軌道交通建設(shè)融資模式探討

張浩 南寧軌道交通集團有限責(zé)任公司

引言

我國改革開放以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施及軌道交通的發(fā)展速度不斷提升，尤其是近幾年來，服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，人們對城市服務(wù)提出了非常高的要求，軌道交通作為城市服務(wù)的主要內(nèi)容，受到越來越高的關(guān)注，除了開通城市軌道交通的城市以外，在建中的城市軌道工程數(shù)量不斷增加，而且越來越多的城市都致力于城市軌道交通的規(guī)劃。城市交通的發(fā)展作為評估城市發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，重視交通服務(wù)行業(yè)的發(fā)展也是推動城市化發(fā)展的重要舉措，對提高城市服務(wù)能力、推動城市化發(fā)展進程有重要意義。同時，還要構(gòu)建現(xiàn)代化公共交通體系推動交通行業(yè)的發(fā)展，發(fā)展軌道交通的價值為改善城市交通、優(yōu)化居民的出行，同時也為國家拉動內(nèi)需作出積極的貢獻。

一、城市軌道交通的內(nèi)涵

軌道交通就是利用電能，通過輪軌元轉(zhuǎn)的方式進行運輸。城市軌道交通作為現(xiàn)代化城市交通的手段，與其他普通交通方式對比，具有準(zhǔn)時、快捷、安全、能耗低、環(huán)保的特點。

隨著我國城市化覆蓋率的提升，城市人口不斷提高，城市規(guī)模也不斷擴大，原有的城市交通模式已經(jīng)無法滿足城市化發(fā)展的進程，要解決交通擁擠的問題，就要通過城市軌道交通的方式進行解決，城市軌道交通具有占地少、速度快、運輸能力高的優(yōu)勢，因此軌道交通逐漸代替其他交通方式，成為城市發(fā)展的重點項目。軌道交通不僅能夠解決城市的交通問題，也是城市發(fā)展的必然選擇。城市軌道交通的經(jīng)濟特點主要包括以下幾點：第一，城市軌道交通為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的意義為具有公共產(chǎn)品的特點和私人產(chǎn)品的特點，相比之下更加趨于公共產(chǎn)品。私人產(chǎn)品是由個人引入到市場環(huán)境中，公共產(chǎn)品則由政府引入。準(zhǔn)公共產(chǎn)品在私人和政府的類型上未得到明確的劃分，因此可以由私人提供也可以由政府提供。城市軌道工程是非常典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，呈現(xiàn)為非競爭性、排他性的特點，同時也存在著多元化投資和融資的特點。第二，城市軌道交通具有極強的外部性特點。外部效應(yīng)屬于經(jīng)濟學(xué)的內(nèi)容，是指不以市場環(huán)境為主開展消費、生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，（1）生產(chǎn)者之間存在外部性的特點。軌道交通能夠聚集人流量，那么有利于帶動軌道交通沿線的經(jīng)濟發(fā)展。（2）軌道交通項目有利于帶動沿線商業(yè)的發(fā)展，從而促進基礎(chǔ)設(shè)施的完善，為人們的生活提供便利。（3）消費者的外部性特點。推動軌道交通作為城市的主要交通方式，能夠減少車輛對環(huán)境造成的污染，選擇綠色出行不僅保護了環(huán)境，改善了城市道路的擁擠狀況，還能減少交通事故的發(fā)生。第三，城市軌道工程具有規(guī)模經(jīng)濟的特點。對軌道工程投入資金的提高，則規(guī)模經(jīng)濟也會明顯提升。隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴大，企業(yè)經(jīng)濟效益明顯提升。城市軌道交通項目的投資規(guī)模較大、施工周期較長、資金流動性較差，因此成本也會隨之提高。城市軌道交通項目存在著最低效率規(guī)模，軌道交通線路的增加和拓展，規(guī)模效益也會明顯提升。

二、城市軌道交通融投資的理論

（一）融投資概念

從廣義角度上分析投資，投資主要表示資金盈利情況，通過資金籌集和應(yīng)用兩個方面進行呈現(xiàn)。從廣義的角度上分析融資，就是表示資金的籌備，融資人員利用各種方式進行資金行為的管理；從狹義角度上分析，融資就是企業(yè)籌集資金的整個過程。

