韓 極

(中國信托業(yè)保障基金有限責(zé)任公司，北京 100045)

1 市場和政府關(guān)系理論發(fā)展情況

自市場經(jīng)濟逐漸成為社會生活的重心開始，如何處理好市場和政府關(guān)系的必要性和重要性成為學(xué)者普遍共識和關(guān)注的要點。不同國家、領(lǐng)域和流派的學(xué)者從不同的出發(fā)點和邏輯模式出發(fā)，給出了不同的理論架構(gòu)和政策建議。盡管從實踐層面證明了各類理論都存在局限和不足，但所有理論對社會發(fā)展實踐都具有一定的啟示、指導(dǎo)及警示作用，為實際政策制定提供了豐富的依據(jù)和參考。

1.1 古典經(jīng)濟學(xué)：政府的“守夜人”角色

經(jīng)濟學(xué)之父亞當·斯密引領(lǐng)古典經(jīng)濟學(xué)派的發(fā)展，認為通過自由市場競爭的方式來配置資源可以取得最優(yōu)的結(jié)果，政府則應(yīng)該扮演好“守夜人”角色。大衛(wèi)·李嘉圖和薩伊等人也持同樣的觀點，認為一個“好”政府應(yīng)該減少干預(yù)。古典經(jīng)濟學(xué)派的核心觀點就是一切人為的干預(yù)，特別是政府干預(yù)都是多余的，什么也不管的政府是最會管理的政府，應(yīng)該信守自由競爭、自動調(diào)節(jié)、自由放任的經(jīng)濟原則，政府對經(jīng)濟的干預(yù)只會破壞這種自動調(diào)節(jié)機制，反而引起經(jīng)濟的動蕩或失衡。

1.2 凱恩斯主義：政府的“看得見的手”

1929年經(jīng)濟大蕭條讓古典經(jīng)濟學(xué)派的“自由市場經(jīng)濟模式”走下神壇，凱恩斯主義經(jīng)濟理論走到了舞臺的中心。凱恩斯認為，在市場失靈狀態(tài)下，政府不應(yīng)該做“旁觀者”，應(yīng)該積極作為來修正市場失靈導(dǎo)致的錯誤，通過積極的財政和貨幣政策提振經(jīng)濟，將整個經(jīng)濟的狀態(tài)拉回正軌。凱恩斯主義經(jīng)濟理論認為市場中并不存在所謂的“看不見的手”，經(jīng)濟危機和失業(yè)不可能自動消除，只有依靠政府“看得見的手”對經(jīng)濟實施全面干預(yù)，才能擺脫經(jīng)濟蕭條和失業(yè)問題。

1.3 新古典經(jīng)濟學(xué)：通往奴役之路

凱恩斯主義解決了大蕭條的問題，但同時也引發(fā)了滯漲等新經(jīng)濟問題。隨后，各經(jīng)濟體又開始重新回到自由市場主義的道路上來，以哈耶克、米塞斯為代表的新自由主義學(xué)派受到極大推崇。新自由主義學(xué)派將市場及其作用從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到了政治、文化和社會等領(lǐng)域，認為市場經(jīng)濟是人類迄今所能發(fā)現(xiàn)的最有效率且最理想的一種資源配置機制。同時經(jīng)濟自由是政治自由的基礎(chǔ)和條件，但他們并沒有否定政府的必要性，也認可不能簡單把自由市場和“自由放任”劃等號。他們在政策上主張私有化、反對國家干預(yù)、強調(diào)自由競爭和放任、推行經(jīng)濟自由化。

1.4 非市場缺陷理論：在不完美中選擇

經(jīng)歷了數(shù)輪經(jīng)濟周期的洗禮，學(xué)者們對市場和政府之間關(guān)系有了更深入和全面的理解，非市場缺陷理論是由蘭德公司著名經(jīng)濟學(xué)家查爾斯·沃爾夫提出的。他認為，經(jīng)過市場經(jīng)濟多年的發(fā)展，相伴而生的是闡述豐富詳盡的有關(guān)于市場缺陷的理論。市場缺陷讓公眾意識到政府調(diào)控手段在某些場景和條件下的必要性，但政府實施的非市場行為也會出現(xiàn)問題。從實踐來看,非市場缺陷可以被劃分為兩大類:一類是運行型政府缺陷，主要是政府在干預(yù)經(jīng)濟的過程中由于其自身管理、操作及運行機制等問題而產(chǎn)生的，如公共政策失效及公共物品供給的低效率;另一類是制度型政府缺陷，主要是由制度本身的特性導(dǎo)致的，如內(nèi)在性與政府擴張、尋租和腐敗。

