立法保護好黑土地夯實糧食安全壓艙石

⊙ 本刊記者 張衛(wèi)

8月1日，《中華人民共和國黑土地保護法》正式實施，這是我國首次、全球唯一在國家層面專門針對黑土地實施的立法保護。這部法律吹響了黑土地保護的法治號角，在我國耕地保護史上具有里程碑意義，對確保國家糧食安全和生態(tài)安全具有重要貢獻。

堪稱耕地中的“大熊貓”每塊黑土地都是當?shù)丶Z倉

“黑土地肥到家，捏把泥土冒油花，一兩黑土二兩油，插根筷子也發(fā)芽?！边@個在東北地區(qū)流傳的順口溜，形象地描述了黑土地的肥沃。

黑土地是大自然在漫長的歷史中形成的寶藏，它只在溫帶濕潤氣候草原草甸植被條件下形成，青草一年年枯榮往復，在表層積累成厚厚的有機質，千萬年后才形成了黑土地。

黑土地之所以“黑”，就是因為覆蓋著一層黑色或暗黑色的腐殖質，土質疏松，富含有機質，最宜耕作。有研究表明，形成1厘米厚度的黑土層需要數(shù)百年。因此，把黑土地稱為耕地中的“大熊貓”一點也不為過。

目前，全球僅有四大塊黑土地，分別是北美的密西西比平原、中國的東北平原、烏克蘭的烏克蘭平原以及南美的潘帕斯平原，總面積不到500萬平方公里。根據《中華人民共和國黑土地保護法》，黑土地是指黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區(qū)的相關區(qū)域范圍內具有黑色或者暗黑色腐殖質表土層，性狀好、肥力高的耕地。

由于土質好，每一塊黑土地都是當?shù)氐募Z倉。

中國農業(yè)大學提供的數(shù)據顯示，全球最大的黑土地位于東歐烏克蘭大平原，面積為3.3億公頃，其中俄羅斯南部有1.48億公頃、烏克蘭有0.34億公頃。這一區(qū)域農業(yè)發(fā)展較早，在20世紀初已形成規(guī)模，一直有“歐洲糧倉”之稱。在蘇聯(lián)時代，該地區(qū)的農業(yè)總產值占全蘇的1/4，甜菜和土豆產量均占全蘇的一半以上。

第二大面積的黑土地位于北美密西西比平原，其中美國境內有2億公頃、加拿大境內有0.4億公頃、墨西哥境內有0.5億公頃。以美國為例，黑土地囊括了大部分玉米帶和小麥帶，是重要的“商品谷物農業(yè)”區(qū)，被稱為美國的“面包籃”。

第三大黑土地位于亞洲，面積為1.2億公頃，主要位于中國的東北平原，涉及呼倫貝爾草原、大小興安嶺地區(qū)、三江平原、松嫩平原、松遼平原部分地區(qū)和長白山地區(qū)。東北黑土區(qū)的糧食產量占全國的四分之一，調出量占全國的三分之一，是最大的商品糧基地、名副其實的我國糧食安全壓艙石。雖然一年只能種一季，但肥沃的黑土地改變了延續(xù)千年的糧食生產流通格局，使得北方在糧食格局中的地位穩(wěn)超南方，全國從南糧北運變?yōu)楸奔Z南運。

第四大黑土地位于南美潘帕斯平原，面積1.05億公頃，其中阿根廷境內有8900萬公頃、烏拉圭境內有1300萬公頃、巴西南部大約有430萬公頃。阿根廷所占的黑土面積最大，是全球糧倉的重要組成部分。該區(qū)黑土開墾達120年之久，大多用于種植小麥、玉米、高粱、大麥、大豆和向日葵等農作物，以及果樹、飼料和纖維作物，烏拉圭黑土區(qū)則主要用于放牧牛羊。

呈現(xiàn)亞健康狀態(tài) 保護黑土地已迫在眉睫

在國外，由于黑土地的開發(fā)普遍較早，因此也更早遭遇了黑土地退化的問題。

中國農業(yè)大學提供的資料顯示，在20世紀20-30年代，由于過度毀草開荒、破壞地表植被，黑土地水土流失嚴重，烏克蘭大平原和美國密西西比河流域相繼發(fā)生了破壞性極強的“黑風暴”。1928年，“黑風暴”幾乎席卷了整個烏克蘭，一些地方的土層被毀壞了5-12厘米，最嚴重的達20厘米。

