長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法實踐及經(jīng)驗總結

劉 銳

黨的十九大報告提出，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。長三角區(qū)域人口密集、工業(yè)發(fā)達，大量使用煤炭產(chǎn)生了巨大的碳排放，導致大氣污染，這既危害公眾健康，又不利于可持續(xù)發(fā)展。黨的十九大將“綠水青山就是金山銀山”理念寫入黨章，明確加快推進生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護。在中央政策的引導下，為更好地治理長三角區(qū)域大氣污染，克服屬地治理模式的弊端，長三角區(qū)域蘇、徽、浙、滬三省一市（以下簡稱“三省一市”）人大加強協(xié)調(diào)，探索大氣污染治理新模式，積極進行大氣污染防治協(xié)同立法，為其他區(qū)域推進大氣污染防治立法提供借鑒。

一、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法背景梳理

（一）政策背景

黨的十八屆五中全會提出綠色發(fā)展理念，強調(diào)要把生態(tài)文明建設放在現(xiàn)代化建設全局中的突出地位，這為長三角區(qū)域加快開展大氣污染防治提供了政策指引。習近平總書記指出，長三角區(qū)域是我國重要的經(jīng)濟區(qū)，要根據(jù)長三角區(qū)域的發(fā)展形勢和未來走向，大力推進長三角一體化高質量發(fā)展?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025 年）》提出，要加快建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導，推進區(qū)域協(xié)同立法不斷完善和發(fā)展。這些重大政策為長三角區(qū)域加強大氣污染防治協(xié)同立法注入了強大動能。

（二）法律背景

隨著中國法治化進程的加快，憲法也被不斷地完善與修訂。1980 年開始施行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，首次實現(xiàn)了國家立法權的下放，確立了省級人大制定地方性法規(guī)的權力。1982 年憲法的頒布，明確賦予省級人大制定地方性法規(guī)的權力。省級人大肩負起本行政區(qū)內(nèi)重要民生事項立法的責任，黨的十八大以來，全面依法治國行動持續(xù)深入，為省級人大立法提供了新的方向。大氣質量影響到生產(chǎn)與生活的各方面，大氣污染的特點決定了需要加強地方立法協(xié)作，因而區(qū)域協(xié)同立法成為新時代地方立法的重要部分和積極探索。

（三）現(xiàn)實背景

根據(jù)七普數(shù)據(jù)，長三角區(qū)域人口數(shù)量超過2.35億，約占全國總人口的16.7%。巨大的人口數(shù)量對長三角區(qū)域環(huán)境承載力帶來嚴重壓力，加上長三角區(qū)域工業(yè)密集且能源消費結構以煤炭為主，所產(chǎn)生的碳排量占全國20%左右，導致長三角區(qū)域出現(xiàn)了嚴重的大氣污染。面對大氣質量惡化，區(qū)域內(nèi)城市采取了一系列措施加緊應對，但由于大氣污染的流動性和外溢性，屬地治理成效并不明顯。為有效地改善區(qū)域大氣質量，保障公眾健康，長三角區(qū)域三省一市需要從立法層面加強協(xié)同，推動區(qū)域大氣治理機制升級。

二、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法基本過程概述

（一）探索階段

為克服地方間封閉式治理模式的弊端，長三角三省一市人大轉變思路，開啟了聯(lián)合立法的探索。2014 年，三省一市人大就長三角經(jīng)濟社會發(fā)展探索開展初步的立法協(xié)作，出臺了《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》，明確定期召開人大常委會主任座談會，同時法制工作機構也定期召開立法協(xié)作會，圍繞區(qū)域發(fā)展大局有序探索實踐協(xié)同立法。長三角各地區(qū)間協(xié)同立法的實踐探索為大氣污染防治提供了新的立法思路，揭開了該區(qū)域大氣污染防治立法的序幕。同年，三省一市人大召開了大氣污染防治協(xié)作立法論證會與大氣污染防治立法協(xié)作座談會，一致認為協(xié)同立法在大氣污染防治中具有可行性，并做出協(xié)同治理的初步?jīng)Q定。

