國內(nèi)檔案開放審核研究綜述

■寧燕子

一、國內(nèi)檔案開放審核研究論文統(tǒng)計數(shù)據(jù)及分析

本文以“中國知網(wǎng)學術(shù)文獻總庫”為檢索范圍,以高級檢索方式精確檢索主題為“檔案開放鑒定”或“檔案開放審核”的文獻（檢索時間2021 年11 月9日），檢出文獻203 篇。剔除新聞報道類、紀實類等不相關(guān)文獻及重復性文獻后, 獲得有效文獻94 篇。本文對94 篇研究文獻展開數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析。新《檔案法》出臺前“開放審核”被表述為“開放鑒定”，因而在本文中兩個表述穿插使用。

（一）文獻年代分布

如圖1 所示，最早研究檔案開放鑒定的論文發(fā)表于1991 年，至2006 年的16 年間，相關(guān)研究一直很少，共發(fā)表研究論文8 篇。2007 年開始研究文獻數(shù)量呈現(xiàn)波浪型遞增狀態(tài)，出現(xiàn)過5 次波峰，2007 年和2008 年各3 篇，2011 年5 篇，2016 年7 篇，2019年10 篇，2021 年19 篇，2007 年以來的15 年共發(fā)表論文86 篇。從研究趨勢看，2007 年以后研究逐漸活躍與我國的信息公開制度相關(guān)，2007 年《中華人民共和國政府信息公開條例》發(fā)布，2019 年修訂，進一步擴大信息開放范圍。2010 年《中華人民共和國保守國家秘密法》修訂施行，這次修訂特別注重處理好信息保密與信息公開的關(guān)系，保障公民的知情權(quán)，明確規(guī)定法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的事項應(yīng)當依法公開，在保密工作方針中還明確了“既確保國家秘密安全，又便利信息資源合理利用”的原則。2014 年《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》先后出臺，進一步細化了文獻的定密與解密。信息公開的要求與檔案控制利用之間的矛盾，文獻定密與解密的新規(guī)定推動了業(yè)界對檔案開放的思考和討論。新《檔案法》對檔案開放審核的新要求，進一步促進了相關(guān)研究。

圖1 檔案開放審核研究趨勢和年代分布

（二）文獻關(guān)鍵詞分布

94 篇文獻中有13 個關(guān)鍵詞出現(xiàn)10 次以上，分別是館藏檔案（33）、進館（28）、國家檔案館（28）、檔案鑒定（25）、綜合檔案館（22）、國家檔案局（21）、檔案解密（17）、檔案事業(yè)（17）、檔案內(nèi)容（15）、開放率（15）、檔案鑒定工作（12）、市檔案館（11）、檔案移交（11）。把相關(guān)的關(guān)鍵詞合并，統(tǒng)計出高頻次關(guān)鍵詞，見表1。

從表1 高頻關(guān)鍵詞可以看出，研究檔案開放鑒定工作的主體集中在各級國家檔案館；檔案開放鑒定的客體既包括館藏檔案，也包括新入館檔案；檔案解密與檔案開放鑒定工作密切相關(guān)；檔案開放鑒定是對檔案內(nèi)容的審核。

表1 高頻關(guān)鍵詞統(tǒng)計表

（三）研究機構(gòu)分布

從圖2 可以看出,94 篇檔案開放鑒定研究論文中,有39 篇 (占全部論文的41%) 來自各級國家檔案館，有28 篇(占30%)來自高等學校，國家機關(guān)、企事業(yè)單位的相關(guān)研究論文有27 篇 (占29%)。圖2 表明檔案開放鑒定的研究主體相對集中，主要是各級國家檔案館和高等學校。從圖3 研究機構(gòu)的發(fā)文量來看，對檔案開放鑒定研究比較深入的有北京市檔案局（館）、湖北省檔案館、上海市檔案局（館）、陜西師范大學檔案館，發(fā)文量分別是6 篇、5 篇、4 篇、4 篇，其他研究機構(gòu)發(fā)文量多為1 篇，個別發(fā)2 篇?？傮w來看，業(yè)界對檔案開放鑒定研究深度不夠。

