趙聚軍 張昊辰

內(nèi)容提要 十八大以來掀起的問責(zé)風(fēng)暴，已經(jīng)由最初的黨風(fēng)廉政建設(shè)利器演變?yōu)檎邎?zhí)行的重要助推器。相應(yīng)地，問責(zé)事件實(shí)際演化為個(gè)人和工作兩種主要類型，前者主要契合黨風(fēng)廉政建設(shè)的初衷，后者則主要致力于推動(dòng)政策執(zhí)行?；趯?duì)X縣部分官員的深度訪談和參與式觀察，以問責(zé)事件的類型為依據(jù)，將基層官員的應(yīng)對(duì)策略歸納為兩類四種：針對(duì)個(gè)人問題的被動(dòng)擔(dān)責(zé)；針對(duì)工作問題的結(jié)構(gòu)避責(zé)、私下合謀與理性避責(zé)。研究發(fā)現(xiàn)：針對(duì)個(gè)人問題的問責(zé)，通常只能被動(dòng)擔(dān)責(zé)；針對(duì)工作問題的問責(zé)，基層官員則會(huì)綜合考慮問責(zé)主體和政治場(chǎng)域、問責(zé)事項(xiàng)與責(zé)任大小，以及自身的政治地位和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、職業(yè)發(fā)展前景等因素，理性選擇應(yīng)對(duì)策略，集體共謀色彩濃厚。這就從一個(gè)側(cè)面反映出：持續(xù)的高壓?jiǎn)栘?zé)直接推動(dòng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)的重大勝利，但作為政策執(zhí)行工具，并未完全達(dá)到預(yù)期效果。究其原因，職責(zé)同構(gòu)和壓力型體制所誘發(fā)的基層權(quán)責(zé)失衡，以及縣域相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域，構(gòu)成了基層官員問責(zé)應(yīng)對(duì)策略生成的體制和社會(huì)根源。論文的主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)是基于扎實(shí)的田野證據(jù)，對(duì)常見的分析范式進(jìn)行了證偽，有助于推動(dòng)研究的本土化進(jìn)程。

一、問題的提出

從古至今，“上有政策，下有對(duì)策”一直是中國(guó)的基層官員在面臨上級(jí)壓力時(shí)的慣常選擇，學(xué)術(shù)界則用“政策變通”描述這一行為[1]張翔：《基層政策執(zhí)行的“共識(shí)式變通”：一個(gè)組織學(xué)解釋——基于市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)上下級(jí)互動(dòng)過程的觀察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。。十八大以來的一系列問責(zé)新政，不僅成為黨風(fēng)廉政建設(shè)的利器，也在實(shí)踐中逐步演變?yōu)檎邎?zhí)行的重要推動(dòng)工具。面對(duì)洶涌澎湃的問責(zé)風(fēng)暴，地方官員，尤其是基層官員的應(yīng)對(duì)策略也開始出現(xiàn)一系列新的“變通”，乃至組織化傾向。

長(zhǎng)期以來，學(xué)界普遍認(rèn)為，“晉升錦標(biāo)賽”“一票否決”等極具中國(guó)特色的地方官員激勵(lì)（約束）機(jī)制，均屬于壓力型體制的外在反映[1]周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。。其中，“晉升錦標(biāo)賽”作為正向激勵(lì)手段，直接指向官員的晉升[2]周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。，“一票否決”則帶有較強(qiáng)的負(fù)激勵(lì)色彩，但也主要指向官員的晉升與評(píng)優(yōu)[3]周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。。隨著十八大以來黨中央對(duì)全面發(fā)展觀的強(qiáng)調(diào)，針對(duì)地方官員的考核又開始表現(xiàn)出一定的“達(dá)標(biāo)賽”和“末位淘汰賽”特點(diǎn)[4]袁方成、姜煜威：《“晉升錦標(biāo)賽”依然有效？——以生態(tài)環(huán)境治理為討論場(chǎng)域》，《公共管理與政策評(píng)論》2020年第3期。，負(fù)向激勵(lì)的色彩更加濃厚。然而，對(duì)于基層官員這一特殊群體而言，上述范式似乎都難以對(duì)其行為特點(diǎn)做出令人信服的解釋：一方面，由于晉升“天花板”的存在，大多數(shù)基層官員無論工作多努力，實(shí)際的晉升空間都比較有限，這使得“晉升錦標(biāo)賽”和“一票否決”難以適用于這一群體[5]王亞華：《中國(guó)用水戶協(xié)會(huì)改革:政策執(zhí)行視角的審視》，《管理世界》2013年第6期。；另一方面，“無過便是功”和事實(shí)上的終身任職，又使得當(dāng)下流行的“達(dá)標(biāo)賽”和“淘汰賽”范式也難以圓滿地解釋其行為特點(diǎn)。此外，現(xiàn)實(shí)中，基層官員在某些情況下可能僅僅因?yàn)橐恍靶∈聝骸本捅粐?yán)厲問責(zé)，但有些較大的責(zé)任卻可以規(guī)避。那么，隨著十八大以來的問責(zé)常態(tài)化和嚴(yán)厲化，基層官員是如何應(yīng)對(duì)的？具體的應(yīng)對(duì)策略存在哪些類型？影響因素有哪些？回答上述問題，有助于從學(xué)理上更好地歸納現(xiàn)階段官員激勵(lì)機(jī)制的變化，也有利于理解當(dāng)下政策執(zhí)行機(jī)制的新變化。

二、文獻(xiàn)回顧與研究設(shè)計(jì)

1.文獻(xiàn)回顧

問責(zé)制度與官員的避責(zé)行為一直都是經(jīng)久不衰的話題。早期西方學(xué)界關(guān)于問責(zé)制度的研究多是基于政治行政二分法的認(rèn)知前設(shè)，集中于政黨制度、議會(huì)制度和責(zé)任制政府等相對(duì)宏觀的課題，希冀通過制度完善強(qiáng)化“政治”對(duì)“行政”的控制[6]Rod Hague and Martin Harop,Comparative Government and Politics,London:Mac-millan,2004,p.160.。從20世紀(jì)80年代開始，相關(guān)研究開始變得更加具體和細(xì)化。一方面，針對(duì)制度本身的研究依然受到關(guān)注，強(qiáng)調(diào)各級(jí)官僚要對(duì)作為委托人的民選政治家和全體公民負(fù)責(zé)[7]Neil McGrvey,“Accountability in Public Administration:A Multi-Perspective Framework of Analysis”,Public Policy and Administration,2001,16(2),pp.17-29.。另一方面，受到新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，問責(zé)的重心也由政治責(zé)任層面轉(zhuǎn)向績(jī)效層面，代理人的身份從政府公共管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕捌髽I(yè)家”，傳統(tǒng)的大眾也被視為“顧客”或“消費(fèi)者”[8]Anwar Shah,Performance Accountability and Combating Corruption,Washington D.C.:World Bank Publications,2007,p.21.。但是，由于新公共管理運(yùn)動(dòng)在理論上存在的缺陷和在實(shí)際改革中遇到的困境，相關(guān)研究隨之進(jìn)入后新公共管理階段[9]Charles Conteh,“Transcending New Public Management:The Transformation of Public Sector Reforms”,Public Management Review,2010,12(5),pp.751-754.，問責(zé)理論也隨之更新，產(chǎn)生了“共享問責(zé)”“網(wǎng)絡(luò)化問責(zé)”等新型問責(zé)模式[10]Carol Harlow and Richard Rawlings,“Promoting Accountability in Multilevel Governance:A Network Approach”,European Law Journal,2007,13(4),pp.542-562.。