（二）對軌道交通項目的融投資影響因素

城市軌道交通采用何種融投資方式，具有很多影響因素：我國政策、經(jīng)濟環(huán)境等。受到資本市場發(fā)展不充分的影響，軌道交通工程最常用的融投資模式為政府投資和政府運營。市場經(jīng)濟發(fā)展成熟的國家，采用的為融資或投資主體多元化的融資模式。我國城市軌道交通融投資方式采用地方財政資金為主的融投資方式，對于初次進行軌道交通建設(shè)的城市，由于沒有已經(jīng)運營線路的經(jīng)濟收入支持，財政投入是唯一的資金來源，因此要構(gòu)建以政府財政為主的投融資方式。已經(jīng)有完善的軌道體系的城市，要構(gòu)建市場化融資條件，形成多元化的融資方式。

（三）融投資方式的分類

第一，政府投融資方式。政府融投資的方式，能夠更好地落實產(chǎn)業(yè)政策，利用政府信用進行直接或間接的有償資金籌備，在政府的指導(dǎo)下并且結(jié)合我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展情況，選擇合適的融投資方式，就是在政府的指導(dǎo)下，評估信用原則在社會產(chǎn)品分配中的財政關(guān)系。政府的融投資模式包括地方政府融投資、中央政府融投資等。中央投融資模式還可細分為政府撥付資金、銀行貸款、降低稅收、政府補貼、國外政府貸款等。通過多年軌道交通的投融資經(jīng)驗分析，中央政府的投融資模式具有良好的信用和優(yōu)勢，能夠保證政府資金及時到位、融資能力較好，由于成本較低因此風(fēng)險也較低，中央政府的資金投入是必然的，中央政府由于自身的特殊性，一般為前期投入，軌道交通運營中的資金問題還需要地方政府來解決。地方政府常用的投融資模式為地方政府撥付資金、地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、城市維護稅和公共事業(yè)附加費、國內(nèi)金融機構(gòu)貸款、國外開款、減免稅收、政府補貼等。軌道交通對改善城市交通有重要意義，對推動城市經(jīng)濟發(fā)展有重要意義，地方政府則在城市軌道項目的融投資方面扮演著重要的角色，由于政府信用的原因，融資成本更小，地方政府在軌道交通建設(shè)中也發(fā)揮著不可替代的作用，能夠為軌道交通工程提供法律、土地撥劃等方面的支持，因此是促進軌道交通發(fā)展的保障。

第二，社會投資的融投資模式。社會投資的融投資模式就是社會投資人員以獲取盈利為目的，結(jié)合企業(yè)盈利目標(biāo)，通過商業(yè)化的融資模式準(zhǔn)備資金，具體內(nèi)容如表 1 所示。社會投資者的融資能力有限，并且在國家政策、宏觀經(jīng)濟的影響下，存在很多的風(fēng)險。并且，社會投資的信用度低于政府，且投融資模式也與政府有很大的差異，因此容易出現(xiàn)資金無法及時到位的問題，但其優(yōu)勢為管理效率較高。政府部門也要給予社會投資一定的幫助，可以優(yōu)化相關(guān)政策以吸引更多的投資者，為軌道交通的融投資提供良好的平臺。

