主掌控能力。③張義博：《產(chǎn)業(yè)鏈安全內(nèi)涵與評(píng)價(jià)體系》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2021 年第5 期。由此可見，產(chǎn)業(yè)安全是更寬泛的概念，包括產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全，同時(shí)還包括產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的維持和提升；產(chǎn)業(yè)鏈安全和供應(yīng)鏈安全的概念基本可以等同，所以在很多政策文件中常用“產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”，共同刻畫了一國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)產(chǎn)品、技術(shù)、企業(yè)的控制能力，即保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控的能力?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全問題的探討主要從下幾個(gè)方面展開：

第一類研究重點(diǎn)探討全球產(chǎn)業(yè)鏈安全最新發(fā)展現(xiàn)狀以及調(diào)整的趨勢(shì)和動(dòng)向。現(xiàn)有研究識(shí)別了引發(fā)全球產(chǎn)業(yè)鏈安全以及產(chǎn)業(yè)鏈分工格局重構(gòu)的三種因素以及這些因素對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全的具體影響：一是新冠肺炎疫情的沖擊，短期來看，新冠疫情造成產(chǎn)業(yè)鏈某些環(huán)節(jié)停工停產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易規(guī)模和生產(chǎn)效率下降；長(zhǎng)期來看，新冠疫情推動(dòng)全球供應(yīng)鏈向本地化、多元化方向調(diào)整。①沈國(guó)兵、徐源晗：《疫情全球蔓延對(duì)我國(guó)進(jìn)出口和全球產(chǎn)業(yè)鏈的沖擊及應(yīng)對(duì)舉措》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第7 期；李虹林、陳文暉：《新冠疫情對(duì)全球制造業(yè)供應(yīng)鏈的影響及我國(guó)應(yīng)對(duì)策略》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2020 年第5 期。二是中美經(jīng)貿(mào)摩擦，美國(guó)對(duì)中國(guó)5G、集成電路、人工智能等產(chǎn)業(yè)的封鎖打壓增強(qiáng)了各國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全問題的擔(dān)憂，引發(fā)歐日韓等國(guó)強(qiáng)化關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略。②渠慎寧、楊丹輝：《逆全球化下中美經(jīng)濟(jì)脫鉤風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域與應(yīng)對(duì)策略》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2021 年第7 期；李雯軒、李文軍：《新發(fā)展格局背景下保障我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的政策建議》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2022 年第4 期。三是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，在以數(shù)字化、智能化為核心的新一輪科技革命加速拓展背景下，各國(guó)為了搶占新興產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)，紛紛以自主可控為導(dǎo)向推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整。第二類研究聚焦中國(guó)當(dāng)前面臨的關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”等問題，研究應(yīng)對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全問題的策略。關(guān)鍵核心技術(shù)是國(guó)之重器，關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)，黨的十八大以來，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視關(guān)鍵核心技術(shù)突破問題，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新路徑和攻關(guān)政策，學(xué)術(shù)界也展開了大量的研究。③鄭剛等：《吸收速度、互補(bǔ)資產(chǎn)鏈接與關(guān)鍵核心技術(shù)突破》，《科學(xué)學(xué)研究》2022 年第4 期；譚勁松等：《創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角下核心企業(yè)突破關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”——以中國(guó)高速列車牽引系統(tǒng)為例》，《南開管理評(píng)論》2022 年第3 期。還有部分學(xué)者從構(gòu)建新發(fā)展格局戰(zhàn)略要求視角，探討了當(dāng)前中國(guó)面臨的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全問題，提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。④盛朝迅：《新發(fā)展格局下推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定發(fā)展的思路與策略》，《改革》2021 年第2 期；王靜：《新發(fā)展格局下中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定戰(zhàn)略的邏輯轉(zhuǎn)換》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2021 年第11 期。第三類研究則對(duì)不同國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略進(jìn)行比較研究。當(dāng)前，美歐日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家都紛紛強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略部署，現(xiàn)有研究對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略進(jìn)行了深入跟蹤研究。⑤蘇杭、于芳：《全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈重構(gòu)背景下日本供應(yīng)鏈安全保障的新動(dòng)向》，《日本學(xué)刊》2022 第1 期；白玫：《韓國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈政策變化及其影響研究》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2022 年第1 期；張所續(xù)、周季鑫：《美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)政策演變及戰(zhàn)略舉措》，《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2022 年第2 期。

通過分析現(xiàn)有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全的研究存在以現(xiàn)實(shí)情況分析為主、理論機(jī)制研究不足的問題。當(dāng)前研究還集中于對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全問題現(xiàn)狀、應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略等實(shí)證性問題的探討，缺乏對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈安全形成機(jī)制、形成條件等理論問題的分析。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)鏈安全問題的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)理論形成了新挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究主要聚焦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)效率問題。產(chǎn)業(yè)鏈安全現(xiàn)實(shí)問題的不斷發(fā)展迫切需要將安全因素引入產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的理論研究中，探討考慮安全約束情形下的產(chǎn)業(yè)理論問題，傳統(tǒng)效率一元導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈管理體系也將演變?yōu)樾逝c安全并重的二元導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)鏈管理體系。作為將產(chǎn)業(yè)鏈安全引入產(chǎn)業(yè)理論研究的第一步，首先需要對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全的概念內(nèi)涵、本質(zhì)特征以及形成機(jī)制進(jìn)行研究。本文從產(chǎn)業(yè)能力理論切入，在從能力角度對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全內(nèi)涵、類型進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，分析不同產(chǎn)業(yè)鏈安全形成機(jī)制，嘗試構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈安全的一般性理論。

