楊 龍， 吳涵博

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

中國的國家治理將治理空間劃分成若干單元，并將其分布于行政層級的格局中。中國的行政體系內(nèi)部呈現(xiàn)出縱橫交錯的特征，在政府體制中形成了獨具特色的條塊管理模式。治理單元主要分為實體性和虛體性兩大類，其中又派生出一些亞類，共同組成了多樣化的治理單元體系。治理單元的選擇和運用發(fā)生在條塊結構中，“條條”和“塊塊”都會形塑治理單元。中央部委和行政區(qū)的互嵌是條塊關系的重要表現(xiàn)，中央部委對功能區(qū)的管理則形成了新的條塊關系。

一、條塊結構下分單元治理的現(xiàn)實樣態(tài)

條塊結構是由縱橫交錯的行政體系構成的，是對中國行政管理實踐中層級制和職能制相結合的管理模式的形象性概括。作為國家治理中最基本的結構性關系，條塊結構中的“條條”指的是從中央到地方各級政府中業(yè)務性質相同的部門；“塊塊”指的是由不同職能部門組成的層級政府。這種由地方分級管理和中央、省級行政區(qū)垂直管理相配合的特色管理模式，為在空間上設定各類治理單元提供了依據(jù)。條塊關系深刻影響著中國經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)各層面的治理實踐，在條塊結構下存在著實體性、準實體性和虛體性三種治理單元。

(一)“塊塊”的實體性及其派生現(xiàn)象

“塊塊”治理是在一定空間范圍內(nèi)展開的，“塊塊”具有空間實體性特征。首先，行政區(qū)劃制將全國劃分為從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級，并在每級區(qū)劃內(nèi)建立相應的行政機關。由此形成的行政區(qū)，無論層級、不分大小，都具有清晰的邊界、明確的管轄范圍、全面的行政機構(一般是一級政府)、完整的財政權以及包括政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等在內(nèi)的綜合性治理功能，屬于實體治理單元[1]。在空間布局上，“大塊”實體性治理單元包含著“中塊”，“中塊”又相應包含了“小塊”。在治理方式上，實體性治理單元實行的是“大塊”管“中塊”，“大塊”和“中塊”共同管理“小塊”的管理模式[2]。其次，實體性“塊塊”還塑造了若干準實體性治理單元。這些準實體性治理單元主要指的是地方政府的派出機構，其典型代表是地區(qū)行署、街道辦事處等。這類治理單元多數(shù)具有常設行政機構，與實體性治理單元類似，但其治理功能少于實體性治理單元，且僅具有行政權力，沒有其他權力機關。

實體性治理單元涵蓋了全部國土，使國家能夠實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的治理。準實體性治理單元則承擔著行政權力的延伸或中間環(huán)節(jié)的功能。地區(qū)行署作為省級政府的派出機構，其作用是銜接省與縣之間的行政權力，確保行政權力鏈條的完整和通暢。街道辦事處是城市各區(qū)的派出機構，是城市政府與基層居民自治單元——社區(qū)的中間環(huán)節(jié)，其作用是確保行政權力能夠達到最基層。綜上，“塊塊”所進行的相關活動都是在實體性或準實體性治理單元的物理邊界內(nèi)進行的，每個單元都由一級政府或政府的派出機構進行全面管理，治理的空間邊界清晰，治理活動具有綜合性。

需要注意的是，隨著我國城市化水平的提高，一些地區(qū)已經(jīng)逐步轉為地級市，成為一級完整的政府，導致地區(qū)行署越來越少。與街道辦事處平級的鄉(xiāng)或鎮(zhèn)都是一級政府，功能、機構、權力、財政等都是完整的，這使得街道辦事處的地位多少有些“尷尬”。從加強基層治理能力的角度，取消街道辦事處、強化社區(qū)居委會等基層自治組織的必要性也逐漸顯現(xiàn)出來[3]。這兩種現(xiàn)象表明，由實體性治理單元派生的準實體性治理單元較容易轉變?yōu)閷嶓w性治理單元。

(二)“條條”的雙重虛體性

“條條”的治理是在“塊塊”的層級結構中進行的，但是與“塊塊”的屬地管理不同，“條條”的存在意味著各級政府的職能部門要按照專業(yè)分際接受上級職能部門的業(yè)務指導。相較于“塊塊”的實體性而言，“條條”具有虛體性特征。首先，“條條”是依附在“塊塊”上的，“條條”沒有物理邊界和政策邊界，也沒有形成任何空間意義上的“區(qū)”。每一類“條條”有相應的業(yè)務邊界，其治理功能相對單一。其次，“條條”并沒有完整的權力結構，這就決定了上下級職能部門之間只是本領域內(nèi)的業(yè)務指導關系?！皸l條”發(fā)揮作用借力于科層制，需要“塊塊”的配合。

“條條”的虛體性還表現(xiàn)為中央政府職能部門有權設立并管理虛體性和部分準實體性治理單元，以完成專項治理任務?！皸l條”的存在是中國行政體制的獨有現(xiàn)象，中國實行單一制和非地方自治，國家權威在地方的落實、中央政策在地方的執(zhí)行都依賴“條條”發(fā)揮作用。受治理任務的性質、中央或上級政府對某一特殊治理事項關注程度的影響，部分“條條”達成治理目標的過程中需要打破“塊塊”的空間限制，設立空間上重疊、邊界相交叉、只有一項或幾項治理功能的虛體性治理單元，如經(jīng)濟區(qū)等。虛體性治理單元更為靈活，多數(shù)沒有常設性機構，采取的是領導小組、聯(lián)席會議等管理形式。

