付 熙 雯

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院， 陜西 西安 710127)

當(dāng)前，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為我國經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展的主要特征，數(shù)字中國建設(shè)亦被提升至國家戰(zhàn)略高度?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標提出“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”，通過“激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革?！盵1]2022年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出，要“以數(shù)字政府建設(shè)全面引領(lǐng)驅(qū)動數(shù)字化發(fā)展，圍繞加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國重大戰(zhàn)略部署，持續(xù)增強數(shù)字政府效能，更好激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟活力，優(yōu)化數(shù)字社會環(huán)境，營造良好數(shù)字生態(tài)”[2]。

數(shù)字化發(fā)展離不開良好的公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，開放的、動態(tài)的、可流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)是數(shù)字中國的活水之源。作為一國數(shù)據(jù)資源的最大保有者，在保障國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私的前提下，將政府?dāng)?shù)據(jù)最大限度地開放出來，讓社會進行充分的融合利用，有利于釋放數(shù)據(jù)能量，激發(fā)創(chuàng)新活力，創(chuàng)造公共價值。[3]可以說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用是數(shù)字中國建設(shè)的題中應(yīng)有之義。那么政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用在數(shù)字中國建設(shè)中有何關(guān)鍵作用？當(dāng)前我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用政策存在什么問題？應(yīng)當(dāng)如何優(yōu)化？基于上述問題，本文以促進開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用為著眼點，基于省級地方政府相關(guān)政策文本，探討數(shù)字中國建設(shè)中政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用的邏輯以及當(dāng)前政策中存在的現(xiàn)實問題，從而提出優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策，助推數(shù)字中國發(fā)展建設(shè)的路徑建議。

一、 政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的理論邏輯、現(xiàn)實困境與政策意涵

(一) 理論邏輯：政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用在數(shù)字中國建設(shè)中的關(guān)鍵作用

數(shù)字中國是一個包含數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府和數(shù)字生態(tài)多個維度的綜合性發(fā)展戰(zhàn)略。[2]其中，數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會與數(shù)字政府互為支撐、彼此滲透、相互交融，數(shù)字生態(tài)則是數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會與數(shù)字政府所處的整體環(huán)境。在當(dāng)前政策中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放通常被視作“數(shù)字政府”建設(shè)的一個組成要素，[4]但政府?dāng)?shù)據(jù)開放的作用其實不僅限于政府內(nèi)部。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放實質(zhì)上提供了公共數(shù)據(jù)要素的供給途徑，是數(shù)字政府的一種“產(chǎn)出”，因而具備價值的外溢性：從價值產(chǎn)生途徑來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放支撐數(shù)據(jù)公共產(chǎn)品的“政府—市場—社會”合作供給，并支撐市場和社會主體對公共數(shù)據(jù)資源經(jīng)濟價值的深度開發(fā)[5]；從價值獲取方來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動的受益方包括數(shù)據(jù)開發(fā)者、數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)使用者，也包含政府部門自身[6]。

在數(shù)字時代，數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的發(fā)展對政府提出了更高要求。一方面，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展離不開數(shù)據(jù)要素的供給與流動。另一方面，數(shù)字時代的公眾對公共服務(wù)提出了更精準、更多樣化、更個性化的需求[7]，同時對增加政府透明度、公共事務(wù)參與度等提出了更高的要求[8]。政府開放數(shù)據(jù)，吸引市場主體和社會主體對公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，在豐富數(shù)據(jù)商業(yè)化應(yīng)用產(chǎn)品的同時，拓寬公共產(chǎn)品的合作供給，探索公共問題的解決路徑。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用過程中，政府扮演著數(shù)據(jù)要素的供給者、數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)供給的合作參與者，[5]以及數(shù)據(jù)利用規(guī)范與生態(tài)環(huán)境的搭建者這三重角色。市場主體與社會主體則依據(jù)不同的需求對開放數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用。

圖1 “數(shù)字中國”建設(shè)中政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用協(xié)作關(guān)系鏈