另一方面，隨著問責(zé)制度與手段的不斷革新，官員的避責(zé)策略也在不斷變化，并開始受到廣泛關(guān)注。概括而言，避責(zé)行為泛指官員為了逃避責(zé)任而采取的所有行動(dòng)[1]Markus Hinterleitner and Fritz Sager,“Avoiding Blame—A Comprehensive Framework and the Australian Home Insulation Program Fiasco”,Policy Studies Journal,2015,43(1),pp.139-161.。比較普遍的看法是：避責(zé)行為屬于正常的行為模式，其產(chǎn)生與科層制下的理性官僚人格密切相關(guān)[2]Barry Bozeman and Hal Griffin Rainey,“Organizational Rules and the‘Bureaucratic Personality’”,American Journal of Political Science,1998,42(1),pp.163-189.。關(guān)于避責(zé)策略，比較有代表性的觀點(diǎn)是將其歸納為組織層面的“尋找替罪羊”、行為層面的“旋轉(zhuǎn)擺脫困境”、政策層面的“不做爭(zhēng)議判斷”[3]Arjen Boin,et al,“Leadership Style,Crisis Response and Blame Management:The Case of Hurricane Katrina”,Public Administration,2010,88(3),pp.706-723,pp.706-723.。具體的避責(zé)行為則反映為限制議程、重新定義問題、互相推諉、隨大流、頑抗到底、“幫我懸崖勒馬”等[4]R.Kent Weaver,“The Politics of Blame Avoidance”,Journal of Public Policy,1986,6(4),pp.371-398.。而官員采用何種避責(zé)策略，則受到個(gè)人、制度、文化、情境等因素的交互影響[5]Raanan Sulitzeanu-Kenan,“If They Get It Right:An Experimental Test of the Effects of the Appointment and Reports of UK Public Inquiries”,Public Administration,2006,84(3),pp.623-653.。顯然，普遍存在的官員避責(zé)行為會(huì)對(duì)公共政策的有效實(shí)施產(chǎn)生重大威脅[6]Donald P.Moynihan,“Extra-Network Organizational Reputation and Blame Avoidance in Networks:The Hurricane Katrina Example”,Governance,2012,25(4),pp.567-588.，弱化官員之間的相互信任[7]《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第89頁(yè)，第85頁(yè)。。

相比于國(guó)外關(guān)于避責(zé)政治的研究，國(guó)內(nèi)雖然起步較晚，但是也形成了豐富的論述，研究者結(jié)合本土實(shí)踐，進(jìn)行了大量卓有成效的研究。特別是隨著近年來地方官員的行動(dòng)趨向由邀功到避責(zé)的明顯變化[8]倪星、王銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。，相關(guān)研究開始變得更為豐富?？傮w來看，國(guó)內(nèi)學(xué)界在借鑒國(guó)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)于官員避責(zé)行為的產(chǎn)生歸納出了三種常見的解釋：一是環(huán)境論，認(rèn)為社會(huì)、制度、政策等外部因素共同塑造了官員的避責(zé)行為[9]谷志軍：《問責(zé)政治的邏輯：在問責(zé)與避責(zé)之間》，《思想戰(zhàn)線》2018年第6期。；二是理性選擇論，認(rèn)為避責(zé)行為是官員權(quán)衡利弊之后的理性選擇[10]陶鵬：《遲滯、分化及泛化：避責(zé)政治與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制形塑》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。，而十八大以來負(fù)向激勵(lì)的強(qiáng)化則在客觀上推動(dòng)了理性避責(zé)行為的泛濫[11]鄭永君：《屬地責(zé)任制下的謀利型上訪：生成機(jī)制與治理邏輯》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第2期。；三是組織行為論，認(rèn)為不同層級(jí)政府和官員之間的權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)，客觀上重塑和放大了各類風(fēng)險(xiǎn)，并誘發(fā)避責(zé)行為[12]倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。。在借鑒國(guó)外研究的基礎(chǔ)上，有學(xué)者將基層官員的避責(zé)策略歸納為機(jī)構(gòu)性策略、表象性策略與政策性策略[13]谷志軍、陳科霖：《責(zé)任政治中的問責(zé)與避責(zé)互動(dòng)邏輯研究》，《中國(guó)行政管理》2019年第6期。，具體手段包括忙而不動(dòng)、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線、找替罪羊等方式[14]倪星、王銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。，甚至連下級(jí)政府所立下的責(zé)任狀[15]顏昌武、賴柳媚：《基層治理中的責(zé)任狀：“督責(zé)令”還是“免責(zé)單”？》，《理論與改革》2020年第2期。，乃至于推動(dòng)決策的科學(xué)化和民主化，也成為避責(zé)的方式[16]劉然：《政策失靈與避責(zé)機(jī)制——決策科學(xué)化和民主化進(jìn)程中的責(zé)任悖論》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第11期。。此外，在不同的政治場(chǎng)景中，還出現(xiàn)了府際聯(lián)合避責(zé)[17]李曉飛：《行政發(fā)包制下的府際聯(lián)合避責(zé)：生成、類型與防治》，《中國(guó)行政管理》2019年第10期。、下級(jí)向上級(jí)反向避責(zé)[18]鄧大才：《反向避責(zé)：上位轉(zhuǎn)嫁與逐層移責(zé)——以地方政府改革創(chuàng)新過程為分析對(duì)象》，《理論探討》2020年第2期。等新型避責(zé)手段。當(dāng)然，針對(duì)避責(zé)行為的治理，學(xué)界也提出了多種建設(shè)性對(duì)策：比如，注重問責(zé)主體的多元化、外部化，問責(zé)行為和問責(zé)過程的法律化和制度化[19]施雪華：《當(dāng)代中國(guó)行政問責(zé)效果乏力的病理分析與改革措施》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第8期。；理順權(quán)力關(guān)系、明確責(zé)任劃分[20]張賢明：《當(dāng)代中國(guó)問責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐的問題與對(duì)策》，《政治學(xué)研究》2012年第1期。；重塑問責(zé)文化、健全和強(qiáng)化異體問責(zé)機(jī)制[21]周亞越：《行政問責(zé)制研究》，中國(guó)監(jiān)察出版社2006年版，第283頁(yè)。；等等。此外，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)以執(zhí)政黨自身的變革推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)，構(gòu)建出了一套有助于發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的問責(zé)體制[1]楊雪冬：《改革開放40年中國(guó)政府責(zé)任體制變革：一個(gè)總體性評(píng)估》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2018年第1期。。

綜上，國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)于問責(zé)制度和避責(zé)行為的研究已經(jīng)頗為豐富，為后續(xù)研究奠定了良好的基礎(chǔ)。就國(guó)內(nèi)研究而言，研究者多是在借鑒國(guó)外成熟分析框架和研究路徑的基礎(chǔ)上，具體考察哪些因素會(huì)促進(jìn)或者抑制避責(zé)行為的發(fā)生，本土化程度還存在一定的提升空間。這其中一個(gè)重要的原因，是由于問責(zé)事件本身的敏感性，使得已有研究普遍缺乏深入的田野調(diào)查，一手經(jīng)驗(yàn)證據(jù)對(duì)研究的支撐稍顯不足，并進(jìn)一步導(dǎo)致對(duì)基層官員問責(zé)應(yīng)對(duì)策略的呈現(xiàn)不夠全面和生動(dòng)，“黑匣子”依然沒有被完全打開。

2.研究設(shè)計(jì)

