陳之瑤,羅 軍,李正旺

(廣東省技術經濟研究發(fā)展中心,廣東廣州 510070)

0 引言

當前,世界正處于百年未有之大變局,第四次工業(yè)革命正深刻改變著人類社會和生活,國際創(chuàng)新領域競爭日益激化。改革開放以來,我國通過引進外資、引進技術、引進人才等方式,推動了產業(yè)跨越式發(fā)展。但自2017年以來,中美貿易摩擦逐漸升級,我國科技創(chuàng)新面臨著新的威脅和挑戰(zhàn),在關鍵核心技術攻關上的短板逐步顯現。鑒于我國仍處于科技創(chuàng)新戰(zhàn)略轉變期,原創(chuàng)性技術研發(fā)能力較弱,中高端科技供給能力與國際水平存在明顯差距,前沿關鍵核心技術對國外依賴較大[1],只有實現關鍵核心技術的高水平自立自強,才能真正提升我國的國際戰(zhàn)略地位,掌握科技發(fā)展主動權。構建關鍵核心技術攻關的新型舉國體制,集聚全國的技術、人才等高層次創(chuàng)新資源,調動全社會力量形成強大合力,是逐步減小與發(fā)達國家差距的必由之路。

現代科學技術的發(fā)展與突破越來越依賴于多領域、多學科、多部門的聯合攻關,需要政府在其中發(fā)揮組織、協(xié)調和引導作用。新型舉國體制作為我國科技創(chuàng)新領域的一大制度優(yōu)勢,可以將政府、市場與社會主義制度的優(yōu)越性有機地結合起來,有利于促進創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施和創(chuàng)新型國家建設[2]。2019年10月31日,黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出,要加快建設創(chuàng)新型國家,構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制。2020年9月11日,習近平總書記主持召開科學家座談會并發(fā)表重要講話,指出當前我國經濟社會發(fā)展、民生改善、國防建設面臨許多需要解決的現實問題,要發(fā)揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢,優(yōu)化配置優(yōu)勢資源,推動重要領域關鍵核心技術攻關。我國已將構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制作為提高自主技術創(chuàng)新能力的重要舉措,“舉國體制”因此被賦予了新的內涵與使命。在過去的發(fā)展實踐中,大部分舉國體制應用于工程類的戰(zhàn)略任務,其適用于關鍵核心技術攻關的模式和具體路徑還有待進一步探索。因此,要加快構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制的科研范式,探索一套有針對性、精細化的組織管理模式,充分調動各行業(yè)、各領域的創(chuàng)新主體力量,開展大規(guī)模的協(xié)同攻關,強化技術創(chuàng)新力量。

1 舉國體制的內涵及發(fā)展

舉國體制的核心是為實現某個難以完成的目標,集中全國資源進行統(tǒng)籌管理。傳統(tǒng)舉國體制在我國已有多年實踐,計劃經濟時期,“兩彈一星”、大慶石油會戰(zhàn)、人工合成胰島素等工程所獲得的重大突破,離不開全國上下集中力量攻堅克難。傳統(tǒng)行政體制僅考慮政府與高校雙方的成本分擔、利益共享,不過多引入市場化力量,更能集中全國力量攻堅克難。在市場經濟體制下,企業(yè)成為技術創(chuàng)新的主體,產學研合作日趨緊密,為推動科技成果轉化、促進經濟高質量發(fā)展帶來積極影響。但是,由于不同創(chuàng)新主體對創(chuàng)新投入的分擔和經濟社會利益的分配有不同的要求,而當前的體制、環(huán)境、格局、分配機制等與計劃經濟時期存在較大差異,導致科技創(chuàng)新活動形成更復雜的局面,傳統(tǒng)舉國體制越來越不能適應經濟社會發(fā)展需求。只有把握好舉國體制的重點和原則,才能使舉國體制在新的歷史階段承擔新的歷史使命、發(fā)揮新的作用,從而促進我國經濟增長動力轉換,實現經濟高質量發(fā)展[3]。在日趨復雜的外部環(huán)境下,要通過強化頂層設計,左右協(xié)同、上下聯動,形成新時代、新發(fā)展階段、新發(fā)展格局下集中力量辦大事的協(xié)同機制[4]。為此,我國在新時期提出要探索實施新型舉國體制,從“基礎研究—應用研究—產品開發(fā)”的傳統(tǒng)線性科研模式向科技產業(yè)一體化轉變,探索運用系統(tǒng)工程化思維,加強跨學科、跨領域協(xié)作與綜合集成。新型舉國體制與傳統(tǒng)舉國體制的差異詳見表1。

