基于鎮(zhèn)子梁水庫供水特許經(jīng)營項目的 永定河流域涉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究

創(chuàng)造單位：永定河流域投資有限公司

主 創(chuàng) 人：羅 智 牛金貴 孫文成

創(chuàng) 造 人：李 鵬 李 熹 梁紅雨 吳金星

一、前言

永定河是北京的母親河，明清時期一直是華北地區(qū)重要的生態(tài)屏障。隨著現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市用水的增加，其生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。

進(jìn)入2000年后，為緩解北京水資源短缺，合理配置流域水資源，保障首都供水安全和流域經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，國務(wù)院批準(zhǔn)實施了《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》，提出對永定河流域進(jìn)行綜合治理，恢復(fù)其生態(tài)功能。

黨的十八大后，按照黨中央《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略部署，國家決定啟動實施永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程。

為解決以往“九龍治水”、分散治理與管理所帶來的成效差、效率低、難以長期投入和持續(xù)運營等問題，國家發(fā)展改革委2017年印發(fā)了《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見》，由國家頂層設(shè)計推動，京、津、冀、晉四?。?直轄市）人民政府與中國交通建設(shè)集團(tuán)有限公司共同出資組建的國內(nèi)首個以流域為整體、以區(qū)域為單元、跨省級行政區(qū)劃的流域治理投資公司——永定河流域投資有限公司（簡稱“永定河投資公司”）。通過以投資主體一體化帶動流域治理一體化，引入市場化機(jī)制創(chuàng)新開展全流域、跨區(qū)域綜合治理，探索樹立國內(nèi)流域綜合治理的“永定河樣本”。

永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行新時期16字治理方針和水利改革發(fā)展總基調(diào)，推動京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略落地的重要舉措。

永定河核心問題在于水，把水資源作為最大的剛性約束是永定河治理必須堅持的原則，把節(jié)水優(yōu)先始終擺在突出位置。構(gòu)建以水利為根本，以水源為前提，以水權(quán)為基礎(chǔ)，以水量為載體，以水質(zhì)為保障，以工程為依托，以水務(wù)為延伸，以涉水資源開發(fā)為優(yōu)勢的八水共治新模式，將是今后探索并完善流域治理的永定河模式，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，完成永定河流域綜合治理重要使命的重要保障。

2020年12月1日，永定河投資公司中標(biāo)朔州市鎮(zhèn)子梁水庫特許經(jīng)營項目，成為流域內(nèi)首個水庫特許經(jīng)營中標(biāo)項目。2021年1月，該項目正式投入運營。

二、實施背景

流域系統(tǒng)治理是國家層面對水資源分配不均、短缺現(xiàn)狀、環(huán)境污染等涉水問題改善的一項重大探索，但流域上下游之間、各方責(zé)任主體之間往往存在思想認(rèn)識、職責(zé)定位、利益壁壘、地區(qū)差異等問題，需要在滿足各方訴求的條件下探索出推動地方節(jié)水、平衡收益差距、水資源優(yōu)化配置的可行之路。

（一）水資源短缺是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，朔州市屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候，屬晉北溫帶寒冷半干旱氣候區(qū)，全市多年平均降雨量為421.2毫米，自建國以來出現(xiàn)春旱夏旱或春夏連旱的就有20多年，人均水資源量僅為全國的五分之一，且時空分布不均，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題已成為制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。如何更好解決水資源、水生態(tài)、水環(huán)境涉及的問題，是擺在朔州市政府面前的一項重大挑戰(zhàn)。

（二）財政支出壓力大是水行政主管部門生存發(fā)展的突出困難

永定河發(fā)源于山西省朔州市，在上游段稱為桑干河。朔州市鎮(zhèn)子梁水庫是建在桑干河的一級支流渾河上的一座中型水庫，庫容量為4940萬m3，控制流域面積1840km2，以防洪為主，并為渾河灌區(qū)提供水源保障?，F(xiàn)有干渠四條，總長62km，總控制面積29.5萬畝，有效面積14.02萬畝。防洪標(biāo)準(zhǔn)按照“百年一遇”設(shè)計、“千年一遇”校核。多年淤積后，現(xiàn)實際庫容為1680萬m3。多年來，鎮(zhèn)子梁水庫和渾河灌區(qū)在抵御水旱災(zāi)害、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。