在北美，由于歐洲移民開墾土地，也很快發(fā)生了土壤退化。美國的第一場沙塵暴始于1933年11月，吹走了5厘米以上的表土。1934年的一場“黑風暴”卷走3億立方米黑土，當年小麥減產51億公斤。

在之后的時間內，“黑風暴”時常肆虐。1935年，一項美國野外侵蝕調查的數(shù)據顯示，約0.2億公頃的土地在“黑風暴”中失去了生產能力。同時，風蝕土壤與有覆蓋的土壤相比，其團粒結構破壞嚴重。

南美的黑土地同樣沒有躲過危機，資料顯示，早在16世紀初，歐洲列強就開始了對南美洲的殖民，此后數(shù)百年中，人口數(shù)量增加、農業(yè)大開發(fā)、牧場快速發(fā)展等，都加速了黑土地被侵蝕的現(xiàn)象。直到今天，南美黑土區(qū)的土壤侵蝕一直比較嚴重。

相比國外，我國黑土地開發(fā)時間較短，開墾歷史不過百余年，但開墾強度過大，退化危機也早已顯現(xiàn)。

我國的黑土地都為漫山漫崗坡地，一旦失去植被，土地裸露，極易跑土跑肥。20世紀90年代前，農民會習慣性地將農田里殘留的秸稈、根茬通通刨出來，用作取暖燃料。這樣一來，冬季的農田地表就會裸露，風就會把土卷走。就算有雪覆蓋，春季雪融，凍融水和雨水沖水同樣會把土沖走。若遇上大量降水，還會形成沖溝，黑土地就被分割得支離破碎。黑龍江省水保所的定位觀測顯示，坡耕地年土壤流失厚度為0.6-1厘米。

目前，我國的黑土地正在變薄、變瘦、變硬。變薄，墾殖前六七十厘米的黑土層，現(xiàn)在普遍在40厘米以內，水土流失嚴重的區(qū)域只剩下二三十厘米，甚至裸露出了黃色的母質。變瘦，《東北黑土地白皮書（2020）》指出，近60年黑土耕作層有機質含量下降了三分之一，部分地區(qū)下降了50%，肉眼可見的改變是，黑土地沒那么黑了。變硬，黑土的土壤結構變差了，土壤板結、犁底層增厚、孔隙度下降，降一場雨，水滲不下去，甚至在地表形成徑流。

而造成黑土區(qū)土壤健康長期透支的原因在于個別地區(qū)的過度墾殖、重用輕養(yǎng)、大水大肥及農化用品的過量施用。以收益較高的花生種植為例，春天干旱多大風，翻土會加劇土壤的丟失，而農民又必須通過翻土才能收獲花生。據統(tǒng)計，一塊種植花生的土地會由于春季風蝕損失5-10厘米的表土層，若常年種植會對土壤產生極大損耗。

另外，盜挖、濫挖黑土，非法出售黑土等行為也是造成黑土地流失的一個重要原因。比如，東北某市就有9萬多平方米的黑土地被非法開挖，已經形成一條黑色產業(yè)鏈，在電商平臺上以每公斤0.5元到幾元的價格公開出售，部分商家還美其名曰“大自然的搬運工”。

薄、瘦、硬的黑土，生產潛力自然會下降。之所以糧食沒有減產，靠的是對土地高強度利用和農業(yè)資源的高強度投入?！拔覀冊跂|北吉林梨樹做過實驗，如果不做有效的田間管理或化肥投入，糧食最高產量只有現(xiàn)在的三分之一?！敝袊r業(yè)大學土地科學與技術學院院長李保國說。中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所研究員張斌也算過賬——過去黑土地投入1斤化肥可以生產60斤糧食，現(xiàn)在只能生產21斤糧食，未來可能只有14斤糧食。

如果不重視黑土地保護，那天鵝絨一般的黑土層在不久的將來就可能被消耗殆盡。糧食安全，屆時也將敲響警鐘。

有法可依 黑土地保護邁入新紀元

為了保護好耕地中的“大熊貓”，近年來，國家出臺了一系列相關政策文件，包括《東北黑土地保護規(guī)劃綱要（2017-2030年）》《東北黑土地保護性耕作行動計劃（2020-2025年）》《國家黑土地保護工程實施方案（2021-2025年）》等。