圖2 研究機構(gòu)類別分布情況

圖3 研究機構(gòu)分布情況

二、檔案開放審核研究文獻的主題分析

（一）檔案開放鑒定的概念

葛荷英把檔案鑒定按性質(zhì)劃分為價值鑒定、質(zhì)量鑒定和使用鑒定三種，將檔案的開放鑒定列入檔案的使用鑒定范疇，并認為，“檔案開放鑒定是指檔案館館藏檔案對社會開放范圍的鑒定，它的主要任務(wù)是區(qū)分館藏檔案中哪些可以開放，哪些要控制使用，所以又叫檔案劃控鑒定?！眲Ⅷ櫤?、鄒華認為，“檔案開放鑒定是指按照一定的標準和方法，確定檔案可否對外開放以及如何開放的過程”。陳俐提出檔案開放鑒定的內(nèi)涵是指“檔案館遵循設(shè)定的工作程序，依據(jù)確定的劃分標準，組織對館藏檔案逐卷或逐件、逐頁進行內(nèi)容和形式審查，從而科學界定向社會開放檔案范圍的過程。以上對檔案開放鑒定的界定均為描述性定義，定義中的要素包括檔案鑒定主體、鑒定客體、鑒定任務(wù)、鑒定過程、鑒定結(jié)果要求。

（二）檔案開放存在的問題和對策研究

業(yè)界對檔案開放審核存在的問題總結(jié)分析得比較全面，問題集中在以下三個方面：一是理念滯后，重藏輕用的傳統(tǒng)思想普遍存在；二是檔案開放鑒定的相關(guān)法律法規(guī)普遍內(nèi)容粗泛，針對性差，可操作性不強；三是檔案開放鑒定專業(yè)力量不足，檔案形成或移交單位普遍對檔案開放審核工作重視不夠，支持不力。針對以上問題，多位研究人員提出了改進建議：第一，提高認識，轉(zhuǎn)變觀念。劉鴻浩、鄒華認為，國內(nèi)檔案部門應(yīng)當“增強公共服務(wù)意識”，應(yīng)當吸收借鑒國外先進的工作和服務(wù)理念，強化檔案是保存于檔案館中的公益物品的認識，提高檔案開放率，從而確保利用者通過檔案更好地維護個人權(quán)利。第二，完善相關(guān)制度及規(guī)范。劉鴻浩、鄒華提出了改革封閉期制度、完善檔案的公布制度、建立檔案開放的保密審查機制、制訂檔案開放期限表等完善檔案開放鑒定的制度與辦法。第三，加強檔案開放鑒定人才的培養(yǎng)與培訓。周納新提出檔案部門應(yīng)制定檔案鑒定人才培訓計劃，開展檔案鑒定人員專項培訓工作，建立一支結(jié)構(gòu)合理的檔案鑒定人才隊伍。錢海峰提出加強館際間、同行間的交流。通過學習、參觀、座談、學術(shù)研討等形式，使檔案開放鑒定工作人員拓寬思路，取長補短，共同提高。

（三）檔案開放法律法規(guī)研究

學界從法學和檔案學兩個角度開展相關(guān)研究，研究表明，我國關(guān)于檔案開放利用的法規(guī)體系的框架已經(jīng)基本形成,內(nèi)容涵蓋了檔案開放工作的各大主要環(huán)節(jié)，但存在開放范圍過于“粗獷”、開放年限不具有針對性、開放年限過長、缺乏相應(yīng)的監(jiān)督懲罰機制、上層法規(guī)與下層法規(guī)不一致等問題。楊千、謝鑫借鑒英國的做法，提出我國檔案開放法規(guī)體系建設(shè)的建議：第一，以新《檔案法》的出臺為契機，對配套法規(guī)、規(guī)章進行修訂，理順檔案開放審核的流程，合理劃分不同主體的權(quán)責。第二，在我國尚未制定類似《信息自由法》的頂層法律的情況下，應(yīng)在《檔案法實施辦法》中對檔案與信息的內(nèi)涵進行區(qū)分。馮曉紅指出，檔案開放立法與現(xiàn)行法律體系之間的關(guān)系應(yīng)是繼承、修改和補充有機結(jié)合的關(guān)系，制定檔案開放法規(guī)，應(yīng)注意與相關(guān)法規(guī)的相互照應(yīng)、協(xié)調(diào)一致。趙建強認為，在國家有關(guān)法律、法規(guī)出臺之前, 地方也可以按照我國《保密法》和《政府信息公開條例》的基本精神，積極探索地方檔案的控制開放問題，修改地方的檔案開放細則，實踐中探索調(diào)整，為國家層面法律、法規(guī)的修訂提供科學依據(jù)。

