當(dāng)前美國“印太戰(zhàn)略”的內(nèi)外困境

鮑志鵬

2022年2月11日，拜登政府發(fā)布其首份區(qū)域戰(zhàn)略報告——《美國印太戰(zhàn)略》報告（下稱“報告”），引發(fā)國際社會廣泛關(guān)注。自2017年特朗普訪問亞洲期間提出所謂“自由開放的印太”以來，“印太戰(zhàn)略”就成為了美國全球戰(zhàn)略中的核心。拜登雖“摩拳擦掌”，意在實現(xiàn)其“印太抱負(fù)”，但眼下的國際形勢使得美國“印太布局”短期內(nèi)或難以全面展開，對內(nèi)，美國又面臨著政治極化、通貨膨脹、抗疫不利等多重問題的牽制。美國依舊難以克服全球戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略資源不匹配的難題，“印太戰(zhàn)略”的前景注定暗淡。

新瓶裝舊酒

總體上，拜登政府上臺以來所推行的“印太戰(zhàn)略”與之前相比，延續(xù)性大于差異性。就其要素而言，拜登政府上臺后的首份報告在原有“自由開放的印太”基礎(chǔ)上，又將互聯(lián)、繁榮、安全和韌性囊括了進(jìn)來。報告本質(zhì)上是對過去拜登政府執(zhí)政一年多所執(zhí)行的印太地區(qū)戰(zhàn)略實踐的總結(jié)，與奧巴馬時期“亞太再平衡”和特朗普時期的政策總體上一脈相承。

從報告的表述來看，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”有意渲染部分地區(qū)大國對美國全球霸權(quán)的威脅，刻意強(qiáng)調(diào)美國將運(yùn)用同盟體系、軍事威懾、經(jīng)濟(jì)誘拉等復(fù)合手段，全方位提升應(yīng)對地區(qū)威脅的能力。同時，除了軍事手段以外，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”還突出所謂“規(guī)則”的作用，聲稱要與“志同道合”國家在脫碳和清潔能源、反腐敗、供應(yīng)鏈等領(lǐng)域密切合作。而這種軟硬兩手策略的背后實則是美國仍然希望通過遏制部分地區(qū)大國的發(fā)展勢頭，創(chuàng)造有利于維持其戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢的條件。

報告重申，75年來美國一直保持著強(qiáng)大的軍事力量，這是支持地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定和繁榮所必需的。在過去提出的“核威懾”“歐洲威懾倡議”“太平洋威懾”的基礎(chǔ)上，2021年，美國防部長奧斯汀訪問新加坡期間，提出“綜合威懾”概念。其后，美國高官在多個場合推銷這一概念。而這一概念，報告中亦有所體現(xiàn)。報告還稱美國將捍衛(wèi)美國及其盟友的利益，通過發(fā)展新的能力、行動概念、軍事活動、國防工業(yè)倡議和更具彈性的武力態(tài)勢來促進(jìn)地區(qū)安全，以此強(qiáng)化美國的軍事優(yōu)勢。

奧巴馬時期，美國就提出“重返亞洲”的口號，推行了“亞太再平衡”戰(zhàn)略，其中就強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營美國同盟體系的作用。即便是奉行“美國優(yōu)先”的特朗普政府，也不敢全然忽視經(jīng)營印太地區(qū)的盟友伙伴網(wǎng)絡(luò)。拜登政府通過進(jìn)一步加強(qiáng)和提升日本、印度等地區(qū)盟友伙伴的角色地位，拉攏東盟等區(qū)域力量，意圖加強(qiáng)與地區(qū)盟友伙伴的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。為了實現(xiàn)這一目的，拜登政府上臺后不遺余力地構(gòu)筑或擴(kuò)充以美英澳三邊安全伙伴關(guān)系、“美日印澳”四邊機(jī)制、“五眼聯(lián)盟”、七國集團(tuán)等層層嵌套的以“小多邊”為主的制度網(wǎng)絡(luò)。

與特朗普時期相比，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)出了一定的變化。第一，拜登政府更加重視盟友和伙伴的作用，“身段”更加柔軟。特朗普時期美國印太戰(zhàn)略雖強(qiáng)調(diào)同盟與伙伴體系的作用，但是特朗普奉行“美國優(yōu)先”理念，主張盟友與地區(qū)伙伴要承擔(dān)更多的責(zé)任義務(wù)，在具體落實上很多時候“雷聲大雨點(diǎn)小”。拜登政府力圖改變這一現(xiàn)狀，修復(fù)美國與盟友的關(guān)系，增加地區(qū)“小多邊”體系間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，為地區(qū)戰(zhàn)略增加靈活性，并且積極引導(dǎo)域外力量介入印太地區(qū)。除了堅持美國的主導(dǎo)作用外，報告中還強(qiáng)調(diào)要激活美日韓等地區(qū)安全同盟體系，鼓勵盟友和伙伴彼此之間加強(qiáng)聯(lián)系，加強(qiáng)日本、澳大利亞、印度等地區(qū)盟友伙伴的行動能力，給予其更大的戰(zhàn)略自主性，繼續(xù)充當(dāng)美國“印太戰(zhàn)略”的臺柱。