表1 新型舉國體制與傳統(tǒng)舉國體制的差異

2 研究綜述

2.1 國外實踐情況

關鍵核心技術攻關舉國體制在國際上被廣泛應用,一些發(fā)達國家充分發(fā)揮科技創(chuàng)新舉國體制的作用推動科技創(chuàng)新發(fā)展,如表2所示。例如,美國國防先進技術開發(fā)署(DARPA)由美國國防部組建,通過挑戰(zhàn)賽的模式聯動項目負責人、軍方和工業(yè)界代表多方參與,利用美國甚至世界的技術研發(fā)力量,在網絡、通信、智能、設計制造、生物醫(yī)藥等技術領域取得了顛覆性創(chuàng)新成果,為美國在尖端領域技術攻關和產業(yè)化發(fā)展提供了要素和技術保障[5];歐盟科研框架計劃是歐盟至今為止投入最大、領域最廣、參與機構和人員最多的研發(fā)計劃項目,通過整合歐洲各國家的科技力量共同推進科技項目合作[6];日本為了追趕美國半導體產業(yè),構建了全國參與的超大規(guī)模集成電路研發(fā)體制,由政府部門組織動員全國技術力量,利用無息貸款、稅收減免等政策工具,成功將美國擠出動態(tài)隨機存取存儲器(DRAM)芯片市場[7];韓國半導體行業(yè)最初以裝配技術為主,生產零配件全部依賴進口,其后通過制訂本國半導體行業(yè)發(fā)展六年計劃,不斷培養(yǎng)和引進人才,建立高水平研發(fā)機構,韓國已逐步占領大規(guī)模集成電路行業(yè)市場,獲得了市場競爭優(yōu)勢[8]。根據國外運用舉國體制推動科技創(chuàng)新的經驗,適用舉國體制的項目通常是大型基礎設施或戰(zhàn)略產品、需要政府在中期支持企業(yè)聯合研發(fā)的共性關鍵技術,以及需要通過政府傾斜性資源投入的追趕階段技術,因此,需要逐步探索關鍵核心技術攻關新型舉國體制與項目領域匹配的適宜路徑。

表2 發(fā)達國家和地區(qū)科技創(chuàng)新舉國體制的應用

2.2 國內研究現狀

我國對關鍵核心技術攻關新型舉國體制的探索和實踐起步較晚,但學者在理論研究方面有一定的積累。曹曉陽等[9]結合我國經濟結構的特殊性、復雜性,提出新型舉國體制要針對不同應用領域進一步細化并分類施策。樊繼達[10]提出應從加大基礎研究力度、發(fā)揮企業(yè)主體作用、提升科技創(chuàng)新治理效能、營造創(chuàng)新生態(tài)等方面構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制,提升我國在關鍵核心技術領域的自主創(chuàng)新能力。曾憲奎[11]分析了我國構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制的歷史背景和現狀,基于國內外的相關經驗和對我國的框架分析,提出應強化政府組織管理職能,建立和完善共享技術研發(fā)成果的成本分擔和利益分享機制;在實踐路徑上,提出要限制新型舉國體制的應用范圍,依據先試點后推廣、動態(tài)演變的原則穩(wěn)妥發(fā)展新型舉國體制。部分學者從技術領域角度進行分析,如楊燕[12]以技術學習與追趕為視角,對我國制造業(yè)的特點進行梳理,并分析其發(fā)展背后遵循的邏輯規(guī)律,對我國掌握核心技術再造優(yōu)勢、把握制造業(yè)這一國家安全命脈具有借鑒意義;陶永亮[13]等對匯聚創(chuàng)新模式進行系統(tǒng)研究分析,以人工智能領域為切入點,借鑒匯聚創(chuàng)新典型模式的實踐經驗,提出我國構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制的若干建議;馬雪梅等[14]從創(chuàng)新生態(tài)理論的角度,探究新型舉國體制下復雜重大工程創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的內涵及構成,研究創(chuàng)新主體間的依賴與演變關系,提出應在新型舉國體制的助推作用下,建設以大型央企為創(chuàng)新主體,產學研高效參與的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng),推動復雜重大工程高質量發(fā)展。

