李永海， 何嘉欣， 董鵬梅

一、引言

“十三五”期間，我國(guó)新增減稅降費(fèi)規(guī)模超過(guò)7.6萬(wàn)億元。[1]在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速很快但很多地方政府財(cái)政收入增速放緩的前提下，研究地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。從理論層面看，減稅降費(fèi)背景下的地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地區(qū)治理現(xiàn)代化的有效途徑，對(duì)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展及其治理能力的提升都有重大意義。黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”?！笆奈濉币?guī)劃提出“明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力”[2]。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)視角研究減稅降費(fèi)背景下地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。從應(yīng)用層面看，一方面，研究減稅降費(fèi)背景下甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是破解當(dāng)前甘肅省財(cái)政困難局面的必然要求和現(xiàn)實(shí)訴求。2020年，甘肅省積極配合國(guó)家減稅降費(fèi)政策。稅務(wù)部門認(rèn)真落實(shí)階段性減免稅收與降低企業(yè)社保費(fèi)用政策，合理減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，全年減稅降費(fèi)超180億元。[3]但與此同時(shí)，甘肅省財(cái)政收支差距在不斷加大。2020年,甘肅省一般公共預(yù)算收入874.5億元，一般公共預(yù)算支出4 154.9億元，財(cái)政收支差額從2016年的2 365.9億元上升到2020年的3 280.4億元。[4]另一方面，研究減稅降費(fèi)背景下甘肅省財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題是分析研判甘肅省財(cái)政未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的需要。

二、減稅降費(fèi)背景下構(gòu)建地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的意義

減稅降費(fèi)與財(cái)政可持續(xù)的相關(guān)研究文獻(xiàn)主要涉及三方面內(nèi)容。楊燦明提出減稅降費(fèi)不僅可以減輕企業(yè)稅負(fù)，恢復(fù)市場(chǎng)活力，而且能有效促進(jìn)財(cái)稅體制改革，以財(cái)稅體制改革為減稅降費(fèi)提供更廣闊的空間。[5]張東玲等認(rèn)為一個(gè)國(guó)家作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，財(cái)政可持續(xù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的必要條件。[6]李建軍等發(fā)現(xiàn)在一定制度約束下，政府財(cái)政收支在受到外部沖擊時(shí)能夠較好地應(yīng)對(duì)，使財(cái)政達(dá)到均衡狀態(tài)即為財(cái)政的可持續(xù)性。[7]孫亮認(rèn)為，減稅降費(fèi)是“降成本”的重要舉措，隨著財(cái)政收入增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)。[8]已有研究成果對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的研究大多集中于全國(guó)層面的宏觀分析和個(gè)別地區(qū)的省域分析，針對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的研究相對(duì)較少。構(gòu)建地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系具有重要意義。

其一，構(gòu)建地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系有助于衡量甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力，這對(duì)于防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有參考價(jià)值?！盃I(yíng)改增”后，地方財(cái)政新增稅源匱乏，減稅降費(fèi)造成財(cái)政收入的下降具有長(zhǎng)期性。新冠肺炎疫情的沖擊，又增加了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2016～2020年，甘肅省地方債務(wù)逐年增長(zhǎng)，總體債務(wù)由2016年的1 778億元增長(zhǎng)到2020年的3 933億元，2020年是2016年的2.2倍。[9]可見(jiàn)，在減稅降費(fèi)背景下近幾年甘肅省地方債務(wù)壓力在持續(xù)增大。

其二，有助于準(zhǔn)確分析減稅降費(fèi)政策對(duì)甘肅省財(cái)政收支可持續(xù)發(fā)展的影響。甘肅省作為欠發(fā)達(dá)的省份，財(cái)政困難程度不言而喻。2016～2020年，甘肅省財(cái)政自給率整體呈下降趨勢(shì)，從2016年的25%下降到2020年的21%，下降了4個(gè)百分點(diǎn)。地方財(cái)政收入的減少進(jìn)一步增大了地方財(cái)政收支缺口。[4]構(gòu)建地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系有利于進(jìn)一步了解，在減稅降費(fèi)政策背景下，甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)狀、動(dòng)態(tài)變化以及未來(lái)趨勢(shì)。

其三，有助于分析減稅降費(fèi)背景下甘肅省地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的差異性。由于各市(州)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，減稅降費(fèi)政策帶來(lái)的影響也存在差異。企業(yè)享受減稅帶來(lái)的“紅利”的多少因不同產(chǎn)業(yè)適用不同優(yōu)惠政策而不盡相同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同導(dǎo)致減稅降費(fèi)政策對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力的影響會(huì)有所差異。研究差異的大小需構(gòu)建地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系進(jìn)行測(cè)度。

三、甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建及測(cè)算

(一)指標(biāo)的選取

財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性。劉富華、吳近平從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入、財(cái)政支出、地方債務(wù)四個(gè)方面選取指標(biāo)構(gòu)建地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，較為全面地評(píng)估了西部A地區(qū)縣級(jí)財(cái)政的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r。[10]張新平建立的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系還包括社會(huì)保障、稅收能力和資源開發(fā)與利用等指標(biāo)。[11]本文借鑒相關(guān)研究，選取了11個(gè)二級(jí)指標(biāo)(見(jiàn)表1)研究2016～2020年甘肅省14個(gè)市(州)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展情況。

