文/鄭秉文

2022年1月，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱“養(yǎng)老保險(xiǎn)”）開始實(shí)施全國統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌可改善制度的運(yùn)行質(zhì)量，提高可持續(xù)性和降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！敖y(tǒng)籌層次”是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度環(huán)境與語境下的一個(gè)專用詞，主要是指養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)資金流的收入、支出、核算、使用和管理的政府層級(jí)和行政管轄范圍。

養(yǎng)老保險(xiǎn)縣市統(tǒng)籌層次形成的政策回顧

在1986年至2005年的20年里，國務(wù)院先后5次印發(fā)文件，不斷“調(diào)試”繳費(fèi)比例和統(tǒng)賬比例，使制度架構(gòu)基本形成并穩(wěn)定，統(tǒng)籌層次低的格局也基本形成并開始固化。在改革開放之初，精算專業(yè)尚未恢復(fù)，專門人才匱乏，主管行政部門剛剛成立，百廢待興，不具備制定一個(gè)完整的頂層設(shè)計(jì)方案的客觀條件和政策環(huán)境，只能采取自下而上、連續(xù)試錯(cuò)的改革方法，先放開試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，篩選可供選擇的可行方案再次試點(diǎn)，直至中央統(tǒng)一制度。中國確立的統(tǒng)賬結(jié)合制度結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，沒有先例可以借鑒，決策者的注意力主要集中在制度結(jié)構(gòu)參數(shù)的匹配與調(diào)整上。在多點(diǎn)試錯(cuò)的進(jìn)程中，試點(diǎn)的層級(jí)（基金統(tǒng)籌層次）越低，“沉沒成本”越小。

隨著基金規(guī)模的提高，地方利益格局逐漸形成，縣市統(tǒng)籌成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的“支點(diǎn)”并得以固化，它既承載了制度可持續(xù)性的壓力，又派生出諸多弊端，干擾制度高質(zhì)量發(fā)展和制度統(tǒng)一性、規(guī)范性。從個(gè)別的企業(yè)統(tǒng)籌和短暫的行業(yè)統(tǒng)籌，到漫長的縣市統(tǒng)籌，再到數(shù)次實(shí)施的省級(jí)統(tǒng)籌和2022年宣布實(shí)行全國統(tǒng)籌，提高統(tǒng)籌層次的階段性進(jìn)程中多次出現(xiàn)反復(fù)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)提高統(tǒng)籌層次的五個(gè)發(fā)展階段

從1986年現(xiàn)代繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雛形正式誕生，到2022年實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，在36年的發(fā)展歷程中，提高統(tǒng)籌層次的改革經(jīng)歷了從各地分散試點(diǎn)到全國制度統(tǒng)一，從縣市統(tǒng)籌到省級(jí)統(tǒng)籌，再到全國統(tǒng)籌的漫長而曲折的漸進(jìn)過程，見證了從“三統(tǒng)一”到“舊六統(tǒng)一”，從“新六統(tǒng)一”到“七統(tǒng)一”，從實(shí)施中央調(diào)劑制度到全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌“五統(tǒng)一”的波浪狀的發(fā)展歷程，其中在縣市統(tǒng)籌這個(gè)層次上運(yùn)行的時(shí)間長達(dá)34年，具體可分為5個(gè)階段。

第一階段為1986—1997年，是縣市統(tǒng)籌層次與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度架構(gòu)的“雙形成”階段。在這個(gè)階段，1991年之前主要是制度初建、縣市統(tǒng)籌層次逐漸形成；1991年之后，制度改革的主線是繳費(fèi)比例、統(tǒng)賬結(jié)合和個(gè)人賬戶比例的試錯(cuò)調(diào)整，制度的基本結(jié)構(gòu)在這一階段基本形成。在1991和1997年，兩次明確提出應(yīng)向省級(jí)統(tǒng)籌過渡，但這些表述屬于政策理念與政策引導(dǎo)的性質(zhì)，沒有具體實(shí)施細(xì)則，也未出臺(tái)專門的提高統(tǒng)籌層次的文件。

第二階段為1998—2006年，是首次實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)微調(diào)的優(yōu)化階段。經(jīng)過七八年的醞釀，1998年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，首次提出實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌并設(shè)定基金調(diào)度使用、費(fèi)率費(fèi)基、計(jì)發(fā)辦法“三統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。1999年勞動(dòng)保障部和財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度有關(guān)問題的通知》，對落實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌提出具體要求。在執(zhí)行過程中出現(xiàn)兩種情況，絕大部分省份沒有達(dá)到“三統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，只有個(gè)別省份實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。在這個(gè)階段，企業(yè)和職工的費(fèi)率結(jié)構(gòu)、賬戶比例和資金來源結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整，為養(yǎng)老保險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)大覆蓋面打下了基礎(chǔ)。