朔州市鎮(zhèn)子梁水庫管理中心（簡稱“鎮(zhèn)子梁管理中心”）是鎮(zhèn)子梁水庫以及下屬的渾河灌區(qū)的管理單位，屬市直單位。在多年運行過程中，中心各類成本費用逐年增加，但水費收入維持不變，收入的不足造成鎮(zhèn)子梁水庫設(shè)施維護(hù)不到位，人員工資發(fā)放不到位，面臨嚴(yán)重的財務(wù)困難，單位的生存和發(fā)展舉步維艱。作為差額事業(yè)單位，隨著事業(yè)單位體制改革的深入推進(jìn)，迫使鎮(zhèn)子梁管理中心必須考慮自身生存發(fā)展。如何尋找盤活既有資源資產(chǎn)的途徑，實現(xiàn)經(jīng)營性收入，是鎮(zhèn)子梁管理中心必須面對的一項突出困難。

（三）促區(qū)域發(fā)展是永定河投資公司的重要任務(wù)

為了貫徹落實國家戰(zhàn)略部署，永定河投資公司制定了“一體兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略，其中“一翼”為產(chǎn)業(yè)翼，主要戰(zhàn)略方向是以流域資源綜合利用開發(fā)，推動資源資產(chǎn)化，實現(xiàn)項目資金平衡。鎮(zhèn)子梁水庫作為永定河上游的一座中型水庫，隨著灌溉面積逐年萎縮，余水利用空間較大。同時，水庫蓄水相對穩(wěn)定，符合公司布局涉水產(chǎn)業(yè)的總體設(shè)計，契合公司探索涉水產(chǎn)業(yè)開發(fā)路徑的內(nèi)在需求，是先行探索涉水產(chǎn)業(yè)開發(fā)路徑的最優(yōu)標(biāo)的。同時，永定河投資公司肩負(fù)著“建生態(tài)廊道，促區(qū)域發(fā)展，樹治理樣本”的重大使命，探索統(tǒng)籌建立生態(tài)廊道、促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐路徑是時代賦予永定河投資公司的一項重要任務(wù)。

三、實施要點

（一）水庫如何特許經(jīng)營

為加強(qiáng)市場法律制度建設(shè)、制定企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的具體要求，在總結(jié)國內(nèi)外制度建設(shè)和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行于2015年4月25日頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會等六部委令第25號，簡稱《辦法》），成為地方拓展固定資產(chǎn)收益方式與企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域基本制度遵循。

根據(jù)《辦法》有關(guān)要求，朔州市人民政府以特許經(jīng)營的方式實施朔州市鎮(zhèn)子梁水庫“水的經(jīng)營權(quán)”委托運營，采用LOT（租賃-運營-移交）的方式運作，特許經(jīng)營期限設(shè)定為30年，由朔州市政府授權(quán)朔州市鎮(zhèn)子梁管理中心作為朔州市鎮(zhèn)子梁水庫供水特許經(jīng)營項目（簡稱“鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營項目”）實施機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)選擇有實力的特許經(jīng)營者。項目約定1-5年特許經(jīng)營費固定300萬元/年，6-30年根據(jù)水庫農(nóng)灌后余水量支付特許經(jīng)營費，通過余水水費實行階梯水價形式，促進(jìn)余水增加，倒逼農(nóng)灌節(jié)水。

同時，為保證水庫正常運行，發(fā)揮農(nóng)灌防洪等原有功能，項目約定鎮(zhèn)子梁管理中心保留水庫運行管理等固有職能不變，包括水庫設(shè)施日常運維、設(shè)施設(shè)備的維修維護(hù)、水庫監(jiān)測（如淤積監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測、庫區(qū)岸坡穩(wěn)定監(jiān)測、滑坡監(jiān)測等）、下游四干渠運維管理、渾河灌區(qū)相關(guān)管理及防洪等工作仍由鎮(zhèn)子梁管理中心負(fù)責(zé)。

合同約定雙方的權(quán)利與義務(wù)，由特許經(jīng)營者按照合同的約定負(fù)責(zé)項目的運營，合作期滿后特許經(jīng)營者按照既定的移交標(biāo)準(zhǔn)將鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營項目無償移交給朔州市人民政府。

