礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）中自然資源部出讓權(quán)限非油氣礦種研究

楊再興，趙祈溶

（1.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.湖南省地質(zhì)調(diào)查所，長(zhǎng)沙 410016）

隨著礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）制度的實(shí)施，我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理進(jìn)一步完善和規(guī)范。它細(xì)化落實(shí)了礦產(chǎn)資源規(guī)劃，健全了勘查開采合理布局長(zhǎng)效機(jī)制，有力助推了找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，有效促進(jìn)了管理方式轉(zhuǎn)變，有效支撐了礦業(yè)權(quán)審批制度改革。基于此，本文重點(diǎn)研究了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）中自然資源部出讓權(quán)限非油氣礦種。

1 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）制度的歷史沿革

2006年，原國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭資源勘查開采管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕13號(hào)），煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度率先推行，在規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理，提高礦產(chǎn)資源保障能力等方面取得了明顯成效。

2011—2013年，按照找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)總體部署，原國(guó)土資源部先后公告發(fā)布了109片找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)整裝勘查區(qū)。報(bào)部批復(fù)的首批47片、第二批31片、第三批31片整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案均已完成審查并上圖入庫(kù)。

2011年4月，為進(jìn)一步深化礦業(yè)權(quán)分類管理，優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開采布局，落實(shí)地質(zhì)找礦新機(jī)制，保障找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)順利實(shí)施，原國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕55號(hào)）。該通知提出全面實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，各地按照文件要求，編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，通過(guò)報(bào)盤系統(tǒng)對(duì)方案上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息化監(jiān)管，按照方案有序投放和整合礦業(yè)權(quán)，這對(duì)規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理、推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)合理布局起到積極的作用。按照該通知要求，涉及34個(gè)重要礦種的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案需要報(bào)部備案，其他礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案需要通過(guò)備案系統(tǒng)合規(guī)性檢查。

2015年，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準(zhǔn)取消后相關(guān)工作的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕2號(hào)），取消礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準(zhǔn)制度，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案相關(guān)內(nèi)容納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃統(tǒng)一管理，進(jìn)一步深化和完善礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃工作。

2 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）中9個(gè)自然資源部出讓權(quán)限非油氣礦種礦業(yè)權(quán)情況

礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）制度實(shí)施以來(lái)，人們對(duì)備案系統(tǒng)入庫(kù)的3 671個(gè)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）進(jìn)行持續(xù)研究。礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）中，鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質(zhì)石墨等9個(gè)自然資源部出讓登記的非油氣礦種共新設(shè)礦業(yè)權(quán)1 136個(gè)，其中探礦權(quán)1 079個(gè)，采礦權(quán)57個(gè)；目前尚未出讓的礦業(yè)權(quán)有924個(gè)，其中探礦權(quán)884個(gè)，采礦權(quán)40個(gè)，如表1所示。

表1 各礦種空白區(qū)新設(shè)礦業(yè)權(quán)數(shù)量

從礦種來(lái)看，鎢、錫、銻、鉬、鉀鹽新設(shè)探礦權(quán)均超過(guò)100個(gè)，占比超過(guò)總數(shù)的80%，因此這5個(gè)礦種可以作為自然資源部出讓探礦權(quán)的重點(diǎn)關(guān)注礦種；石墨新設(shè)采礦權(quán)26個(gè)，占比超過(guò)總數(shù)的60%，可以作為自然資源部出讓采礦權(quán)的重點(diǎn)關(guān)注礦種。

從省級(jí)行政單位來(lái)看，空白區(qū)新設(shè)探礦權(quán)數(shù)量的前5位為新疆、西藏、福建、甘肅、廣東，占比合計(jì)超過(guò)全國(guó)的50%，江西、內(nèi)蒙古、湖北等省區(qū)空白區(qū)新設(shè)探礦權(quán)數(shù)量較為接近，均為40個(gè)左右，傳統(tǒng)礦業(yè)省區(qū)依然是自然資源部出讓探礦權(quán)的主要來(lái)源；新設(shè)采礦權(quán)全國(guó)總量較少，所以各省區(qū)均不多，大部分省區(qū)無(wú)空白區(qū)新設(shè)采礦權(quán)，表明直接出讓9個(gè)礦種采礦權(quán)的情形在全國(guó)不普遍。

從設(shè)置依據(jù)來(lái)看，高風(fēng)險(xiǎn)礦種空白區(qū)擬新設(shè)探礦權(quán)一般依照地質(zhì)背景、地磁異常特征、化探異常特征、綜合物化探異常特征等來(lái)設(shè)置；空白區(qū)擬新設(shè)采礦權(quán)一般依照有過(guò)民采活動(dòng)且未設(shè)置礦業(yè)權(quán)、財(cái)政出資、已查明區(qū)塊具有一定資源儲(chǔ)量等來(lái)設(shè)置；低風(fēng)險(xiǎn)礦種擬新設(shè)探礦權(quán)一般依照以往勘查程度和成礦條件、具有獨(dú)立礦山開拓系統(tǒng)的地形和地質(zhì)條件等來(lái)設(shè)置。擬新設(shè)采礦權(quán)一般都是前期或者歷史上做過(guò)地質(zhì)勘查，礦藏基本情況較為清楚。總之，不管是何礦種，不管探礦權(quán)還是采礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）里擬新設(shè)的區(qū)塊均是地方自然資源部門和相關(guān)專家一致認(rèn)為潛力較好的區(qū)塊。自然資源部從礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）里篩選出讓礦業(yè)權(quán)項(xiàng)目，有理可依，有據(jù)可查。