第三階段為2007—2016年，是再次實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌與覆蓋面快速擴(kuò)大的發(fā)展階段。制度在這個(gè)階段已經(jīng)趨于穩(wěn)定，提高統(tǒng)籌層次改革再次提上日程。2007年勞動(dòng)保障部和財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，將10年前的“三統(tǒng)一”擴(kuò)充為“六統(tǒng)一”（制度和政策、費(fèi)率和費(fèi)基、計(jì)發(fā)辦法和統(tǒng)籌項(xiàng)目、基金調(diào)度、預(yù)算管理、經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一）。雖然2009年宣布所有省份均建立起省級(jí)統(tǒng)籌制度，但此后審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)果顯示有一半多的省份尚未達(dá)標(biāo)。在這個(gè)階段，流動(dòng)人口規(guī)模倍增，統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致的便攜性障礙愈發(fā)明顯，財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模連創(chuàng)紀(jì)錄，前者的問題于2009年初步解決，后者成為推動(dòng)第三、第四次實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌和加快向全國統(tǒng)籌過渡步伐的主要原因之一。

第四階段為2017—2020年，是第三、第四次實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌與實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的準(zhǔn)備階段。在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前，這個(gè)階段主要完成了實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌和實(shí)施中央調(diào)劑制度等兩項(xiàng)準(zhǔn)備工作。在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的過程中，先是2017年第三次實(shí)施“新六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，兩年后第四次實(shí)施升級(jí)后的“七統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，2020年年底全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。從2018年起中央調(diào)劑制度實(shí)行了4年，取得預(yù)期效果。

第五階段為2021年以來，正式啟動(dòng)全國統(tǒng)籌進(jìn)程的新階段。在2020年年底如期實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌之后，經(jīng)過一年的全國統(tǒng)籌信息系統(tǒng)建設(shè)等方面的準(zhǔn)備，2021年12月《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度實(shí)施方案》正式發(fā)布，并于2022年1月1日起實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

加快推動(dòng)全國統(tǒng)籌改革進(jìn)程的主要?jiǎng)右?/h2>

統(tǒng)籌層次低的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度其運(yùn)行質(zhì)量必定存在許多弊端。如費(fèi)率費(fèi)基不一致、待遇水平高低不一、征繳力度不均、業(yè)務(wù)流程失范、便攜性較差、制度收入不均、存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。其中，最突出和最尖銳的問題是給財(cái)政帶來的風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。由于基金核算單位層次太低，財(cái)政不得不對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差、國企退休人員比較集中的地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。在初始階段，財(cái)政介入的規(guī)模不大，負(fù)擔(dān)不是太重，但隨著人口流動(dòng)規(guī)模和異地打工人數(shù)的增加，流動(dòng)人口空間分布逐漸向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入不斷增加，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口流出地養(yǎng)老保險(xiǎn)收入則因勞動(dòng)力的流出而越來越少，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入與支出的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸尖銳，甚至有些省份開始出現(xiàn)基金“穿底”的現(xiàn)象。

當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)10年之后，一方面，收不抵支的省份逐年增加，另一方面，沿海發(fā)達(dá)省份沉淀的資金由于沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌而不能跨省調(diào)撥。為了確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，中央和地方財(cái)政對有缺口省份的轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。1998年各級(jí)財(cái)政對全國養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付僅為24億元，2000年攀升至366億元，2007年為1157億元，2013年達(dá)3019億元，2017年創(chuàng)下8004億元的歷史新高，比20年前增加了334倍；1999—2013年財(cái)政補(bǔ)助平均占養(yǎng)老金總支出的15%左右，2014年為16%，2015年升至18%，2016年高達(dá)20%，2017年再創(chuàng)歷史新高，達(dá)到21%，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌迫在眉睫。

實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的兩個(gè)重要制度準(zhǔn)備

（一）全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。在前幾次實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)踐基礎(chǔ)上，2018年國務(wù)院再次決定盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌并提出時(shí)間表和路線圖。2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，決定實(shí)施大幅“雙降”（單位繳費(fèi)從20%降至16%，費(fèi)基降至全口徑就業(yè)人員平均工資），同時(shí)明確提出2020年年底前實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。同年底，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)文件，提出“七統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。