同時，東北三省及內蒙古自治區(qū)為更好地落實國家黑土地保護政策，也先后出臺了《吉林省黑土地保護條例》《黑龍江省黑土地保護利用條例》等地方法律法規(guī)和文件。近年來在東北地區(qū)推廣應用的“梨樹模式”“龍江模式”等技術模式，均取得不錯的成績。

黑龍江省佳木斯市農業(yè)農村局農田建設管理科科長孫國杰介紹說，2015年，佳木斯市開始建立黑土地保護試點，截至今年已落實黑土地保護利用示范區(qū)面積540.1萬畝。同時推廣應用了以水稻秸稈翻埋、旋耕、原茬攪漿為核心技術的黑土地保護“三江模式”，利用豐富的秸稈資源培肥土壤、提高耕地質量?！?021年，全市農作物秸稈還田綜合利用率達到95.17%，成為農作物秸稈綜合利用的主推模式?！?/p>

據孫國杰介紹，在推廣秸稈還田過程中，佳木斯市農業(yè)農村局還積極引進和研究了利用高效快速秸稈發(fā)酵劑，解決氣溫低影響秸稈腐爛問題，從而進一步改良土壤結構，增加土地有機質含量，增強土壤蓄水保肥能力。在該模式的應用之下，佳木斯市試驗示范區(qū)耕地土壤有機質含量比2017年提高3%以上，旱田耕層厚度達到30厘米以上，水田耕層厚度達到20厘米以上，耕地質量平均比2017年提高0.5個等級以上。

6月24日，在十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十五次會議上通過了《中華人民共和國黑土地保護法》，為今后依法加強黑土地保護利用指明了方向，充分彰顯出我國對黑土地保護的堅定態(tài)度和決心。

黑土地保護法不分章，共三十八條，從內容上看包括立法目的、適用范圍、保護要求和原則、政府責任和協(xié)調機制、制定規(guī)劃、資源調查和監(jiān)測、科技支撐、數(shù)量保護措施、質量提升措施、農業(yè)生產經營者的責任、資金保障、獎補措施、考核與監(jiān)督、法律責任與追究以及與林草濕地等相關法律的銜接。

本法明確，國家實行科學、有效的黑土地保護政策。保障黑土地保護財政投入，綜合采取工程、農藝、農機、生物等措施，保護黑土地的優(yōu)良生產能力，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質量有提升、產能可持續(xù)。黑土地應當用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農產品生產，黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地應當按照規(guī)定的標準劃入永久基本農田，重點用于糧食生產。

值得注意的是，本法充分考慮到相關法律規(guī)定的有效銜接，明確規(guī)定林地、草原、濕地、河湖等范圍內黑土的保護，適用森林法、草原法、濕地保護法、水法等有關法律。盜挖、濫挖黑土的，依照土地管理等有關法律法規(guī)的規(guī)定從重處罰。非法出售黑土的，沒收非法出售的黑土和違法所得，并處每立方米五百元以上五千元以下罰款；明知是非法出售的黑土而購買的，沒收非法購買的黑土，并處貨值金額一倍以上三倍以下罰款。

為貫徹落實黑土地保護法，自然資源部辦公廳又發(fā)布了《關于進一步加強黑土耕地保護的通知》（以下簡稱《通知》），要求內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等四?。▍^(qū)）自然資源廳開展黑土耕地調查、強化國土空間規(guī)劃對黑土耕地的特殊管控等，強調從嚴控制建設項目占用黑土耕地，確需占用黑土耕地的，實行“占黑土補黑土”。

《通知》強調，要強化國土空間規(guī)劃對黑土耕地的特殊管控。當前，各地正在開展國土空間規(guī)劃編制和“三區(qū)三線”劃定工作，劃定耕地和永久基本農田紅線，明確耕地保護任務。黑土耕地土壤性狀好、肥力高、水肥氣熱協(xié)調，糧食產量高、品質好，應當納入耕地保護任務實行嚴格保護。四省（區(qū)）各級自然資源主管部門應當將黑土耕地全部帶位置納入耕地保護紅線任務，黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土耕地應當優(yōu)先劃為永久基本農田，逐地塊上圖入庫，嚴格實行特殊保護。同時，為減少工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設對黑土耕地的占用，要以資源環(huán)境承載能力為基礎，分類劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從嚴約束城鄉(xiāng)建設無序蔓延對黑土耕地的侵蝕。