三、能力視角下的產(chǎn)業(yè)鏈安全關(guān)鍵維度及差異化治理戰(zhàn)略

產(chǎn)業(yè)分工的本質(zhì)是在對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行模塊化解構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同國(guó)家要素稟賦、成本結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等因素的差異，在市場(chǎng)機(jī)制作用下將不同產(chǎn)品模塊的研發(fā)、制造以及最終產(chǎn)品的組裝配置到成本最低的國(guó)家。在這種分工模式下，一國(guó)只需要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)環(huán)節(jié)的一部分，通常也只具備產(chǎn)品生產(chǎn)所需的部分能力。從對(duì)產(chǎn)業(yè)控制力的角度來看，一國(guó)在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)具備生產(chǎn)制造、研發(fā)創(chuàng)新、配套服務(wù)等方面的能力越強(qiáng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈控制能力越強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)鏈安全越有保障。出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)的根本原因是產(chǎn)業(yè)鏈能力缺失或受到破壞，導(dǎo)致對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的控制能力下降。所以，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全的研究要抓住產(chǎn)業(yè)鏈能力的構(gòu)成、載體，從能力變化的角度探尋產(chǎn)業(yè)鏈安全的類型、形成條件和相應(yīng)的治理策略。產(chǎn)業(yè)鏈的能力主要包括創(chuàng)新能力、制造能力和管理能力三個(gè)方面，其中創(chuàng)新能力是指研發(fā)新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品，并將研發(fā)成果進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化的一系列能力；制造能力是組織勞動(dòng)、資本等各類生產(chǎn)要素進(jìn)行批量生產(chǎn)的能力。制造和研發(fā)能力是產(chǎn)業(yè)的“硬”實(shí)力，管理能力則是產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)和管理方面的“軟”實(shí)力，可以分為兩個(gè)維度，一是物流、土地、融資等產(chǎn)業(yè)鏈配套能力，二是政府對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管的能力。實(shí)際上，管理能力也是影響產(chǎn)業(yè)鏈安全的重要因素，但常常被學(xué)術(shù)界忽視，如新冠肺炎疫情地區(qū)封控導(dǎo)致物流配套能力缺失，使得很多產(chǎn)業(yè)由于零部件等原材料配送不及時(shí)造成企業(yè)停產(chǎn)等問題；同樣地，如果政府對(duì)產(chǎn)業(yè)管理體系不健全也會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈安全問題。正因?yàn)槟芰κ且l(fā)產(chǎn)業(yè)鏈安全的根本因素，所以保障產(chǎn)業(yè)鏈安全的本質(zhì)就是要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈能力建設(shè)，美國(guó)近來出臺(tái)的大量產(chǎn)業(yè)鏈安全政策都把提升產(chǎn)業(yè)鏈能力作為保障先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的核心要素和政策重點(diǎn)。本部分從能力視角對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全類型、形成機(jī)制進(jìn)行研究，在此基礎(chǔ)上提出治理不同類型產(chǎn)業(yè)鏈安全的差異化戰(zhàn)略。需要強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)業(yè)鏈能力載體不僅包括產(chǎn)業(yè)鏈中的企業(yè)，還包括研發(fā)機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)組織、政府等，產(chǎn)業(yè)鏈安全治理的核心就是有效協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈各主體，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈能力提升的高效機(jī)制。

（一）能力缺失型產(chǎn)業(yè)鏈安全：關(guān)鍵核心技術(shù)缺失引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈安全

能力缺失型產(chǎn)業(yè)鏈安全是指一國(guó)由于缺失產(chǎn)業(yè)鏈中某種產(chǎn)品或技術(shù)的研發(fā)、制造能力，只能依賴其他國(guó)家的產(chǎn)品進(jìn)口或技術(shù)授權(quán)來滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。造成產(chǎn)業(yè)鏈能力缺失的原因主要有如下三個(gè)方面：

一是產(chǎn)業(yè)鏈分工導(dǎo)致的能力鎖定，進(jìn)而引發(fā)的能力缺失型產(chǎn)業(yè)鏈安全。產(chǎn)業(yè)鏈分工是當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)分工的基本模式，其一般規(guī)律是發(fā)達(dá)國(guó)家掌握研發(fā)、設(shè)計(jì)等附加值高、技術(shù)密集、資本密集的產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，而加工、組裝等產(chǎn)業(yè)鏈附加值低、勞動(dòng)密集的產(chǎn)業(yè)主要由發(fā)展中國(guó)家完成，這種分工模式的演進(jìn)導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)能力鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈低端環(huán)節(jié)，從而形成產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)能力缺失型產(chǎn)業(yè)鏈安全。以航空客機(jī)制造業(yè)為例，一架客機(jī)的零部件數(shù)量高達(dá)百萬(wàn)，這些零部件在全球七十多個(gè)國(guó)家分工制造，但航空發(fā)動(dòng)機(jī)等高端技術(shù)主要被美、歐等國(guó)壟斷。改革開放以來，中國(guó)全面融入全球分工格局，制造、研發(fā)能力顯著提升，但關(guān)鍵環(huán)節(jié)能力缺失仍較為嚴(yán)重，工信部對(duì)中國(guó)三十多家大型企業(yè)一百三十多種關(guān)鍵基礎(chǔ)材料的調(diào)研結(jié)果表明，32%的關(guān)鍵材料仍為空白，52%的關(guān)鍵材料依賴進(jìn)口，大部分計(jì)算機(jī)和服務(wù)器的95%左右的高端專用芯片，70%以上智能終端處理器以及絕大部分存儲(chǔ)芯片依賴從外國(guó)進(jìn)口。①黃群慧、倪紅福：《基于價(jià)值鏈理論的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力與產(chǎn)業(yè)鏈水平提升研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2020 年第9 期。