這是第四次出臺(tái)省級(jí)統(tǒng)籌方案，與前三次省級(jí)統(tǒng)籌方案的最大區(qū)別是制定了實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支后建立分責(zé)機(jī)制、信息系統(tǒng)、獎(jiǎng)懲手段的“三管齊下”措施，以確保實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌后基金收入水平不下降。經(jīng)過兩三年的努力，各省推進(jìn)“七統(tǒng)一”順利，2020年年底和2021年分批予以驗(yàn)收通過，省級(jí)統(tǒng)籌全面實(shí)現(xiàn)，為2022年實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)。

（二）實(shí)施中央調(diào)劑制度。2018年國務(wù)院決定實(shí)施中央調(diào)劑制度，對當(dāng)期的制度收入進(jìn)行跨省調(diào)劑，此前累計(jì)結(jié)余基金繼續(xù)留存各省用于當(dāng)?shù)氐挠嗳闭{(diào)劑。通過基金調(diào)劑的上解公式和下?lián)芄?，?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份上解資金多于下?lián)苜Y金，而欠發(fā)達(dá)省份正好相反，從而實(shí)現(xiàn)前者向后者進(jìn)行“轉(zhuǎn)移支付”與合理均衡省際基金負(fù)擔(dān)的目的。

2018年建立中央調(diào)劑制度時(shí)調(diào)劑比例為3.0%，基金調(diào)劑規(guī)模2422億元，此后每年略有提高：2019年調(diào)劑比例和基金調(diào)劑規(guī)模為3.5%和6303億元，2020年分別為4.0%和7400億元，2021年調(diào)劑比例為4.5%，調(diào)劑規(guī)模近9000億元。建立中央調(diào)劑制度4年來，調(diào)劑總規(guī)模超過2.5萬億元，其中，跨省調(diào)劑資金總計(jì)6000多億元，2021年高達(dá)2100億元。

中央調(diào)劑制度的建立在一定程度上解決了地區(qū)間基金結(jié)構(gòu)性失衡的問題，沿海發(fā)達(dá)省份支持困難省份，緩解了各級(jí)財(cái)政壓力，2018—2021年平均財(cái)政補(bǔ)貼為5000億～6000億元，明顯低于2017年的8004億元，財(cái)政補(bǔ)助占當(dāng)年養(yǎng)老金支出比重從2017年的峰值（21%）分別降至2018年的12%、2019年的11%和2020年的12%。

中央調(diào)劑制度既是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的第一步，也是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的前期“壓力測試”，為實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施全國統(tǒng)籌及其制度分析

（一）全國統(tǒng)籌方案的主要內(nèi)容。2021年12月頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度實(shí)施方案的通知》（以下簡稱“全國統(tǒng)籌方案”）標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌正式實(shí)施，其全國統(tǒng)籌主要內(nèi)容是實(shí)施“五統(tǒng)一”：統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、統(tǒng)一基金收支管理制度、統(tǒng)一建立中央和地方支出分責(zé)機(jī)制、統(tǒng)一經(jīng)辦服務(wù)管理和信息系統(tǒng)、統(tǒng)一建立省級(jí)政府考核機(jī)制。“五統(tǒng)一”內(nèi)容覆蓋了2019年提出的省級(jí)統(tǒng)籌“七統(tǒng)一”的大部分內(nèi)容并形成18項(xiàng)政策細(xì)目，但取消了省級(jí)統(tǒng)籌“統(tǒng)收統(tǒng)支”，繼而代之的是建立全國統(tǒng)籌調(diào)劑制度。以“五統(tǒng)一”為標(biāo)準(zhǔn)的全國統(tǒng)籌制度通過編制兩級(jí)預(yù)算、核定收支和測算余缺實(shí)現(xiàn)對各省之間基金當(dāng)期余缺的調(diào)劑。

（二）全國統(tǒng)籌制度的本質(zhì)屬性。全國統(tǒng)籌的制度設(shè)計(jì)顯示，其系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中諸要素的內(nèi)在運(yùn)行方式及其相互作用的運(yùn)行規(guī)則、控制原理、實(shí)際產(chǎn)出與中央調(diào)劑制度高度相似，甚至可被視為中央調(diào)劑制度的延續(xù)與升級(jí)。從作用機(jī)理上看，在沒有引入統(tǒng)收統(tǒng)支的條件下，“全國統(tǒng)籌方案”相當(dāng)于“升級(jí)版”的中央調(diào)劑制度，是“初級(jí)階段”的全國統(tǒng)籌。從本質(zhì)上講，現(xiàn)階段的“全國統(tǒng)籌”是一個(gè)“動(dòng)態(tài)概念”，“實(shí)行全國統(tǒng)籌”將是一個(gè)“動(dòng)態(tài)過程”，改革必將是分階段、循序漸進(jìn)、逐步向中央統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌過渡的制度演進(jìn)過程。