（二）發(fā)展階段

長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的發(fā)展過程具有漸進性與逐步完善性。自2014 年起，三省一市相繼通過《大氣污染防治條例》，分別根據(jù)各地情況對各自大氣污染防治條例進行修訂，并圍繞“區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”作出專章規(guī)定。2014 年1 月7 日，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組在上海召開第一次工作會議，著重商討了開展大氣污染防治協(xié)作聯(lián)合行動的重點措施。會議還明確了“協(xié)商統(tǒng)籌、責任共擔、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，提出建立長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制的目標。

（三）成熟階段

在不斷的探索和實踐發(fā)展下，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法逐漸走向成熟。2018 年6 月，三省一市人大常委會簽署了《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020）》，明確一體化發(fā)展的目標，為區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法營造了更為緊密的一體化環(huán)境。同年7 月，三省一市人大常委會簽署了《關于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，并進一步完善了立法協(xié)同機制。在完善的立法協(xié)同機制下，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法逐漸走向成熟，發(fā)揮了有效的作用。根據(jù)統(tǒng)計，近年來，長三角區(qū)域大氣質量得到了顯著改善，至2020 年，該區(qū)域41 個主要城市PM2.5 年均濃度下降了31.4%。

三、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法內(nèi)容概覽

（一）文本結構與總體內(nèi)容

長三角區(qū)域三省一市為防治大氣污染，改善生態(tài)環(huán)境，保障公眾健康，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律法規(guī)，結合各地實際，制定各地大氣污染防治條例。各地條例中均設有“總則”“法律責任”“附則”以及區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控的單獨章節(jié)，在總體內(nèi)容、文本形式、重要條文、重大事項、溝通合作、信息共享與工作機制上形成了大氣污染防治協(xié)同。

（二）重點內(nèi)容

長三角區(qū)域三省一市相關大氣污染防治條例的文本顯示，長三角區(qū)域大氣污染協(xié)同立法集中在協(xié)作機制、科研合作、應急聯(lián)動、重點防治、限排與禁燃、跨界協(xié)商等方面。具體如表所示。

長三角區(qū)域大氣污染協(xié)同立法重點內(nèi)容表

四、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的基本思路

（一）中央統(tǒng)一引領與區(qū)域協(xié)同立法并舉

區(qū)域協(xié)同立法是指立法權行使方面的協(xié)同，即有地方立法權的機關站在國家協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的高度，立足于區(qū)域發(fā)展的整體利益，在行使自身立法權過程中的自主性、適應性約束。區(qū)域協(xié)同立法的路徑主要分為松散型、緊密型、融合型、一體化協(xié)同4 種模式，而長三角區(qū)域治理大氣污染主要采取松散型協(xié)同立法模式。松散型協(xié)同立法模式的特點是，三省一市的立法機關在中央政策的統(tǒng)一引領下，圍繞大氣污染防治重要事項進行統(tǒng)一協(xié)商，意見達成一致后，各地根據(jù)協(xié)商內(nèi)容分別制定各自的地方性法規(guī)?？梢钥吹?，在中央統(tǒng)一政策的指引下，長三角區(qū)域大氣治理協(xié)同立法更具自發(fā)性，以各地立法機關為主，相互配合，充分考慮各地立法需求，這種地方為主的協(xié)商立法模式更具靈活性，便于加強各地間的交流與合作。

（二）堅持系統(tǒng)思維

大氣是具有非排他性與非競用性的公共品，大氣污染具有傳輸性，牽一發(fā)而動全身。針對大氣污染的治理，不適宜采用分割型治理方式，而應當從整體出發(fā)，系統(tǒng)考慮，統(tǒng)籌各方訴求和利益。長三角區(qū)域大氣污染協(xié)同立法不要求各地文本內(nèi)容完全一致，而是允許各省市根據(jù)自身情況確立相關條文，但各地的立法目標和核心條文需保持高度一致，追求立法、執(zhí)法、監(jiān)測、施行等環(huán)節(jié)的緊密協(xié)調(diào)。各地出臺地方性法規(guī)始終從大局出發(fā)，以大局利益為重，必要時可舍棄局部利益以維護整體利益。