二是基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新能力不足導(dǎo)致的能力缺失。自主創(chuàng)新是培育產(chǎn)業(yè)鏈能力的關(guān)鍵途徑。長(zhǎng)期以來，中國(guó)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新遵循技術(shù)引進(jìn)—消化—吸收—再創(chuàng)新的后發(fā)追趕的路徑，基礎(chǔ)研究投入不足、原始創(chuàng)新能力較弱，從而導(dǎo)致在產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)突破，形成了諸多“卡脖子”因素。以工業(yè)軟件為例，當(dāng)前中國(guó)在工廠設(shè)計(jì)、工廠管理、制造等工業(yè)軟件領(lǐng)域的能力缺失嚴(yán)重，如廣受關(guān)注的集成電路設(shè)計(jì)軟件EDA 近90%的市場(chǎng)份額由新思科技（Synopsys）、楷登電子（Cadence）和明導(dǎo)國(guó)際（Mentor Graphics）三家美國(guó)軟件公司所壟斷。軟件的核心在于數(shù)學(xué)，中國(guó)工業(yè)軟件能力缺失的根本原因在于基礎(chǔ)研究薄弱，原始創(chuàng)新能力不足。

三是進(jìn)入不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)能力缺失。某些產(chǎn)業(yè)中基礎(chǔ)原料、專用設(shè)備等由于市場(chǎng)規(guī)模相對(duì)較小、且技術(shù)要求較高，一家或者少數(shù)幾家先進(jìn)入并壟斷了市場(chǎng)。新進(jìn)入企業(yè)即使能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)突破，但市場(chǎng)規(guī)模不足以彌補(bǔ)前期進(jìn)入成本，也就是說存在進(jìn)入不經(jīng)濟(jì)的問題。在這種情況下，市場(chǎng)機(jī)制作用使得企業(yè)更愿意依靠外界供給來進(jìn)行生產(chǎn)，而非通過研發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)自給，由此也會(huì)造成產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)往往出現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)原料領(lǐng)域，以半導(dǎo)體光刻膠為例，2020 年全球的半導(dǎo)體光刻膠市場(chǎng)規(guī)模約為17.5 億美元，同期全球半導(dǎo)體市場(chǎng)規(guī)模4260 億美元，雖然半導(dǎo)體光刻膠地位至關(guān)重要，但在行業(yè)中市場(chǎng)規(guī)模占比僅有0.4%，主要由美國(guó)陶氏化學(xué)（Dow）、日本JSR、東京化學(xué)企業(yè)壟斷。

當(dāng)前各界普遍關(guān)注的關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子問題是能力缺失型產(chǎn)業(yè)鏈安全的核心表現(xiàn)?，F(xiàn)有研究主要從基礎(chǔ)研究、新型舉國(guó)體制、國(guó)家戰(zhàn)略科技力量等方面探討了關(guān)鍵核心攻關(guān)體制，以關(guān)鍵核心技術(shù)為代表的能力缺失型產(chǎn)業(yè)鏈安全治理戰(zhàn)略應(yīng)以培育關(guān)鍵核心技術(shù)為主，即“梯度培育戰(zhàn)略”。具體地，應(yīng)確立如下兩方面的戰(zhàn)略要點(diǎn)：