為完成專項任務或實現(xiàn)對特定領域的強力管理，“條條”也會設定準實體性治理單元，主要包括設有管委會的功能區(qū)和實行垂直管理的部門在地方的區(qū)域性分支、地區(qū)辦事處等。功能區(qū)管委會是一級政府為完成專項任務而設立的派出機構，其作用在于強化某些相近的治理功能，通常是一組功能，比如與經(jīng)濟開發(fā)有關的建設用地、投資、產(chǎn)業(yè)、對外貿(mào)易等的審批權。通過擴大這些權力，可以實現(xiàn)對某區(qū)域的重點開發(fā)、形成產(chǎn)業(yè)集聚、完成政策試驗等。實行垂直管理的中央部委會設立地區(qū)分支，目的是在重點治理領域實現(xiàn)強有力的執(zhí)行和有效監(jiān)管。這類準實體性治理單元運作相對獨立，但在具體開展工作中也需要地方政府的支持和配合，因此也是依附于實體性治理單元的。

部委派出機構的存在表明了條塊結構的空間復雜性。“塊”是靜止的、邊界固定的、層級分明的，但是卻可以被“條”所“插入”：在地方政府的轄區(qū)內(nèi)可以“插入”中央部委直接管理的職能部門；在行政區(qū)里可以“插入”不屬于行政區(qū)管轄的治理單元。相比地區(qū)行署、街道辦事處等“塊塊”派生的準實體性治理單元，“條條”產(chǎn)生的準實體性治理單元雖然具備部分綜合治理功能，但總體上看，其設置更具靈活性，其性質更接近虛體性治理單元。

(三)治理單元與條塊結構的功能耦合

治理單元在本質上是對國家空間治理工具的一種抽象，實體性、準實體性和虛體性三種治理單元的區(qū)分與條塊結構在權力關系上的雙重從屬制相關。所謂雙重從屬制是指各級地方政府的職能部門在縱向上屬于上級職能部門，接受其指導，以保證管理同一系統(tǒng)“條條”行動的統(tǒng)一性；在橫向上又屬于本級政府，保證全面管理本地區(qū)的“塊塊”能形成一個整體[4]。雙重從屬制背后是行政管理中“條條”的專業(yè)化管理、屬事化管理和“塊塊”的綜合性管理、屬地性管理。這兩類管理任務適用于不同類型的治理單元，虛體性治理單元以經(jīng)濟區(qū)或功能區(qū)為主要形式，進行的是專業(yè)性質的管理，實體性治理單元主要是行政區(qū)，實行屬地管理。“條條”治理體現(xiàn)的是單一功能，“塊塊”治理體現(xiàn)的是復合功能；治理單元嵌入條塊結構中，通過“條”和“塊”間的互動發(fā)揮自身獨特的功能。

條塊關系以“塊”為空間結構，準實體性、虛體性治理單元以實體性治理單元為存在前提。條塊結構以“塊”為主、以“條”為輔；治理工具中以實體性單元為主、以虛體性單元為輔，準實體性治理單元則存在于實虛兩種治理單元之間。條塊結構和實虛等治理單元共同構成國家治理的結構性體系。在這個體系中，“條條”用于完成專門領域的治理，從縱向連接起互相分割的“塊塊”；虛體性的、準實體性的治理單元被用于完成專項治理任務，或用于彌補實體性治理單元治理能力的不足?！皸l條”是行政體制內(nèi)在結構，其治理功能明確，是國家治理體系中固有的治理手段?！啊畻l條’和‘塊塊’形成了多層面、多角度、立體交叉的權力結構網(wǎng)絡?！盵5]鑲嵌入條塊結構的各類治理單元共同發(fā)揮作用，在治理中實現(xiàn)了“條條”專業(yè)性和“塊塊”綜合性的結合。

二、“塊塊”與“條條”對治理單元的使用

條塊結構下，“條條”和“塊塊”依據(jù)自身的需要使用治理單元，“塊塊”、垂直管理的“條條”和接受雙重領導的“條條”等對治理單元的選擇不同(見表1)。

表1 “塊塊”和“條條”對治理單元的使用

(一)“塊塊”使用實體性和準實體性治理單元

作為實體性治理單元的“塊塊”是中國國家治理中最基本的治理單元?！皦K塊”的功能首先是完成日常治理任務，包括制定發(fā)展規(guī)劃和國土規(guī)劃、組織經(jīng)濟活動、進行市場管理與社會管理、提供公共服務等。這些日常治理活動都是以地方政府這樣的實體性治理單元為依托進行的。從政策制定和執(zhí)行的視角看，中央政策在各級行政區(qū)內(nèi)逐級執(zhí)行，一級行政區(qū)的政策制定和向下擴散也都是以實體性治理單元為空間載體的。由“塊塊”構成的行政層級體系除了用于確保國家政策得到有效執(zhí)行外，還是下情上達的重要通道。