3 廣東省實施央地聯動模式的必要性分析

面對當前科技發(fā)展新形勢,理清國家和地方的協(xié)同關系,集中國家和地方的科技力量,聯動實施關鍵核心技術攻關,有助于探索出一條攻克關鍵核心技術“卡脖子”難關的新道路。結合廣東省科技創(chuàng)新發(fā)展特點,以央地聯動新模式組織實施關鍵核心技術攻關新型舉國體制存在以下3個方面的必要性。

3.1 促進重點產業(yè)發(fā)展的需要

廣東省雖然連續(xù)5年區(qū)域創(chuàng)新綜合能力排名蟬聯全國第一,但知識創(chuàng)造和知識獲取能力相對薄弱,基礎與應用基礎研究短板比較突出。正如習近平總書記指出,廣東省經濟體系的突出短板是產業(yè)體系問題,特別是科技創(chuàng)新的驅動力亟待加強,一些核心技術、關鍵零部件、重大裝備受制于人,廣東省要著眼于國家戰(zhàn)略需求,主動承接國家重大科技項目,引進國內外頂尖科技人才[15]。廣東省當前的科技計劃體系與新時期高質量發(fā)展的要求存在一定差距,通過央地聯動模式的實施,有利于廣東省享受國家優(yōu)勢資源紅利,學習國家先進做法,不斷提升對國家大科學裝置、國家重大科技項目的承接和對接能力,促進全省產業(yè)轉型升級,提高新興產業(yè)培育能力以及建筑、交通、環(huán)保、能源等重大基礎設施工程的支撐能力。

3.2 構建新型科技計劃管理機制的需要

廣東省原有的科技計劃管理體制在縱向協(xié)同和橫向聯動方面存在不足。在縱向協(xié)同方面,對于科技創(chuàng)新的政策引導、規(guī)劃布局、統(tǒng)籌協(xié)調,國家、省、市縱向銜接順暢的協(xié)同管理機制有待進一步暢通;在橫向聯動方面,與省內相關業(yè)務廳局、省外優(yōu)質創(chuàng)新資源橫向聯動開展關鍵核心技術攻關的機制有待進一步深入探索。央地聯動作為新型科技計劃管理機制的重要組成部分,有利于充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略中的引領作用,支撐廣東省高質量推進現代化經濟體系和科技創(chuàng)新強省建設。

3.3 構建開放創(chuàng)新生態(tài)的需要

廣東省原有的科技計劃項目形成機制比較單一,項目形成主要依靠政府制定指南、各類創(chuàng)新主體自由申報,對省外優(yōu)勢科技創(chuàng)新資源整合力度不夠。當前的科技創(chuàng)新是開放環(huán)境下的創(chuàng)新,只有主動融入全球創(chuàng)新網絡,匯聚國際一流科研團隊,集聚全球一流創(chuàng)新資源,才能持續(xù)、高效地提升自主創(chuàng)新能力[16]。因此,廣東省亟需依托更大的創(chuàng)新平臺,營造開放的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境,整合更多創(chuàng)新資源,構建新型關鍵核心技術攻關體制,以更好地適應新時代科技創(chuàng)新發(fā)展要求。