第一，明確不同行業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)的界定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，確定關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)優(yōu)先級(jí)，統(tǒng)籌處理自主可控和開放發(fā)展。產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)種類繁多，確定關(guān)鍵核心技術(shù)的界定標(biāo)準(zhǔn)和范圍至關(guān)重要，一方面如果范圍界定過于寬泛會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)向化，不僅存在違反國(guó)際貿(mào)易規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)降低產(chǎn)業(yè)開放水平；另一方面如果范圍界定過于狹窄，則不利于保障產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)期安全。當(dāng)前，許多研究將對(duì)外依賴程度作為產(chǎn)業(yè)鏈安全評(píng)估的指標(biāo)，如中國(guó)工程院2019 年對(duì)26 類制造業(yè)開展產(chǎn)業(yè)鏈安全評(píng)估，發(fā)現(xiàn)兩類產(chǎn)業(yè)對(duì)外依賴度高，八類產(chǎn)業(yè)對(duì)外依賴度極高，制造產(chǎn)業(yè)鏈僅60%自主可控。用對(duì)外依賴度衡量產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)水平，其邏輯是對(duì)外依賴度越高，能力缺失越嚴(yán)重，一旦其他國(guó)家斷供，引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)越大；其政策含義則是加快推動(dòng)國(guó)產(chǎn)化，降低對(duì)其他國(guó)家的依賴程度。但在全球分工從產(chǎn)業(yè)間分工向產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工不斷深化的背景下，對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈依賴是常態(tài)化現(xiàn)象，但對(duì)外依賴并不是引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈安全的充分條件，如果以對(duì)外依賴程度為標(biāo)準(zhǔn)作為產(chǎn)業(yè)鏈安全治理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)泛化產(chǎn)業(yè)鏈安全的概念，降低產(chǎn)業(yè)鏈安全治理效能。關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)戰(zhàn)略首先要區(qū)分成熟技術(shù)和新興技術(shù)，5G、人工智能、區(qū)塊鏈、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、量子計(jì)算等新興技術(shù)是未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心技術(shù)，也是中國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的關(guān)鍵，所以對(duì)新興技術(shù)要前瞻性、戰(zhàn)略性地制定攻關(guān)策略，確保在新興技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)中取得領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；對(duì)成熟技術(shù)，由于已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的市場(chǎng)供給和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，要以技術(shù)通用性、技術(shù)供給方數(shù)量等為標(biāo)準(zhǔn)，清晰界定不同類型技術(shù)能力缺失可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)施重點(diǎn)突出、順次突破的戰(zhàn)略。具體地，對(duì)于通用性較強(qiáng)、戰(zhàn)略價(jià)值較大，且技術(shù)供給方數(shù)量少，可能引發(fā)較大產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，要強(qiáng)化政府引導(dǎo)作用，率先實(shí)現(xiàn)突破，確保本土替代；對(duì)于專用性較強(qiáng)、技術(shù)供給方較多，產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較小的領(lǐng)域，要發(fā)揮市場(chǎng)作用，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新投入和創(chuàng)新能力提升。

第二，確立分類實(shí)施原則，根據(jù)不同技術(shù)特征分別實(shí)施領(lǐng)先戰(zhàn)略、國(guó)產(chǎn)化替代戰(zhàn)略、非對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略。忽略關(guān)鍵核心技術(shù)的內(nèi)部維度，“一刀切”地強(qiáng)調(diào)國(guó)產(chǎn)化也會(huì)降低產(chǎn)業(yè)鏈安全治理效能。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，保障關(guān)鍵核心技術(shù)的自主性和競(jìng)爭(zhēng)力也是當(dāng)前美歐日韓產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略關(guān)注的重點(diǎn)，但發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的戰(zhàn)略部署強(qiáng)調(diào)技術(shù)的范圍和結(jié)構(gòu)劃分。2020 年，美國(guó)發(fā)布的《關(guān)鍵和新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》確定了人工智能（AI）、能源、量子信息科學(xué)等20 項(xiàng)關(guān)鍵和新興技術(shù)，并劃分為美國(guó)必須實(shí)現(xiàn)領(lǐng)先的最優(yōu)先技術(shù)領(lǐng)域，美國(guó)和聯(lián)盟國(guó)家合作的優(yōu)先技術(shù)領(lǐng)域以及美國(guó)需要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理的一般領(lǐng)域。韓國(guó)政府2021 年12 月發(fā)布的《國(guó)家戰(zhàn)略技術(shù)選定、培育與保護(hù)戰(zhàn)略》確定了人工智能、5G 和6G、先進(jìn)生物技術(shù)等十大戰(zhàn)略科技，將這些技術(shù)劃分為先導(dǎo)型、競(jìng)爭(zhēng)型和追趕型，并確定了定制型培育戰(zhàn)略和保護(hù)戰(zhàn)略。①?gòu)堺惥?、陳奕彤：《韓國(guó)強(qiáng)化關(guān)鍵核心技術(shù)培育與保護(hù)》，《科技中國(guó)》2022 年第4 期。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)在確立關(guān)鍵核心技術(shù)范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分類施策，對(duì)于5G、人工智能、量子計(jì)算等戰(zhàn)略性技術(shù)領(lǐng)域要確立領(lǐng)先戰(zhàn)略，確保構(gòu)建領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；對(duì)于工業(yè)軟件、集成電路、航空發(fā)動(dòng)機(jī)等核心技術(shù)領(lǐng)域，要確立本土化替代戰(zhàn)略；對(duì)于關(guān)鍵基礎(chǔ)零部件、關(guān)鍵原材料等進(jìn)入不經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建非對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略，通過鍛長(zhǎng)長(zhǎng)板形成反向卡脖子能力，以穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈安全。

（二）能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和技術(shù)路線轉(zhuǎn)換引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈安全

能力破壞型產(chǎn)業(yè)安全是指產(chǎn)業(yè)原本具有產(chǎn)品或技術(shù)能力，但由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)路線轉(zhuǎn)換等外界因素導(dǎo)致能力喪失，進(jìn)而引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全主要有兩種：