（二）項目實施主要階段

項目實施共分為決策、投標(biāo)、運營三個階段。

1.政府決策階段：重點是政府方對項目實施的議定決策、合規(guī)性審查、實施方案的批復(fù)；永定河投資公司完成內(nèi)部立項、投資決策。

2.投標(biāo)階段：永定河投資公司根據(jù)項目招標(biāo)文件編寫投標(biāo)文件，獲取經(jīng)營權(quán)，并就項目協(xié)議開展合同談判簽訂《合作協(xié)議》。

3.運營階段：永定河投資公司根據(jù)合作協(xié)議，開展水量綜合調(diào)度、水量測控、水費收繳、特許經(jīng)營費的支付等工作。

該項目于2020年2月通過市政府常務(wù)會議審定，7月完成公司內(nèi)部投資決策，8月完成合規(guī)性審查，9月實施方案獲得政府批復(fù)，10月發(fā)布實施機(jī)構(gòu)發(fā)布招標(biāo)公告。經(jīng)過競標(biāo)，12月永定河投資公司中標(biāo)并簽訂合作協(xié)議，2021年1月，本項目正式投入運營。

四、實施方案

（一）項目基本情況和交易結(jié)構(gòu)圖

為了盤活鎮(zhèn)子梁水庫經(jīng)營收益，實現(xiàn)朔州市域內(nèi)永定河流域治理資金平衡，改善水庫運維收支壓力，提升永定河流域治理水平，朔州市人民政府決定以特許經(jīng)營的方式實施朔州市鎮(zhèn)子梁水庫供水項目，采用LOT（租賃-運營-移交）的方式運作，由朔州市政府授權(quán)朔州市鎮(zhèn)子梁水庫管理中心作為項目實施機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)或競爭性磋商的方式選擇有實力的特許經(jīng)營者，并和中標(biāo)特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，合同中約定雙方的權(quán)利與義務(wù)，由中標(biāo)特許經(jīng)營者按照合同的約定負(fù)責(zé)項目的運營，合作期滿后特許經(jīng)營者按照既定的移交標(biāo)準(zhǔn)將朔州市鎮(zhèn)子梁水庫供水項目無償移交給朔州市人民政府。在運營期間，鎮(zhèn)子梁水庫管理中心定期對中標(biāo)特許經(jīng)營者提供的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)進(jìn)行績效評價，鎮(zhèn)子梁水庫管理中心根據(jù)績效評價結(jié)果對特許經(jīng)營者實施獎懲。

本項目交易結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

圖1 項目交易結(jié)構(gòu)圖

（二）風(fēng)險分配

按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和特許經(jīng)營者間合理分配項目風(fēng)險。風(fēng)險分配的基本原則：

（1）承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力；

（2）承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移；

（3）承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動機(jī)；

（4）由該方承擔(dān)風(fēng)險最有效率；

（5）如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。

原則上，項目運營等商業(yè)風(fēng)險由特許經(jīng)營者承擔(dān)，法律、政策審批等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和特許經(jīng)營者合理共擔(dān)。

本項目分析研判了三大類（宏觀級、項目級、不可抗力）30項風(fēng)險，對每項風(fēng)險在政府方和特許經(jīng)營者兩方進(jìn)行了合理分配或雙方共擔(dān)。

（三）項目運營主體

中標(biāo)特許經(jīng)營者作為項目的運營主體，在合作期限內(nèi)負(fù)責(zé)項目的運營以及期滿移交等工作。

（四）合作期限

根據(jù)《辦法》規(guī)定，本項目統(tǒng)籌考慮特許經(jīng)營者合理收益預(yù)期等因素，參照國內(nèi)同類特許經(jīng)營LOT（租賃-運營-移交）項目運作經(jīng)驗，將合作期限設(shè)置為30年。

（五）項目特許經(jīng)營費

項目特許經(jīng)營費，即特許經(jīng)營者支付給朔州市政府（或市政府授權(quán)的朔州市鎮(zhèn)子梁水庫管理中心）的項目租金，按以下規(guī)則約定：在合作期第1-5年，特許經(jīng)營者須無條件支付每年固定金額的特許經(jīng)營費；在合作期第6-30年，特許經(jīng)營者按照供水量支付特許經(jīng)營費，本項目制定了階梯式特許經(jīng)營費支付機(jī)制，具體費用按照既定公式根據(jù)農(nóng)業(yè)灌溉用水和棄水的水量進(jìn)行計算。

（六）項目收益與回報機(jī)制

本項目屬于經(jīng)營性項目，回報方式為使用者付費，特許經(jīng)營者通過水庫供水獲得合理的投資回報，供水收入可以滿足特許經(jīng)營者方日常運營及其合理利潤的需要。