（四）檔案開放審核主體權(quán)責研究

賀軍、李揚新認為，檔案開放順利開展是多個主體共同作用的結(jié)果。理順主體之間的相互關(guān)系，理清責任主體各自的權(quán)責，是檔案開放工作無法回避的重要任務(wù)。經(jīng)梳理他們認為檔案形成機構(gòu)應(yīng)當重點負責“涉密”檔案的解密工作，對政府信息公開的文件做相應(yīng)標識；保密機構(gòu)承擔“涉密”檔案的審查和指導責任；檔案館負責“涉密”檔案解密的溝通、協(xié)助和核查，負責檔案開放前鑒定的組織；授權(quán)的檔案形成單位作為自行永久保管和利用本單位檔案的機構(gòu)，承擔本單位檔案開放的全部責任。

（五）檔案開放審核的實踐探索

國內(nèi)較早、較深入地開展檔案開放鑒定實踐探索的有北京市、青島市、天津市、上海市、廣東省等省市檔案局（館）。北京市的檔案開放鑒定工作模式探索卓有成效且具有一定代表性。北京市目前主要采用“三結(jié)合三階段”檔案開放鑒定工作模式，并且明確先解密、后開放的基本程序?！叭Y(jié)合”是指由檔案館、檔案移交單位、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜胰较嘟Y(jié)合，建立多方共同參與的檔案開放鑒定工作體制?！叭A段”是指將檔案開放鑒定工作劃分為立檔預(yù)判、移交檔案館前密級變更和劃分控制使用范圍調(diào)整、到期檔案的解密劃控和開放審查等三個階段。

（六）檔案開放審核流程研究

賀軍、李揚新、吳玉婷指出，檔案開放鑒定既是檔案開放與否的重要關(guān)口，也是國家信息安全的重要屏障，因此是關(guān)鍵一環(huán)，但也是最無序的一環(huán)。這既緣于開放鑒定本身的復雜性，也緣于現(xiàn)有鑒定環(huán)節(jié)設(shè)計的缺憾。一是鑒定工作難度大、風險大、任務(wù)重。二是鑒定環(huán)節(jié)不規(guī)范，責權(quán)不匹配。三是鑒定責任不明晰，對鑒定結(jié)果不愿意承擔責任，導致一份檔案文件開放前必須經(jīng)過不同人員的多次反復審查。四是開放鑒定的客體沒有理順，造成很多無謂消耗。此外，現(xiàn)有檔案鑒定標準不統(tǒng)一，分工不明確，導致鑒定結(jié)果不規(guī)范。楊茜茜、杜瑀嶠認為，檔案開放鑒定的程序需要從兩方面理解：第一是狹義的開放鑒定程序，僅指劃控、鑒定和開放這一具體工作的審定程序；第二則是相對廣義的開放鑒定程序，即除上述審定程序之外，還包括規(guī)定開放年限與開放內(nèi)容，以及檔案解密等相關(guān)工作的程序。他們調(diào)查了12 個省級國家檔案館，檔案開放鑒定的程序并沒有任何兩個是完全一致的，各個檔案館都采用了不同的工作模式。從步驟看，絕大部分檔案館采取三審制度，即初審、復審、終審，另有兩個檔案館僅采取初審、復審兩個步驟。就涉及的責任主體和組織形式而言，涵蓋檔案形成或移交單位、檔案館專職開放鑒定人員、檔案館內(nèi)部組建的開放鑒定工作組、檔案館開放鑒定分管領(lǐng)導、檔案館外部組建的專家委員會。目前綜合檔案館的開放鑒定工作雖然大體遵循“三審制度”，但仍缺乏程序制度上的規(guī)范，具體表現(xiàn)：1.解密與開放鑒定的程序關(guān)系有待進一步理清；2.“三審”框架下的職責分配有待明確細化；3.“三審”框架下的主體協(xié)作機制有待完善。他們以檔案開放義務(wù)和檔案不開放權(quán)利分析為核心，提出了“不開放細則、初審、復審、匯總磋商、最終審批”的鑒定的程序框架，并探討了其中的職責關(guān)系和協(xié)作機制。