表1 社會投資者的融投資模式

第三，混合投融資模式（PPP模式）?；旌鲜降耐度谫Y模式中的主體為政府、社會投資者，是通過為軌道交通企業(yè)的開發(fā)部門提供資金、降低稅收等方式進行投融資的方式?；旌鲜降耐度谫Y模式可以選擇政府或社會投資者的方式。混合投資在保證政府投資的情況下引進社會投資，積極解決軌道交通對資金的需求，并且也能降低成本，推動資金的充分利用。不過混合式的投融資模式也存在一定的問題，比如投資效益無法保障、政策變動引發(fā)風(fēng)險等，因此該模式也離不開相關(guān)法律法規(guī)的支持。PPP軌道交通項目融資能夠推動項目建設(shè)進程，PPP模式的應(yīng)用能夠吸引更多的民間資本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，軌道交通建設(shè)階段，若是缺乏私人企業(yè)的融資，那么就極易由于公共財政資金的短缺導(dǎo)致工期的推遲，影響著項目建設(shè)進程以及交付過程。PPP融資模式可以在最短時間內(nèi)拓展到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而加快建設(shè)進程。PPP軌道交通融資模式能夠節(jié)省更多的工程時間和成本，相比傳統(tǒng)的融資模式能夠減少項目的投資成本，縮短工程的施工周期。PPP軌道交通的項目融資是提高建設(shè)質(zhì)量的主要手段，在私人部門的項目建設(shè)中靈活應(yīng)用先進技術(shù)、管理模式等構(gòu)建一個良好的施工環(huán)境，通過現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)和管理方式提高施工質(zhì)量。PPP軌道交通項目融資有利于提高資產(chǎn)貨幣化的速度，該模式融資設(shè)計預(yù)先支付款項、收入分配安排等，公司部門通過折算資產(chǎn)的具體價值籌集軌道交通建設(shè)所需的資金，充分發(fā)揮資金杠桿效應(yīng)提高公共部門的經(jīng)濟效益，也提供了資產(chǎn)貨幣化的速度。

第四，BT模式。BT是Build和Transfer的縮寫，意為“建設(shè)-移交”，是從 BOT 模式上演變而來的。政府將項目在一定時間內(nèi)授權(quán)給企業(yè)，根據(jù)簽訂的許可證書，投資企業(yè)進行基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。根據(jù)相關(guān)要求，在授權(quán)到期之前，投資企業(yè)要將基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)給授權(quán)部門，企業(yè)的回報則由政府通過股權(quán)回購的方式支付。BT融資模式其實就是“交鑰匙”的方式，政府出資回購，給投資企業(yè)支付回報的手段就是BT模式。

三、軌道交通投融資渠道及存在問題

（一）政府間接投資

政府間接投資就是政府通過授權(quán)直接控制的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)企業(yè)給予項目投資，投資資金通過融資方式解決，主要的融資渠道包括：（1）國際金融組織、外國政府優(yōu)惠貸款等。通常來講，這一類資金能夠滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資成本低、使用時間長的要求，因此該類資金需要得到政府的重視。因為目前市場前景不清晰、市場規(guī)律不明確，并且管理措施落后且風(fēng)險較多，會導(dǎo)致項目經(jīng)濟效益下降。（2）政府政策性的銀行優(yōu)惠政策。例如農(nóng)業(yè)銀行等政策性貸款，這一類貸款數(shù)額可觀、擔(dān)保方式簡便，適用于多個項目，不過由于管理手段落后，因此存在著資金使用效率低的問題。（3）商業(yè)銀行貸款。這一類貸款是政府授權(quán)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國有投資企業(yè)進行銀行貸款，這也是地方政府主要的投資方式，具有金額小、期限短的特點，貸款行為規(guī)范性較差，從而形成巨大的安全隱患。