以地方政府為單元進行日常治理取得了明顯的成就，其中一個標志是經(jīng)濟持續(xù)增長中的地方貢獻。由于行政區(qū)的空間范圍和政府層級體系輕易不變動，地方政府在轄區(qū)內(nèi)的政策相對穩(wěn)定，本地市場主體、民間組織和居民容易形成長期的預期，地方經(jīng)濟發(fā)展由此獲得持續(xù)的動力。在央地關系上，中央向地方適當分權，地方政府獲得較多的發(fā)展自主權。這使得地方政府可以立足國際和國內(nèi)大環(huán)境，結合本地特色，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，促進地方經(jīng)濟快速發(fā)展。改革開放四十多年來，國內(nèi)的地方經(jīng)濟增速喜人，一些經(jīng)濟強省的經(jīng)濟總量已經(jīng)超過了某些中等國家。以廣東省為例，2020年廣東地區(qū)生產(chǎn)總值為110 760.94億元，按年度平均匯率折算為1.605 8萬億美元，超過了一些大國，比如俄羅斯(1.483 0萬億美元)、巴西(1.445 0萬億美元)，甚至與發(fā)達國家韓國(1.638 0萬億美元)接近。(1)廣東省數(shù)據(jù)來源于《2020年廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，廣東統(tǒng)計信息網(wǎng)，https:∥sstats.gd.gov.cn/attachment/0/414/414580/3232254.pdf；俄羅斯2020年GDP數(shù)據(jù)來源于世界銀行網(wǎng)，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.D?locations=RU；巴西2020年GDP數(shù)據(jù)來源于世界銀行網(wǎng)，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=BR; 韓國2020年GDP的數(shù)據(jù)來源于世界銀行網(wǎng)，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=KR，訪問日期：2022年2月5日。

以“塊塊”為單元還可以通過打造先行示范樣板，引導實體性治理單元完成重要治理目標。由中央政府選定為示范區(qū)、先行區(qū)的行政區(qū)，往往平均發(fā)展水平以及重要領域的治理水平均居于全國前列。示范城市一般都能得到中央政府的特殊政策授權或資金獎勵，也會得到中央政府授意下各部委的積極支持，城市地位也由此提高。例如，2019年8月，黨中央、國務院發(fā)布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案(2020—2025年)》，其中要求“國家發(fā)改委會同有關方面分批次研究制定授權事項清單，按照批量授權方式，按程序報批后推進實施。有關方面要按照本方案要求和經(jīng)批準的事項清單，依法依規(guī)賦予深圳相關管理權限”[6]。依據(jù)這兩個國家文件，由國家發(fā)改委牽頭，會同商務部、廣東省、深圳市等共同研究制定了《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)放寬市場準入若干特別措施的意見》，內(nèi)容覆蓋了科技、金融、醫(yī)療、教育、文化、交通六大領域，包括了24條利好深圳發(fā)展的具體措施[7]。

“塊塊”還會使用地區(qū)行署和街道辦等準實體性治理單元進行日常管理。地區(qū)行署相當于地級市，街道辦事處相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其干部均納入黨政組織部門管理，人員編制納入公務員序列。地區(qū)行署是在省與縣之間沒有一級政府、省不直接管理縣的情況下，為分擔省級政府的管理任務而設立的。地區(qū)行署代表省管理縣，但其只有行政權力，地區(qū)一級不設人大、政協(xié)等其他權力機關。雖然陸續(xù)有地區(qū)轉為地級市，地區(qū)行署隨之撤銷，但在地廣人稀的地區(qū)，設置地區(qū)行署依然有其合理性，它的使用就是為了更好地銜接上下級實體性治理單元開展治理活動。街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機構一直保留下來，是行政體系的末端。隨著城市管理的智能化程度不斷提升，基層治理能力不斷提升，街道辦事處作為橋接社區(qū)居委會和政府的重要平臺，是基層治理的主陣地之一。

(二)垂直管理的“條條”使用準實體性治理單元

垂直管理是中央對地方進行調(diào)控的重要手段，在近年來有不斷加強的趨勢。垂直管理的“條條”包括由中央政府設立的“條”和由省級政府(省、自治區(qū)、直轄市)設立的“條”[8]。垂直管理的“條條”依法行使職權，只聽從設立其的中央或省政府的“條條”的領導。即使地方政府行政級別高于本區(qū)域內(nèi)垂直管理的“條條”的派出機構，但其沒有領導垂直管理的“條條”的權力，也不能插手和干預垂直管理的“條條”業(yè)務內(nèi)的事項。垂直管理的“條條”不受“塊塊”的干涉，獨立展開工作，地方政府對其處于一種“看得見管不著”的狀態(tài)。因此，垂直管理的“條條”的治理，使用的是管理方式更靈活的準實體性治理單元。

具體來看，垂直管理部門可以直接設立跨行政區(qū)的區(qū)域性分支或監(jiān)督執(zhí)法分局。一種是直接設立跨行政區(qū)的區(qū)域性分支，如中國人民銀行設九個跨行政區(qū)分行、中國民航局設七個地區(qū)管理局。另一種是設立實行監(jiān)督任務的跨行政區(qū)分支，如自然資源部派出國家自然資源督察地方局；海關總署下設廣東分署、天津特派員辦事處、上海特派員辦事處，分別負責三大區(qū)域地方海關的執(zhí)法監(jiān)督。垂直管理的“條條”集中在宏觀調(diào)控、市場執(zhí)法、監(jiān)管部門，這類部門工作的專業(yè)性強，而且強調(diào)嚴格執(zhí)法，其職能實現(xiàn)需要強力的執(zhí)行機構，所以要在“塊塊”中設立專業(yè)性的準實體性治理單元以加強自上而下的管理。這類“條條”的運行不需要地方政府的介入，在人、財?shù)汝P鍵性資源方面也不與地方發(fā)生關系，業(yè)務方面獨立運作。