4 央地聯動模式的實踐

廣東省一直處于改革開放前沿,是國家科技體制改革和創(chuàng)新政策先行先試的地區(qū),發(fā)揮著創(chuàng)新政策試驗田的作用。2018年,科技部經過前期與部分省市的深入互動,最終確定廣東省作為全國首個央地聯動合作的省份,基于“國家主導、部省聯動、需求牽引、聚焦重大、開放融合”的原則,科技部和廣東省簽訂了以央地聯動模式組織實施國家重點研發(fā)計劃某重點專項的框架協(xié)議,探索實施科技部和廣東省共同出資、共同組織實施國家重大研發(fā)任務的新機制,這是國家與廣東省以央地聯動模式來組織實施關鍵核心技術攻關新型舉國體制的首次探索。依托央地聯動任務專項,廣東省充分參與國家重點專項頂層布局,結合廣東省應用市場廣、成果轉化快的特點,以應用示范類和廣東省特有優(yōu)勢的共性技術類為主的項目采用央地聯動的方式組織實施。其中,應用示范類項目由廣東省面向全國組織申報和推薦;其他央地聯動項目要求至少有一個課題由注冊地為廣東省的單位承擔。這是對廣東省關鍵技術攻關體系的有益補充,是廣東省關鍵核心技術的重要創(chuàng)新來源,也是廣東省科技創(chuàng)新體系的有機組成部分。廣東省以央地聯動模式組織實施關鍵核心技術攻關的新型舉國體制,不僅有益于強化廣東省對國家重大戰(zhàn)略部署的承接能力,補齊產業(yè)發(fā)展短板,帶動廣東省科技發(fā)展和人才隊伍建設,提升廣東省在相應領域的自主創(chuàng)新能力和國際競爭力,更能為國家戰(zhàn)略部署貢獻出廣東力量。

4.1 央地聯動模式的實施要點

央地聯動模式是指在省級層面與國家層面簽署央地聯動組織實施國家重點專項框架協(xié)議的基礎上,結合國家重大研發(fā)任務戰(zhàn)略部署與地方產業(yè)優(yōu)勢,以“國家主導、央地聯動、省市聯合”為原則,將地方重點產業(yè)需求與國家重大戰(zhàn)略部署相結合,構建由國家層、省級層、市級層從重點專項領域創(chuàng)新資源投入、項目攻關、技術成果轉化等方面聯合部署和管理的組織管理模式和管理機制。以科技部和廣東省以央地聯動模式組織實施國家重點研發(fā)計劃某重點專項為例,其實施要點如表3所示。

表3 廣東省科技攻關采取央地聯動模式的實施要點

4.2 基于創(chuàng)新鏈的央地聯動模式

4.2.1 創(chuàng)新資源聯動投入

在資金投入方面,國家和廣東省合作構建了中央財政和地方財政共同出資、社會資本和企業(yè)跟進投入的多元出資模式,通過接續(xù)支持、聯合支持、補齊支持、補充支持等方式,聯動中央、省、市財政資金,由國家重點專項管理部門統(tǒng)籌使用、統(tǒng)一管理;在人力投入方面,由廣東省推薦高層次專家進入專項的國家總體專家組、指南編制專家組和專家?guī)?融合國家戰(zhàn)略和廣東省重大需求,全面參與國家重點專項頂層設計、指南編制和任務部署等工作。

4.2.2 項目攻關聯動實施

通過央地聯動模式組織開展專項任務,是國家和廣東省在重大科技項目部署中相互補充、聯合攻關的重要體現。一方面,廣東省主動承接涉及共性技術類的國家重大科技項目,聯合國家力量努力攻克一批產業(yè)必爭和受制于人的關鍵核心技術,同時,國家充分利用廣東省在成果轉化和產業(yè)化方面的優(yōu)勢,突出廣東省重大需求以及承接力,通過央地聯動模式集中力量支持國家布局且可落地廣東省的應用示范類重大科技項目;另一方面,在廣東省科技計劃專項部署中設立相應專項,可以實現與國家專項差位化、集成化、繼承性的有效銜接。

4.2.3 技術成果聯動轉化

在央地聯動管理模式下,國家和廣東省共同建設高新技術領域技術驗證廣東省基地。一方面,結合國家對高新技術相關領域的發(fā)展需求,由廣東省組織開展技術驗證項目遴選和技術驗證方案制定的工作;另一方面,技術驗證基地立足于廣東省,服務粵港澳大灣區(qū),同時作為國家重點研發(fā)計劃相關重點技術領域項目技術驗證和成果轉移轉化的重要平臺,集中力量解決國家科技項目在中試放大、功能驗證環(huán)節(jié)缺位或接力不足等方面存在的問題,延伸央地聯動合作創(chuàng)新鏈條,加快探索國家優(yōu)質重大科技成果在廣東省應用轉化的新路徑。