不同于官員完全因個(gè)人事項(xiàng)而引發(fā)的問責(zé)，因政策執(zhí)行而產(chǎn)生的問責(zé)本質(zhì)上屬于一種集體行動(dòng)，很多情況下存在上下級(jí)之間的互動(dòng)和“默契”行為。西方學(xué)者很早就注意到了這一問題。例如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)數(shù)任總統(tǒng)的任期內(nèi)，都存在聯(lián)邦內(nèi)閣成員代替總統(tǒng)承受問責(zé)的現(xiàn)象[2]Richard J.Ellis,Presidential Lightning Rods:The Politics of Blame Avoidance,Kansas:University Press of Kansas,1994,p.88.。但需要明確的是，與西方情景不同，在壓力型體制下，中國(guó)的每一級(jí)地方政府都與上級(jí)政府存在著緊密的聯(lián)系，基層官員不僅要承受公共輿論的壓力，更要面對(duì)上級(jí)的考核與監(jiān)督壓力，此外還會(huì)受到中國(guó)特有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素的影響，從而使得問責(zé)應(yīng)對(duì)策略更為復(fù)雜、多變。雖然也有學(xué)者注意到了“政策變通”過程中地方政府間的共謀行為[3]張翔：《基層政策執(zhí)行的“共識(shí)式變通”：一個(gè)組織學(xué)解釋——基于市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)上下級(jí)互動(dòng)過程的觀察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。，但并未將其拓展到官員面臨問責(zé)壓力時(shí)的應(yīng)對(duì)策略的層面。鑒于此，以已有研究為起點(diǎn)，本文將從基層官員的微觀視角出發(fā)，通過對(duì)本土化個(gè)案進(jìn)行全面和深入的分析，嘗試歸納和解釋在當(dāng)前問責(zé)常態(tài)化和嚴(yán)厲化的背景下，基層官員的應(yīng)對(duì)策略。之所以選取一個(gè)縣作為案例，主要是考慮到縣作為中國(guó)距離基層最近的完整建制單位，處于與基層官員接觸的第一線：既不同于省級(jí)、地市級(jí)政府由于層級(jí)較多而隔斷了與基層的直接聯(lián)系，也區(qū)別于由于缺乏問責(zé)權(quán)力而無法全面呈現(xiàn)當(dāng)下問責(zé)新常態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

當(dāng)然，不能否認(rèn)，因?yàn)榘咐芯康臉颖緮?shù)量通常較少，很難完全避免第三變量的可能影響。就本文而言，考慮所選案例僅為A省中部的一個(gè)縣，很難做到理論抽樣飽和。此外，我們作為外部觀察者也很難做到全鏈條的追蹤，因此只能嘗試通過選擇自變量極值的方式，盡可能克服第三變量的影響。具體來看，綜合所掌握的一手資料以及問責(zé)風(fēng)暴本身已經(jīng)由最初的著眼于黨風(fēng)廉政建設(shè)演變?yōu)榧骖欬h風(fēng)廉政建設(shè)與政策執(zhí)行這一重要變化，我們發(fā)現(xiàn)針對(duì)基層官員的問責(zé)存在兩種基本類型，即因個(gè)人問題產(chǎn)生的問責(zé)和因工作問題產(chǎn)生的問責(zé)：前者比較契合通過強(qiáng)化問責(zé)推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的初衷；后者則更加契合當(dāng)前問責(zé)主要被作為政策執(zhí)行工具的現(xiàn)實(shí)。相應(yīng)地，基層官員針對(duì)上述兩類問責(zé)事件會(huì)選擇不同的應(yīng)對(duì)策略。在此基礎(chǔ)上，我們提出了本文的研究假設(shè)。

假設(shè)1：完全由于官員個(gè)人問題產(chǎn)生的問責(zé)，避責(zé)空間較小。這里所說的個(gè)人問題主要是指官員因個(gè)人的廉政、生活作風(fēng)等問題，違反了黨規(guī)黨紀(jì)和法律法規(guī)。在當(dāng)前的政治情景下，因個(gè)人問題產(chǎn)生的問責(zé)，一般很難避責(zé)，也很難產(chǎn)生集體行動(dòng)。

假設(shè)2：在面對(duì)因工作問題產(chǎn)生的問責(zé)時(shí)，官員內(nèi)部可能會(huì)出現(xiàn)集體行動(dòng)，避責(zé)空間較大。由于政策執(zhí)行通常由多個(gè)主體共同推動(dòng)，面臨問責(zé)壓力時(shí)，相關(guān)主體有可能集體應(yīng)對(duì)，減輕乃至抵制問責(zé)。

具體的研究方法方面，本文主要通過半結(jié)構(gòu)性訪談和參與式觀察，搜集一手經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。一方面，本文的兩位作者曾于2019年7月—2020年5月，多次赴X縣進(jìn)行田野調(diào)查，先后深度訪談了縣委組織部、縣紀(jì)委、縣委辦、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人及駐村干部等，共18人（包括曾經(jīng)被問責(zé)的基層官員7人），獲得了大量的一手資料[1]文中所列訪談?dòng)涗浀木呔幋a規(guī)則為：工作單位+行政級(jí)別+訪談日期。官員行政級(jí)別的具體編碼規(guī)則為：1為科員，2為股級(jí)干部，3為副科級(jí)干部，4為正科級(jí)干部，5為副處級(jí)干部。如果同一個(gè)單位有多位同級(jí)官員接受訪談，也會(huì)以數(shù)字加以區(qū)分。例如，X縣紀(jì)委的股級(jí)干部為XJW-2，但如果有兩位縣紀(jì)委股級(jí)干部接受了訪談，為了區(qū)分，相應(yīng)的編碼就會(huì)變?yōu)閄JW-21和XJW-22。。另一方面，本文的作者之一曾經(jīng)于2019年7—8月，在X縣行政執(zhí)法局進(jìn)行了為期1個(gè)多月的工作實(shí)習(xí)。其間，通過參與式觀察，深入了解了該縣實(shí)施問責(zé)的工作機(jī)制，成為訪談所獲一手資料的有力補(bǔ)充。

需要說明的是：首先，本文的訪談對(duì)象雖然不是很多，但基本涉及了X縣與問責(zé)相關(guān)的縣鄉(xiāng)兩級(jí)官員，既包括了多個(gè)被問責(zé)對(duì)象、多名紀(jì)委官員，也包括了諸如環(huán)保等問責(zé)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的官員；其次，本文所涉及的問責(zé)案例雖然不多，但卻覆蓋了“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施以來X縣出現(xiàn)的問責(zé)類型，代表性較強(qiáng)；最后，根據(jù)在調(diào)研中了解到的情況，“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施以來X縣出現(xiàn)的問責(zé)案例數(shù)量本身也不足以支撐起“大樣本”的案例研究。

表1 訪談對(duì)象簡(jiǎn)況

三、X縣基層官員問責(zé)應(yīng)對(duì)策略的類型學(xué)呈現(xiàn)

國(guó)家治理的組織架構(gòu)、制度供給與治理主體所處的社會(huì)環(huán)境，都會(huì)影響政策執(zhí)行的推進(jìn)模式，也決定著行政主體的行為選擇。相較而言，X縣基層官員面臨的問責(zé)壓力實(shí)際上是遠(yuǎn)超平均水平的。一方面，近年來中央對(duì)環(huán)境治理高度重視，在京津冀地區(qū)掀起了多輪次的環(huán)保風(fēng)暴，給A省的各級(jí)政府造成了極大的問責(zé)壓力。X縣的支柱產(chǎn)業(yè)集中于高污染的羽絨業(yè)、制鞋業(yè)，這使得其各級(jí)官員在環(huán)保工作中面臨著巨大的壓力。另一方面，近年來X縣開始積極推動(dòng)新區(qū)建設(shè)，雖然征遷任務(wù)沉重且極容易引起矛盾沖突，但由于上級(jí)制定了明確的征遷時(shí)間表，由此衍生出新的問責(zé)壓力。在此背景下，X縣的各級(jí)官員，尤其是一線基層官員，為了應(yīng)對(duì)巨大的問責(zé)壓力，逐漸衍生出多種類型的應(yīng)對(duì)策略。聯(lián)系本文的研究假設(shè)，本節(jié)內(nèi)容將以引發(fā)問責(zé)的事件為官員的個(gè)人問題還是工作問題為基本依據(jù)，嘗試將X縣基層官員的應(yīng)對(duì)策略劃分為兩類四種。

1.因個(gè)人問題引發(fā)的問責(zé)：被動(dòng)擔(dān)責(zé)

