胡麗娟 徐友龍

提 要：黨的十八大以來，習近平總書記結合治國理政面臨的新形勢、新任務，從執(zhí)政規(guī)律、黨建規(guī)律和治理規(guī)律的高度，回應了民主集中制在實踐中出現(xiàn)的新問題，明確了民主集中制的科學含義和科學定位，積極探索了貫徹落實民主集中制建設的重要路徑，這一系列重要論述極大地豐富和發(fā)展了馬克思主義民主集中制的理論與實踐。

黨的十八大以來，習近平總書記就加強民主集中制建設作出了一系列重要論述。這些重要論述在繼承發(fā)展馬克思主義經典作家和中國共產黨主要領導人關于民主集中制理論探索的基礎上，結合新時代治國理政面臨的新形勢、新任務，從執(zhí)政規(guī)律、黨建規(guī)律和治理規(guī)律的高度，回應了民主集中制在實踐中出現(xiàn)的新問題，科學回答了什么是民主集中制、為什么要加強民主集中制建設、怎樣堅持民主集中制建設等基本問題，推進了民主集中制的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，極大豐富和發(fā)展了馬克思主義民主集中制的理論與實踐。

一、深刻闡釋了民主集中制的內涵要義

在習近平總書記看來，在“民主”基礎上的集中和在“集中”指導下的民主的有機結合，即將充分發(fā)揚黨內民主和正確實行集中有機結合起來，既最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)新活力，又統(tǒng)一全黨思想和行動，是“民主集中制”的基本內涵。

（一）正確理解民主與集中的辯證關系：民主集中制是二者的有機統(tǒng)一體

習近平總書記關于民主集中制的基本定義是：“我們黨實行的民主集中制，是又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的制度，是民主和集中緊密結合的制度?！边@一定義至少包含兩層含義：一方面，民主集中制中的民主與集中是黨員民主權利與黨組織集中領導的有機統(tǒng)一體，二者互為條件、相輔相成，是辯證統(tǒng)一的有機體關系。他指出：“堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，既充分發(fā)揚民主，又善于集中統(tǒng)一”，“民主集中制是黨的根本組織原則，黨內民主是黨的生命，發(fā)揚黨內民主和實行集中統(tǒng)一領導是一致的，并不矛盾”；另一方面，唯有當民主與集中實現(xiàn)有機統(tǒng)一，才是真正的民主集中制，才能發(fā)揮其應有作用。習近平總書記強調：“只有既充分發(fā)揚民主，又實行正確集中，才能及時集中正確意見，及時糾正不正確的意見和做法?！笨梢?，有效的民主需要正確的集中，正確的集中離不開民主。正確的集中能更好地指導民主，是民主質量和效率的保證，也是民主的社會主義政治方向的保證；廣泛發(fā)揚民主是正確集中的前提和基礎。民主與集中，作為民主集中制的一體兩面，靜態(tài)而言，二者相互依存，共同構成了完整的民主集中制；動態(tài)而言，二者是矛盾運動的，在運動中實現(xiàn)統(tǒng)一；長遠而言，二者實現(xiàn)對立統(tǒng)一的過程循環(huán)往復、永不終結。這一過程與馬克思主義認識論的實踐、認識、再實踐、再認識的過程相一致。

（二）充分發(fā)揚黨內民主，最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)造活力

充分發(fā)揚黨內民主，首要的是充分保障黨員的各項民主權利?！吨袊伯a黨章程》中明確規(guī)定，必須充分發(fā)揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性。其次，注重開展民主討論，不搞個人專權，廣泛聽取民意。習近平總書記提出要求：“營造民主討論的良好氛圍，鼓勵講真話、講實話、講心里話，允許不同意見碰撞和爭論，同時善于進行正確集中，防止議而不決、決而不行?！毙聲r代黨中央各項決策的制定都嚴格執(zhí)行了民主集中制，任何一項決策的出臺都經過了廣泛采納意見建議、反復論證，最后實現(xiàn)集中統(tǒng)一，真正體現(xiàn)最廣大群眾根本利益。大力發(fā)展社會主義協(xié)商民主，是新時代的中國特色社會主義民主的必然。習近平總書記指出：“社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。”“發(fā)展社會主義協(xié)商民主，要把民主集中制的優(yōu)勢運用好，發(fā)揚‘團結—批評—團結’的優(yōu)良傳統(tǒng)，廣開言路，集思廣益，促進不同思想觀點的充分表達和深入交流，做到相互尊重、平等協(xié)商而不強加于人?！卑l(fā)展社會主義協(xié)商民主，有助于充分發(fā)揚民主，更好地集中集體的智慧、全黨的智慧。