表1 甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)方面，主要選擇了以下3個(gè)關(guān)鍵的二級(jí)指標(biāo)：人均GDP、地區(qū)GDP增速和第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)GDP比重。人均GDP和地區(qū)GDP增速通常用來(lái)衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及趨勢(shì)，第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)GDP比重反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況。一般而言，市(州)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，其財(cái)政應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力也相對(duì)會(huì)更強(qiáng)。該指標(biāo)為正向指標(biāo)。

財(cái)政收入可持續(xù)指標(biāo)。地方財(cái)力由人均一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國(guó)有資本預(yù)算收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入之和表示，反映地方政府間較為真實(shí)的財(cái)力水平。本文用人均一般公共預(yù)算收入、人均地方財(cái)力、財(cái)政收入質(zhì)量3個(gè)指標(biāo)反映甘肅省各市(州)的財(cái)政收入可持續(xù)發(fā)展能力，其中財(cái)政收入質(zhì)量能夠反映出財(cái)政收入來(lái)源的規(guī)范性。財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力就越強(qiáng)。該指標(biāo)為正向指標(biāo)。

財(cái)政支出可持續(xù)指標(biāo)。本文用3個(gè)二級(jí)指標(biāo)來(lái)反映市(州)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)：人均一般預(yù)算支出指標(biāo)反映地方政府支出水平；債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重指標(biāo)反映債務(wù)情況；社會(huì)保障和就業(yè)支出占一般公共預(yù)算支出比重指標(biāo)反映民生保障水平。由于財(cái)政支出不斷擴(kuò)大會(huì)造成財(cái)政入不敷出，財(cái)政壓力加劇，地方財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)減弱，故該指標(biāo)為負(fù)向指標(biāo)。

政府債務(wù)可持續(xù)指標(biāo)。本文用負(fù)債率(當(dāng)年年末債務(wù)余額/當(dāng)年GDP)衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)于政府債務(wù)的承載能力，人均債務(wù)余額反映政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一，該指標(biāo)為負(fù)向指標(biāo)。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

文中甘肅省14個(gè)市(州)2016～2020年的財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方債務(wù)數(shù)據(jù)，主要來(lái)源于《甘肅發(fā)展年鑒》、甘肅省財(cái)政廳以及各市(州)財(cái)政局網(wǎng)站。

(三)數(shù)據(jù)處理及測(cè)算方法

鑒于各二級(jí)指標(biāo)之間絕對(duì)數(shù)與相對(duì)數(shù)相互交叉，不能直接計(jì)算，需通過(guò)處理使其處于同一維度。因此，首先對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使各個(gè)指標(biāo)具有可比性。熵值法通過(guò)計(jì)算熵值來(lái)判斷某個(gè)指標(biāo)的離散程度，指標(biāo)的離散程度越大，該指標(biāo)對(duì)綜合評(píng)價(jià)的影響越大，被廣泛用于指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算。本文采取熵值法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，得出甘肅省各市(州)2016～2020年各個(gè)年度的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)。為更好地進(jìn)行比較，將(7)式中各市(州)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)乘100，使其值介于0～100。

具體步驟如下：

第一步，將數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。按照指標(biāo)對(duì)于財(cái)政可持續(xù)的影響分為正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)。

對(duì)于正向指標(biāo)采用如下公式：

(1)

對(duì)于負(fù)向指標(biāo)采用如下公式：

(2)

第二步，計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)下第i個(gè)市(州)占該指標(biāo)的比重：

(3)

第三步，計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的熵值：

(4)

第四步，計(jì)算信息熵冗余度(差異系數(shù))：

dj=1-ej(j=1,2,…m)

(5)

第五步，計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重：

(6)

第六步，計(jì)算財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)：

(7)

四、測(cè)算結(jié)果分析

按照上述步驟，計(jì)算出甘肅省各市(州)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)。計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 甘肅省各市(州)2016～2020年財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)

在減稅降費(fèi)背景下，甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)整體上呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。2016～2020年間，甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)最高值為39.45，最低值為36.47。各市(州)的地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力存在明顯差距。其中，嘉峪關(guān)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速、財(cái)政發(fā)展良好，其財(cái)政收入質(zhì)量、人均GDP等相關(guān)指標(biāo)均排名全省第一。2020年，嘉峪關(guān)市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)最高，達(dá)到87.84；臨夏回族自治州(臨夏州)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)最低，為19.47。嘉峪關(guān)市的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)是臨夏州的4.51倍。

2020年，各市(州)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)差異性特征明顯。其中，蘭州、白銀和張掖3市的2020年財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)較2016年下降幅度較大，均超過(guò)10個(gè)點(diǎn)。2020年財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)較2016年有所提高的只有金昌、嘉峪關(guān)、甘南州和臨夏州4個(gè)市(州)，分別高出了8.24、4.73、2.70和0.05。2020年，金昌、嘉峪關(guān)兩市經(jīng)濟(jì)恢復(fù)速度快，財(cái)政收入增速快，負(fù)債率低，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)與2019年相比保持相對(duì)穩(wěn)定。