在治理實踐中，垂直管理的“條條”與地方政府的關系并非處于“井水不犯河水”的狀態(tài)，垂直管理的“條條”沒有自己的空間邊界，它們在屬地的“塊塊”中行使單一功能的管轄權，運行中需要地方政府的支持。這種情況對于執(zhí)行監(jiān)管職能的“條條”尤為重要，它們在執(zhí)法過程中經(jīng)常需要地方執(zhí)法機關的配合。這再次表明，準實體性治理單元是依附于實體性治理單元的。

(三)接受雙重領導的“條條”使用多種治理單元

事實上，除少數(shù)重要的領域擁有實行垂直管理的部委和國家局，其他中央機構都沒有自己獨立的執(zhí)行機構，而是通過對下級政府中“對口”職能部門的領導或業(yè)務指導來實行決策的[9]73。這種上下級“條條”之間，以及上級“條條”與下級“塊塊”之間的結構性關系，被統(tǒng)稱為接受雙重領導的“條條”；其相關治理行為主要依靠實體性單元，部分依靠虛體性治理單元完成。

第一，接受雙重領導的“條條”主要依賴實體性治理單元展開治理活動。從表面上看，上下級“條條”之間是上級職能部門對下級對口部門的領導和業(yè)務指導，與“塊塊”無關，履行屬事責任的上級“條條”也無權指揮履行屬地責任的下級“塊塊”。但在實際治理過程中，一方面，各層級政府本身就是由不同職能部門組合而成的[10]；另一方面，很多治理目標的完成都需要跨部門協(xié)作，“條條”發(fā)包的治理任務的落實依賴于實體性治理單元的執(zhí)行，作為“條條”的上級職能部門僅發(fā)揮業(yè)務指導的作用。如財政、民政、教育等部門在接到上級任務后，主要還得依靠地方政府的配合才能推進相關工作的執(zhí)行。上下級“條條”之間，上級“條條”與下級“塊塊”間，歸根結底是一種合作伙伴關系。因此，條塊結合的“條條”在治理中所借力的依然是作為實體性治理單元的“塊塊”，這是實體性治理單元在國家治理中基礎性作用的體現(xiàn)。

第二，接受雙重領導的“條條”借助虛體性治理單元引導地方的治理注意力。中央部委可以在地方設立試(實)驗區(qū)、功能區(qū)，這些是“條條”促成特定治理目標的常規(guī)手段，例如，教育部設立教育綜合改革實驗區(qū)，文旅部設立旅游區(qū)、文創(chuàng)區(qū)等。由中央部委對試(實)驗區(qū)、功能區(qū)進行賦權賦能，可以引導地方回應中央部委部署的戰(zhàn)略目標。

“條條”借助虛體性治理單元引導地方治理注意力有兩類方法。一是中央部委在職權范圍內(nèi)，可以給予試(實)驗區(qū)、功能區(qū)特殊政策。比如，當試(實)驗區(qū)得到某一治理事項的具體執(zhí)行權后，也會被賦予一定的自由裁量權和“先行先試”的試錯權，以方便政策試驗。二是“條條”可以用專項資金支持試(實)驗區(qū)、功能區(qū)。雖然中央部委對下級職能部門沒有財政管轄區(qū)，但各部委通常擁有“條條”掌握的專項資金。如果某個部委具有“劃塊”使用的二次預算權，“條條”可以通過掌握專項資金和功能區(qū)的審批權的方式提高自己部門的話語權，顯示自身部門在行政體系中的重要性，以提升該部門在橫向“塊塊”中的地位。

三、 中央部委對行政區(qū)的引導和規(guī)范

作為實體性治理單元的行政區(qū)是國家治理的基礎，大部分治理活動都是以此為單位進行的。即使有特殊治理任務需要借助準實體性、虛體性治理單元完成，但其歸根結底需要依靠行政區(qū)的支持和配合。在當前中國條塊結構的政府體制下，各層級行政區(qū)“塊塊”構成了中央領導全國、上級領導下級、從國務院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的由上而下的權力層級體系。在這個層級體系中，黨政機構在上下對口狀態(tài)下，利用“條條”鉗制“塊塊”，是國家實現(xiàn)縱向治理的核心手段[11]。

(一) 虛體性的“條條”撬動實體性的“塊塊”

盡管中國的治理格局是以“塊”為主體、以“條”為輔助和補充，但在治理實踐中，“條條”仍然占據(jù)主導地位，甚至出現(xiàn)所謂“條條專政”的現(xiàn)象。中央部委對行政區(qū)的管理，就是一種“條條”主導“塊塊”，即作為職能部門利用自身位處“中央”的優(yōu)勢，撬動“塊塊”的行為。

雖然從法律上來看，中央部委的“條條”與行政區(qū)的“塊塊”沒有行政隸屬關系，只有協(xié)作關系，前者不能向后者直接下達命令，但在實踐操作中，中央部委與行政區(qū)存在著管理與被管理的關系。究其原因：一是從“塊”的視角看，作為“條條”的頂端，中央部委是行業(yè)管理的最高行政機關，其行政級別一般與省級行政區(qū)平級，高于任何級別地方政府的職能部門。中央部委對地方政府及相應職能部門的領導或業(yè)務指導，都是以代表中央政府的身份行使的。雖然國務院也會下達一些重點的行政命令，但大部分的指令及其具體落實都是依靠各部委來完成的。中央部委的文件、政策、命令，很大程度上是中央意志的體現(xiàn)。中央部委的言行代表著中央精神，地方政府面對各部委指令，一般都會采取“服從”態(tài)度。二是中央部委掌握著大量“條條”專屬的專項資金，地方政府可以通過主動爭取獲得這些重要資源。例如，為進一步與中央部委獲得接觸，很多地方政府都會設立“駐京辦”。“駐京辦”的一個重要職能是與中央部委主動溝通，及時了解部委立項的相關信息，為地方獲得中央部委專項資金做好基礎性工作。這種“跑部錢進”的治理模式包括地方政府“塊塊”主動對應中央部委“條條”；部委用手中的項目附帶的資源引導地方政府，以實現(xiàn)“條條”的專項治理目標兩個方面。