第一，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全。在效率導(dǎo)向的全球分工邏輯下，產(chǎn)業(yè)鏈制造環(huán)節(jié)會(huì)從成本高的國(guó)家和區(qū)域轉(zhuǎn)移到成本低的國(guó)家和區(qū)域，在正常市場(chǎng)條件下產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移并不會(huì)帶來嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)鏈安全問題，但是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的技術(shù)能力、制造能力破壞可能會(huì)引發(fā)一國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全問題。皮薩諾和史的研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)制造業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移最為嚴(yán)重的后果不是削弱了美國(guó)制造能力，而是導(dǎo)致根植于企業(yè)的研發(fā)制造基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)知識(shí)、工藝能力、工程制造能力遭受破壞，從而進(jìn)一步導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力下降，引發(fā)能力破壞型產(chǎn)業(yè)安全問題。①參見[美]威利·皮薩諾、史：《制造繁榮：美國(guó)為什么需要制造業(yè)復(fù)興》，機(jī)械工業(yè)信息研究院戰(zhàn)略與規(guī)劃研究所譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2014 年。最為典型的是美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，美國(guó)作為該產(chǎn)業(yè)的發(fā)源地，1990 年半導(dǎo)體制造占全球37%，但隨后美國(guó)將半導(dǎo)體制造、封裝、測(cè)試能力逐漸轉(zhuǎn)移到日韓、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)，本土專注于半導(dǎo)體設(shè)計(jì)高端環(huán)節(jié)，致使美國(guó)半導(dǎo)體制造能力下降到12%。②參見白宮于2021 年6 月發(fā)布的報(bào)告《Building Resilient Supply Chains,Revitalizing American Manufacturing and Fostering Broad-Based Growth》第9 頁(yè)。當(dāng)前，美國(guó)政府通過多種戰(zhàn)略推動(dòng)半導(dǎo)體制造回流，其根本目的就在于解決美國(guó)半導(dǎo)體制造能力轉(zhuǎn)移引發(fā)的能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全問題。改革開放以來，中國(guó)憑借要素優(yōu)勢(shì)、成本優(yōu)勢(shì)承接了發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建了較為完善的產(chǎn)業(yè)配套體系，積累了大量的產(chǎn)業(yè)制造和研發(fā)能力。但近年來隨著中國(guó)生產(chǎn)要素和成本結(jié)構(gòu)的改變、環(huán)境約束的增強(qiáng)以及新冠肺炎疫情的沖擊，部分產(chǎn)業(yè)向越南、印度、柬埔寨等周邊國(guó)家轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)越來越強(qiáng)。此外，全球多邊政治格局的影響也推動(dòng)部分產(chǎn)業(yè)向發(fā)達(dá)國(guó)家回流，如美、日、韓等國(guó)加大補(bǔ)貼推動(dòng)在華企業(yè)回流本國(guó)，日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)實(shí)施的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2020 年有4.3%的在華日企著手研究產(chǎn)業(yè)鏈遷出，這一數(shù)據(jù)比2017 年增加了1.5 個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)現(xiàn)有的理論研究和其他國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)踐綜合研判，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移造成的產(chǎn)業(yè)能力破壞可能是未來中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的重要影響因素。

第二，技術(shù)路線轉(zhuǎn)換導(dǎo)致的能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全。不同技術(shù)路線、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間的競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要形式，正常市場(chǎng)條件下技術(shù)路線和標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)失敗不會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)。但隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化為核心的新興技術(shù)路線更加多樣，進(jìn)入者對(duì)在位技術(shù)的顛覆也更強(qiáng)，各國(guó)對(duì)新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)全球主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪也更加激烈，進(jìn)而引發(fā)非市場(chǎng)條件下的技術(shù)路線和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換。這種非市場(chǎng)因素導(dǎo)致的技術(shù)路線和標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換會(huì)從兩方面造成產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，一方面產(chǎn)業(yè)鏈中供應(yīng)商會(huì)從原有技術(shù)路線轉(zhuǎn)換到新技術(shù)路線上，導(dǎo)致零部件供給中斷；另一方面被顛覆的技術(shù)路線會(huì)在全球產(chǎn)業(yè)體系中被孤立，進(jìn)而形成更大的系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)。以5G 技術(shù)為例，當(dāng)前5G 接入網(wǎng)（RAN）的主流技術(shù)路線是中國(guó)華為、中興等主導(dǎo)的軟硬件一體化技術(shù)，在該技術(shù)下，集成化電信設(shè)備供應(yīng)商根據(jù)自主的專用標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議提供無(wú)線接入產(chǎn)品。但近來美國(guó)政府極力倡導(dǎo)的O-RAN（開放的無(wú)線接入網(wǎng)）技術(shù)試圖通過將軟硬件一體化的“黑盒”打開成硬件接口開放和軟件協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)化的“白盒”，從而顛覆當(dāng)前軟硬件一體化的技術(shù)路線，重塑通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，對(duì)中國(guó)移動(dòng)通信產(chǎn)業(yè)鏈造成了巨大的系統(tǒng)性安全隱患。