（七）項目的運營

本項目授權(quán)范圍為：授予特許經(jīng)營者鎮(zhèn)子梁水庫的供水特許經(jīng)營權(quán)。“經(jīng)營權(quán)”特指授予特許經(jīng)營者鎮(zhèn)子梁水庫的供水特許經(jīng)營權(quán)，其他經(jīng)營收益、政府財政性補(bǔ)貼投資、社會補(bǔ)助性補(bǔ)助（投資）等“非水”經(jīng)營權(quán)不在協(xié)議約定的經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)。

本項目特許經(jīng)營權(quán)包括但不限于農(nóng)業(yè)灌溉用水之外“水”的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，排他性等。水庫日常運維、運維人員工資及福利費、設(shè)施設(shè)備的維修維護(hù)、水庫檢測等職責(zé)不在特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)范圍之內(nèi)。

鎮(zhèn)子梁水庫管理中心保留水庫運行管理等固有職能不變，包括水庫設(shè)施日常運維、設(shè)施設(shè)備的維修維護(hù)、水庫監(jiān)測（如淤積監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測、庫區(qū)岸坡穩(wěn)定監(jiān)測、滑坡監(jiān)測等）、下游四干渠運維管理、渾河灌區(qū)相關(guān)管理及防洪等工作仍由管理中心負(fù)責(zé)。

（八）項目的移交

合作期滿后，特許經(jīng)營者將相關(guān)權(quán)益按特許經(jīng)營協(xié)議約定的條件和程序完善、并按移交合同約定無償移交給政府或政府指定的機(jī)構(gòu)。特許經(jīng)營者確保移交的項目不存在任何抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益或產(chǎn)權(quán)約束，亦不得存在任何種類和性質(zhì)的索賠權(quán)。

五、主要創(chuàng)新點

（一）創(chuàng)新了流域節(jié)水用水新機(jī)制

當(dāng)今，節(jié)約用水意識已深入人心，節(jié)水方法也逐步完善，但多數(shù)節(jié)水措施為節(jié)水意識的宣傳引導(dǎo)與節(jié)水工程的建設(shè)利用等在需求端的方式方法，具體到鎮(zhèn)子梁水庫域內(nèi)的渾河灌區(qū)，灌區(qū)節(jié)水依托的多為農(nóng)戶的自我節(jié)水意識與局部節(jié)水灌溉工程的建設(shè)，節(jié)水工程無法全域覆蓋、農(nóng)戶節(jié)水意識參差不齊，最終形成水資源管理粗放、水資源浪費嚴(yán)重的現(xiàn)狀。

鎮(zhèn)子梁供水特許經(jīng)營項目通過余水利用價值高于農(nóng)灌用水價格、階梯型特許經(jīng)營費兩種創(chuàng)新手段，從節(jié)水體制機(jī)制入手，建立新型水費結(jié)算模式，在水資源供給端增強(qiáng)節(jié)水意愿，倒逼水行政管理部門主動倡導(dǎo)灌區(qū)節(jié)水，引領(lǐng)農(nóng)戶增加節(jié)水意識，推廣節(jié)水技術(shù)應(yīng)用、節(jié)水工程建設(shè)，從而增加水行政主管部門的自身收入，解決實行事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后的自身生存發(fā)展問題。

就永定河投資公司而言，該機(jī)制的落地實施，通過實現(xiàn)上游水資源的經(jīng)濟(jì)價值，以市場經(jīng)濟(jì)的手段，促使上游加強(qiáng)節(jié)水用水管理，改善流域生態(tài)，形成了以機(jī)制促節(jié)水，以節(jié)水促生態(tài)，以生態(tài)促發(fā)展的良好局面。

（二）創(chuàng)新了流域水資源優(yōu)化配置新模式

永定河流域管理在永定河投資公司成立前，以行政區(qū)域劃分為主，存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。水資源利用、保護(hù)、供需平衡等方面的合作多以一事一議為主，尚未建立跨區(qū)域跨行業(yè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏健全的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制、供需協(xié)調(diào)平衡機(jī)制和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2020年，永定河投資公司在落實《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》的基礎(chǔ)上，配合水利部海河委員會和北京市水務(wù)局制定生態(tài)輸水調(diào)度方案，全面參與生態(tài)水量調(diào)度。完善生態(tài)用水保障會商機(jī)制，及時跟進(jìn)補(bǔ)水進(jìn)度，實現(xiàn)調(diào)水信息共享，上下游協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制得到常態(tài)化落實。2020年全年引黃補(bǔ)水及水庫集中輸水累計水量2.9億立方米，官廳水庫累計向下游輸水3.2億立方米，實現(xiàn)京津冀晉水路初步連通，取得了良好的生態(tài)效益和社會反響。充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)水結(jié)算平臺的作用，與23家單位建立生態(tài)供水資金收支服務(wù)關(guān)系，累計支付補(bǔ)水水費3.87億元。