（三）正確實行集中，統(tǒng)一全黨思想和行動

集中就是在黨內統(tǒng)一組織、統(tǒng)一行動和統(tǒng)一意志。習近平總書記要求各級領導干部和廣大黨員，“善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一”。 正確實行集中最主要的是做到“兩個維護”：堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。正確的集中必須是建立在廣泛發(fā)揚民主的基礎上，黨內共識來源于充分發(fā)揚民主，形成于正確的集中。習近平總書記指出：“我們強調堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，不是說不要民主集中制了，不要發(fā)揚黨內民主，把這兩者對立起來是不對的?！薄耙朴诎腰h委一班人、幾大家班子和各級干部智慧集中起來，做到總攬不包攬、分工不分家、放手不撒手。”正確的集中，還意味著體現(xiàn)的是組織意圖，而不是領導者個人意圖，體現(xiàn)的是大多數(shù)人而非個別人的意見。習近平總書記指出：“組織意圖是黨組織通過民主集中制形成的意見，領導個人意圖是領導干部個人意見。組織意圖和領導個人意圖可能一致，也可能不一致”，“不能把黨組織等同于領導干部個人”。

二、強化了民主集中制的科學定位

習近平總書記通過發(fā)表一系列關于加強民主集中制建設的重要論述，圍繞“民主集中制是什么”“為什么要加強民主集中制建設”等根本問題，從不同層面對民主集中制作出科學定位，著重強調作為黨的根本組織制度和領導制度，民主集中制是我們黨最大的制度優(yōu)勢、是強化黨內監(jiān)督的核心、是提高黨員干部能力素質的關鍵，深刻揭示了民主集中制的本質和地位。

（一）根本性質定位: 黨的根本組織原則和領導制度、黨的最大制度優(yōu)勢、區(qū)別于其他非馬克思主義政黨的本質屬性

長期以來，關于民主集中制的定位，在馬克思主義政黨那里被認定為黨的組織原則。習近平總書記也多次強調，民主集中制在我們黨和國家制度中的地位和作用，肯定民主集中制是黨的根本組織原則和領導制度，提出民主集中制是我們黨的最大制度優(yōu)勢，也是我們黨區(qū)別于其他政黨的本質屬性。無論是領導經濟建設還是政治建設，我們黨都要始終堅持民主集中制。習近平總書記強調：“加強黨對經濟工作的領導，全面提高黨領導經濟工作水平，是堅持民主集中制的必然要求?！敝泄仓醒胗?019 年印發(fā)的《關于加強黨的政治建設的意見》中也指出，“要堅持民主集中制這一根本領導制度”。習近平總書記進而提出民主集中制是“我們黨最大的制度優(yōu)勢”的創(chuàng)新論斷。他指出，民主集中制是處理黨內關系的基本準則，是保證黨的路線方針政策正確制定和執(zhí)行的科學合理有效率的制度，因此是我們黨最大的制度優(yōu)勢。在肯定民主集中制是我們黨最大的制度優(yōu)勢的基礎上，習近平總書記深刻揭示出，民主集中制是我們黨區(qū)別于其他非馬克思主義政黨的本質屬性。他在2018年12月召開的中央政治局民主生活會上指出，我們黨的制度最根本的就是民主集中制，這“是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標志”，我們要“真正把民主集中制的優(yōu)勢變成我們黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、工作優(yōu)勢”。