3 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）制度的優(yōu)化措施

當(dāng)前，要拓寬礦產(chǎn)資源出讓項(xiàng)目來(lái)源渠道，構(gòu)建探礦權(quán)區(qū)塊來(lái)源新機(jī)制，加強(qiáng)公益性地質(zhì)勘查，吸引社會(huì)資本投資勘查，加強(qiáng)中央與地方聯(lián)動(dòng)，服務(wù)國(guó)家資源安全保障。

3.1 加大基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入，夯實(shí)出讓區(qū)塊來(lái)源基礎(chǔ)

爭(zhēng)取財(cái)政資金，加大基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查支持力度，將提供區(qū)塊作為主要成果體現(xiàn)方式，構(gòu)建定期推送出讓區(qū)塊機(jī)制。同時(shí)，加快推進(jìn)新一輪找礦突破行動(dòng)，“十四五”時(shí)期重點(diǎn)加強(qiáng)18個(gè)重要含油氣盆地和26個(gè)重點(diǎn)成礦區(qū)帶的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)普查，加快提高國(guó)土覆蓋比例，為增加出讓區(qū)塊提供基礎(chǔ)支撐。

3.2 劃定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查保障區(qū)，吸引社會(huì)資本參與勘查

根據(jù)“十三五”時(shí)期全國(guó)油氣資源評(píng)價(jià)圈定的9.1萬(wàn)km有利區(qū)、全國(guó)礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)圈定的2.6萬(wàn)個(gè)一級(jí)預(yù)測(cè)區(qū)，結(jié)合礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源國(guó)情調(diào)查、礦產(chǎn)地質(zhì)志等已有工作成果，開展集成分析，按礦種劃分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查保障區(qū)，根據(jù)國(guó)家資源保障底線和市場(chǎng)需求，增加區(qū)塊投放數(shù)量，吸引社會(huì)勘查投資。

3.3 全面梳理中央及地方地勘基金勘查項(xiàng)目成果，加快推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化

中央和省級(jí)地勘基金已形成的勘查成果是能夠較快轉(zhuǎn)化的優(yōu)質(zhì)出讓區(qū)塊，應(yīng)加強(qiáng)地質(zhì)資料共享。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央地勘基金共實(shí)施礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目383個(gè)，發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地69處；省級(jí)地勘基金共實(shí)施礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目11個(gè)，累計(jì)發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地2 085處。應(yīng)加快梳理地勘基金項(xiàng)目成果，在基本掌握中央及地方基金項(xiàng)目成果的基礎(chǔ)上，研究成果轉(zhuǎn)化政策，推進(jìn)相關(guān)區(qū)塊出讓。

3.4 加強(qiáng)對(duì)地方的指導(dǎo)，壓實(shí)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保障共同責(zé)任

壓實(shí)中央與地方保障資源安全共同責(zé)任，鼓勵(lì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)《戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源找礦行動(dòng)綱要（2021—2035年）》要求，針對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，分析資源潛力，加大資金投入，開展前期勘查，制定年度出讓計(jì)劃并報(bào)部備案。加強(qiáng)中央和地方聯(lián)動(dòng)，建立出讓區(qū)塊信息雙向推送機(jī)制。自然資源部根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）戰(zhàn)略礦產(chǎn)找礦潛力，對(duì)各地區(qū)塊出讓情況進(jìn)行督導(dǎo)，特別是緊缺礦產(chǎn)。

3.5 出臺(tái)鼓勵(lì)勘查政策，培育市場(chǎng)信心

自然資源部可配合財(cái)政部政策，進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓收益征收有關(guān)規(guī)定。要抓緊完善礦業(yè)權(quán)管理，出臺(tái)促進(jìn)綜合勘查開采的管理制度。針對(duì)緊缺礦產(chǎn)，研究已設(shè)采礦權(quán)區(qū)塊周邊勘查機(jī)制，鼓勵(lì)“就礦找礦”。自然資源部可與財(cái)政部會(huì)商，探索對(duì)提供區(qū)塊出讓建議的單位或個(gè)人給予激勵(lì)的可行性。

3.6 研判礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，完善礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)

積極研判礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，調(diào)整礦業(yè)權(quán)投放進(jìn)度，完善礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，做好各級(jí)、各礦種礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)工作。根據(jù)市場(chǎng)活躍程度、社會(huì)需求，決定出讓相應(yīng)礦種礦業(yè)權(quán)。篩選可出讓礦業(yè)權(quán)是個(gè)復(fù)雜漫長(zhǎng)的過(guò)程，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，各級(jí)自然資源部門應(yīng)該將篩選可出讓礦業(yè)權(quán)工作前置，提前謀劃與布局，將可出讓礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中，以保證有礦業(yè)權(quán)可以隨時(shí)出讓。只有建設(shè)成熟的礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，才能抓住契機(jī)，及時(shí)投放相應(yīng)的礦業(yè)權(quán)，確保礦業(yè)市場(chǎng)穩(wěn)定，服務(wù)好國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

4 結(jié)論

本文論述了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）制度的歷史沿革，結(jié)合礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）中9個(gè)自然資源部出讓權(quán)限非油氣礦種礦業(yè)權(quán)情況，提出了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）制度的優(yōu)化措施。當(dāng)前，為了更好地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，要加大基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入，夯實(shí)出讓區(qū)塊來(lái)源基礎(chǔ)；劃定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查保障區(qū)，吸引社會(huì)資本參與勘查；全面梳理中央及地方地勘基金勘查項(xiàng)目成果，加快推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化；加強(qiáng)對(duì)地方的指導(dǎo)，壓實(shí)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保障共同責(zé)任；出臺(tái)鼓勵(lì)勘查政策，培育市場(chǎng)信心；研判礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，完善礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。