通過實施水庫供水特許經(jīng)營，逐步掌控流域水量調(diào)度權(quán)，可以在一定程度實現(xiàn)上游因需而供、下游用水付費的市場化聯(lián)動調(diào)度機(jī)制，憑借永定河投資公司作為流域水資源統(tǒng)一調(diào)度平臺的優(yōu)勢，依靠下游向上游購買生態(tài)水量的模式特點，實現(xiàn)經(jīng)營性收入；同時，結(jié)合各地方水資源空間分布不均、用水緊張等特點，合理分配水量供給，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的良好局面，以實際行動踐行“綠水青山就是金山銀山”理論。

（三）活用了特許經(jīng)營管理新辦法

鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營項目在推進(jìn)過程中，嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》有關(guān)規(guī)定要求，但與傳統(tǒng)涉水資產(chǎn)特許經(jīng)營模式（LOT模式，即租賃-運營-移交）不同之處在于，該項目租賃過程不涉及租賃水庫管理設(shè)施、承接防汛灌溉職能，不租賃具體實物資產(chǎn)，是“水的經(jīng)營權(quán)”這個虛擬標(biāo)的。經(jīng)營模式的創(chuàng)新再利用，為水資源的統(tǒng)籌調(diào)度、余水資源的再利用開發(fā)奠好了依法合規(guī)的基、鋪好了穩(wěn)定發(fā)展的路。

（四）創(chuàng)新了水庫管水用水新思路

永定河投資公司結(jié)合自身為實現(xiàn)永定河“四河”目標(biāo)而實施的資金平衡戰(zhàn)略的需要，積極與地方政府溝通協(xié)調(diào)，磋商合作要件，探討合作方式。鎮(zhèn)子梁水庫作為渾河流域的中型水庫，肩負(fù)著重要防洪度汛任務(wù)，關(guān)系著下游4.3萬人民群眾生命財產(chǎn)安全；同時，作為渾河灌區(qū)主要水資源供給來源，鎮(zhèn)子梁水庫也同步承擔(dān)著14萬畝農(nóng)田的灌溉任務(wù)。如何發(fā)揮好政府機(jī)構(gòu)的管理能力和永定河投資公司流域水資源統(tǒng)籌調(diào)度的優(yōu)勢，成為鎮(zhèn)子梁水庫特許經(jīng)營實踐謀劃的重中之重。經(jīng)過仔細(xì)的研判，反復(fù)推敲，最終政企雙方在水庫“三權(quán)”（所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)）分置條件下實施特許經(jīng)營達(dá)成了一致，由特許經(jīng)營者取得水庫水資源的經(jīng)營權(quán)也符合雙方利益與客觀條件。通過“三權(quán)”分置形式的設(shè)置，鎮(zhèn)子梁管理中心發(fā)揮好管水特長，永定河投資公司利用好用水能力，兩手發(fā)力提高管水用水水平，實現(xiàn)水資源價值最大化。

六、實施內(nèi)涵

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就治水發(fā)表重要講話、作出重要指示。深刻指出，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，水安全中的老問題仍有待解決，新問題越來越突出、越來越緊迫。

基于鎮(zhèn)子梁水庫特許經(jīng)營項目，永定河投資公司牢記自身使命，以實現(xiàn)“四河目標(biāo)”（流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河）為前提，在特許經(jīng)營項目運營思路設(shè)計、運營周期管理等全流程做到了“節(jié)水優(yōu)先”“空間均衡”“系統(tǒng)治理”“兩手發(fā)力”。具體表現(xiàn)為：