（三）堅持因地制宜

因地制宜是長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法模式的一大特色，貫徹具體問題具體分析的思維使治理更加具有針對性和實際性。在區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法模式下，并不是要求各地立法內(nèi)容必須絕對一致，而是允許各省市因地制宜，根據(jù)自身實際需求出臺地方性法規(guī)。

（四）加強地方溝通

在立法的全過程中，三省一市高度重視溝通交流。如2014 年三省一市人大召開了大氣污染防治協(xié)作立法論證會與大氣污染防治立法協(xié)作座談會，達成了立法內(nèi)容的初步共識。2014 年1 月7 日，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組在上海召開第一次工作會議，共同研究探討了聯(lián)防聯(lián)控的重點舉措?？梢钥吹?，溝通貫穿于長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法工作的全過程，它是促進聯(lián)防聯(lián)控順利開展的不可或缺的路徑，也是長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的特色之一。

（五）堅持示范與協(xié)調(diào)并舉

長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法采取示范協(xié)調(diào)模式。根據(jù)其協(xié)同立法發(fā)展的過程可以發(fā)現(xiàn)，首先是通過上海的立法向安徽省、江蘇省、浙江省提供示范性制度規(guī)則，繼而由蘇皖浙三省參考擬定相似的地方性法規(guī)，從而實現(xiàn)長三角區(qū)域大氣污染防治條例在立法內(nèi)容與文本表述上的內(nèi)在統(tǒng)一。示范協(xié)調(diào)模式具有靈活性，前期只有一部分地區(qū)實行，在經(jīng)過一段時間的調(diào)試后，法律規(guī)章更加完善、可行，此時再向三省推廣，可縮小前期因經(jīng)驗不足帶來的負面影響。

五、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的基本經(jīng)驗

（一）注重頂層設計

長三角區(qū)域在推進大氣污染防治協(xié)同立法的過程中始終緊扣中央戰(zhàn)略與決策，創(chuàng)造性地發(fā)揮地方人大在協(xié)同立法工作中的主導作用。在黨中央政策的引領下，三省一市人大堅持系統(tǒng)思維，以維護整體環(huán)境利益為出發(fā)點，對大氣污染進行協(xié)同治理，構建區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同體。為達到更佳的綜合治理效果，各地人大實事求是，堅持具體問題具體分析，統(tǒng)籌兼顧協(xié)同各方面共同需求與本地特色，制定適應于本地情況的法規(guī)；同時，注重建立健全大氣污染防治協(xié)同機制，按照統(tǒng)一的要求，推進長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

（二）堅持以人民為中心

區(qū)域大氣環(huán)境關乎人民群眾的根本利益，關乎人民群眾的生命健康，關乎人民群眾的幸福生活。三省一市人大堅持人民利益至上，積極推進大氣污染防治，為廣大人民群眾打造一片藍天。在推進區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法過程中，三省一市始終貫徹習近平法治思想，全面深化依法治國，堅持人民主體地位，以人民為中心，充分發(fā)揮地方人大作用，推進大氣污染防治體系功效。在立法協(xié)商中，發(fā)揮地方自主精神，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧整體與局部，建立更加有效的區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法機制，構建區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同體。

六、結語

長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法在利益共生、理念共享的原則上實現(xiàn)了意見統(tǒng)一、方案一致，同時也做到了求大同、存小異，具體問題具體分析，有效結合不同的實際情況予以各有側重的立法措施。此外，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的推行堅持了中國特色社會主義新發(fā)展理念，契合了時代需求，依法治污，有助于推動構建生態(tài)環(huán)境共同體，實現(xiàn)區(qū)域合作互利共贏，是我國地方立法的創(chuàng)新實踐，為推進大氣污染防治協(xié)同立法提供了經(jīng)驗。