同時，要從嚴控制建設項目占用黑土耕地。建設項目不得占用黑土耕地，確實難以避讓的，在可行性研究階段必須進行嚴格論證，納入耕地踏勘論證報告。確需占用黑土耕地的，實行“占黑土補黑土”，原則上在本縣域落實補充耕地，縣域內確實無法補充的，在省域內其他黑土區(qū)落實。

耕作層是耕地的精華，是糧食生產之本。黑土耕地耕作層有機質含量高、土壤肥沃、土質疏松，尤為珍貴，建設占用后如不搶救，就將永久損失，對糧食生產能力影響巨大。《通知》要求，四?。▍^(qū)）要加快制定、完善建設占用黑土耕地耕作層土壤剝離再利用管理辦法。同時，為合理有效利用剝離的黑土耕地耕作層，《通知》要求，在黑土區(qū)實施補充耕地項目，應充分利用建設占用剝離的黑土耕地耕作層土壤，原則上補充耕地土壤類型應為七類黑土地土壤。

黑土地保護要突出用養(yǎng)結合

近年來，中央有兩次用大熊貓來比喻耕地保護。一是“像保護大熊貓一樣保護耕地”，指耕地整體如大熊貓一樣寶貴；二是“保護好耕地中的大熊貓”，專指黑土地尤其珍惜。從另一個角度看，前者側重說的是數(shù)量，針對的是人多地少的國情；后者側重說的是質量，針對的是黑土地質量退化問題。當然，數(shù)量保護和質量保護是有機統(tǒng)一的，都是“藏糧于地”戰(zhàn)略的具體要求，也是農業(yè)綠色發(fā)展的重要內容。由此來看，黑土地保護事關國家糧食安全和生態(tài)安全這兩個“國之大者”。

黑土退化并不是中國獨有現(xiàn)象，但我國卻是唯一在國家層面對黑土地進行專門立法保護的國家。這部法律制定過程也很有特點，顯示了把黑土地保護上升為國家意志的堅定決心。在全國人大代表提出議案后，當年啟動立法，當年完成起草，當年提請審議，此后在7個月內完成3次審議并獲得通過，這是很少見的。該法不分章節(jié)，只有38條，但并不影響其嚴謹性，特別是對禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土做出明確規(guī)定，會極大威懾明目張膽破壞黑土地的行為。

所有涉及農業(yè)自然資源的法律，處理好保護與利用的關系、統(tǒng)籌公益性和經濟性的關系都是立法的重點，也是執(zhí)行的難點，黑土地保護也如此。耕地質量是諸多因素作用的結果，質量下降容易但再起來則很難，治理效果短期也不易顯現(xiàn)。以往由于不容易出政績，不少地方政府的投入普遍不足；由于增產的糧食對應增加的收入有限，很多小農戶也缺乏積極性；由于缺乏剛性約束，一些市場主體流轉耕地，不想提升地力，只想最大化產出，甚至是掠奪式使用。因此，很有必要在突出保護的基礎上引導對黑土地的科學合理利用。

這部法律啟示我們，要完善激勵型政策工具，強調用養(yǎng)結合、效果導向。我國已形成耕地保護的管控型和激勵型工具箱，比較而言，管控型工具箱火力越來越猛，激勵型工具箱則是明顯短板。與數(shù)量問題不同，耕地質量問題具有隱蔽性，更要找對方法。用養(yǎng)結合，就是既用地也養(yǎng)地，既利用也保護，通過循環(huán)農業(yè)的辦法解決耕地質量問題。效果導向就是以產能是否提高作為評判標準，在此基礎上，既要用好財政地力補貼，也要探索耕地地力保險，夯實政府責任和用好市場手段，讓保護耕地者得實惠?？傊?，只有建立政府主導、農民主體、多元參與的保護格局，才能讓寶貴的黑土地成為全國的鐵飯碗。（喬金亮）