（一）節(jié)水優(yōu)先

項目運營路徑設(shè)計過程中，在為期30年的運營期限內(nèi)，前5年考慮鎮(zhèn)子梁單位轉(zhuǎn)企改制過渡期內(nèi)，特許經(jīng)營費固定不變，5年之后在滿足農(nóng)灌用水需求的前提下，特許經(jīng)營費與余水量掛鉤，實施階梯付費機(jī)制，從而促進(jìn)灌區(qū)執(zhí)行農(nóng)灌用水定額，加強(qiáng)節(jié)水管理。

（二）空間均衡

朔州屬于永定河上游區(qū)域，肩負(fù)著水源涵養(yǎng)生態(tài)修復(fù)的重任，在政企雙方合力推動下，深挖灌區(qū)節(jié)水潛力，建立水權(quán)交易平臺，通過對結(jié)余水資源水權(quán)收儲，進(jìn)行水權(quán)交易，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益。明確流域區(qū)域用水權(quán)益嚴(yán)格實行流域區(qū)域用水總量控制和取水許可限批政策，對達(dá)到或超過水資源承載能力的流域區(qū)域，實施取水許可限批，促進(jìn)實現(xiàn)水資源動態(tài)監(jiān)管。

（三）系統(tǒng)治理

永定河投資公司充分利用企業(yè)發(fā)展“五大板塊”中“農(nóng)業(yè)發(fā)展”板塊，加強(qiáng)項目評估，推動灌區(qū)節(jié)水設(shè)施建設(shè)，爭取灌區(qū)節(jié)水項目早日落地，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用高新節(jié)水技術(shù)，從而做到多節(jié)水；同時，深刻認(rèn)識到地方水資源稟賦特點，永定河投資公司會同鎮(zhèn)子梁管理中心加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，倡導(dǎo)灌區(qū)種植節(jié)水抗旱作物，優(yōu)化種植作物結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而做到少用水。

（四）兩手發(fā)力

政企合作，兩手發(fā)力，明確各自職能重心，利用水利水務(wù)聯(lián)動，從而推動政企共建共享。具體體現(xiàn)在以下四個方面：

一是明確了鎮(zhèn)子梁管理中心的水庫日常運維核心定位，保證防汛農(nóng)灌功能需要。中心堅定承擔(dān)防汛責(zé)任，堅決履行防汛義務(wù)，同時秉持以滿足農(nóng)灌用水需求為底線的運維準(zhǔn)則，保證農(nóng)灌期間灌區(qū)耕地用水需求，增加作物產(chǎn)量，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是發(fā)揮了永定河投資公司的流域水資源統(tǒng)籌調(diào)度平臺優(yōu)勢，實現(xiàn)了余水效益最大化。公司作為流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)的實施主體，沿線水資源的統(tǒng)籌調(diào)配是賦予公司的職責(zé)定位，為鎮(zhèn)子梁水庫余水資源發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益奠定堅實的基礎(chǔ)。

三是政企緊密溝通，實現(xiàn)了互補(bǔ)協(xié)同。鎮(zhèn)子梁管理中心在近30年的管理工作中，積累了詳實的水文資料和豐富的防汛農(nóng)灌經(jīng)驗，為永定河投資公司對水資源的統(tǒng)籌調(diào)度和余水開發(fā)提供可靠的水量保證和有效的數(shù)據(jù)支撐；同時，永定河投資公司作為國家層面頂層設(shè)計的創(chuàng)新型流域治理公司，具備豐富的人才技術(shù)儲備和精細(xì)化管理經(jīng)驗，在灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉期間，通過實時實地的水量監(jiān)測，為提高農(nóng)灌水資源利用率與各輸水干區(qū)水量分配提供了切實可行的合理化建議。

四是余水利用產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，緩解了水行政主管部門發(fā)展困境。近年來，由于水庫上游用水量增加，上游河道來水逐年減少，致使用于農(nóng)灌的水資源銳減，水費收入的下降導(dǎo)致鎮(zhèn)子梁管理中心本就緊張的財務(wù)狀況更加捉襟見肘，嚴(yán)重影響鎮(zhèn)子梁管理中心防汛抗旱、農(nóng)灌輸水等原定職能的正常履行。

在朔州市深入推進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的背景下，鎮(zhèn)子梁管理中心面臨如何生存與發(fā)展的緊張局面。在市政府的大力倡導(dǎo)下，鎮(zhèn)子梁水庫供水實施特許經(jīng)營，正是緩解緊張困局，填補(bǔ)運營資金缺口的有效合理嘗試。永定河投資公司作為項目特許經(jīng)營者支付鎮(zhèn)子梁管理中心特許經(jīng)營費，可以作為轉(zhuǎn)企后財政資金缺位的完美替補(bǔ)，保障人員工資、運維開支資金需求；鎮(zhèn)子梁管理中心也能繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)力量，在水資源調(diào)度與余水開發(fā)方面給予支持和保障。