1.5 其他視角：深入而全面的思考

除了眾多學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)對市場和政府之間的關(guān)系進行研究以外，還有一些學(xué)者結(jié)合社會學(xué)或政治學(xué)等不同視角對問題進行了闡釋。匈牙利政治經(jīng)濟學(xué)家卡爾·波蘭尼在其著作《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治經(jīng)濟起源》中針對20世紀的兩次世界大戰(zhàn)及期間的經(jīng)濟危機給出了解釋——經(jīng)濟“脫嵌”理論和社會雙向運動。他認為自19世紀之后經(jīng)濟已經(jīng)成功地“脫嵌”于社會并開始支配社會，社會反而從屬于市場，但“脫嵌”的、完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟是不可能存在的，因為市場的重要組成要素——勞動力、自然資源(土地)及貨幣都擁有區(qū)別于一般商品的屬性，真正的商品是為了在市場上交易而生的，而人、土地和貨幣本身并不是為交易而生的。因此，忽視勞動力、土地及貨幣的社會屬性而完全市場化必然會對社會造成沖擊，由此“雙向運動”發(fā)生作用，即力圖拓展市場范圍的自由放任運動，以及由此引發(fā)的、力圖抵制經(jīng)濟“脫嵌”的反向保護性運動。

達爾和林德布洛姆在其合作著作《政治、經(jīng)濟與福利》中對整個社會發(fā)展過程進行了抽絲剝繭的分析，他們將手段和目標進行了區(qū)分，認為無論是理性計算還是各種控制的社會過程都會同時存在于各種社會形態(tài)當中，在不同的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，價格體系(市場)和科層制(政府)彼此交融滲透，市場或政府只是實現(xiàn)“自由、平等和進步”終極目標的手段。

2 我國構(gòu)建市場與政府關(guān)系的實踐探索

新中國成立伊始，我國經(jīng)濟建設(shè)處于百廢待興狀態(tài)，經(jīng)濟體制建設(shè)經(jīng)歷了從無到有，從迷茫到明確的艱難歷程。在這個過程中，如何處理市場和政府之間的關(guān)系，如何運用市場和非市場手段來促進國家進步和提高人民福祉一直是核心問題之一。探索過程不是一帆風(fēng)順的，經(jīng)濟發(fā)展幾經(jīng)起伏，國民經(jīng)濟增長率從新中國成立初的接近10%到艱難探索時的幾近零增長，再到確立改革開放路線之后最高超過接近15%的經(jīng)濟增長，而人均GDP在改革開放之前增長率較低且基本大幅低于國民經(jīng)濟總體的增長情況，改革開放之后增長率大幅提高且實現(xiàn)了對國民經(jīng)濟總體增長情況實現(xiàn)了全面的反超，這也在一定程度上反映了增長模式對經(jīng)濟發(fā)展的影響。同時，這種經(jīng)濟發(fā)展走勢背后一個重要的深層次的原因就是在處理市場和政府之間關(guān)系上如何選擇。經(jīng)驗表明，中國特色市場和政府良性互動關(guān)系有效的支撐了經(jīng)濟發(fā)展及人民福祉的提高。

通過對我國從1953年開始的第一個五年計劃到現(xiàn)在的“十四五”規(guī)劃中有關(guān)于市場和政府的表述進行摘抄梳理可以看到，我國對市場和政府之間的關(guān)系的理解判斷不斷變化：新中國成立之初是“市場由大變小、政府由弱變強”，確立社會主義制度和計劃經(jīng)濟體制后是“單一政府”，改革開放初始是“政府放權(quán)、市場復(fù)蘇”，確立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標之后是“市場發(fā)揮基礎(chǔ)作用、政府負責(zé)宏觀調(diào)控”，十八屆三中全會后是“市場決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。我國在探索市場和政府關(guān)系時幾經(jīng)波折回轉(zhuǎn)，逐步明晰了方向，在不斷對外學(xué)習(xí)理論和經(jīng)驗的同時，結(jié)合自身實際情況，打造出具有中國特色的平衡市場和政府關(guān)系的道路?？傮w看，我國對市場和政府關(guān)系的探索可以總結(jié)為“一個明確”“兩個關(guān)注”和“一種方法”。