拜登政府的印太戰(zhàn)略與奧巴馬時期、特朗普時期的印太戰(zhàn)略一脈相承

2021年，美國防部長奧斯汀訪問新加坡期間，提出“綜合威懾”概念

第二，更加突出“價值觀外交”、氣候變化等符合民主黨理念的議題在戰(zhàn)略中的地位。拜登政府的“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)了更加鮮明的民主黨色彩。一方面，更加注重對外政策與國內(nèi)政策的聯(lián)通。為了關(guān)照國內(nèi)政治的需要，拜登政府上臺后提出“中產(chǎn)階級外交”等口號，報告稱“印太地區(qū)為美國提供了300多萬個工作崗位，是美國近9000億美元外國直接投資的來源”。另一方面，拜登政府的“印太布局”突出理念價值的作用。美國將通過首份“反腐敗國家戰(zhàn)略”，提升印太地區(qū)國家的“財政透明度”。除了突出安全同盟等“硬手段”以外，拜登政府意識到提升“印太戰(zhàn)略”的實際作用離不開“收買人心”，因此提出注重民間交流的作用等。拜登政府還有意將氣候變化問題作為推進(jìn)印太地區(qū)地緣戰(zhàn)略的工具，誓言支持太平洋島國應(yīng)對氣候變化、推進(jìn)交通和信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)太平洋島國海洋安全，以此對“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行軟包裝。

美國“印太戰(zhàn)略”舊疾難愈

自2017年首次正式提出至今，美國的“印太戰(zhàn)略”已經(jīng)歷近五個年頭。如果考慮“印太戰(zhàn)略”與奧巴馬時期“亞太再平衡”的延續(xù)性，其時間線則更長。但是，考察多年的實踐成果，美國推動“印太戰(zhàn)略”的成效并不顯著。反倒是加劇了美國全球戰(zhàn)略資源緊張的窘境，政策實踐中面臨的固有問題仍未克服。

特朗普時期，從各方情況來看，“印太戰(zhàn)略”只是空洞的概念，整體上沒有形成完整的體系。而拜登政府的“印太戰(zhàn)略”依舊沒有在這方面有所改觀。報告中，美國“印太戰(zhàn)略”的內(nèi)容主要仍是原則性、方向性的，既沒有提出具體的行動方案，也沒有確定行動的時間表。美國聲稱新的“印太戰(zhàn)略”將關(guān)注從東北亞和東南亞，到南亞和大洋洲，包括太平洋島嶼的每一個角落，但是顯然這一目標(biāo)并不現(xiàn)實，難以治愈“印太戰(zhàn)略”“網(wǎng)大眼疏”的痼疾。

拜登政府公布印太經(jīng)濟(jì)框架成員名單，日韓澳印在列，東盟僅3國沒加入

自奧巴馬時期以降，美國的戰(zhàn)略重心“東移”，但一直存在著缺乏有力經(jīng)濟(jì)支撐的問題。缺少連貫的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，加之“印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則”“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”等各種倡議口惠而實不至，美國不少的地區(qū)盟友和伙伴對此詬病頗多。事實上，自拜登上臺執(zhí)政以來，日本等地區(qū)盟友以及新加坡等東盟國家都期待美國能夠盡早回歸《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》進(jìn)程，但是礙于美國內(nèi)政治環(huán)境對于貿(mào)易自由化的排斥，美國政府對此一直持回避態(tài)度。為了改善“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上跛腳的困境，拜登政府推出了印太經(jīng)濟(jì)框架。新近出爐的印太經(jīng)濟(jì)框架包含貿(mào)易，供應(yīng)鏈，清潔能源、去碳化、基礎(chǔ)設(shè)施，以及稅收和反腐敗四大支柱。同時，為了增強(qiáng)對印太地區(qū)國家的吸引力，拜登在經(jīng)濟(jì)框架的設(shè)計上有意粉飾框架的開放性和彈性，在經(jīng)濟(jì)框架的最終文本上刻意降低了“調(diào)門”。拜登政府官員還宣稱經(jīng)濟(jì)框架是對傳統(tǒng)的以貿(mào)易協(xié)定推動印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作方式的“超越”。但這實則是美國在自身能力下降，無法向地區(qū)盟友伙伴提供“真金白銀”承諾的情況下做出的無奈妥協(xié)。盡管除美國之外有12個地區(qū)國家宣布參與印太經(jīng)濟(jì)框架，但其中不少國家實際上更多是抱著“試試看”的心態(tài)。