4.3 央地聯動組織管理機制

在組織管理上,由國家級專業(yè)機構組建重點專項管理辦公室,下設部省聯動任務項目管理工作組,由國家級專業(yè)機構、廣東省科技部門以及廣東省專業(yè)機構人員共同組成。在過程管理上,一方面,按照A角主辦、B角協(xié)辦的工作制度,由廣東省相關人員作為項目主辦(A),國家專業(yè)機構相關人員作為項目協(xié)辦(B),共同推進央地聯動項目管理工作;另一方面,由國家和省共同設立專家委員會,由專家委員會專家對專項總體進行跟蹤指導,包括對專項的技術領域方向、項目管理方案、年度部署任務等提出意見和建議,對各技術方向的目標和任務提出調整建議,對專項總體實施情況開展評價等(如圖1所示)。

圖1 科技攻關的央地聯動組織管理機制

5 廣東省央地聯動模式的實施成效

5.1 央地聯動模式的實施情況

在部省聯動組織實施國家某重點專項期間,廣東省取得歷史性重大突破。2018—2020年,國家某重點專項共部署72個指南方向,其中部省聯動任務31個,由廣東省牽頭的部省聯動任務專項項目22個,占部省聯動任務項目總數的比例為71%,無論是在牽頭承擔國家重大專項項目數量還是獲得國撥經費金額方面都處于全國領先水平。

由廣東省牽頭承擔的部省聯動任務集聚了當地高校、企業(yè)、科研院所等不同創(chuàng)新主體,發(fā)揮了明顯的創(chuàng)新資源優(yōu)勢。對廣東省牽頭承擔的專項任務情況進行分析(如表4所示),2018—2020年,牽頭單位類型為企業(yè)的項目數量合計16項,占總承擔項目數的51.6%;由高校牽頭承擔的項目數量僅次于企業(yè),合計10項,占比為32.3%;由科研院所牽頭承擔的項目數量最少,合計5項,占比為16.1%。在實施專項任務的3年期間,2018年以高校為主要的項目承擔主體,占當年總承擔項目數的66.7%,2019年和2020年則轉變?yōu)橐云髽I(yè)為主,其中2019年企業(yè)牽頭承擔項目數量占當年總承擔項目數的比例高達80%,可見廣東省龍頭骨干企業(yè)在關鍵核心技術攻關上占據了主動地位。

表4 2018-2020年廣東省單位牽頭承擔央地聯動專項任務情況

5.2 央地聯動模式的實施成效

在中央財政和地方財政共同出資、社會資本和企業(yè)跟進投入的多元出資模式下,廣東省部省聯動任務專項實施帶動的社會資本投入超過100億元,有效推動了創(chuàng)新資源集聚、創(chuàng)新成果產出,優(yōu)化了廣東省創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。首先,僅重點專項中的8個部省聯動應用示范類項目就匯聚了全國65個機構、超600位高層次科研人員參與,促進了以院士為代表的高端創(chuàng)新資源向廣東省加速集聚;在央地聯動實施國家重點專項政策的影響下,相應行業(yè)領域的國際性會議于2020年移師廣東省,對廣東省匯聚全球頂尖創(chuàng)新資源,鞏固和提振產業(yè)發(fā)展信心發(fā)揮了重要作用。其次,央地聯動專項的實施有效推動了相關行業(yè)省實驗室快速集聚和整合高端人才隊伍,為加快建設國家實驗室奠定堅實基礎。同時,廣東省成建制引進建設了中國科學院空天信息研究院粵港澳大灣區(qū)研究院等一批高端平臺和人才隊伍,有效促進了廣東省高水平新型研發(fā)機構的發(fā)展,推動廣東省形成產業(yè)創(chuàng)新策源地。