數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字社會因政府?dāng)?shù)據(jù)開放和利用有機聯(lián)結(jié)起來，構(gòu)成協(xié)作鏈條。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)開放和利用是彼此促進的關(guān)系。數(shù)據(jù)開放本身不直接產(chǎn)生價值，只有當(dāng)開放數(shù)據(jù)被社會充分利用后才能創(chuàng)造價值。數(shù)據(jù)開放是數(shù)據(jù)利用的基礎(chǔ)和前提，而安全有效的數(shù)據(jù)利用能夠從根本上推動政府?dāng)?shù)據(jù)的進一步開放。其次，數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府和政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用呈現(xiàn)出多向互動關(guān)系。數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字社會對利用政府?dāng)?shù)據(jù)提出需求，數(shù)字政府通過開放數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)資源乃至數(shù)據(jù)要素供給。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用一方面可以賦能數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，另一方面可以支撐數(shù)字社會發(fā)展、服務(wù)社會需求，這一過程同時倒逼政府提升數(shù)據(jù)治理能力，推動政府部門的進一步轉(zhuǎn)型與再造。最后，在上述邏輯鏈條的有效運轉(zhuǎn)下，數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字政府呈現(xiàn)出協(xié)同運作、價值共生的關(guān)系?？偠灾?，通過政府開放數(shù)據(jù)、社會利用數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)從一種封閉的資源變?yōu)殚_放的資源，再變?yōu)榭梢粤鬓D(zhuǎn)的要素，進而成為服務(wù)于社會公眾的產(chǎn)品與服務(wù)，這是公共數(shù)據(jù)資源從封閉走向開放，從靜止走向流動的外在表觀。在此過程中，政府、市場與社會主體發(fā)生互動，產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟價值、社會價值與治理價值。由此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用成為銜接數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會與數(shù)字政府的一個關(guān)鍵聯(lián)結(jié)點，推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)與價值的循環(huán)(見圖1)。需要注意的是，在這樣的循環(huán)過程中，數(shù)據(jù)開放只是起點，只有充分的數(shù)據(jù)利用才能打通公共數(shù)據(jù)資源向價值轉(zhuǎn)化的關(guān)節(jié)，才能真正將數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會有機聯(lián)結(jié)起來。

(二) 現(xiàn)實困境： 利用不足是政府開放數(shù)據(jù)的價值轉(zhuǎn)化瓶頸

通過以上理論分析可以得出，在數(shù)字中國建設(shè)過程中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其利用發(fā)揮著擴大公共數(shù)據(jù)要素供給，加強數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府有機聯(lián)結(jié)的重要作用。然而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實際效果如何呢？國內(nèi)外研究表明，政府?dāng)?shù)據(jù)開放后利用不足、效果不彰，已成為當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放向價值轉(zhuǎn)化的突出困境。[9-10]

國外研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放并未自然吸引大量利用[11]，相較于數(shù)據(jù)開放的預(yù)期價值，其實際利用效果更加復(fù)雜、難以預(yù)測且不確定性更強[12]。一項針對156 個跨國案例的實證研究發(fā)現(xiàn)，政府開放數(shù)據(jù)的目標與實際收益不一定相關(guān)，現(xiàn)階段實際收益集中體現(xiàn)于技術(shù)和操作層面，產(chǎn)生經(jīng)濟和社會價值的證據(jù)較少。[13]國內(nèi)研究也表明，我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺與開放數(shù)量逐年增長，但有效利用成果并沒有顯著增加。截至2020年下半年，在142個地方政府開放數(shù)據(jù)平臺中，僅有13%的平臺上存在少量利用開放數(shù)據(jù)產(chǎn)生的有效服務(wù)應(yīng)用。[14]絕大多數(shù)平臺上的開放數(shù)據(jù)未被利用，利用成果形式與主題單一，數(shù)量少且質(zhì)量不足。[15]盡管部分應(yīng)用得到開發(fā)甚至形成了少量的優(yōu)質(zhì)應(yīng)用，但同社會化開發(fā)與利用尚有較大差距。[16]

面對政府開放數(shù)據(jù)利用不足和成果產(chǎn)出低下的普遍困境，學(xué)者從梳理相關(guān)影響因素及其作用機理的角度入手，探究阻礙開放數(shù)據(jù)向真實價值轉(zhuǎn)化的原因。部分學(xué)者從數(shù)據(jù)供給方入手，指出數(shù)據(jù)質(zhì)量[17]、數(shù)據(jù)權(quán)屬[18]、數(shù)據(jù)管理[19]、領(lǐng)導(dǎo)意志[20]、公務(wù)員能力[21]等可影響數(shù)據(jù)的可用性和易用性。部分學(xué)者從數(shù)據(jù)需求方入手，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)使用者類型復(fù)雜，包括企業(yè)、研究者、開發(fā)者、非政府組織、記者、公眾等，[9]不同使用者的數(shù)據(jù)需求和內(nèi)在動機不同[22]，其數(shù)據(jù)利用方式和利用能力也存在較大差異，這些差異可影響用戶的利用行為和利用結(jié)果。[23]另一些學(xué)者從開放數(shù)據(jù)的整體環(huán)境出發(fā)，認為政府開放數(shù)據(jù)的實際利用效果還受到組織內(nèi)外部環(huán)境因素的影響，包括政策規(guī)范環(huán)境[24]、社會經(jīng)濟環(huán)境[25]、技術(shù)環(huán)境與文化環(huán)境[26]等。