（三）三個(gè)值得討論的問題。從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期發(fā)展與可持續(xù)性上看，以下三個(gè)問題值得討論：

1.地方財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)投入的“長效”機(jī)制與“長期”機(jī)制的關(guān)系。當(dāng)期收支有缺口的省份分為有累計(jì)結(jié)余基金和沒有累計(jì)結(jié)余基金兩類。對沒有累計(jì)余額基金的省份來說，地方一般公共預(yù)算列支彌補(bǔ)部分缺口；對有累計(jì)結(jié)余基金的省份應(yīng)規(guī)定從結(jié)余基金中列支予以彌補(bǔ)，如果規(guī)定地方財(cái)政也按一定比例予以結(jié)構(gòu)性支出來彌補(bǔ)缺口就會(huì)加大地方財(cái)政負(fù)擔(dān)并使之固化，與堅(jiān)持精算平衡的最佳實(shí)踐不盡一致。

2.地方財(cái)政負(fù)擔(dān)與深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)系。建立中央和地方養(yǎng)老保險(xiǎn)支出分責(zé)機(jī)制的目的是壓實(shí)地方政府基金管理主體的責(zé)任，同時(shí)要防止形成各級(jí)財(cái)政層層參與配比支出的路徑依賴和慣性。建立中央和地方分責(zé)機(jī)制和壓實(shí)地方政府責(zé)任主體的關(guān)鍵是深挖養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，為此，應(yīng)鼓勵(lì)地方盡快實(shí)行稅務(wù)部門核定繳費(fèi)基數(shù)的全責(zé)征收試點(diǎn)，并對試點(diǎn)地方予以獎(jiǎng)勵(lì)。

3.部分積累制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的關(guān)系。在中央調(diào)劑制度下，“貢獻(xiàn)省”的數(shù)量不超過10個(gè)，但在全國統(tǒng)籌調(diào)劑制度下，“貢獻(xiàn)省”數(shù)量將超過20個(gè)，平均每省上繳規(guī)模在一定程度上得以“攤薄”。這就為提高全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金的規(guī)模帶來較大空間，可把沉淀于各地的分散基金“置換”為中央政府集中管理的資金池，在人口紅利消失的條件下為運(yùn)用基金投資的復(fù)利優(yōu)勢獲取“資本紅利”創(chuàng)造條件，使負(fù)債型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向資產(chǎn)型轉(zhuǎn)變成為可能。

思考與展望

（一）統(tǒng)籌層次長期不能提高的深層原因。養(yǎng)老保險(xiǎn)自下而上分散試點(diǎn)在當(dāng)時(shí)歷史條件下是不得已而為之，統(tǒng)籌層次低曾發(fā)揮了重要作用：基金核算、擴(kuò)面征收、養(yǎng)老金發(fā)放三位一體，責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力相統(tǒng)一，有利于確保收支平衡和按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金。但同時(shí)，各級(jí)政府對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心及其與道德風(fēng)險(xiǎn)的交織導(dǎo)致縣市級(jí)統(tǒng)籌的初始狀態(tài)一直延續(xù)至2020年。

（二）提高統(tǒng)籌層次長期徘徊在“N統(tǒng)一”的主要原因。三十多年來，提高統(tǒng)籌層次的政策過程之所以長期徘徊和聚焦于“N統(tǒng)一”，一是由于對提高統(tǒng)籌層次的擔(dān)心，二是部門的道德風(fēng)險(xiǎn)所致。從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的局部利益出發(fā)，統(tǒng)籌層次低也許是一個(gè)“策略”，客觀上起到“制度套利”的作用，否則，就不會(huì)有1998—2021年財(cái)政持續(xù)對養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)補(bǔ)貼的6.4萬億元。

（三）全國統(tǒng)籌是一個(gè)長期的“動(dòng)態(tài)過程”。實(shí)施全國統(tǒng)籌從當(dāng)前的基金調(diào)劑開始起步，具有相當(dāng)?shù)谋厝恍?，一步到位對?dāng)期繳費(fèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支存在較大困難。例如，統(tǒng)收統(tǒng)支的省級(jí)統(tǒng)籌剛實(shí)行幾年，建立省級(jí)的分責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度還處于探索之中。以省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支為基礎(chǔ)，以基金調(diào)劑為核心的全國統(tǒng)籌制度可一方面緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放，另一方面可逐步積累經(jīng)驗(yàn)，從初級(jí)統(tǒng)籌形式向高級(jí)統(tǒng)籌形式不斷過渡，逐漸向統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌靠近。