(二)通過政策和法規(guī)影響和引導行政區(qū)

中央部委對行政區(qū)的管理是一種間接管理，主要是通過影響行政區(qū)內(nèi)對口的業(yè)務部門來實現(xiàn)的。

1.中央部委能夠通過起草行業(yè)法律或制定行政法規(guī)等方式建立行業(yè)行為規(guī)范。一方面，由國務院向全國人大及其常委會提出的各類法律草案、國務院制定的行政法規(guī)與政策草案，大多是由國務院下屬的相關部委草擬的。如果草案的內(nèi)容涉及多個部門，還會成立由多個部委組成的聯(lián)合起草小組[12]。中央部委在立法和政策制定過程中處于決定地位，在事實上奠定了“條條”主導“塊塊”的基礎。另一方面，中央部委還可以直接在本部門的職權范圍內(nèi)發(fā)布命令、制定規(guī)章，或提請國務院制定部門法規(guī)或部門聯(lián)合規(guī)章[9]45-46。這些行政規(guī)章同樣具有法律約束力，要求各級地方政府遵守。

2.中央部委可以通過對行政區(qū)內(nèi)相應職能部門的領導或業(yè)務指導，影響地方政府運作。中國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十九條規(guī)定，地方政府對上一級國家行政機關負責并報告工作，各級都在國務院統(tǒng)一領導下，都服從國務院;第七十三條規(guī)定，地方政府執(zhí)行上級國家行政機關的決定和命令，辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。中央部委是行業(yè)管理的最高行政機關，在一般意義上，中央部委對地方政府中對應職能部門的業(yè)務指導是代表中央政府行使的。中央部委通過制定部門法規(guī)、對下級職能部門進行業(yè)務指導，樹立起日常治理中的行為準則，并推動實現(xiàn)了業(yè)務部門的規(guī)范化運行?！耙詫I(yè)管理為原則的‘條’是建立在專家治國的技術分工基礎之上，承擔各專業(yè)領域的管理職能的；而在運行機制上，它更近似科層制特征，強調(diào)規(guī)則導向與法規(guī)約束，在關注執(zhí)行結果的同時對過程的程序性與合法性也相當重視。”[13]

(三)對行政區(qū)的激勵性管理

在中央政府授予一些綜合治理水平較高的行政區(qū)全國性稱號后，中央部委可以依循中央政策文件精神，通過放權引導、政策傾斜等方式支持該行政區(qū)的發(fā)展。此外，中央部委自身也可以直接授予某一領域治理成果突出的地方政府該領域的全國性稱號，并給予專項資金支持，激勵行政區(qū)提高本地治理水平。中央部委對行政區(qū)的這種激勵性管理，往往還會輔之以專項檢查等考核監(jiān)督手段，以確保治理任務的完成。

中央政府往往會對一些綜合發(fā)展水平較高、各方面發(fā)展居同級行政區(qū)前列的地方政府授予“示范區(qū)”或“引領區(qū)”等稱號。在授予相關稱號后，具體工作由各部委對口實行“激勵—引導”式管理。如黨中央和國務院根據(jù)地方發(fā)達水平和地區(qū)內(nèi)發(fā)展差距程度，把浙江設立為共同富裕示范區(qū)；依據(jù)金融服務業(yè)和制造業(yè)發(fā)展的領先程度，把上海浦東設立為社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)等。國家設立這類“區(qū)”的目標非常明確，即要求它們以自身的先行發(fā)展成果為基礎，摸索可復制經(jīng)驗，為其他地方發(fā)展提供示范。

中央政府對被授予全國性稱號的“區(qū)”的管理，主要是由各部委給予相應政策支持并對其發(fā)展進行方向性引導。2021年5月發(fā)布的《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》明確表示，將支持浙江省探索有利于推動共同富裕的財政管理體制、實現(xiàn)基本公共服務均等化的有效路徑等[14]。該文件發(fā)布后，交通運輸部、科技部等部委迅速出臺相關文件，就本行業(yè)如何助力浙江實現(xiàn)共同富裕的探索做出了細化規(guī)定[15-16]。2021年7月發(fā)布的《中共中央 國務院關于支持浦東新區(qū)高水平改革開放 打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的意見》更進一步指出，國家發(fā)改委將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關部門做好浦東發(fā)展的重大規(guī)劃、重大政策、重大工程的研究制定和推進實施工作，中央和國家部委要按照“能放盡放”原則賦予浦東更大改革發(fā)展權[17]；隨后，國家發(fā)改委、最高人民法院均發(fā)文回應表示支持[18-19]。