然而無論研究視角如何，上述研究均指向一個突出的問題，即當(dāng)前開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作的數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向不足，無法有效識別和回應(yīng)各類用戶的數(shù)據(jù)利用需求，也沒有為數(shù)據(jù)利用提供有效的支持措施與支持環(huán)境，從而形成了“政府主導(dǎo)提供、公眾被動接受的單向供給”的局面。[27]具體表現(xiàn)為一些地方政府直接給原有的“政府信息公開”板塊換上“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的新衣，一些地方政府則把大量數(shù)據(jù)不加選擇地開放，[28]另一些地方雖然希望政府?dāng)?shù)據(jù)開放能夠產(chǎn)生實際價值，卻在工作中仍然秉持“部門導(dǎo)向”思維，對于公眾的真實需求和滿意度不敏感，缺乏察覺和回應(yīng)等等[27]。這些情況都使得政府開放的數(shù)據(jù)往往并不是公眾想要且能夠利用的政府?dāng)?shù)據(jù)[28]，政府?dāng)?shù)據(jù)開放后收效甚微。

(三) 政策意涵： 對政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策的重新審視

既往開放政府?dāng)?shù)據(jù)的思路多以開放先行，再探索數(shù)據(jù)增值利用的路徑，往往容易出現(xiàn)“供給導(dǎo)向”而非“需求導(dǎo)向”，“政府部門思維”而非“數(shù)據(jù)利用者思維”，這種偏離使得開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值轉(zhuǎn)化進程推進緩慢。在建設(shè)數(shù)字中國戰(zhàn)略指導(dǎo)下，有必要以數(shù)據(jù)利用為導(dǎo)向，重新審視當(dāng)前我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用政策的現(xiàn)狀。

政策是政府治理思想的外化載體。一方面，政策規(guī)范構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用環(huán)境的重要組成部分，直接影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的最終效果[29]；另一方面，從各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐來看，政策規(guī)范作為政府開放數(shù)據(jù)行動的行為準則與指導(dǎo)綱要，具有重要意義。[30]當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)界對政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的研究主要關(guān)注于政策制定、政策執(zhí)行、政策工具、政策環(huán)境等層面。在政策制定方面，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法規(guī)政策的制定以地方先行，相關(guān)國家性法規(guī)政策體系尚未形成。[31]在政策執(zhí)行方面，既往研究多關(guān)注于開放政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，涉及頂層設(shè)計[32]，行動計劃[33]，利益相關(guān)者參與互動[34-35]及其權(quán)責(zé)利益關(guān)系協(xié)調(diào)等[17][36]。在工具性維度上，當(dāng)前研究主要依據(jù)羅特韋爾(R. Rothwell)等[37]提出的政策工具分類方法，將開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策分為供給型、需求型、環(huán)境型3種類型，指出我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策體系尚待進一步完善，需注重各類政策工具的均衡性分布[38-39]，并提高政策協(xié)同度[40]。在政策環(huán)境維度上，部分學(xué)者構(gòu)建了多元視角下的政策環(huán)境研究框架，并著重分析了我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的內(nèi)外部環(huán)境因素。[26][42]

在開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策研究領(lǐng)域，國內(nèi)外學(xué)者已就政策體系的多個維度進行了深度剖析，形成了豐富的研究成果，但鮮有研究以數(shù)據(jù)利用為切入視角，深入探究開放政府?dāng)?shù)據(jù)供給方對數(shù)據(jù)利用方的政策支持體系。隨著數(shù)字中國戰(zhàn)略的全面推進，面向數(shù)據(jù)利用的開放政府政策研究亟須提上日程。在此背景下，本文以數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向重構(gòu)對地方性政策文本的內(nèi)容分析，識別現(xiàn)有政策的框架、內(nèi)容與不足，以此優(yōu)化面向數(shù)據(jù)利用的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定，推動公共數(shù)據(jù)資源的價值實現(xiàn)。