（二）重要作用定位: 強化黨內監(jiān)督的核心

從中觀層面看，民主集中制的重要作用就是強化黨內監(jiān)督。習近平總書記闡明了民主集中制和黨內監(jiān)督之間的緊密聯(lián)系，突出民主集中制在黨內監(jiān)督中的重要地位，提出了堅持民主集中制是強化黨內監(jiān)督的核心的新主張，深化了對貫徹執(zhí)行民主集中制在黨內監(jiān)督中的作用和意義的認識，為加強黨內監(jiān)督指明了新方向。

民主集中制作為一種制度，以其最初的制度設計目的而言，本身蘊含了通過擴大黨內民主以強化監(jiān)督的意圖和目標。習近平總書記要求確保民主集中制的貫徹落實，真正強化黨內監(jiān)督。他指出：“強化黨內監(jiān)督，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機結合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監(jiān)督充分調動起來，確保黨內監(jiān)督落到實處、見到實效?！薄吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》明確黨內監(jiān)督必須貫徹民主集中制，這就以黨內法規(guī)的形式進一步強化并落實了民主集中制作為黨內監(jiān)督的核心的作用。

（三）主體要求定位: 提高黨員干部黨性素養(yǎng)的關鍵

從微觀層面看，民主集中制貫徹落實的主體是各級黨員干部，貫徹民主集中制是提高黨員干部黨性素養(yǎng)的關鍵。習近平總書記充分認識到黨員干部的黨性素養(yǎng)對于有效執(zhí)行民主集中制的重要性，進而闡明了學習貫徹民主集中制是提高黨員干部黨性素養(yǎng)的關鍵內容。新時代要求黨員干部提高黨性素養(yǎng)顯得尤為突出和重要。廣大黨員干部既要善于發(fā)揚民主，又要善于維護黨中央權威和黨中央集中統(tǒng)一領導。習近平總書記要求黨員干部要提高黨性素養(yǎng)，把民主素養(yǎng)作為一種領導能力來培養(yǎng)，以海納百川的寬闊胸襟把各方面真實意見掌握全、掌握準；也要善于正確集中，把不同意見統(tǒng)一起來，把符合事物發(fā)展規(guī)律、符合廣大人民群眾根本利益的正確意見集中起來，作出科學決策。他特別要求縣委書記“帶頭執(zhí)行民主集中制……要有胸懷，能容人容事”。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，把民主集中制的任務和要求精簡為“三個善于一個防止”，即“善于運用民主的辦法匯集意見、科學決策，善于通過協(xié)商的方式增進共識、凝聚力量，同時善于集中、敢于擔責，防止議而不決、決而不行”，從而對黨員干部貫徹民主集中制，提高黨性修養(yǎng)作出了更為明確的要求。

三、積極探索了貫徹落實民主集中制建設的重要路徑

習近平總書記對于新時代堅持和完善民主集中制的重要路徑提出了新見解，他主要從向導、方式、主體、制度和載體等五個維度，探討了如何全方位地貫徹執(zhí)行民主集中制。

（一）導向維度：著力解決民主集中制貫徹執(zhí)行中存在的問題

問題導向是習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明特點，也是習近平總書記關于加強民主集中制建設重要論述的一大特征。在推進全面從嚴治黨的實踐中，習近平總書記堅持從實際出發(fā)，強調貫徹執(zhí)行民主集中制，必須直面民主集中制在執(zhí)行層面存在的突出問題。

第一，貫徹執(zhí)行民主集中制，應對黨內集中不夠和民主不夠的問題。習近平總書記指出，貫徹民主集中制，民主不夠、集中不夠的問題都存在，但主要還是民主不夠，主要領導干部獨斷專行的現(xiàn)象較為普遍。正如他在參加河北省委常委班子專題民主生活會的講話中指出的，“有的領導干部個人主義、本位主義思想嚴重，為了自己的那點權力爭得不可開交”?？傮w上黨內集中和民主都不夠的現(xiàn)實局面，亟需在實踐加以改善，認真貫徹執(zhí)行民主集中制。