與能力缺失型產(chǎn)業(yè)鏈安全不同，能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全即使失去了產(chǎn)業(yè)鏈某些環(huán)節(jié)的制造能力，但長(zhǎng)期形成的技術(shù)訣竅、人力資本等也可能在一定時(shí)間內(nèi)以緘默知識(shí)的形式存在于產(chǎn)業(yè)主體中，所以，產(chǎn)業(yè)鏈安全治理的核心是要保護(hù)并發(fā)展已有的產(chǎn)業(yè)鏈知識(shí)和能力，防止知識(shí)和能力的進(jìn)一步流失，本文稱之為“防御戰(zhàn)略”。根據(jù)能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全形成原因，具體應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略分為如下兩個(gè)方面：第一，厚筑產(chǎn)業(yè)公地。皮薩諾和史在研究美國(guó)制造業(yè)外遷引發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力下降時(shí)提出了“產(chǎn)業(yè)公地”的概念，作者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)公地是支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多種制造能力和創(chuàng)新能力的集合，包括產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、行業(yè)知識(shí)、工藝能力、工程化能力等。產(chǎn)業(yè)公地是培育產(chǎn)業(yè)能力的土壤，良好的產(chǎn)業(yè)公地可以有效繁衍出產(chǎn)業(yè)制造能力、創(chuàng)新能力。由于產(chǎn)業(yè)公地根植于供應(yīng)商、消費(fèi)者、產(chǎn)業(yè)合作伙伴、技術(shù)工人、科研機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)組織等各類產(chǎn)業(yè)主體中，所以可以通過多種方式厚筑產(chǎn)業(yè)公地，如強(qiáng)化基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究投入、開展共性技術(shù)研發(fā)、加大工人技能培訓(xùn)、增加專業(yè)人力資本投入等。第二，提升國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)權(quán)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)、品牌競(jìng)爭(zhēng)之后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)形式，標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)失敗也成為引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。但長(zhǎng)期以來，中國(guó)在產(chǎn)業(yè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)較弱。對(duì)此，需要強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)制定主導(dǎo)權(quán)，提升標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)力。在各國(guó)不斷強(qiáng)化新興產(chǎn)業(yè)布局、搶占新一輪產(chǎn)業(yè)革命和數(shù)字經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)的背景下，標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)受到了各國(guó)的高度重視，美國(guó)近來也開始強(qiáng)化政府在標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)中的干預(yù)力度，為此，中國(guó)也要強(qiáng)化政府在標(biāo)準(zhǔn)制定中的引導(dǎo)作用。

（三）能力響應(yīng)型產(chǎn)業(yè)鏈安全：產(chǎn)業(yè)鏈安全管理體系滯后引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈安全

能力響應(yīng)型產(chǎn)業(yè)鏈安全是指當(dāng)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)艿酵饨缤话l(fā)事件（如疫情、地震等災(zāi)害以及其他國(guó)家斷供等政治因素）沖擊造成產(chǎn)業(yè)鏈中斷時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈無(wú)法快速響應(yīng)并恢復(fù)，進(jìn)而形成的產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)。能力響應(yīng)型產(chǎn)業(yè)鏈安全也可以分為兩種：第一種是產(chǎn)業(yè)鏈本身制造、物流等配套能力不能響應(yīng)外界環(huán)境沖擊造成的產(chǎn)業(yè)鏈中斷，如當(dāng)疫情、戰(zhàn)爭(zhēng)、地震等自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)往往會(huì)造成產(chǎn)業(yè)鏈制造、配送等能力在短期內(nèi)喪失，如果不能及時(shí)調(diào)用資源恢復(fù)就會(huì)造成產(chǎn)業(yè)鏈安全問題，最為典型的是疫情期間短期芯片荒引發(fā)汽車等產(chǎn)業(yè)停產(chǎn)。第二種是產(chǎn)業(yè)鏈管理體制不能及時(shí)響應(yīng)外界環(huán)境沖擊造成的供應(yīng)鏈安全問題。當(dāng)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)艿酵饨绛h(huán)境沖擊時(shí)，為了應(yīng)對(duì)沖擊需要對(duì)原有的產(chǎn)業(yè)鏈管理體系進(jìn)行調(diào)整以使得產(chǎn)業(yè)鏈能夠高速恢復(fù)。如果產(chǎn)業(yè)鏈管理體系不能根據(jù)外界環(huán)境及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，那么必然會(huì)降低產(chǎn)業(yè)鏈抵制外界沖擊的能力，從而也會(huì)影響產(chǎn)業(yè)鏈安全。最為典型的就是在新冠肺炎疫情、中美經(jīng)貿(mào)摩擦的沖擊下，各國(guó)紛紛調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈安全管理體系。以日本為例，除了上文提到在國(guó)家安全保障局中增設(shè)“經(jīng)濟(jì)班”外，日本還嘗試推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈安全方面的立法，自民黨政務(wù)調(diào)查會(huì)發(fā)布《“后新冠時(shí)代”社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)想建議書》明確提出，要推動(dòng)制定日本在經(jīng)濟(jì)安全保障方面的法律《經(jīng)濟(jì)安全保障綜合推進(jìn)法》。美國(guó)為了應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全問題，也在產(chǎn)業(yè)安全署下設(shè)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)安全、技術(shù)評(píng)估等8 個(gè)專業(yè)辦公室，形成了周密的常規(guī)調(diào)查和專題調(diào)查工作體系。相比之下，目前中國(guó)應(yīng)對(duì)科技打擊更多地表現(xiàn)為“刺激—反應(yīng)”的被動(dòng)模式，沒有完全形成常態(tài)化、制度化的高效對(duì)應(yīng)機(jī)制；此外，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全管理職能高度分散在各部委。這種碎片化的應(yīng)對(duì)機(jī)制存在諸多缺陷，不能及時(shí)做出快速響應(yīng)：首先，每個(gè)部門都只掌握美國(guó)對(duì)華科技打擊的零碎信息，難以準(zhǔn)確把握美國(guó)整體戰(zhàn)略及其動(dòng)向，從而也很難前瞻性地制定全面應(yīng)對(duì)策略。其次，各部門根據(jù)自身掌握的信息進(jìn)行決策，缺乏必要的跨部門信息溝通和決策協(xié)調(diào)，從而降低了應(yīng)對(duì)策略的有效性。