七、實施效果

（一）直接效益

鎮(zhèn)子梁水庫作為永定河流域第一座實施供水特許經(jīng)營的水庫，受到了國家發(fā)展改革委、水利部、朔州市委市政府及永定河投資公司的高度關(guān)注。項目的實施，實現(xiàn)了朔州市政府、鎮(zhèn)子梁管理中心和永定河投資公司三方共贏的目的。朔州市政府對鎮(zhèn)子梁水庫的運作模式十分認(rèn)可，認(rèn)為項目實施的預(yù)期效果顯著。在項目落地實施后，朔州市政府迅速啟動了桑干河主河道上控制性水利樞紐工程——東榆林水庫的供水特許經(jīng)營工作。

鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營在實踐過程中，根據(jù)政企合作過程中，以所有權(quán)不變、隸屬關(guān)系不變、人員關(guān)系不變、政府職能不變的“四不變”為基本條件，設(shè)定法律規(guī)定允許的最長特許經(jīng)營年限，結(jié)合租賃運營模式，最終實現(xiàn)了水庫正常穩(wěn)定運行，保證水行政主管部門防汛農(nóng)灌職能的履行。同時，通過永定河流域平臺公司，實現(xiàn)了水資源合理、高效利用開發(fā)，發(fā)揮了水庫余水資源的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價值。

鎮(zhèn)子梁水庫特許經(jīng)營項目是永定河投資公司與上游地方政府水行政主管部門政企合作、兩手發(fā)力、共建共享的典范，用恰當(dāng)?shù)哪Ｊ?、合適的路徑，積極踐行了新時期習(xí)總書記治水思想和方針政策，在因水制宜、量水而行、水資源綜合利用優(yōu)化合理配置上，趟出了水利發(fā)展新路線，為永定河水資源開發(fā)、水權(quán)收儲、水的綜合利用指引了方向。

總體來講，鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營項目探索構(gòu)建了一套在流域水權(quán)收儲利用、政企合作管水用水、機(jī)制轉(zhuǎn)變節(jié)水優(yōu)先等方面切實可行的成熟方案，對完善流域水權(quán)交易機(jī)制、統(tǒng)籌流域水資源優(yōu)化配置、管水用水模式創(chuàng)新、促進(jìn)流域節(jié)水機(jī)制落地和永定河流域綜合治理模式成功實施都具有重要的示范帶動作用，形成一套可借鑒模板。

（二）間接效益

由國家發(fā)展改革委、水利部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)實施《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（簡稱“《總體方案》”）中，已將流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)任務(wù)與地方國土空間優(yōu)化、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、存量資產(chǎn)盤活等作了統(tǒng)籌安排，堅持把資金平衡作為實施“一體兩翼”戰(zhàn)略、打造“永定河樣本”的核心，在實踐中摸索“政府輸血+融資補(bǔ)血+產(chǎn)業(yè)造血”的可行路徑。

通過對鎮(zhèn)子梁水庫水資源的合理有效利用，余水資源的深度開發(fā)和合理利用取得的經(jīng)濟(jì)價值，實現(xiàn)了資產(chǎn)盤活，取得了產(chǎn)業(yè)開發(fā)的直接經(jīng)營性收益，回補(bǔ)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項目資金需求，實現(xiàn)資金平衡；同時，積極發(fā)揮特許經(jīng)營項目的引導(dǎo)和放大效益，落實投資公司職能，按照《總體方案》部署，積極與國家開發(fā)銀行、交通銀行對接，根據(jù)項目結(jié)構(gòu)，實施項目融資，保障永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項目的建設(shè)，實現(xiàn)資金平衡。