這里所說的被動(dòng)擔(dān)責(zé)是與主動(dòng)擔(dān)當(dāng)相對(duì)而言的，具體是指在當(dāng)前問責(zé)嚴(yán)厲化和常態(tài)化的宏觀政策背景下，被問責(zé)的基層官員雖不情愿但也不得不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從綜合調(diào)研所了解的情況來看，在主要由官員個(gè)人問題被問責(zé)而引發(fā)的被動(dòng)擔(dān)責(zé)現(xiàn)象中，大致存在兩種情況：一是責(zé)任較重且由上級(jí)紀(jì)檢部門直接辦理；二是因個(gè)人問題被現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)。

黨的十八大以來，問責(zé)的方式、體系與深度均通過新體制、新機(jī)制的形式被全面強(qiáng)化，典型如“巡視制度”“督查責(zé)任制”等手段的廣泛使用，使得自上而下的滲透能力得以全面提升，而網(wǎng)絡(luò)新媒體的普及也拓展了上級(jí)的信息汲取渠道。面對(duì)新形勢(shì)，A省積極響應(yīng)中央要求，全面加強(qiáng)了對(duì)地方干部的巡視督察，嚴(yán)查貪污腐敗、官僚主義等問題，并通過無人機(jī)巡視等高科技手段加強(qiáng)對(duì)干部日常行為的監(jiān)察。

在此形勢(shì)下，X縣一名官員因在朋友家中聚餐被省委巡視組發(fā)現(xiàn)，縣紀(jì)委當(dāng)即對(duì)其進(jìn)行了約談，并迅速做出了處理意見并上報(bào)。最終，省委巡視組將此行為定性為“一桌餐”并給予這名官員黨內(nèi)警告處分。顯然，這種被上級(jí)巡視組直接在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)并迅速查辦的案例，由于證據(jù)確鑿處理迅速，很難有機(jī)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)或運(yùn)作，只能被動(dòng)擔(dān)責(zé)。

這種直接被紀(jì)委部門抓在別人家中，也就只能認(rèn)了。省委的巡視干部與我們并不熟悉，這種被抓在現(xiàn)場(chǎng)也沒有別的辦法，當(dāng)天晚上就定性了，而且這也不是工作上的錯(cuò)誤，是自己違反了黨規(guī)黨紀(jì)，也就只能接受上級(jí)的處分了，組織上說怎么處理就怎么處理，接受組織的決定。（訪談?dòng)涗洠篨ZF-520190928）

當(dāng)然，上述案例也與當(dāng)時(shí)正處于全國(guó)整治政治生態(tài)的風(fēng)口浪尖有較大的關(guān)系。在這樣的特殊政治場(chǎng)域中，首要的任務(wù)就是完成重要政治任務(wù)，這限制了地方在問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)上的調(diào)適空間。而該官員被嚴(yán)厲問責(zé)的時(shí)間段，正處于A省全面貫徹“八項(xiàng)規(guī)定”精神，展開政治生態(tài)治理的關(guān)鍵時(shí)期。與上述案例的情景十分類似，X縣另有一名官員在巡視期間被直接問責(zé)。

省委巡視期間發(fā)現(xiàn)一位干部違規(guī)為女兒操辦婚宴，超出了申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)，并且違規(guī)收取同事和下屬的禮金，被定性為嚴(yán)重違反“八項(xiàng)規(guī)定”精神，最終被黨內(nèi)嚴(yán)重警告。為自己女兒操辦婚宴屬于個(gè)人問題且較為嚴(yán)重，沒有理由也很難把責(zé)任推脫出去，也不會(huì)有下屬主動(dòng)為他擔(dān)責(zé)。（訪談?dòng)涗洠篨ZW-420200528）

需要注意的是，除了上級(jí)直接實(shí)施的問責(zé)，在目標(biāo)管理制下，上級(jí)對(duì)紀(jì)委處理違規(guī)違紀(jì)案件數(shù)目也有一定的要求。為了完成目標(biāo)，紀(jì)委也需要盡職盡責(zé)，對(duì)每個(gè)問題嚴(yán)加落實(shí)。

我們也不想問責(zé)這么多人，看起來像是沒事找事，但每年的問責(zé)數(shù)目都有一定的要求。很難想到這種（到）朋友家一起吃頓飯都能夠被定性為“一桌餐”……不過這也只能認(rèn)倒霉，誰叫現(xiàn)在需要抓幾個(gè)典型呢？上級(jí)紀(jì)委也要完成任務(wù)。（訪談?dòng)涗洠篨JW-2120191209）

此外，除了處理迅速、問責(zé)主體層級(jí)高，沒有人情與社會(huì)關(guān)系的制約，也是導(dǎo)致上述兩個(gè)官員被動(dòng)擔(dān)責(zé)的原因。由于問責(zé)由省委巡視組直接經(jīng)辦，巡視組與基層官員的聯(lián)系較少，被問責(zé)官員很難施加影響，這與縣級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)是存在明顯不同的。

2.因工作問題引發(fā)的問責(zé)：結(jié)構(gòu)避責(zé)、私下合謀與理性避責(zé)

（1）結(jié)構(gòu)避責(zé)

這里所說的結(jié)構(gòu)避責(zé)，是指地方領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)常會(huì)利用其在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的優(yōu)勢(shì)地位，在被問責(zé)時(shí)避免承擔(dān)主要責(zé)任。不同于自上而下的巡視督察，在常規(guī)治理情境下，問責(zé)的主體、方式與規(guī)模通常都是可控、可調(diào)適的。反映在實(shí)際案例中，除非發(fā)生社會(huì)影響較大的公共事件或者純粹的個(gè)人違紀(jì)違法問題，一般很難對(duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部直接問責(zé)。對(duì)于因工作問題引發(fā)的問責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)干部通常最多承擔(dān)輕微的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，問責(zé)的主要對(duì)象往往是負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的基層官員。

在X縣，地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部在推動(dòng)某些工作時(shí)大都會(huì)采取“只能做不能說，更不能形成文件”的做法。在領(lǐng)導(dǎo)干部看來，這種做法已經(jīng)是一種支持下級(jí)工作的態(tài)度，是在姿態(tài)上的默認(rèn)或支持。但“態(tài)度”卻是易變的，其最終解釋權(quán)掌握在表態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)干部手中；一旦發(fā)生“意外”，領(lǐng)導(dǎo)干部能夠從容做出解釋：“誰叫你們這樣做的？我們下了這樣的文件嗎？”在此情境下，一旦政策執(zhí)行中發(fā)生了“意外”或者未取得良好的效果，通常主要由一線的執(zhí)行者擔(dān)責(zé)。與之形成對(duì)比的是，一旦態(tài)度形成了文件，就成為有字可證、有據(jù)可查的公開允許和支持，就可以對(duì)出現(xiàn)的“意外”進(jìn)行定性——這是違規(guī)和非法的[1]歐陽(yáng)靜：《運(yùn)作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對(duì)象》，《社會(huì)》2009年第5期。?？傊?，由于缺乏必要的文件和書面證明，在進(jìn)行問責(zé)和考評(píng)時(shí)，雖然有時(shí)明知一項(xiàng)決策沒有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的默許是無法推行的，但由于沒有直接和有力的證據(jù)，下級(jí)政府和一線干部很容易成為上級(jí)的替罪羊。

說到問責(zé)，我就拿環(huán)保領(lǐng)域舉個(gè)例子吧。環(huán)保是目前工作中十分重要的部分，問責(zé)的壓力也是經(jīng)常有的，但是一般不會(huì)問責(zé)到主要領(lǐng)導(dǎo)。目前，環(huán)保局把鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片，一個(gè)股級(jí)干部負(fù)責(zé)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是一些不是很大的污染，他們也不會(huì)去查，根本查不過來。而當(dāng)巡視組去巡視的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)污染沒有治理好，會(huì)直接找第一負(fù)責(zé)人也就是管片干部，出現(xiàn)問題了都是他們自己處理。而且由于不會(huì)出現(xiàn)很大的污染，那些股級(jí)干部最多會(huì)背一個(gè)黨內(nèi)警告。股級(jí)干部被黨內(nèi)警告，那領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任肯定不會(huì)大吧，最多有一個(gè)誡勉談話。（訪談?dòng)涗洠篨ST-320191008）