中央部委會通過設立某領域全國性稱號的申請競選，對行政區(qū)實行“激勵—考核”式管理。中央部委會鼓勵行政區(qū)參與優(yōu)勢領域全國性稱號的申請競選，以強化全國范圍內(nèi)對某個或某些領域的治理。某領域全國性稱號的設立、評選和管理等都是由中央部委負責的。比如，在城市市容美化方面，全國綠化委員會負責對全國綠化模范城市的評選；全國愛國衛(wèi)生運動委員會負責對國家衛(wèi)生城市的評選等。這些評選都是基于中央部委的“條條”開展，但是以城市或市轄區(qū)為單位，授予行政區(qū)整體“塊塊”全國性稱號。對國家級稱號城市的管理過程包括評選、考核、檢查、摘牌、復牌等環(huán)節(jié)。例如，全國文明城市由中央精神文明建設指導委員會下設中央文明辦組織評選和復審，如果復審不合格，將會遭受暫緩認定、摘牌等懲罰。地方政府經(jīng)過整改，在中央部委再次檢查合格后，才可能復牌(或重新認定)?！皸l條”對全國性稱號城市的考核、監(jiān)督和問責等構成了中央部委管理行政區(qū)的完整過程。

獲得全國某領域稱號成為城市間競爭的一個重要方面，地方政府均有積極性申請成為全國某領域稱號的城市。地方政府會按照中央政府的評選指標進行相關方面的建設，為了達標會大力動員干部、業(yè)主和居民，投入大量物力迎接中央部委的檢查，甚至形成錦標賽模式產(chǎn)生橫向競爭。全國某領域稱號城市的評選，有利于提升地方的發(fā)展水平或治理水平，有利于鼓勵地方政府重點發(fā)展自身“強項”，強化地方優(yōu)良特色。中國的地方政府眾多，各地方在自然條件、地理位置、行政區(qū)位、經(jīng)濟基礎、歷史遺存、文化特質等方面均有差異。國家層面評選某領域全國性稱號的一個目的就是激勵地方發(fā)揮自身區(qū)位優(yōu)勢，在某些領域率先發(fā)展或實現(xiàn)良治。這些得到全國性稱號的城市成為城市發(fā)展或治理在某些領域的標桿，成為其他城市學習和追趕的榜樣。國家通過設立全國某領域稱號城市激發(fā)和提升實體性治理單元的發(fā)展?jié)摿椭卫砟芰Α?/p>

上級“條條”與下級“塊塊”之間的關系是條塊關系的主要形式之一[9]45，而中央部委對行政區(qū)的管理是條塊互動中的重要表現(xiàn)之一。中央部委無論是通過出臺政策，規(guī)范行政區(qū)內(nèi)職能部門的治理行為，抑或是通過各種手段對行政區(qū)進行激勵式管理，從條塊結構的角度看，都是“條條”對“塊塊”的引導，也是“條條”工作方式的體現(xiàn)。在“上面千條線，下面一根針”任務情境下，探索作為“條條”頂端的中央部委如何進一步調(diào)動“塊塊”，將地方政府有限的注意力集中于本領域的重要治理事項，最終實現(xiàn)各種治理目標，具有重要意義。

四、中央部委對功能區(qū)的管理

功能區(qū)是改革開放以來被大量使用的一種虛體性治理單元，國家級的功能區(qū)絕大部分由各個中央部委管理。從條塊結構的角度來看，功能區(qū)是“條條”與“塊塊”之間的一種銜接機制，是中央部委和地方政府進行互動的一個特殊“平臺”。功能區(qū)種類多樣，以設有管委會的準實體性治理單元為主，也包括設有領導小組、聯(lián)席會議的虛體性治理單元以及若干實體性治理單元。中央政府和國家部委對各類功能區(qū)采取的多元化管理方式，在本質上是條塊結合對治理單元的管理。

(一)功能區(qū)的設立體現(xiàn)了條塊互利

1.國家級功能區(qū)的設立是央地博弈的結果。從新國家空間理論的角度看，功能區(qū)的設立是典型的“權力創(chuàng)設空間”的過程。國家通過設立功能區(qū)，在一定空間內(nèi)劃分出追求更高層面發(fā)展或強化某些治理目標的功能區(qū)，需要通過內(nèi)部的目標聚合與區(qū)域再分工，從而服務于追求高質量發(fā)展的目標。這一過程也與權力體系顯著相關[20]。中央是設立功能區(qū)的發(fā)起者、主導者，但功能區(qū)是設立在地方的管轄空間里的，地方政府有相應的土地使用權。只有在地方政府做出拿出哪塊地作為功能區(qū)，或者其轄區(qū)內(nèi)的哪些地方作為功能區(qū)的決定后，功能區(qū)的設立才有可能。因此，功能區(qū)的設立決定把其轄區(qū)內(nèi)的哪些地方作為功能區(qū)之后彼此配合，共同作為。

2.功能區(qū)的設立是一個央地互利的過程。中央通過設立功能區(qū)來引導地方的發(fā)展方向，調(diào)動地方發(fā)展的積極性，也可以用于激勵地方承擔政策實驗的任務，進而實現(xiàn)中央單項治理的任務。地方得以設立國家級功能區(qū)后，地方政府也可以得到有利于發(fā)展的政策、項目、資金、授權等資源。地方政府通過申請在屬地設立國家級功能區(qū)，表示發(fā)展地方經(jīng)濟的強烈意愿，表示對中央號召的積極影響。獲批國家級功能區(qū)是顯示地方發(fā)展能力強的一個重要途徑。地方在申請時面臨其他地方的競爭，使得地方政府一方面要設計好申請方案，以便在競爭中勝出；另一方面也要設法讓中央政府或部門了解自己的優(yōu)勢，以便“拿到”功能區(qū)項目。