第二，正確處理民主與集中的關系，回應個別“一把手”割裂民主與集中關系的問題。習近平總書記指出，“領導干部大都懂得民主集中制的基本道理和要求，但家長制、一言堂的現(xiàn)象和議而不決、決而不行的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)”。個中原由正如鄧小平所說的，權力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權決定，少數(shù)有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制等。違紀違法案件的涉案人員大都在“一把手”任上踐踏民主集中制，搞“一言堂”，嚴重割裂民主與集中。

第三，完善制度規(guī)范，解決個別領導班子貫徹民主集中制不力的問題。個別領導班子對加強民主集中制建設的認識不夠深，存在不經常、不嚴肅、不認真的問題，沒有真正把民主集中制當作重要工作來部署和落實，制度規(guī)范不完善，執(zhí)行不到位、隨意性強的問題比較突出，民主決策程序不夠規(guī)范，存在民主程序形式化的問題。同時，現(xiàn)實中對于貫徹執(zhí)行民主集中制的情況缺乏經常分析和考核評估，缺少教育引導和相應措施。在習近平總書記看來，這直接導致“這類領導班子既有民主不夠、個人說了算的問題，也有集中不夠，班子里各自為政，把分管領域當成‘私人領地’，互不買賬，互不服氣，內耗嚴重的問題”。這就需要完善相應制度，在領導班子中有效落實民主集中制。

（二）方式維度：把握好“集體領導”這個關鍵環(huán)節(jié)

集體領導是貫徹民主集中制的關鍵環(huán)節(jié)，這一新論斷為貫徹落實民主集中制指明了著力點。集體領導是黨內民主的實現(xiàn)形式與根本保障，同時，在集體領導體制下，任何個人都不能單獨行使重大權力，能有效防止權力濫用。

習近平總書記一貫強調集體領導，發(fā)展了馬克思、恩格斯、列寧關于加強集體領導的思想，提出了“集體領導是民主集中制在黨的領導制度上的具體體現(xiàn)，是貫徹民主集中制的關鍵環(huán)節(jié)”，提倡“加強集體領導，反對‘一言堂’‘家長制’和‘分散主義’”，特別強調選人用人不能“一把手”說了算，要發(fā)揮黨委班子成員的作用，要用好集體的多雙“眼睛”。習近平同志擔任黨的總書記以來，大力倡導中央政治局要帶頭堅持集體領導，更加注重按集體意志辦事，實行黨委集體領導下的分工負責制。從中央到地方各級領導班子實施集體領導，促進領導班子的團結，確保領導班子高效運轉，進而有效落實民主集中制。

（三）主體維度: 強調“一把手”以身作則、加強民主集中制教育、發(fā)揮黨中央特別是中央政治局的表率作用

其一，“執(zhí)行民主集中制，‘一把手’以身作則很關鍵”，這為貫徹執(zhí)行領導班子民主集中制指明了具體抓手。習近平總書記指出：“‘一把手’的領導藝術，就在于有容人之氣度、納諫之雅量，充分發(fā)揚黨內民主，確保決策的民主化和科學化，確保黨委班子意志上的統(tǒng)一和行動上的一致?！薄耙话咽帧睉摮蔀闃逢犞笓]，善于把“多種聲音”協(xié)調為“一首樂曲”，使領導集體決策盡可能反映客觀實際、符合人民利益?！耙话咽帧笔敲裰鳈嗬闹饕Ｕ险吆图w領導權的主要執(zhí)掌者，“一把手”關系到民主與集中能否實現(xiàn)有機結合。如果“一把手”割裂民主與集中，甚至個人專權，必然會導致整個領導班子不能貫徹民主集中制，進而影響班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。所以，必須對“一把手”執(zhí)行民主集中的實際情況進行切實的監(jiān)督問責。包括地方上級“一把手”對下級黨委“一把手”貫徹落實民主集中制的情況進行經常分析和考核評估，進行有針對性的教育引導和組織措施。