另一方面，在嚴(yán)厲的問責(zé)態(tài)勢(shì)下，縣紀(jì)委為了完成目標(biāo)任務(wù)，通常會(huì)關(guān)注扶貧、環(huán)保、征遷等容易出現(xiàn)“意外”的領(lǐng)域。但由于是縣紀(jì)委主導(dǎo)問責(zé)，一旦涉及行政級(jí)別較高或?qū)嶋H權(quán)力較大的官員，問責(zé)往往難以有效實(shí)施，最后大多只能指向具體的基層執(zhí)行人員，尤其是“沒關(guān)系”的官員。這在一定程度上也是變相保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部。

由于上面每年都有任務(wù)和政策，我們也必須要執(zhí)行對(duì)吧?？偛荒苷f咱們縣一點(diǎn)問題都沒有，那怎么可能？上級(jí)也不會(huì)相信哪。雖然我們有時(shí)候知道這個(gè)是主要領(lǐng)導(dǎo)的問題，但也不可能去問責(zé)他們吧？這不是得罪人嗎？而且有時(shí)候那些領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別比我都高，我們也就是發(fā)現(xiàn)問題后對(duì)主要執(zhí)行人問責(zé)就可以了，盡量不把事態(tài)擴(kuò)大化。（訪談?dòng)涗洠篨JW-420191209）

綜上，在責(zé)任相對(duì)較輕且由縣級(jí)紀(jì)委主導(dǎo)調(diào)查的情況下，一般不會(huì)問責(zé)地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部，比如科局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手。這主要源于三方面的原因：一是主要領(lǐng)導(dǎo)干部在事前已經(jīng)做好了布局，將責(zé)任分散化；二是由于責(zé)任較輕微，一般干部也愿意替領(lǐng)導(dǎo)分擔(dān)部分責(zé)任；三是此類問責(zé)主要是由縣紀(jì)委實(shí)施，通常能夠進(jìn)行良好的溝通。

（2）私下合謀

這里說的私下合謀，是指部分基層官員在面臨問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，通過輪流擔(dān)責(zé)的形式，將問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)分散，減小對(duì)被問責(zé)官員的影響。如前文所述，基層官員尤其是負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的一線非領(lǐng)導(dǎo)干部，在日益強(qiáng)化的問責(zé)壓力下已成為被問責(zé)的主要目標(biāo)群體，他們必然會(huì)采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。具體來看，除了對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行變通執(zhí)行，他們也會(huì)在出現(xiàn)問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)后相互溝通，避免出現(xiàn)被嚴(yán)重問責(zé)乃至撤職的情況。

從X縣的實(shí)際情況來看，當(dāng)基層官員因?yàn)楣ぷ髟虮粏栘?zé)時(shí)，除非是出現(xiàn)了嚴(yán)重的失誤，通常只會(huì)被處以黨內(nèi)或政務(wù)警告等較為輕微的處分。和全國(guó)很多地方類似，在X縣，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇較低且晉升空間有限，所以很多年輕干部都會(huì)積極尋求通過內(nèi)部考調(diào)等方式離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。最后，無法離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部多是那些年齡較大、學(xué)歷較低的“老同志”。對(duì)于這些晉升空間十分有限的“老同志”而言，警告等輕微處分尚屬可承受的范圍。但在當(dāng)下較強(qiáng)的問責(zé)壓力下，有些基層官員甚至?xí)诙唐趦?nèi)面臨多次被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。如果在警告期內(nèi)再次被問責(zé)，相應(yīng)的處分就可能升格為黨內(nèi)嚴(yán)重警告，乃至于撤職等嚴(yán)厲處分，這是基層官員難以承受的。也正是考慮到這種可能出現(xiàn)的情況，因此在X縣的問責(zé)案例中，除非是在特殊的政治場(chǎng)域，例如上級(jí)巡視組直接查辦的案件，當(dāng)縣紀(jì)委作為問責(zé)主體時(shí)，輕易不會(huì)直接做出黨內(nèi)嚴(yán)重警告等可以深刻影響甚至摧毀官員職業(yè)生涯的處分。對(duì)于縣紀(jì)委而言，既不能直接做出嚴(yán)厲的處分，又須有人擔(dān)責(zé)，于是很多時(shí)候就會(huì)“睜一只眼，閉一只眼”，默許私下合謀行為的發(fā)生。通常，作為問責(zé)事件第一責(zé)任人的基層官員如果處于處分期內(nèi)，就會(huì)尋求其他沒有背負(fù)處分的干部幫忙承擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)干部也會(huì)居中協(xié)調(diào)。這種情況下，在縣域這一相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域中，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就會(huì)發(fā)揮“串聯(lián)”和“潤(rùn)滑”作用。

雖然社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在合謀的過程中發(fā)揮了很大的作用，但如何運(yùn)用關(guān)系，如何尋找“替代者”，也有一定的規(guī)律。首先，如果出現(xiàn)了問題，那一定會(huì)對(duì)直接負(fù)責(zé)的股級(jí)干部問責(zé)。但如果該股級(jí)干部已經(jīng)背負(fù)了處分，就需要本人去尋找平常與其交好的相關(guān)工作人員作為“替代者”。甚至，為了方便責(zé)任的替換，在一些文件上，除非有極特殊的情況，相關(guān)官員不會(huì)直接被點(diǎn)名。其次，面臨問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的干部無法找到熟人幫忙擔(dān)責(zé)時(shí)，通常就會(huì)把目光投向一些關(guān)系相對(duì)較遠(yuǎn)的同事，這種情況有時(shí)需要領(lǐng)導(dǎo)居中協(xié)調(diào)。最后，如果被問責(zé)的官員是外鄉(xiāng)人或在本地沒有良好的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，即使可能面對(duì)撤職等嚴(yán)重的處分，通常也只能自己去承擔(dān)。這既是在縣域社會(huì)中人情因素重要性的直接反映，也是對(duì)外鄉(xiāng)人進(jìn)行社會(huì)排斥的間接體現(xiàn)。

在環(huán)保、扶貧領(lǐng)域，這種幫忙頂替的事情是比較多的。那上面下來查一個(gè)項(xiàng)目，總不能說沒有問題吧，只能說責(zé)任的大或小，以及相關(guān)負(fù)責(zé)人是否把這個(gè)事情把握得很好。比如說我現(xiàn)在包的一個(gè)村又出現(xiàn)了問題，而我已經(jīng)被處分過了，再給處分就要被免職（撤職）了。但是（我）和領(lǐng)導(dǎo)還有紀(jì)委的關(guān)系都不錯(cuò)，紀(jì)委也不能把事情做絕了，就只能換另一個(gè)人幫我承擔(dān)。首先，我會(huì)找關(guān)系比較好的朋友幫忙頂一下，我們又不是年輕人，都沒有什么再往上爬的欲望了。如果實(shí)在不行呢，就再找領(lǐng)導(dǎo)幫忙協(xié)調(diào)一下。當(dāng)然一般大家都會(huì)幫忙的，畢竟你幫了我，那下次我還會(huì)幫你嘛，而且關(guān)系也還不錯(cuò)。（訪談?dòng)涗洠篨HB-2220191209）

當(dāng)然，也有一部分人很少承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，或者出現(xiàn)問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)后總是會(huì)有人主動(dòng)幫忙承擔(dān)。比如，為了不耽誤背景深厚的年輕人晉升，或者是賣上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人情，就出現(xiàn)了主動(dòng)幫助某些基層官員承擔(dān)責(zé)任的情況。例如，在X縣的定點(diǎn)扶貧工作中，碰巧某位年輕官員在紀(jì)委檢查時(shí)無故離崗。這種情況一定是要處理的，但也不能讓一位有一定社會(huì)背景、職業(yè)發(fā)展前景良好的年輕人背負(fù)處分，于是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)私下協(xié)調(diào)，希望有年紀(jì)較大、晉升空間不大的官員幫忙承擔(dān)一些責(zé)任，事后再給予頂替者一些其他方面的補(bǔ)償。