表1 五年規(guī)劃(計劃)有關(guān)于市場和政府的表述

續(xù)表

2.1 一個明確：市場和政府關(guān)系的本質(zhì)

在相當長的一段歷史時期，有關(guān)市場和政府之間關(guān)系的討論與意識形態(tài)緊密聯(lián)系，政府調(diào)控和市場化運行被打上了鮮明的意識形態(tài)烙印。由于當時國際形勢的影響，“一五計劃”到“六五計劃”有關(guān)于市場和政府的定位及關(guān)系都凸顯了意識形態(tài)的決定性作用，“七五計劃”開始重新審視市場和政府的含義及作用，意識形態(tài)的作用開始淡化，但即使到今天，市場經(jīng)濟和政府調(diào)控依然是政治層面上劃分意識形態(tài)的標準之一。盡管哈耶克等著名學(xué)者從政治和民主角度深刻辨析了市場和政府的關(guān)系，但卻不代表唯意識形態(tài)論市場和政府關(guān)系是正確的。沉迷于此只能使市場和政府之間的關(guān)系失調(diào)，從而造成無政府主義、經(jīng)濟僵化、威權(quán)霸權(quán)的出現(xiàn)。我國在新中國成立初期也曾陷入這類認識誤區(qū)中，排斥市場的存在，對西方經(jīng)濟思想避之不及。經(jīng)過一段時間的艱難發(fā)展，鄧小平同志發(fā)出著名論斷：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義和資本主義的本質(zhì)區(qū)別?！蔽覈K于走出迷霧，認識到市場不是資本主義所有，而政府也不是社會主義獨享，市場和政府是推動經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)人民幸福的手段。同時，市場和政府并不互相矛盾，即使是鼓吹自由市場經(jīng)濟的學(xué)者也要承認政府的作用，而認為政府應(yīng)該發(fā)揮積極作用的學(xué)者也不能否認市場的效率。因此，市場和政府之間的關(guān)系應(yīng)該是協(xié)調(diào)互補，并行不悖的。

2.2 兩個關(guān)注：關(guān)注市場的有效性及失靈，關(guān)注政府的有所為有所不為

我國在對市場效率的認識逐步深化的同時也意識到了市場失靈的問題，市場不是萬能的，并不是所有領(lǐng)域都可以交由市場做主，也不是所有問題都可以通過市場運行來解決。相反，市場運行會出現(xiàn)失靈的情況，例如壟斷、外部性，提供公共物品不足、市場的不完全及分配不平等方面，在充分發(fā)揮市場機制有效性的同時要關(guān)注市場失靈問題。政府的作用不可忽視，其并不僅限于“守夜人”的角色設(shè)定。同時，也要關(guān)注政府措施自身也存在缺陷，政府“有為”的關(guān)鍵在于要意識到政府應(yīng)該有所“不為”，明晰政府的“看得見的手”的界限在哪里。計劃經(jīng)濟時代，完全依賴非市場手段導(dǎo)致資源的分配和使用僵化，造成了極大的浪費，同時通過非市場手段進行收入和財富分配在一定程度上導(dǎo)致了權(quán)力不平等和特權(quán)階層的壯大。改革開放以來相當長的一段時間，我國將關(guān)注點放在大力發(fā)展經(jīng)濟上，不斷擴展市場的應(yīng)用范圍，在一些存在明顯外部性特點的領(lǐng)域引發(fā)了污染等影響社會良性發(fā)展的問題。同時隨著經(jīng)濟水平不斷走高，不斷拉大的貧富差距已經(jīng)開始影響社會和諧發(fā)展，并且機會的獲得在很大程度上與財富和收入掛鉤，這又進一步導(dǎo)致貧富差距的拉大。由此可見，市場缺陷并不是政府采取行動的充分條件，但在涉及公共利益的領(lǐng)域，政府會發(fā)揮不可替代的作用，例如醫(yī)療衛(wèi)生就不是一個可以完全市場化的領(lǐng)域，政府部門的公權(quán)力本身就可以管理無序的市場等。習(xí)近平同志在早年完成的《對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的再認識》一文中警示要防止市場的消極因素與政府(計劃)的弊端問題形成合力。因此，要科學(xué)運用市場或政府手段，讓兩種力量的優(yōu)勢成為合力，助力經(jīng)濟發(fā)展和提高人民福祉。