2016～2020年甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)為38.43，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)高于全省平均指數(shù)的僅有蘭州、嘉峪關(guān)、金昌和酒泉4個(gè)市，見(jiàn)圖1。定西、隴南、甘南州和臨夏州的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)低于全省平均指數(shù)達(dá)10個(gè)點(diǎn)之多，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力在全省層面相對(duì)較弱。全省14個(gè)市(州)中，嘉峪關(guān)、蘭州、金昌和酒泉4市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)全省排名靠前，處于第一梯隊(duì)；慶陽(yáng)、張掖、武威、天水、白銀和平?jīng)龅鹊刎?cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)全省排名居中，處于第二梯隊(duì)；定西、隴南、甘南州和臨夏州等地財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)全省排名靠后，處于第三梯隊(duì)。

圖1 甘肅省各市(州)2016～2020年財(cái)政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)

五、結(jié)論與對(duì)策建議

本文運(yùn)用熵值法，測(cè)算了2016～2020年甘肅省各市(州)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)，并得出以下結(jié)論：一是甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)呈下降趨勢(shì)。甘肅省財(cái)政未來(lái)面對(duì)的困難程度將進(jìn)一步加大，財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻。二是甘肅省各市(州)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力差異較大。財(cái)政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)最高的嘉峪關(guān)市是平均指數(shù)最低的臨夏市的4.51倍。三是甘肅省在財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力提升方面具有上升空間?；谏鲜鼋Y(jié)論，本文提出以下政策建議。

(一)進(jìn)一步提升甘肅省財(cái)政收入質(zhì)量

財(cái)政收入質(zhì)量的提高，有助于提升各市(州)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力，也有利于增強(qiáng)財(cái)政收入的規(guī)范性。其一，立足新發(fā)展階段培育高質(zhì)量的稅源。產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展是培育高質(zhì)量稅源的必要環(huán)節(jié)。甘肅省能源、礦產(chǎn)、文化、旅游、農(nóng)業(yè)等資源富集，因此要通過(guò)整合資源，加快培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為培育高質(zhì)量稅源提供有效支撐。其二，培育高質(zhì)量稅源離不開政府的支持與引導(dǎo)。甘肅省各級(jí)政府要積極落實(shí)減稅降費(fèi)政策，激發(fā)市場(chǎng)活力，打造良好的營(yíng)商環(huán)境，為構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系以及推動(dòng)省內(nèi)財(cái)政收入質(zhì)量進(jìn)一步提高保駕護(hù)航。

(二)開源節(jié)流，優(yōu)化甘肅省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

從財(cái)政收入來(lái)看，要提高省內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速，廣開財(cái)源。在新發(fā)展格局下，進(jìn)一步挖掘省內(nèi)消費(fèi)潛力，豐富財(cái)政收入來(lái)源。從財(cái)政支出來(lái)看，甘肅省各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合自身財(cái)力情況，根據(jù)預(yù)算合理安排財(cái)政支出規(guī)模，嚴(yán)格落實(shí)過(guò)緊日子的要求，控制一般性支出，量入為出。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，甘肅省政府應(yīng)改變傳統(tǒng)“基數(shù)+增長(zhǎng)”預(yù)算編制模式，打破支出結(jié)構(gòu)固化格局。應(yīng)嚴(yán)格控制非重點(diǎn)、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域財(cái)政投入，大力壓減非剛性、非必要支出，進(jìn)一步壓縮三公經(jīng)費(fèi)支出。但應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大全省教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等方面的支出，加強(qiáng)民生保障。

(三)著力防范甘肅省地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是增強(qiáng)甘肅省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力的重要舉措。其一，要不斷完善甘肅省地方債務(wù)管理機(jī)制，開好前門，建立健全規(guī)范的政府舉債機(jī)制，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其二，要嚴(yán)堵后門，省級(jí)政府要合理管控新債的增加，合理把握專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模，堅(jiān)決禁止違法違規(guī)舉債，遏制隱性債務(wù)增加。嚴(yán)格執(zhí)行政府債務(wù)限額管理，優(yōu)化新增債券資金投向，完善政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)甘肅省政府債務(wù)和中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)的管理，牢牢守住債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的紅線。

(四)深化甘肅省財(cái)政管理體制改革

進(jìn)一步優(yōu)化甘肅省財(cái)政分配關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)省以下各級(jí)政府的積極性，推動(dòng)建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力匹配的省與市(州)的財(cái)政管理體制。其一，要清晰劃分并嚴(yán)格落實(shí)省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，進(jìn)一步明確省與市縣政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少共同事權(quán)，給基層政府紓困。其二，要完善省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度。規(guī)范省級(jí)分享稅收收入增量管理，優(yōu)化完善轉(zhuǎn)移支付方式，建立轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)補(bǔ)制度，發(fā)揮獎(jiǎng)補(bǔ)政策的激勵(lì)導(dǎo)向作用。其三，統(tǒng)籌全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)財(cái)力下沉，積極支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。