其二，加強民主集中制教育。把民主集中制納入領導干部培訓的重要內容，學習相關黨內法規(guī)，提高各級干部貫徹民主集中制的水平。習近平總書記指出：“對每個領導干部，都要加強民主集中制的教育培訓，使他們熟悉民主集中制的規(guī)矩，懂得民主集中制的方法?？疾祛I導班子，要看班子日常運轉和決策執(zhí)行情況，看領導干部政治素質和行為表現(xiàn)如何，不能簡單進行結果性評價。對貫徹執(zhí)行民主集中制不力、發(fā)生重大偏差和失誤的班子和個人，要追究責任。”要使大家熟悉民主集中制的規(guī)矩，懂得民主集中制的方法，形成既激發(fā)個人又依靠集體、既信任鼓勵又批評監(jiān)督、既包容失誤又及時糾錯、既團結協(xié)作又不違背原則的良好政治生態(tài)。

其三，在領導干部中堅持民主集中制，黨中央特別是中央政治局要做表率。習近平總書記要求中央委員會要“自覺做堅持民主集中制的表率……民主集中制貫徹得怎么樣，關鍵看高級干部做得怎么樣”。他特別指出，中央政治局要繼續(xù)在堅持民主集中制方面成為全黨典范，貫徹執(zhí)行民主集中制首先是各級領導干部特別是中央政治局的同志的責任。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，有力貫徹民主集中制，為地方各級黨委率先垂范。

（四）制度維度: 完善民主集中制的制度體系

在制度建設中凸顯民主集中制的核心地位，是習近平總書記關于制度建設重要論述中頗具特色的內容。而且這一想法已經走向了實踐層面。習近平總書記主持擬定的《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》已落地生效，之后的《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》是推進新時代黨內法規(guī)制度建設的重要指導性文件。這兩個文件切實推動了民主集中制的具體化、程序化，真正把民主集中制的重大原則落到實處。

堅持和完善民主集中制，必須構建一個較為完善的制度體系。黨的十九屆四中全會決議指出，健全黨的領導制度體系，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平是將黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)的根本保證，而“完善發(fā)展黨內民主和實行正確集中的相關制度”則是健全黨的領導制度體系的核心要求。

習近平總書記還要求在幾個重點方面加強制度建設。一是嚴格執(zhí)行黨章關于民主集中制的各項規(guī)定，將之落實到制定決策、選人用人等領導工作各個環(huán)節(jié)。二是要建立民主集中制執(zhí)行情況考核評估機制。針對“一些黨委對所管轄領導班子及其成員貫徹執(zhí)行民主集中制的情況缺乏經常分析和考核評估”的情況，《黨政領導干部考核工作條例》把堅持民主集中制情況正式納入干部考核內容。三是有效執(zhí)行民主集中制的請示報告制度。習近平總書記特別強調，“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制”。

（五）載體維度：把民主集中制貫徹到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全過程、貫徹到人民代表大會制度和黨的建設制度之中

習近平總書記指出：“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協(xié)調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現(xiàn)相互掣肘、內耗嚴重的現(xiàn)象。”黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求：“完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領導核心作用。規(guī)范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務?！弊鳛槲覀凕h的根本組織制度和領導制度，以及黨的最大制度優(yōu)勢，民主集中制必須得到有效貫徹落實，才能切實推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

同時，習近平總書記提出：“堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持民主集中制?！比嗣翊泶髸贫瓤芍^民主集中制原則的現(xiàn)實體現(xiàn)，人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力，對人民負責、受人民監(jiān)督，其權力結構體現(xiàn)了民主與集中的有機統(tǒng)一，必須在完善人民代表大會中貫徹落實好民主集中制。

此外，他還提出堅持貫徹民主集中制，要用好批評和自我批評這個有力武器，嚴格落實黨內生活制度，著力鞏固和加強黨的團結，“要保證權力在正確軌道上運行，堅持民主集中制，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制，督促公正用權、依法用權、廉潔用權”。建立完善黨內民主監(jiān)督和集中的標準化、制度化、程序化，將民主集中制的各項具體制度落到實處。