表 能力視角下的產(chǎn)業(yè)安全內(nèi)涵、維度及應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略

能力響應(yīng)型產(chǎn)業(yè)鏈安全的治理要以重構(gòu)產(chǎn)業(yè)鏈能力為重點(diǎn)，具體來說，對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈本身能力響應(yīng)不及時(shí)造成的產(chǎn)業(yè)鏈安全問題要以產(chǎn)業(yè)鏈韌性提升進(jìn)行應(yīng)對(duì)。產(chǎn)業(yè)鏈韌性是指產(chǎn)業(yè)鏈在遭遇外部沖擊時(shí)仍能保持連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)或可在短時(shí)間內(nèi)迅速恢復(fù)的能力。提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性首先要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈的信息建設(shè)和共享，尤其是要以產(chǎn)業(yè)鏈鏈主企業(yè)為主體，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)供應(yīng)信息，建立供應(yīng)商信息庫(kù)，提升應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)的能力。對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈安全管理體系響應(yīng)不足造成的產(chǎn)業(yè)鏈安全問題要以產(chǎn)業(yè)鏈管理體制體系變革為重點(diǎn)，構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈安全特征的管理體系。

當(dāng)前，中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全形勢(shì)具有多種類型產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)交織共存、相互作用的復(fù)雜特征：一是以關(guān)鍵核心技術(shù)為代表的能力缺失型產(chǎn)業(yè)鏈安全問題占據(jù)主導(dǎo)地位，集成電路、工業(yè)軟件、操作系統(tǒng)等產(chǎn)業(yè)核心能力缺失嚴(yán)重制約了中國(guó)從工業(yè)大國(guó)向工業(yè)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變；二是在全球產(chǎn)業(yè)鏈本地化、多樣化、發(fā)達(dá)國(guó)家不斷推動(dòng)制造業(yè)回流的背景下，制造業(yè)外遷壓力不斷增大，產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移引發(fā)的制造能力、研發(fā)能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)日益突出；三是美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家不斷加大對(duì)中國(guó)5G、光通信等數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先領(lǐng)域的技術(shù)路線和標(biāo)準(zhǔn)顛覆，非市場(chǎng)因素引發(fā)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可能成為未來中國(guó)面臨的重大產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)；四是常態(tài)化防疫背景下，疫情點(diǎn)狀暴發(fā)引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈短期內(nèi)局部中斷風(fēng)險(xiǎn)突出；五是產(chǎn)業(yè)鏈安全管理體制改革滯后，制約了對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全的響應(yīng)能力，形成了新的產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

四、當(dāng)前中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全總體形勢(shì)及保障產(chǎn)業(yè)鏈安全的政策建議

綜合中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全現(xiàn)狀和前文提出的產(chǎn)業(yè)鏈安全治理戰(zhàn)略，建議從如下幾個(gè)方面強(qiáng)化政策供給，出臺(tái)保障產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定的具體措施：

第一，以構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新體系為核心，加快推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)能力突破。加大基礎(chǔ)研究投入、提升科技創(chuàng)新人力資本水平、推動(dòng)科研管理體制改革、強(qiáng)化重大研發(fā)項(xiàng)目牽引等都是促進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)突破的重要實(shí)踐路徑。推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)突破的核心還在于構(gòu)建與關(guān)鍵核心技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式相匹配的、高效的技術(shù)創(chuàng)新體系。構(gòu)建這樣的技術(shù)創(chuàng)新體系需要解決兩方面問題：一是激勵(lì)問題。高效地促進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新不能完全由政府包辦，也不能一味地交由市場(chǎng)，需要根據(jù)關(guān)鍵核心技術(shù)的特征構(gòu)建符合技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的創(chuàng)新模式，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、高校、研發(fā)機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)組織等各方主體，形成激勵(lì)相容的協(xié)同創(chuàng)新體系；二是協(xié)調(diào)問題。關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)需要全社會(huì)各部門的力量共同參與，但如果各部門彼此獨(dú)立則會(huì)造成資源碎片化，尤其是在當(dāng)前政府行政管理和考核體制下，行業(yè)主管部門、科技部門、教育主管部門基于各自行政職責(zé)實(shí)施關(guān)鍵核心攻關(guān)項(xiàng)目，致使本應(yīng)一體化協(xié)同推進(jìn)的項(xiàng)目被肢解，降低了協(xié)同攻關(guān)的效能。鑒于此，關(guān)鍵核心技術(shù)的創(chuàng)新突破首先需要解決協(xié)同創(chuàng)新體系問題。具體建議包括：首先，在國(guó)務(wù)院層面成立關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新委員會(huì)，形成關(guān)鍵核心技術(shù)上層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以此來協(xié)同各部委，提升部級(jí)協(xié)調(diào)效能。其次，在關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新委員會(huì)中下設(shè)不同的產(chǎn)業(yè)委員會(huì)，以產(chǎn)業(yè)鏈為基準(zhǔn)，聯(lián)合技術(shù)專家、企業(yè)家、政府官員、學(xué)者等多方利益相關(guān)者共同梳理不同產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)清單，根據(jù)技術(shù)特征構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的個(gè)性化策略。為了充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，產(chǎn)業(yè)委員會(huì)可以由全國(guó)該產(chǎn)業(yè)具有優(yōu)勢(shì)的地方政府牽頭實(shí)施。