3.部委對功能區(qū)實行分層歸口管理。對功能區(qū)進行管理的主體包括國務院、發(fā)改委及其他相關部門。具體管理部門和層級的選擇取決于治理的任務和試(實)驗區(qū)的層級。級別高的功能區(qū)，如國家級新區(qū)，由國務院批準，運行機構至少是副省級，有的還是省級。在部委層級，由部委來管理功能區(qū)取決于治理或政策試驗的任務，不同的功能區(qū)分別由相關的部委歸口管理，同一功能區(qū)內(nèi)部的不同性質治理事項依靠各部委在管理中協(xié)作配合。例如，自貿(mào)試驗區(qū)同樣由國務院批準，并責成幾個不同的相關部委共同管理：發(fā)改委外資司負責管理外商投資準入負面清單；商務部自貿(mào)區(qū)港建設協(xié)調(diào)司負責建設；涉及的交通、基建、金融等領域的具體工作由國務院、發(fā)改委共同牽頭對口部委下達政策通知。發(fā)改委和其他部門負責管理本行業(yè)或系統(tǒng)的國家級功能區(qū)。在歸口管理原則下，中央政府和國家部委對功能區(qū)的具體管理主要分為直接管理和委托管理兩種模式。

(二)對功能區(qū)的直接管理

中央政府及其部委對功能區(qū)的管理方式包括審批、指導、監(jiān)測、考核等。中央部委對功能區(qū)的直接管理主要是通過部委內(nèi)部的某個司或者局負責的，例如國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)(簡稱經(jīng)開區(qū))在商務部外資司管理，每年進行評估并公布排名。對經(jīng)開區(qū)的管理在功能區(qū)管理中最為嚴格。商務部2020年起開始對經(jīng)開區(qū)實行淘汰制，酒泉經(jīng)開區(qū)就因評估不合格而被取消資格。通過這種動態(tài)性管理方式，商務部激勵各經(jīng)開區(qū)強化管理，主動創(chuàng)新，保持其在地方經(jīng)濟中的排頭兵地位，發(fā)揮其在地方經(jīng)濟發(fā)展中的示范作用。

有的部委管理的同一類功能區(qū)里既有實體性治理單元(即以行政區(qū)為單元的功能區(qū))，也有準實體性治理單元的功能區(qū)。例如，生態(tài)環(huán)境部管理國家生態(tài)文明建設示范區(qū)，其中生態(tài)文明建設示范省、生態(tài)文明建設示范市、生態(tài)文明建設示范縣、生態(tài)文明建設示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)文明建設示范村屬于實體性治理單元；也有準實體性治理單元，如生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。2014年國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局共同評選出第一批示范區(qū)，到2020年生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)命名了4批共262個示范區(qū)(市縣)。隨著生態(tài)環(huán)境保護在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性不斷加強，對生態(tài)文明建設示范區(qū)的管理標準不斷提升，管理也逐步制度化。生態(tài)環(huán)境部2016年公布了《國家生態(tài)文明建設示范區(qū)管理規(guī)程(試行)》和《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標(試行)》，據(jù)此對示范區(qū)進行審批、抽查和復核，遇有抽查不合格或發(fā)生重大環(huán)境問題等，視情況給予警告、取消示范區(qū)稱號等處罰。生態(tài)環(huán)境部還通過定期公布“綠色發(fā)展案例示范”，以正向激勵的方式管理示范區(qū)。

由部委負責管理表明，功能區(qū)管理已經(jīng)成為部委內(nèi)設機構的職責，是按照行政部門的方式進行管理的，功能區(qū)的管理情況已被納入部委內(nèi)設機構的績效考核。部委內(nèi)設機構管理功能區(qū)的職責明確，也便于其管理工作的監(jiān)督和問責，實際上強化了部委對功能區(qū)的管理。部委內(nèi)設機構借用行政部門績效考核的辦法，對功能區(qū)進行考核、評估、排名作為淘汰或降級的依據(jù)。盡管部委不是功能區(qū)的行政領導，不能對功能區(qū)問責，但是淘汰、降級也屬于力度較強的管理手段，對于督促功能區(qū)提高運行績效具有明顯的激勵作用。另外，在功能區(qū)發(fā)展的不同階段，部委的管理方式也有所區(qū)別，例如在功能區(qū)的初創(chuàng)時期，部委對有的功能區(qū)沒有考核，只有不定期的經(jīng)驗交流，以正面和反面的案例促進功能區(qū)提高管理水平。

(三)對功能區(qū)的委托管理

中央部委委托直屬事業(yè)單位管理功能區(qū)，也是常見的管理手段。委托事業(yè)單位管理的功能區(qū)包括設有管委會或領導小組的虛體性治理單元，比如國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(簡稱高新區(qū))、國家農(nóng)業(yè)高新區(qū)、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、國家級可持續(xù)發(fā)展試(實)驗區(qū)等。這些功能區(qū)不由科技部的內(nèi)設機構管理，而是交給科技部直屬事業(yè)單位，如火炬高技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心負責管理國家級高新區(qū)；農(nóng)村技術開發(fā)中心負責管理國家農(nóng)業(yè)高新區(qū)、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。部屬事業(yè)單位管理功能區(qū)的方法類似項目管理，采取目標管理和結果管理的方式。在審批的時候給出功能區(qū)需要達成的運行目標，在管理環(huán)節(jié)制定評估或考核的方法和指標，并通過考核、評估、檢查，按照結果對功能區(qū)進行排名，或決定哪個功能區(qū)被淘汰、降級。