（二）PPP軌道交通項目融資風(fēng)險

PPP軌道交通項目融資有利于提高資產(chǎn)貨幣化的速度，該模式融資設(shè)計預(yù)先支付款項、收入分配安排等，公司部門通過折算資產(chǎn)的具體價值籌集軌道交通建設(shè)所需的資金，充分發(fā)揮資金杠桿效應(yīng)提高公共部門的經(jīng)濟效益，也提供了資產(chǎn)貨幣化的速度。首先，PPP軌道交通項目融資過程中有很多復(fù)雜的風(fēng)險因素，軌道交通管理具有安全限制高、靈活性低、周期長的問題，因此軌道交通的建設(shè)則呈現(xiàn)為復(fù)雜性和系統(tǒng)性的特點，通過PPP融資模式平臺介入到軌道交通的建設(shè)和運行中，能夠改善軌道交通建設(shè)的復(fù)雜程度。（1）從技術(shù)的角度分析公司合作，會導(dǎo)致軌道交通網(wǎng)的分割，導(dǎo)致軌道交通的施工面臨很多不同的技術(shù)風(fēng)險。由于軌道交通建設(shè)周期較長，法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在建設(shè)周期中會發(fā)生變化，從而對合同管理和項目完善帶來不良影響。（2）復(fù)雜的軌道交通網(wǎng)絡(luò)具有不穩(wěn)定的特點，因此軌道交通部門要處理政策不穩(wěn)定的問題。不穩(wěn)定的情況會增加PPP項目的成本，最終導(dǎo)致財政部門無法承受資金帶來的巨大壓力。其次，PPP軌道交通項目的融資有很大的風(fēng)險。政府部門參與軌道交通建設(shè)等多個項目中，因此容易出現(xiàn)政策和利益的矛盾，從而會產(chǎn)生調(diào)控籌集資金、財政資金、基礎(chǔ)設(shè)施、運營列車所有權(quán)、交通規(guī)劃等沖突的問題，政治風(fēng)險會對軌道交通項目的開展帶來不良影響。最后，PPP軌道交通項目融資會產(chǎn)生很多不可抗力的風(fēng)險。（1）社會風(fēng)險，是當(dāng)事人無法預(yù)見、無法避免，也無法解決的問題，會造成軌道交通項目產(chǎn)生嚴重的經(jīng)濟損失，比如新冠肺炎疫情等。（2）地理環(huán)境的影響。例如流茶、泉眼、地下水、土壤地質(zhì)狀況等都會對軌道交通項目造成不良影響。（3）氣候條件的影響。特殊天氣、自然災(zāi)害、洪水、臺風(fēng)等都會對城市軌道交通帶來嚴重的經(jīng)濟損失。

四、關(guān)于城市軌道交通項目的融資模式分析

（一）BT融資模式的概念及特點

BT模式表示建設(shè)單位根據(jù)業(yè)主招標(biāo)的內(nèi)容選擇合適的施工方，由施工方開展工程的建設(shè)，而且在竣工后檢查合格后由業(yè)主支付建筑方款項的融資方式。第一，BT是目前常用的投融資模式，相比一般的招標(biāo)手段有很大的差異。第二，BT模式更加適用于政府主導(dǎo)下的工程項目建設(shè)。第三，通過BT模式利用非政府投資開展項目建設(shè)。非政府資金主要表示單位自行籌措的資金，屬于施工單位自有資金，需要施工單位出面貸款。第四，項目投融資和建設(shè)均為建筑商，就是我們通常說的施工單位。之所以稱之為建筑商，若是將追求收益作為BT模式應(yīng)用的目標(biāo)，投融資方會將項目轉(zhuǎn)給建筑方，建筑方為了提高利益會導(dǎo)致成本增加，政府回購的款項也會提高。項目投資流程的增多也會延長建設(shè)的周期，而且流程復(fù)雜也會影響責(zé)任的落實，因此對政府來說有不良影響。BT項目投融資和建設(shè)必須為建筑商，具有較強的施工能力、管理能力和融投資能力，才能保證工程質(zhì)量。第五，在規(guī)定的時間內(nèi)，項目施工完成后要有償轉(zhuǎn)讓，這是BT和BOT最大的區(qū)別，建筑商在BT模式下需要投資完成項目，不需要運營項目，業(yè)主根據(jù)合同回收款項。BT模式的應(yīng)用，施工人員在完成建設(shè)后需要一段時間的經(jīng)營獲取利益，因此經(jīng)營收入則是主要的收入來源。