在技術成果產出方面,央地聯動機制所探索出的體制機制創(chuàng)新,推動了廣東省在專項行業(yè)領域研發(fā)出一批標志性突出成果。例如,大型數字政務平臺的技術開發(fā),為廣東省主要政務系統(tǒng)應用提供支撐,有效提升了廣東省政務服務水平;由廣東省高校牽頭承擔的多個項目技術水平達到了國際領先水平;由粵港澳聯合辦學機構牽頭承擔的項目產業(yè)化水平已超過國際業(yè)界量產產品的2倍以上,部分“卡脖子”技術指標已達到國際先進水平。同時,廣東省依托國家重點專項下設置部省聯動任務的方式,根據相關前沿產業(yè)發(fā)展的需求,加快推動前沿尖端技術領域的前瞻性謀劃布局,助推省重點高校、科研院所以及龍頭企業(yè)搶占前沿尖端技術戰(zhàn)略制高點。

6 總結與建議

采取央地聯動模式組織實施關鍵核心技術攻關的新型舉國體制,是對以往國家重大專項攻關體制機制的深化和擴展,有利于有效落實國家發(fā)展戰(zhàn)略,推動地方經濟高質量發(fā)展。由于我國央地聯動模式的實踐起步較晚,隨著新形勢的發(fā)展,需要進一步探索如何從工作層面上升到制度層面、從統(tǒng)一管理模式上升到分類施策管理模式,從項目合作為主上升到創(chuàng)新平臺載體合作共建、從央地聯動為主拓展到部省港澳多方聯動,這對央地聯動的深度和廣度提出了更高要求。

6.1 進一步拓展央地聯動的深度和廣度

繼續(xù)深化央地聯動工作模式,推動“十四五”期間央地聯動模式開好局、起好步。一方面,在當前部省聯動任務專項的指導下,探索構建新興前沿技術領域新型舉國體制的科研范式,著力將央地聯動從工作層面上升到制度層面、從項目合作為主上升到機構與團隊建設并重。另一方面,爭取將央地聯動模式應用到更多廣東省具有優(yōu)勢的基礎技術、前沿技術、“殺手锏”技術、顛覆性技術等領域,進一步拓展央地聯動的方式和方法,著力破除體制和技術方面的障礙,加大央地創(chuàng)新數據資源共享,探索利用接續(xù)、接力、補充、補齊等多樣化支持方式優(yōu)化央地聯動模式的路徑,提升央地聯動機制資源配置效率。

6.2 構建央地聯動創(chuàng)新平臺載體體系

其一,針對廣東省基礎研究薄弱、重量級高校和科研院所不足等弱勢,通過央地聯動模式,積極布局和引進一批國內外知名高校和科研院所、企業(yè)來廣東省設立分支機構或研發(fā)中心。其二,對不同創(chuàng)新主體實行分類管理。對企業(yè)采取有效政策,鼓勵企業(yè)加強基礎研究;研究高校、科研院所與產業(yè)界深度合作的新模式,打通國家戰(zhàn)略需求與經濟發(fā)展的成果轉化通道,進一步提升創(chuàng)新主體綜合實力。其三,強化關鍵科學設施建設。在廣東省部署更多國家重大科研基礎設施和大型科研儀器。其四,建設廣東省實驗室、重點實驗室和工程研究中心等高端研發(fā)平臺,進一步提升廣東省對國家重大任務的承接能力和響應能力,形成具有國際影響力的產業(yè)技術創(chuàng)新策源地。

6.3 推動央地雙方聯動向部省港澳多方聯動邁進

深入推進粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心和深圳的中國特色社會主義先行示范區(qū)建設,在既有的央地聯動框架下,提升港澳機構參與程度,探索港澳機構牽頭或參與央地聯動模式下組織實施的國家關鍵核心技術攻關領域項目。在深入總結現有央地聯動機制的經驗做法基礎上,探究部省港澳多方聯動、共同出資等模式的國家關鍵核心技術攻關的實踐路徑,增強粵港澳大灣區(qū)對國內外創(chuàng)新資源的整合能力,集聚粵港澳大灣區(qū)建設綜合類國家技術創(chuàng)新中心的現實需求,推動粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新能力持續(xù)提升。