我也幫某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的孩子擔(dān)過一個(gè)處分呢。有一回他在駐村的時(shí)候遲到了，那孩子年輕，才剛參加工作，這樣弄一個(gè)處分那以后就很難再升上去了。那我正好賣領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)面子，反正我都這么大年紀(jì)了，也沒有太大的晉升空間了，耽誤一兩年影響也不是很大。后來年末評(píng)比，我們組得了一個(gè)優(yōu)秀，我這個(gè)處分也正好就消除了。（訪談?dòng)涗洠篨ZFJ-320200106）

（3）理性避責(zé)

理性避責(zé)在這里是指官員通過提前布局，逃離問責(zé)的重災(zāi)區(qū)，避免被問責(zé)。這種情況主要發(fā)生在一些年紀(jì)較大、晉升希望渺茫的基層官員身上。一方面，對(duì)于這些沉積在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的“老同志”而言，即使工作十分努力，但受自身年齡和學(xué)歷、基層晉升“天花板”等內(nèi)外部條件的制約，絕大多數(shù)也都很難進(jìn)一步晉升。另一方面，基層官員只要不背負(fù)嚴(yán)厲的處分，基本不會(huì)被撤職或開除。這就導(dǎo)致通過逃避工作責(zé)任避免被問責(zé)成為一種理性的選擇。尤其是在當(dāng)下問責(zé)常態(tài)化和嚴(yán)厲化的宏觀政策背景下，在部分基層“老同志”眼中，主動(dòng)“做事兒”，通常只不過有可能獲得領(lǐng)導(dǎo)的口頭表?yè)P(yáng)等非實(shí)質(zhì)性回報(bào)，但卻意味著承擔(dān)更大的責(zé)任，勢(shì)必增加被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。在此情境下，一些身在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的“老同志”就會(huì)通過逃避“風(fēng)險(xiǎn)較大”的工作任務(wù)，或是逃離問責(zé)的重災(zāi)區(qū)，甚至主動(dòng)請(qǐng)求到“清水衙門”工作等形式，降低問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通常也會(huì)予以理解和配合。比如X縣一名在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的科級(jí)干部，因?yàn)樗?fù)責(zé)的村莊出現(xiàn)了工作失誤而被問責(zé)，事后很快就主動(dòng)申請(qǐng)調(diào)動(dòng)，最終平級(jí)調(diào)動(dòng)到了工作任務(wù)較輕、工作難度較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

我這么大年紀(jì)了，再想升也不可能了，而且我這個(gè)副的又不是一把手，別人能給我什么好處？還要擔(dān)那么大的責(zé)任。萬一哪天出現(xiàn)事情了，我不是又要被問責(zé)、追責(zé)？我現(xiàn)在掙這點(diǎn)工資也就夠了，也不想做出成績(jī)了，就老老實(shí)實(shí)等退休就好了。我要是沒有這么多年的黨性修養(yǎng)，我也早想辭職不干了，或者去個(gè)政協(xié)人大。（訪談?dòng)涗洠篨QT-320200106）

總結(jié)來看，就X縣的整體情況而言，理性避責(zé)源于相當(dāng)部分年齡較大的基層官員的普遍境遇：基層權(quán)力小而責(zé)任大，即使工作方面取得了一定的成績(jī)，但受年齡、學(xué)歷等因素的制約，通常也很難獲得晉升。在此情境下，他們會(huì)從自身的利弊得失出發(fā)，做出理性的選擇——逃避。具體的做法主要有兩類：一是不負(fù)責(zé)某項(xiàng)具體的工作或區(qū)域，由于不是直接責(zé)任人，就無須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；二是主動(dòng)申請(qǐng)調(diào)離問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)域，這種情況一般出現(xiàn)在已經(jīng)被問責(zé)后。而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的配合，則反映出理性避責(zé)也是一種變相的集體共謀行為。

綜合對(duì)兩類四種問責(zé)應(yīng)對(duì)策略的梳理，本文以問責(zé)事項(xiàng)（個(gè)人問題或工作問題）作為主要變量關(guān)系，以問責(zé)主體、責(zé)任大小、政治場(chǎng)域，以及官員的政治地位、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、職業(yè)發(fā)展前景等因素作為中介變量，大體上驗(yàn)證了前文所提出的研究假設(shè)，即由廉政、個(gè)人作風(fēng)等個(gè)人問題引發(fā)的問責(zé)，缺乏集體合謀的空間，很難避責(zé)。這也說明，十八大以來的黨風(fēng)廉政建設(shè)取得了巨大成效，政治生態(tài)得以明顯好轉(zhuǎn)。

同時(shí)，論文同樣也證明：由工作問題產(chǎn)生的問責(zé)有可能導(dǎo)致集體共謀行為，避責(zé)空間較大。這也從一個(gè)側(cè)面反映出，以持續(xù)的高壓?jiǎn)栘?zé)推動(dòng)政策執(zhí)行，并未完全取得預(yù)期效果。當(dāng)然，上述判斷也非絕對(duì)：從X縣的實(shí)際情況來看，問責(zé)主體、責(zé)任大小等外部因素，以及被問責(zé)人員的行政級(jí)別、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、職業(yè)發(fā)展前景等內(nèi)部因素，都會(huì)對(duì)避責(zé)空間的大小產(chǎn)生一定的影響。其中，在外部諸因素中，當(dāng)問責(zé)主體為上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)，避責(zé)空間相對(duì)較小，如果是縣級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，相應(yīng)的避責(zé)空間則會(huì)擴(kuò)大；責(zé)任大小則可以被視為問責(zé)主體因素的調(diào)節(jié)變量。內(nèi)部諸因素中，在控制了外部因素影響的前提下，通常被問責(zé)官員的行政級(jí)別越高、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越發(fā)達(dá)、職業(yè)發(fā)展前景越光明，相應(yīng)的避責(zé)空間就越大。

此外，也不能忽視政治場(chǎng)域的影響。通常，在常規(guī)的政策執(zhí)行過程中，基層官員靈活應(yīng)對(duì)的空間相對(duì)較大，更有可能出現(xiàn)上下、左右“勾兌”等集體合謀現(xiàn)象。但在一些特殊的政治場(chǎng)域，尤其是為了完成某項(xiàng)重要政治任務(wù)而展開的運(yùn)動(dòng)式治理中，由于問責(zé)的主體判定、標(biāo)準(zhǔn)適用、具體手段等均遵循高效率、嚴(yán)把關(guān)等基本原則，地方的調(diào)適空間就會(huì)被大大壓縮，應(yīng)對(duì)靈活性也會(huì)大打折扣，因此更有可能出現(xiàn)被動(dòng)擔(dān)責(zé)現(xiàn)象。

四、基層官員問責(zé)應(yīng)對(duì)策略生成的結(jié)構(gòu)邏輯

參照吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”理論，基層官員的問責(zé)應(yīng)對(duì)策略大體上可以歸到行動(dòng)者邏輯的分析范疇。從結(jié)構(gòu)邏輯與行動(dòng)者邏輯的交互影響來看，結(jié)構(gòu)邏輯不僅對(duì)行動(dòng)者的行為具有制約作用，也是行動(dòng)得以進(jìn)行的前提和中介[1]〔英〕安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論綱要》，李康、李猛譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第92頁(yè)。。因此，通過進(jìn)一步梳理問責(zé)主體與政治場(chǎng)域，問責(zé)事項(xiàng)與責(zé)任大小，問責(zé)對(duì)象的行政級(jí)別、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與職業(yè)發(fā)展前景等較為表層的主、客觀影響因素，可以發(fā)現(xiàn)在行動(dòng)者邏輯的背后，實(shí)際上隱藏著深刻的結(jié)構(gòu)邏輯。需要說明的是，考慮到基層官員相對(duì)“靈活”的應(yīng)對(duì)策略主要存在于由工作問題產(chǎn)生的問責(zé)事件，實(shí)際聚焦于政策執(zhí)行問題，因此本節(jié)的分析也主要圍繞因工作問題產(chǎn)生的問責(zé)展開。