從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)是深化機(jī)關(guān)改革的具體體現(xiàn)，是貫徹落實黨的十九大決策部署的一個重要舉措。事業(yè)單位從成立初期就是各單位根據(jù)行政管理的需要而設(shè)立的，對于經(jīng)營性事業(yè)單位來說，經(jīng)營范圍或管理職能比較單一，協(xié)調(diào)機(jī)制建立在政府行政職能基礎(chǔ)上，效益產(chǎn)生路徑技術(shù)含量不高、附加值較低，一旦失去公共資源的支撐，開放市場競爭，財政資金補(bǔ)貼缺口將很難填補(bǔ)，原有職能履行也愈發(fā)困難。鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營項目實施過程中，瞄準(zhǔn)涉水管理事業(yè)單位在轉(zhuǎn)企改制過程中的痛點難點，利用市場化手段，開發(fā)利用余水資源，支付特許經(jīng)營費，處理好改制、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)單位到企業(yè)的過渡穩(wěn)定，良好發(fā)展，有效緩解了水庫管理中心承擔(dān)防汛灌溉職能的運營管理經(jīng)費不足問題，趟出了一條差額補(bǔ)助事業(yè)單位生存發(fā)展的新路子。

（三）潛在社會效益

永定河上游是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)支撐區(qū)，上游水資源的合理配置對于打造永定河綠色生態(tài)廊道具有重要意義。通過對水庫供水特許經(jīng)營的探索，有效發(fā)揮水資源的剛性約束作用，推進(jìn)用水定額機(jī)制的落地，倒逼農(nóng)業(yè)灌溉轉(zhuǎn)變用水方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，抑制不合理用水需求，形成“水量充足、水質(zhì)優(yōu)良、水生態(tài)良好、水環(huán)境優(yōu)美”良好生態(tài)基底，推動水資源水環(huán)境承載能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，不斷提高現(xiàn)代化治水能力為區(qū)域發(fā)展提供生態(tài)承載力保障。

朔州區(qū)域是永定河上游重要的水源涵養(yǎng)區(qū)與生態(tài)保障區(qū)，進(jìn)而水資源的合理利用、水環(huán)境的生態(tài)保護(hù)顯得尤為重要；同時，朔州市作為人均水資源占有量低、水資源空間時間分配不合理、地處季節(jié)蒸發(fā)量大的半干旱地區(qū)的城市，水資源的合理利用已成為限制社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸問題。而鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營項目在實施全過程所倡導(dǎo)的節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、先節(jié)水后調(diào)水的水資源開發(fā)理念，恰恰貼合了永定河投資公司統(tǒng)籌流域綜合治理和地方政府期望經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需求，社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治效益展現(xiàn)出較高水平。

八、下一步計劃

永定河投資公司在繼續(xù)推進(jìn)鎮(zhèn)子梁模式的可持續(xù)發(fā)展過程中，將繼續(xù)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過公司行為把水的價值發(fā)揮出來，倒逼農(nóng)業(yè)灌溉定額執(zhí)行的剛性化，促使灌區(qū)管理單位加強(qiáng)節(jié)水管理，實現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用；加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，促進(jìn)灌區(qū)作物抗旱節(jié)水化，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，減少用水；因地制宜做好噴灌、滴灌、渠系管道化等高效節(jié)水技術(shù)的實施利用，提高水資源利用系數(shù)，挖掘節(jié)水潛力。通過節(jié)水理念轉(zhuǎn)變、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水技術(shù)利用等方式，有效節(jié)約水資源，實現(xiàn)水資源確權(quán)登記，進(jìn)行水權(quán)收儲。

同時，要發(fā)揮政府行政主導(dǎo)力量，明確區(qū)域水環(huán)境水資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力，建立健全取水許可審批制度，嚴(yán)格實行流域區(qū)域用水總量控制。積極探索水權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)形式，構(gòu)建區(qū)域水權(quán)交易平臺，提升結(jié)余水權(quán)的可轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)價值，最終實現(xiàn)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，發(fā)揮水資源的剛性約束作用，抑制不合理用水需求，倒逼發(fā)展規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展布局優(yōu)化，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，形成“水量充足、水質(zhì)優(yōu)良、水生態(tài)良好、水環(huán)境優(yōu)美”新的發(fā)展格局。

永定河投資公司還將繼續(xù)深入貫徹習(xí)近平總書記新時代“十六字”治水方針，堅持綠色發(fā)展理念，以鎮(zhèn)子梁模式為基礎(chǔ)，探索流域治理模式創(chuàng)新，形成成熟穩(wěn)定復(fù)制性強(qiáng)的永定河樣本；也要在政企雙方的共同努力下，形成流域治理與區(qū)域發(fā)展相輔相成、相得益彰的良好格局，為“十四五”奮進(jìn)新征程，開好頭、打好樣，貢獻(xiàn)永定河力量。