傳統(tǒng)上，美國政治有所謂“政治止于水邊”的說法。但是美國的實力地位以及體制決定了美國國內(nèi)政黨輪替、選舉周期等國內(nèi)政治因素對外交政策的影響是客觀存在的。盡管在對華戰(zhàn)略競爭的大目標(biāo)上民主黨與共和黨比較一致，但是在具體的實踐操作中，國內(nèi)政治的影響仍然顯著。無論是在特朗普時期，還是拜登上臺以來，美國國內(nèi)政治對“印太戰(zhàn)略”的影響，一是看國內(nèi)政治的大環(huán)境允許美國對外投入多少資源，二是看白宮與國會，以及不同官僚部門間能否做到協(xié)調(diào)。美國推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，客觀上需要美國做出更多的實際投入。但是諸如貿(mào)易等與國內(nèi)政治關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的議題上，美國國內(nèi)的黨爭明顯牽絆了“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)。此次推出報告，美國國會方面對于拜登上臺后遲遲沒有確定“印太戰(zhàn)略”的具體細(xì)節(jié)頗有微辭。國會認(rèn)為有關(guān)“印太戰(zhàn)略”的立法需要政府的報告提供方向，但政府缺乏效率的表現(xiàn)影響了相關(guān)立法的質(zhì)量以及與整體戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)。近年，在美國國內(nèi)政治極化問題日益突出的背景下，國內(nèi)政治因素對美國對外政策的影響更加明顯且不可控。美國2022年將迎來中期選舉，疊加國內(nèi)通貨膨脹、抗疫不力等現(xiàn)實困難，美國國內(nèi)政治勢必將會影響當(dāng)前美國在印太區(qū)域的實際投入。

拜登“印太布局”又增新憂

針對當(dāng)前美國的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向，美國的“印太戰(zhàn)略”需要克服的障礙還有如何盡可能地獲得來自印太地區(qū)盟友與伙伴的支持。在這方面，拜登目前似乎難以有效回應(yīng)地區(qū)盟友與伙伴的關(guān)切。

拜登上臺以來，美國為了實現(xiàn)其“印太戰(zhàn)略”的目標(biāo)，對于全球戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整，將主要資源繼續(xù)轉(zhuǎn)向印太地區(qū)。然而，美國在實踐中未能有效平衡現(xiàn)實利益與維系聲譽(yù)形象之間的關(guān)系。匆忙從阿富汗撤軍，不負(fù)責(zé)任的單方面“甩包袱”行為，破壞了美國的戰(zhàn)略聲譽(yù)，引發(fā)了包括北約國家在內(nèi)的盟友伙伴對于其承諾可信性的質(zhì)疑。

匆忙從阿富汗撤軍，不負(fù)責(zé)任的單方面“甩包袱”行為，破壞了美國的戰(zhàn)略聲譽(yù)

具體而言，當(dāng)前三大因素制約著美國“印太戰(zhàn)略”的落實。第一，拜登執(zhí)政團(tuán)隊缺乏執(zhí)行效率。上臺以來，拜登雖然積極發(fā)力印太地區(qū)，但拜登上任已逾一年，美國在地區(qū)內(nèi)多個國家的大使位置仍然空缺。第二，議程設(shè)置上，各區(qū)域間難以平衡兼顧。例如，報告雖稱尊重東盟在地區(qū)架構(gòu)中的中心地位，但是其打造的“小圈子”事實上弱化了東盟的中心地位。與東北亞、南亞等地區(qū)相比，拜登上臺后并未將東南亞地區(qū)置于優(yōu)先地位上。2021下半年，雖集中發(fā)動對東南亞地區(qū)的“外交攻勢”，但成效不彰。除了兜售各種倡議、概念以外，美國并未在推動與東盟的務(wù)實合作上取得進(jìn)展。第三，域外熱點(diǎn)仍然會分散美國的戰(zhàn)略精力。拜登政府原本計劃在推出新版“印太戰(zhàn)略”的同時推出《國家安全戰(zhàn)略報告》，但隨著國際局勢驟變，《國家安全戰(zhàn)略報告》的發(fā)布被迫推遲，《國家安全戰(zhàn)略報告》何時能見天日恐怕更加難料。

總而言之，美國當(dāng)前推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”面臨著內(nèi)外多重困境的制約，其戰(zhàn)略對于地區(qū)秩序而言的破壞性顯然大于建設(shè)性。