1.職責(zé)同構(gòu)與壓力型體制夾縫下的基層權(quán)責(zé)失衡

職責(zé)同構(gòu)模式作為解釋當(dāng)代中國(guó)縱向府際關(guān)系的一個(gè)代表性分析框架，基本內(nèi)涵是指各級(jí)政府在職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的高度相似，即所謂“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”[1]朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第1期。。通常認(rèn)為，職責(zé)同構(gòu)模式導(dǎo)致的直接后果之一，就是縱向府際權(quán)責(zé)配置難以被清晰地界定，以至于被認(rèn)為是當(dāng)下上級(jí)政府不斷“甩鍋”、基層權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡的重要體制性根源之一。例如在X縣的環(huán)境治理中，由于局面錯(cuò)綜復(fù)雜，項(xiàng)目審批權(quán)事關(guān)重大，但上級(jí)政府卻把大量的相關(guān)審批權(quán)劃撥給了X縣政府，這就使得X縣既面臨著上級(jí)的問責(zé)壓力，同時(shí)也面臨著“塊塊”部門簡(jiǎn)政放權(quán)、加快審批的壓力，最終導(dǎo)致了“上級(jí)動(dòng)動(dòng)嘴，下級(jí)跑斷腿”的格局。

我們縣的私營(yíng)企業(yè)比較多，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)。但是在之前，什么比較重要的項(xiàng)目，都輪不到咱們?nèi)徟，F(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)了，（上邊就把）很多難以審核、檢測(cè)的（項(xiàng)目）都分給了咱們，這在以前是想也不敢想的。但是，現(xiàn)在這些項(xiàng)目容易出事啊，那出事了就找第一責(zé)任人，也就是審批人。那上級(jí)不批，推給咱們，咱們只能硬著頭皮上了，被問責(zé)就認(rèn)倒霉了。（訪談?dòng)涗洠篨ZF-320200212）

當(dāng)然，基層權(quán)責(zé)失衡問題的不斷積累，也離不開另一個(gè)體制性現(xiàn)象的“助攻”：如果說職責(zé)同構(gòu)為自上而下的“甩鍋”行為創(chuàng)造了可能，那么長(zhǎng)期存在的壓力型體制以及與之相伴而行的目標(biāo)責(zé)任制[2]周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。，則成為向下輸出問責(zé)事項(xiàng)和壓力的主要載體。在職責(zé)同構(gòu)和壓力型體制的夾縫下，除了基層，各級(jí)政府實(shí)際都已經(jīng)蛻變?yōu)椤肮苷恼?，待層層加碼后的工作指標(biāo)最終下達(dá)到基層時(shí)，往往已經(jīng)是令人難以承受。另外，在近年來的改革實(shí)踐中，一些地方雖然打著“做實(shí)基層”的旗號(hào)，但往往僅僅是輸出工作任務(wù)，相應(yīng)的執(zhí)行資源和執(zhí)法權(quán)力卻不會(huì)同步下放。面對(duì)很多工作有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)實(shí)格局，基層官員很難做到萬無一失；但上級(jí)督導(dǎo)組卻常會(huì)對(duì)基層的工作進(jìn)行面面俱到的檢查，只要發(fā)現(xiàn)工作出現(xiàn)一點(diǎn)疏漏就會(huì)立即對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。表面上看起來是上級(jí)的管理更加嚴(yán)格了，但更多時(shí)候?qū)嶋H上只是增加了基層的壓力。但不推動(dòng)工作又會(huì)被扣上官僚主義、形式主義、不作為的帽子。

你看看這個(gè)局里上上下下哪個(gè)沒有擔(dān)過責(zé)任？只要干事情就一定要做好被問責(zé)的準(zhǔn)備。很多事情不是不想查得嚴(yán)，有的是根本查不過來，有的富一些的鄉(xiāng)鎮(zhèn)上百家企業(yè)，劃給一個(gè)股幾個(gè)人和環(huán)保所包片，（他們）根本是能力不夠??；而且再加上企業(yè)的排污方法、手段，層出不窮，不斷更新，我們有時(shí)候真的是力不從心啊。（訪談?dòng)涗洠篨HB-220200106）

2.縣域相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域

地域空間有限的縣域社會(huì)是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域。在一個(gè)縣的權(quán)力架構(gòu)之中，除了縣委書記和縣長(zhǎng)，其他絕大部分官員都是本地人。而在這一相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域中工作生活的官員由于共同的交際圈、共同的經(jīng)歷和生活模式，且相互之間常常通過血緣、地緣、聯(lián)姻等方式加深聯(lián)系，從而在縣域的官場(chǎng)中形成了相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)資本、較為親密的社會(huì)關(guān)系以及附著在其上的非正式規(guī)則。在這一相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下，縣域幾乎的每一位官員都處于人情網(wǎng)之中，從而為多樣化問責(zé)應(yīng)對(duì)策略的生成提供了土壤。而且，受制于人情、關(guān)系等非正式規(guī)則，如果被幫助的一方不做出相應(yīng)的回應(yīng)，就會(huì)遭受道德上的譴責(zé)，承受人力資本的損耗，這在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域中是十分致命的。

在一個(gè)縣城，一個(gè)單位生活、工作了這么多年，誰也得有幾個(gè)關(guān)系不錯(cuò)的（朋友）吧？大家平時(shí)關(guān)系都不錯(cuò)，等到了（問責(zé)的）事情上，大家都會(huì)幫個(gè)忙的，畢竟事情并不是很大，而且我們對(duì)于晉升也沒有那么多的渴望了。（訪談?dòng)涗洠篨DW-3120191116）

另外，縣域相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域也給縣紀(jì)委的正常履職造成了極大的困擾。由于包括紀(jì)委干部在內(nèi)的每一個(gè)官員都處在錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，人情、關(guān)系是必須考慮的因素。在此情境下，在縣紀(jì)委主導(dǎo)的案件中，一般不會(huì)對(duì)相關(guān)的責(zé)任人查處得太過嚴(yán)厲，否則就可能違背了整個(gè)縣域社會(huì)的潛規(guī)則，辦案人員將面臨極大的社會(huì)壓力，甚至受到其他成員的排擠。而在面臨外部壓力時(shí)，“縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部共同的習(xí)性和團(tuán)體精神比內(nèi)部沖突和狹隘觀念要重要得多，制度環(huán)境使得縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性合作或合謀”[1]〔德〕托馬斯·海貝勒、舒耕德、劉承禮：《作為戰(zhàn)略性群體的縣鄉(xiāng)干部（上）——透視中國(guó)地方政府戰(zhàn)略能動(dòng)性的一種新方法》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第1期。。

綜合前文的分析過程，以X縣為案例，本文嘗試歸納出了在問責(zé)日趨常態(tài)化和嚴(yán)厲化的背景下，基層官員應(yīng)對(duì)策略的生成邏輯（見圖1）。