第二，以“母工廠”建設(shè)為抓手，應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的能力破壞型產(chǎn)業(yè)鏈安全?！澳腹S”模式是日本為應(yīng)對(duì)本國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)留住產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)能力的先進(jìn)模式，20 世紀(jì)80 年代中期，受日元升值的影響，很多日本企業(yè)開始到國(guó)外投資建廠，如何處理國(guó)內(nèi)部門與海外工廠的關(guān)系，成為企業(yè)戰(zhàn)略決策的重要課題。與美國(guó)多數(shù)制造業(yè)企業(yè)將工廠全部轉(zhuǎn)移至海外的做法不同，更多的日本企業(yè)選擇了在國(guó)外與國(guó)內(nèi)實(shí)施“分工”制。這種將國(guó)內(nèi)工廠作為國(guó)外子公司的技術(shù)依托、作為國(guó)內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新的種子基地的做法，被稱為“母工廠”制?！澳腹S”是聚集企業(yè)核心制造技術(shù)、擁有完整生產(chǎn)系統(tǒng)、具有技術(shù)創(chuàng)新功能、能向子工廠傳播先進(jìn)技術(shù)和培養(yǎng)技術(shù)人才的戰(zhàn)略基地。建設(shè)“母工廠”需要從生產(chǎn)設(shè)備優(yōu)化、智能制造系統(tǒng)引入、現(xiàn)代管理方式創(chuàng)新、多層次人才培養(yǎng)、示范先行以及公共服務(wù)體系建設(shè)諸方面著手，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)同展開。

第三，以強(qiáng)化國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)話語(yǔ)權(quán)為抓手，保障數(shù)字產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線安全。信息技術(shù)和數(shù)字技術(shù)正在消解各行各業(yè)的技術(shù)范式，在給中國(guó)帶來極為寶貴的彎道超車機(jī)會(huì)的同時(shí)，也為發(fā)達(dá)國(guó)家消解中國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)提供了機(jī)會(huì)。為了保障中國(guó)在5G、光通信等數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的技術(shù)路線和標(biāo)準(zhǔn)安全，需要強(qiáng)化國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)力，形成“以我為主”的標(biāo)準(zhǔn)體系，以及圍繞這一體系的、由中國(guó)企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。對(duì)此，國(guó)家治理需要有效協(xié)調(diào)產(chǎn)學(xué)研各方，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)界策略性地協(xié)力發(fā)展自主技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)路線，加快形成并向全球拓展基于中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。此外，要加快推動(dòng)社團(tuán)管理體制改革，在通信領(lǐng)域內(nèi)試點(diǎn)允許國(guó)外機(jī)構(gòu)加入中國(guó)社會(huì)團(tuán)體，著力增強(qiáng)國(guó)內(nèi)通信標(biāo)準(zhǔn)組織的開放性和國(guó)際影響力。當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)團(tuán)體管理模式不利于國(guó)外企業(yè)和機(jī)構(gòu)加入國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)組織，建議在通信領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施試點(diǎn)改革，允許國(guó)外企業(yè)總部和國(guó)外機(jī)構(gòu)參與國(guó)內(nèi)新建通信標(biāo)準(zhǔn)，助力中國(guó)新建的民間標(biāo)準(zhǔn)組織朝著“天生國(guó)際化”方向發(fā)展。

第四，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)安全管理體系建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)安全管理響應(yīng)能力。針對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全管理機(jī)構(gòu)不健全、權(quán)責(zé)不清晰、戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)組織性差等問題，建議盡快完善中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法律法規(guī)體系，以法律加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)安全管理對(duì)中國(guó)制造業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大科技專項(xiàng)、反壟斷等各項(xiàng)微觀經(jīng)濟(jì)政策制定、實(shí)施的指導(dǎo)作用。同時(shí)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈安全審查機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善審查機(jī)制，建議依托工信部等相關(guān)部門強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈安全審查工作，為了保證仲裁的獨(dú)立性和公正性，同時(shí)考慮到產(chǎn)業(yè)鏈安全的跨產(chǎn)業(yè)特征，產(chǎn)業(yè)鏈安全審查不應(yīng)由行業(yè)管理機(jī)構(gòu)（如信管局），而由相對(duì)獨(dú)立的綜合性產(chǎn)業(yè)鏈安全管理部門（如工信部產(chǎn)業(yè)安全處，或考慮新設(shè)正局級(jí)的產(chǎn)業(yè)鏈安全局）承擔(dān)。建立產(chǎn)業(yè)鏈安全申述機(jī)制，通過依托第三方研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈安全的跟蹤研究和重點(diǎn)案件評(píng)估，全方位提升中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的事前、事中和事后保障能力。在充分保護(hù)別國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，圍繞少數(shù)戰(zhàn)略性領(lǐng)域，構(gòu)建創(chuàng)新體系和提升“非對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，以開放創(chuàng)新、合規(guī)合作為原則深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，對(duì)照WTO 改革要求和CPTPP 等多邊規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，加快對(duì)國(guó)內(nèi)不合理產(chǎn)業(yè)政策的清理調(diào)整，確保中國(guó)符合繼續(xù)深度融入全球新一輪多邊體系的條件。