（二）BT融資方式的應(yīng)用模式

第一，BT方式應(yīng)用的前提。城市軌道交通項目的建設(shè)利用BT模式開展投融資，其條件為：要做好充分的準(zhǔn)備工作，制定完善的設(shè)計方案；業(yè)主需要為工程的承包商、融資銀行提供擔(dān)保，展現(xiàn)出自身的回購能力。工程要提高設(shè)計難度并且還要合理管控施工中存在的風(fēng)險。合理管控工程投資規(guī)模，投資的額度也要控制在投資人的承受范圍以內(nèi)，如果工程的投資規(guī)模太大，則可分解成幾個不同的階段，分別利用BT模式。準(zhǔn)確評估項目成本，方便投資者估算和成本管控。第二，BT模式的應(yīng)用對策。（1）完全BT方式。利用招標(biāo)的方式確定BT項目的施工方，而且工程的投融資、施工建設(shè)都要由施工單位完成，項目驗收后要給建筑方支付回購款。完全BT模式的特點為：建設(shè)方?jīng)]有特殊的資質(zhì)要求，需要具備投融資能力即可；BT模式的主要融資對象為銀行，由施工方做出擔(dān)保，業(yè)主要出示回購承諾函。施工階段業(yè)主幾乎不會參與，項目公司則不會參與施工規(guī)劃，主要工作為施工管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，見圖1。完全BT方式的優(yōu)勢為：能夠擴大投資者選擇范圍，減少投資風(fēng)險。項目建設(shè)結(jié)構(gòu)清楚，建設(shè)、管理各方面連接緊密，業(yè)主參與工程管理中，由于項目的施工方承擔(dān)著建設(shè)的主要風(fēng)險，那么業(yè)主承擔(dān)的風(fēng)險更低，施工方在施工階段有自主掌控權(quán)，且具有較大的利潤空間。（2）BT總承包方式。采用招標(biāo)的手段選擇合適的施工方，施工方根據(jù)合同開展項目的勘察、設(shè)計、采購、施工等環(huán)節(jié)工作，投資也由建設(shè)方承擔(dān)，項目完成驗收后業(yè)主支付回購款項。其特點為：施工方負責(zé)軌道交通的施工操作，因此對施工方的能力提出極高的要求，不僅需要具備完全 BT 融投資模式的能力，還需要一定的建設(shè)能力和建設(shè)經(jīng)驗。業(yè)主要與施工方簽署承包及BT投資合同，還要聘請專業(yè)的工程監(jiān)理機構(gòu)針對施工過程進行管理和監(jiān)督。

圖1 完全BT方式運行示意圖

（三）PPP軌道交通融資模式應(yīng)用的注意事項

第一，確定政府的定位。PPP融資模式是特許經(jīng)營權(quán)的政府與私人企業(yè)的合作，在該模式下，兩者都是平等的社會主體，公共部門要轉(zhuǎn)變自身在軌道交通中的角色，與私營部門共同發(fā)揮監(jiān)督、指導(dǎo)和合作的作用，在軌道交通階段要保持平等合作的意識。政府還要積極地探索軌道交通工程融資體制的改革方法，要扮演好服務(wù)類的角色。第二，經(jīng)濟可行性分析。在軌道交通建設(shè)階段，私人企業(yè)急于尋找投資的機會，而公共部門著急落實項目建設(shè)，因此兩者都會夸大市場的需求，對工程建設(shè)盲目樂觀，忽略了其中存在的競爭因素，導(dǎo)致經(jīng)濟可行性的分析不具有科學(xué)性和有效性，提高了投資的風(fēng)險。

結(jié)語

將城市軌道交通投融資與土地儲備機制結(jié)合起來，才能更好地完成城市規(guī)劃、土地規(guī)劃和軌道交通的規(guī)劃，結(jié)合土地儲備機制將專項資金用于軌道交通的建設(shè)。政府部門規(guī)劃的軌道交通周圍土地資源，根據(jù)納入儲備和投融資機制的土地分期構(gòu)建土地儲備運作機構(gòu)，由政府進行這一區(qū)域的管理。土地開發(fā)階段，土地儲備機構(gòu)也承擔(dān)著一定的投融資責(zé)任。同時，還可以促進地鐵工程和房地產(chǎn)工程的聯(lián)合開發(fā)，比如地鐵車站周圍商鋪出租、物業(yè)開發(fā)、地鐵廣告經(jīng)營、車站冠名等。軌道交通建設(shè)是社會的共同責(zé)任，政府在其中扮演著主導(dǎo)的作用。城市軌道交通建設(shè)的投融資要采用多元化的投融資模式，積極吸納社會資本，籌集更多的推動城市軌道交通發(fā)展的資金。城市軌道交通的收益具有長期性和穩(wěn)定性的優(yōu)勢，因此投資風(fēng)險較小，合理的軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方式能夠減少資金支出，提高城市軌道交通的管理水平。還要構(gòu)建現(xiàn)代化公共交通體系推動交通行業(yè)的發(fā)展，發(fā)展軌道交通的價值為改善城市交通、優(yōu)化居民的出行，同時也為國家拉動內(nèi)需作出積極的貢獻。