2.3 一種方法：漸進試驗主義哲學(xué)

美國著名政治學(xué)家查爾斯·E.林德布洛姆認為，在制定政策時，存在兩種不同的思路邏輯指導(dǎo)這一工作。在制定具體政策之前，先進行全面深入的研究，對價值標準進行思考和確定，然后再根據(jù)這一價值標準進行政策制定，這就是“根方法”，即理性綜合法。這可以看作是政策制定的最優(yōu)方法，也是最理想的方法。但事實上，最優(yōu)解并不適用于實際開展工作，除非問題相對簡單。面對復(fù)雜問題，“根方法”不能在實踐中運用，主要原因有三：其一，對于重要價值和目標很難達成一致；其二，對于這些價值標準如何排序可能當事人自己都說不清楚；其三，社會目標并非總是一成不變，不同的環(huán)境會導(dǎo)致不同的價值標準。所以，合乎現(xiàn)實的做法就是“枝方法”，即連續(xù)有限比較法，充分認識到人類的局限性，將注意力約束在有限的幾個價值標準上，隨著條件和需要的改變及預(yù)測精度的提高，不斷地調(diào)整排序和手段。

我國在探索市場和政府關(guān)系過程中，與林德布洛姆的漸進決策科學(xué)不謀而合，同時又創(chuàng)造性地融入了試驗主義的理念，打造了一種中國特色社會主義決策方法。新中國成立初期，由于意識形態(tài)等問題的存在，我國受蘇聯(lián)社會主義影響很深，在處理市場和政府之間關(guān)系上自然也選擇了蘇聯(lián)社會主義模式——計劃經(jīng)濟。但隨著計劃經(jīng)濟模式的不斷推行，其在資源配置有效性等方面的弊端逐漸顯現(xiàn)，加之蘇聯(lián)忽然轉(zhuǎn)向市場化經(jīng)濟模式反而嚴重破壞了國計民生。我國在加強向各國學(xué)習(xí)理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅定信念，穩(wěn)扎穩(wěn)打，通過小范圍政策試驗及逐步推行政策向縱深發(fā)展等方式，更好地發(fā)揮市場和政府的作用，更科學(xué)地定位市場和政府的角色。

3 新時期我國社會高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，面臨的主要問題及要達到的目標也有所變化。新時期，我國面臨的主要問題從單純的經(jīng)濟增長問題變?yōu)榘l(fā)展不平衡問題，要實現(xiàn)的目標也從完成經(jīng)濟指標變成促進社會的高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 發(fā)展不平衡問題加劇社會矛盾激化

我國主要解決的問題是發(fā)展不平衡問題，波蘭尼在其“脫嵌”及社會雙向運動理論中描述，市場凌駕于社會之上必然會導(dǎo)致社會對市場經(jīng)濟的“反抗行為”，市場經(jīng)濟造成的不平衡需要且必須解決。我國發(fā)展不平衡問題具體體現(xiàn)在以下四個方面：一是地域發(fā)展不平衡。自古中國經(jīng)濟的發(fā)展就受制于“胡煥庸線”，呈現(xiàn)出東高西低的態(tài)勢，西部大量資源無法得到高效的利用，而東部人口密集已經(jīng)顯現(xiàn)對發(fā)展的反噬，因此地域發(fā)展不平衡問題亟待解決。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡。歷史上我國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，新中國成立以后下大力氣發(fā)展制造業(yè)并取得巨大成就，改革開放尤其是與世界經(jīng)濟深度融合以來，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展加速，而農(nóng)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展速度相對放緩，但農(nóng)業(yè)是我國立國之本，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是關(guān)系國計民生的大事情，因此必須加以重視，而制造業(yè)更是國家發(fā)展的血脈，無論從長期經(jīng)濟發(fā)展角度還是國家安全角度出發(fā)，都應(yīng)當壯大提升我國農(nóng)業(yè)及制造業(yè)的水平。三是收入財富不平衡。一段時間以來，為了盡快擺脫我國經(jīng)濟發(fā)展水平處于貧困的狀態(tài)，考慮到龐大的人口基數(shù)，國家提出“一部分先富起來”的口號。事實上，我國經(jīng)濟發(fā)展騰飛之勢不斷拉大貧富差距，由此引發(fā)了非常嚴峻的社會矛盾，有引發(fā)社會動蕩的風(fēng)險。四是發(fā)展機會不平衡?，F(xiàn)代社會，發(fā)展機會一般都會與收入財富掛鉤，不斷加劇獲得醫(yī)療、就業(yè)、升學(xué)以及福利的機會不公平狀況，而這將進一步加大群體差異，惡化社會本已敏感的氛圍。