圖1 基層官員問責(zé)應(yīng)對(duì)策略的生成邏輯

五、結(jié)論與討論

聯(lián)系前文的分析，國(guó)內(nèi)學(xué)界目前主要是在借鑒國(guó)外已有研究的基礎(chǔ)上，從環(huán)境論、理性選擇論、組織行為論三個(gè)層面分析官員避責(zé)行為的產(chǎn)生，本文的研究結(jié)果也大致印證了上述理論范式。首先，十八大以來問責(zé)的常態(tài)化與嚴(yán)厲化顯然是催生“被動(dòng)擔(dān)當(dāng)”的重要外部環(huán)境因素，而縣域相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域和特殊的官場(chǎng)文化亦是滋生“集體合謀”行為的溫床；其次，官員通過逃離問責(zé)重災(zāi)區(qū)等形式，避免被問責(zé)，顯然是理性選擇論的生動(dòng)寫照；最后，職責(zé)同構(gòu)與壓力型體制夾縫下的基層權(quán)責(zé)失衡成為基層被問責(zé)泛濫的體制原因，說明組織行為論也具有一定的解釋力。然而，由于很多已有研究主要基于某個(gè)特定的范式對(duì)避責(zé)行為展開單向度的分析，且缺乏深入的田野調(diào)查，實(shí)際上都存在一定的認(rèn)識(shí)偏差，提出的相應(yīng)治理策略普遍也不夠周全。本文的研究工作，顯然有助于推動(dòng)上述分析范式的本土化進(jìn)程，講好中國(guó)故事。

第一，目前學(xué)界普遍將“問責(zé)-避責(zé)”視為一種理性的應(yīng)激反應(yīng)[2]Gao Jie,"Pernicious Manipulation of Performance Measures in China's Cadre Evaluation System",The China Quarterly.2015,223,pp.618-637.，但本文的研究卻發(fā)現(xiàn)：基層官員的問責(zé)應(yīng)對(duì)策略，既有可能是個(gè)體行為，也有可能是集體行為。其中，針對(duì)因個(gè)人問題產(chǎn)生的問責(zé)，在洶涌澎湃的問責(zé)風(fēng)暴之下，多數(shù)基層官員只能被動(dòng)擔(dān)責(zé)，很難“理性避責(zé)”。通常，應(yīng)對(duì)因工作問題產(chǎn)生的問責(zé)時(shí)，會(huì)有一定的避責(zé)空間：避責(zé)行為既可能是被動(dòng)擔(dān)責(zé)等個(gè)體行為，更可能是結(jié)構(gòu)避責(zé)、私下合謀等典型的集體共謀行為，以及帶有一定集體共謀色彩的理性避責(zé)。

第二，部分研究者認(rèn)為自上而下不斷增加的問責(zé)壓力，客觀上有利于強(qiáng)化政策執(zhí)行效果，約束官員行為[1]陳家喜：《地方官員政績(jī)激勵(lì)的制度分析》，《政治學(xué)研究》2018年第3期。；然而，從本文的研究來看，基層官員應(yīng)對(duì)問責(zé)壓力的集體共謀行為主要圍繞因工作問題而產(chǎn)生的問責(zé)事件展開，表明單方面提升問責(zé)力度無益于問題的長(zhǎng)效解決。職責(zé)同構(gòu)模式和壓力型體制下基層權(quán)責(zé)配置的嚴(yán)重失衡，才是誘發(fā)基層官員多樣化應(yīng)對(duì)策略，進(jìn)而導(dǎo)致問責(zé)有效性被不斷消解的主要體制根源。

第三，進(jìn)一步來看，如果明確界定了各級(jí)政府的職責(zé)范圍，是否就可以有效避免避責(zé)行為的蔓延？答案恐怕是否定的。已有研究對(duì)中國(guó)職責(zé)體系的考察，多是從科層制合理化的視角切入的[2]周振超：《打破職責(zé)同構(gòu)：條塊關(guān)系變革的路徑選擇》，《中國(guó)行政管理》2005年第9期。，較少考慮責(zé)任配置的問題。因?yàn)樵诳茖又葡?，?quán)責(zé)是統(tǒng)一的，但中國(guó)政府并不是一個(gè)典型的科層制政府，縱向“委托-代理”關(guān)系的存在和新近的強(qiáng)化，使得權(quán)責(zé)始終存在嚴(yán)重的分離[3]張翔：《“行政共同體”：對(duì)城市政府結(jié)構(gòu)化過程的一種解釋》，《學(xué)術(shù)月刊》2018年第6期。。這就要求充分考慮權(quán)責(zé)匹配，既要“下責(zé)”也要“放權(quán)”，追求確權(quán)與確責(zé)的平衡[4]趙聚軍、王智睿：《職責(zé)同構(gòu)視角下運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理常規(guī)化的形成與轉(zhuǎn)型——以S市大氣污染防治為案例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2020年第1期。。

雖然體制和社會(huì)文化層面的革新艱巨而復(fù)雜，但這并不妨礙運(yùn)用必要的機(jī)制手段來緩解基層官員避責(zé)行為的蔓延。首先，可以通過平衡問責(zé)與容錯(cuò)，允許干部在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)犯錯(cuò)，以激發(fā)其活力和積極性[5]寧燁、霍日雯、邰慧宇：《跨文化情境下組織“試錯(cuò)學(xué)習(xí)”對(duì)組織結(jié)構(gòu)變革的影響研究》，《公司治理評(píng)論》2012年第2期。。這就要求科學(xué)設(shè)計(jì)容錯(cuò)機(jī)制，明確免責(zé)條款的適用對(duì)象和行為。目前來看，科學(xué)設(shè)計(jì)容錯(cuò)機(jī)制一方面需著力扭轉(zhuǎn)以結(jié)果論英雄的問責(zé)導(dǎo)向，提倡“決策—過程—結(jié)果”式的三方檢驗(yàn)。另一方面，應(yīng)逐步扭轉(zhuǎn)過度依賴負(fù)向激勵(lì)的考核機(jī)制。關(guān)于此，我們欣喜地發(fā)現(xiàn)，中央已經(jīng)開始高度重視：2019年頒布實(shí)施的《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》與新修訂的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，都強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤。這對(duì)于健全激勵(lì)機(jī)制，拓寬公務(wù)員尤其是基層干部的職業(yè)發(fā)展空間，調(diào)動(dòng)其工作積極性，無疑具有積極的推動(dòng)作用。而在此次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，部分地方在保持高壓?jiǎn)栘?zé)的同時(shí)，加強(qiáng)破格提拔等正面激勵(lì)手段的運(yùn)用，提高了各級(jí)干部的積極性，成為推動(dòng)抗疫走向最終勝利的重要保障。其次，除了職務(wù)和職級(jí)雙梯制晉升帶來的正向激勵(lì)效應(yīng)，基于科學(xué)績(jī)效考核的物質(zhì)激勵(lì)，也有助于對(duì)沖當(dāng)前對(duì)于負(fù)向激勵(lì)的過度依賴。最后，對(duì)于在縣域這一相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)場(chǎng)域下衍生的特殊官場(chǎng)文化，其重塑過程甚至要比體制的革新更為復(fù)雜和漫長(zhǎng)。當(dāng)然，也應(yīng)看到，包括X縣在內(nèi)，隨著大量非本地大學(xué)生不斷加入干部隊(duì)伍，實(shí)際上也在逐步?jīng)_擊著縣域特殊的官場(chǎng)文化。

總之，只有通過追求確權(quán)與確責(zé)的平衡、扭轉(zhuǎn)以結(jié)果論英雄和過度依賴負(fù)向激勵(lì)的考核機(jī)制，并逐步?jīng)_擊縣域特殊的官場(chǎng)文化，才有可能真正走出“上級(jí)嚴(yán)厲問責(zé)-下級(jí)花式避責(zé)”的窠臼。當(dāng)然，需要指出的是，雖然本文通過選擇自變量極值的方式，盡可能地克服了第三變量的影響，但考慮到單案例研究本身固有的局限性，因此研究結(jié)論的普遍性可能依然存在一定的不足。例如，一些在現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)出現(xiàn)的問責(zé)案例，如因工作問題引發(fā)調(diào)查進(jìn)而發(fā)現(xiàn)個(gè)人問題，但由于缺乏必要的田野證據(jù)，就無法進(jìn)行梳理和歸納，這顯然是一個(gè)遺憾和不足。