北京市檔案館是國內(nèi)較早開展檔案開放實踐工作的檔案館，積累了較豐富的工作經(jīng)驗，開放審核工作取得了較好成效。陳俐、金霞結(jié)合北京市檔案館的成功實踐系統(tǒng)梳理了檔案開放鑒定流程：1.篩選。篩選出非本全宗的單位的檔案信息，直接確定為控制使用。2.初審。檔案形成或移交單位對到期檔案進行初審，提出明確的開放或控制使用的意見。3.審查。檔案館對初審結(jié)果進行審核，并作適度的調(diào)整。4.復審。開放審核復審委員會重點審核擬開放檔案以及尚且存疑的問題。5.梳理。檔案館對復審意見進行系統(tǒng)梳理，匯總有爭議的問題，形成擬開放檔案審查報告。6.審定。組織開放審核委員會會議對擬開放檔案結(jié)果進行審定。7.公布。將確定無誤的開放檔案信息集中向社會公布。8. 總結(jié)工作及相關(guān)材料的歸檔工作等。

（七）檔案開放審核標準研究

2015 年施行《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》中對檔案開放鑒定標準做出明確規(guī)定:已作為政府信息主動公開文件自接收進館之日即可向社會開放；國家秘密標志的檔案必須先解密后再進行開放鑒定。館藏檔案解密工作的責任主體是原定密機關(guān)、單位，可按北京市保密局的解密文件實施解密工作?！掇k法》列舉了12 種延期開放的情況：1.涉及政治運動相關(guān)內(nèi)容的檔案；2.涉及有關(guān)國家軍事、外事、公安、安全、經(jīng)濟利益、科學技術(shù)等內(nèi)容的檔案；3.涉及各級黨政機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位組織、人事、紀檢、監(jiān)察、保衛(wèi)、統(tǒng)戰(zhàn)、宗教等內(nèi)容的檔案；4.涉及人防建設(shè)，武裝部工作及民兵、征兵情況統(tǒng)計、退伍軍人安置，部隊駐軍等內(nèi)容的檔案；5.涉及在歷次政治運動中對個人問題的處理意見等內(nèi)容的檔案；6.涉及勘界情況的檔案；7.涉及信訪、防疫等內(nèi)容的檔案；8.涉及企業(yè)商業(yè)秘密等內(nèi)容的檔案；9.涉及政府在進行人口普查、經(jīng)濟普查以及其他各類普查中形成的關(guān)于公民各方面情況的普查檔案；10.涉及公民婚姻、領(lǐng)養(yǎng)、招工、調(diào)動、知青、建房、房產(chǎn)買賣等內(nèi)容的檔案；個人刑事與犯罪、歷史問題、不良記錄、死亡、病史等內(nèi)容的檔案；11.個人財產(chǎn)、工資、家庭出身，家庭成員、社會關(guān)系、家庭住址等詳細內(nèi)容的檔案；12.其他涉及黨和國家安全或者重大利益,個人隱私以及到期不宜開放的檔案。

（八）高校檔案開放研究

廖穎2016 年對上海地區(qū)高校檔案向社會開放情況開展調(diào)查,在已經(jīng)設(shè)立檔案館的19 所上海高校中,僅上海交通大學檔案館開展過檔案向社會開放工作（其開放檔案范圍主要包括大部分建國前的歷史檔案,以及一部分建國后的文書檔案），其余18 所高校檔案館均未開展過該項工作。朱小怡、魏明揚在《高校檔案向社會開放，我們準備好了嗎？》一文中指出對高校檔案部門而言，向社會開放檔案,既是法定的職責,又是重大的挑戰(zhàn)。他們在文中闡述了高校檔案部門為社會提供服務(wù)所面臨的變革與挑戰(zhàn)；從思想認識、業(yè)務(wù)建設(shè)、人才隊伍培養(yǎng)等方面探討了高校檔案部門應(yīng)對變革與挑戰(zhàn)的思考與舉措。

三、結(jié)語

通過對檔案開放審核文章的定量與定性分析，筆者提出三個方面建議：第一，在“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”的大背景下，機關(guān)檔案室、高校、企業(yè)、事業(yè)單位檔案館也應(yīng)當積極投入到檔案開放審核實踐中來；第二，國內(nèi)檔案開放審核主要針對文書檔案開展，把科技檔案、專門檔案、業(yè)務(wù)檔案等作為開放審核對象的較少，相關(guān)研究更少，審核實踐和研究客體的范圍需要擴大；第三，在現(xiàn)有的研究中，對檔案開放審核的概念、工作機制、工作模式、審核主體的權(quán)責、鑒定工作流程等方面討論研究比較多，對于開放鑒定理論的構(gòu)建、開放審核相關(guān)法律法規(guī)條文的內(nèi)容梳理、開放審核標準如何制定、如何利用信息技術(shù)開展智能化審核的相關(guān)研究尚有不足，有待日后加強。