3.2 如何理解社會高質(zhì)量發(fā)展目標

馬斯洛的需求層次理論將個人需求和目標有所分層，國家的發(fā)展猶如個人的發(fā)展，隨著具體發(fā)展情況國家也會改變其需求和目標。下一個階段，我國的主要目標將從經(jīng)濟增長逐步變?yōu)樯鐣母哔|(zhì)量發(fā)展。社會的高質(zhì)量發(fā)展可以分為三個層次：其一，社會的高質(zhì)量發(fā)展是多目標約束下的巨大挑戰(zhàn)。所謂社會的高質(zhì)量發(fā)展就是要更加宏觀的考量各種因素和目標，不僅限于經(jīng)濟增長，環(huán)境保護、福利保障、醫(yī)療及教育公平等各方面都將納入目標體系。因素增多意味著約束線和預(yù)算線的增多和收緊，因此在多目標背景下進行政策決策將更具挑戰(zhàn)性。其二，社會的高質(zhì)量發(fā)展要以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)。實現(xiàn)社會的高質(zhì)量發(fā)展的前提是經(jīng)濟的不斷發(fā)展，很多問題來源于發(fā)展，也要在發(fā)展中解決。以社會的高質(zhì)量發(fā)展為目標并不意味著不重視經(jīng)濟發(fā)展，相反，經(jīng)濟發(fā)展是社會高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和保證，如果經(jīng)濟發(fā)展停滯，社會高質(zhì)量發(fā)展將成為空談。其三，社會的高質(zhì)量發(fā)展根本目的是人民的福祉。社會高質(zhì)量發(fā)展的根本目的是人民的美好幸福生活，其本身并不成為目的，一切發(fā)展都來源于人民，一切發(fā)展成果都應(yīng)由人民共享。

4 一個視角：動態(tài)綜合科學(xué)平衡市場和政府關(guān)系

市場和政府是實現(xiàn)社會發(fā)展目標的重要手段，有著不可估量的助推作用。在未來，如何平衡好市場和政府之間的關(guān)系將決定社會發(fā)展的前進方向和成果。通過對部分有關(guān)于市場和政府關(guān)系的理論發(fā)展情況進行梳理，結(jié)合我國對市場和政府關(guān)系實踐探索的經(jīng)驗，展望未來我國將面臨的主要問題及下一階段要努力的方向和目標，筆者認為應(yīng)該從綜合動態(tài)科學(xué)的視角來平衡市場和政府之間的關(guān)系。一是要采取綜合的視角審視問題，社會發(fā)展是一個宏大的問題，經(jīng)濟增長和發(fā)展只是其中一個重要的方面，但隨著社會不斷發(fā)展，需要將社會發(fā)展的其他方面提到更高的層次來思考，以此為依據(jù)決定市場和政府的關(guān)系。二是要保持動態(tài)的眼光觀察問題，事物都是變化發(fā)展的，要時刻保持對事物變化的敏銳度，及時糾偏和調(diào)整，保證市場和政府之間關(guān)系的設(shè)置狀態(tài)符合當前環(huán)境及事物發(fā)展的情況和客觀規(guī)律。三是要用更加科學(xué)的角度解決問題，有關(guān)于市場和政府之間關(guān)系的理論都是學(xué)者從不同的角度給予當時時代背景開出的“藥方”，我們應(yīng)該以更加辯證的角度吸收采納理論，根據(jù)不同的時代發(fā)展情況科學(xué)運用理論知識，清醒認識到?jīng)]有哪一種理論是一般性理論和萬能理論，可以解決社會每一個發(fā)展階段的每一個問題。不固執(zhí)于某一種理論，不執(zhí)著于某一種模式，通過綜合動態(tài)科學(xué)的方法平衡市場和政府之間的關(guān)系，走好中國特色社會主義道路，助力社會高質(zhì)量發(fā)展。