部委在功能區(qū)采取項目制管理的優(yōu)點是目標明確，而且便于檢查項目的完成情況。部委在設定和取消功能區(qū)的時候都以任務為依據(jù)，功能區(qū)成為一種靈活的治理工具。項目制本身具有不確定性和間斷性[21]，功能區(qū)審批中誰能夠獲得批準、下次審批是否有、何時進行下次申報等，都是不確定的，甚至有的時候能夠批準幾個也是不確定的。這使得地方政府在申請功能區(qū)的時候可能具有機會主義傾向，一是為了能夠獲批功能區(qū)，夸大本地的條件和能力，提出不切實際的口號，導致獲批以后無法實現(xiàn)功能區(qū)的目標，甚至有的功能區(qū)在獲批后無法運行；二是為了能夠獲批功能區(qū)，投入大量精力游說主管部委，擾亂正常的審批秩序，不僅會導致審批過程中出現(xiàn)不公平，而且會降低國家級功能區(qū)的質量。

由事業(yè)單位代管功能區(qū)表明，功能區(qū)管理不是部委必須完成的職能，只是由于“歸口”管理的原因而把某類功能區(qū)交給相應的部委管理。在此種情況下，部委不直接管理功能區(qū)，而是由代行一部分行政管理職能的部屬事業(yè)單位來管理。事業(yè)單位不是行政機構，不能使用行政手段管理功能區(qū)，而只能采取評估、組織經(jīng)驗交流等方式正向激勵功能區(qū)提高運行效果；事業(yè)單位也沒有執(zhí)法權，不能直接處罰功能區(qū)，只能采取淘汰、降級等負向激勵方式。

有的功能區(qū)由部委與事業(yè)單位共同管理，例如科技部社會發(fā)展科技司與21世紀議程管理中心共同管理國家級可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。該中心屬于公益一類事業(yè)單位，承擔區(qū)域科技發(fā)展相關工作及國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)、國家可持續(xù)發(fā)展試(實)驗區(qū)的具體管理工作。這類管理是結合了部委內(nèi)設機構和事業(yè)單位的功能，同時使用行政管理和項目管理的方法，可以適應這類功能區(qū)以行政區(qū)為單元申請、以類似項目制的方式運行的特點。

無論是受中央部委直接管理，抑或是部委委托事業(yè)單位管理，功能區(qū)本質上都處于一種“變相”的“委托—代理”關系之下。其中，中央部委是委托方，地方政府是代理方，部委通過類似招標的形式把功能區(qū)委托給地方政府，地方政府以功能區(qū)來承接部委的項目委托。部委在審批的時候以地方政府為對象，在評估和考核的時候以功能區(qū)為對象；具有功能區(qū)申請資格的是實體性治理單元，而被評估和考核的對象是準實體性和虛體性治理單元，所以說是一種“變相”的“委托—代理”關系。

“委托—代理”關系的優(yōu)點是可以突破科層制，功能區(qū)的設立和運行過程中不存在嚴格的上下級關系：上級政府的職能部門不是功能區(qū)的直接領導，功能區(qū)在人事、財政、產(chǎn)業(yè)政策等方面是屬地管理的；部委可以越過地方政府直接賦權給功能區(qū)，并進行評估考核。部委對功能區(qū)的直接管理利用了“條條”的虛體性，形成了新的條塊關系，成為中國治理體系中條塊結構的重要部分。

條塊結構是中國行政架構的基本特點，深刻影響著各層級、多領域的治理實踐。在上下對口、職責同構的狀態(tài)下，條塊分割、條塊矛盾等問題頻出，“條強塊弱”或“塊強條弱”等現(xiàn)象交替出現(xiàn)，成為國家治理過程中面臨的結構性難題?？v觀條塊結構，在“塊塊”承擔基礎性功能的前提下，“條條”自上而下貫穿“塊塊”，是保證每一領域的政策能有效執(zhí)行和上下貫通的必然要件。尤其黨的十八大以來，為提升中央宏觀調(diào)控能力，打破地方保護主義壁壘，加強“條條”的管理力度再次成為主流趨勢。因此，探討國家治理中“條條”扮演的角色和“條條”功能的發(fā)揮具有重要意義。

在此背景下，通過對中央部委這一頂層“條條”對行政區(qū)和功能區(qū)的管理分析可知，一方面，正視實體性治理單元在治理過程中的主體性地位，在中央部委領導下進一步規(guī)范實體性治理單元內(nèi)業(yè)務部門的結構性關系，是實現(xiàn)職能“條條”和屬地“塊塊”密切配合，高效達成治理目標的必要條件；另一方面，功能區(qū)等較為靈活的治理單元的應用，不僅成為完成重點領域治理和實現(xiàn)特定治理目標的重要手段，還豐富了條塊關系的內(nèi)涵。找準功能區(qū)在國家治理結構中的位置，使其獲得體制上的合法性，同樣很有必要。因此，在分析條塊關系的過程中，通過引入治理單元這一基本治理手段，探索條塊結構與治理單元的互嵌，可以為定位治理單元的作用和理順條塊關系提供新思路。這也是根據(jù)治理任務的現(xiàn)實需求破除條塊矛盾，為實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化而進行的有益嘗試。