二、 研究方法與政策概況

(一) 研究方法

本文采用量化政策研究中的內(nèi)容分析法，以省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用相關(guān)政策為研究對象，以數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向重構(gòu)政策文本的內(nèi)容分析，以此探究當(dāng)下政策的關(guān)注焦點，解釋現(xiàn)有政策可能存在的盲區(qū)與不足，為利用導(dǎo)向下政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的優(yōu)化提供依據(jù)。在進行內(nèi)容分析時，借助NVivo12軟件進行文本編碼及描述性統(tǒng)計分析。

為了最大限度地獲得有效的政策樣本，本文采取多重檢索策略：首先，在各級人民政府網(wǎng)站、各省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺等門戶網(wǎng)站查找相關(guān)文件；其次，在政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫以“數(shù)據(jù)”“開放”“發(fā)布”“利用”“使用”為關(guān)鍵詞進行組配檢索；最后，利用搜索引擎進行補充檢索。為使樣本更具針對性，本文依據(jù)以下條件對政策文本進行篩選：其一，“開放數(shù)據(jù)”或“數(shù)據(jù)開放”在政策文本中出現(xiàn)的次數(shù)不少于5次；其二，排除僅針對某一具體行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放規(guī)范性文件；其三，只選取發(fā)布自31個省(自治區(qū)、直轄市)的政策文本，港澳臺除外；其四，排除征求意見稿、批復(fù)、回復(fù)、建議等不具有行政效力或效力弱的政策以及內(nèi)容寬泛、針對性不強的政策。經(jīng)過二次過濾，最終有60個政策文本成為符合條件的分析樣本(政策樣本截至2021年上半年)，見表1。

表1 省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用相關(guān)政策樣本信息(節(jié)選)

在獲取政策文本的基礎(chǔ)上，本文以薩法羅夫(I. Safarov)等[9]以及湯志偉和郭雨暉[10]所提出的開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用研究框架為基礎(chǔ)，圍繞數(shù)據(jù)利用的關(guān)鍵維度(即數(shù)據(jù)利用者、利用條件、利用行為、利用效果)制定初步編碼框架與編碼表，確定各項編碼的操作性定義。在編碼過程中如若發(fā)現(xiàn)新的類目，則賦予新的編碼。最終形成的編碼表可見表2，其中政府開放數(shù)據(jù)的“利用生態(tài)”為新增編碼，區(qū)別于數(shù)據(jù)利用的直接與間接條件，用以涵蓋政策文本中地方政府對數(shù)據(jù)利用的整體環(huán)境進行治理的內(nèi)容。

表2 省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用相關(guān)政策編碼表

(二) 政策概況

通過對政策文本名稱的初步分析，可發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的地方性政策主要分為兩類： 其一，專門針對數(shù)據(jù)開放所頒行的地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件，如《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》等。其二，將數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)治理的其他環(huán)節(jié)(如數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享)或數(shù)字政府建設(shè)、大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略等其他內(nèi)容一并納入進行規(guī)范的政策文件，如《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》等。在本文選取的政策樣本中，專門性政策占樣本總數(shù)的8.33%，非專門性政策占91.67%。

從政策文本發(fā)布的時間來看，從2016年以來，各省涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的政策數(shù)量穩(wěn)步增加(見圖2)。

圖2 省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用相關(guān)政策的時間分布

其中，2019年上海頒布的專門性政策起到了示范作用。僅2020年一年間，已有浙江、天津、廣西、重慶4個省級地方政府正式頒布了專門針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其利用的地方政府規(guī)章。盡管專門性政策的數(shù)量仍然有限，但已成為地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理發(fā)展的一個新趨勢。

三、 數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向下省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策的內(nèi)容分析

(一) 數(shù)據(jù)利用主體

政府開放數(shù)據(jù)需要經(jīng)由數(shù)據(jù)利用者的分析、加工與開發(fā)方能產(chǎn)出價值。對數(shù)據(jù)利用主體進行清晰的界定，有助于提升政策文本對開放數(shù)據(jù)利用的導(dǎo)向性。如表3所示，當(dāng)前僅有個別政策對開放數(shù)據(jù)的利用主體作出了明確界定，或?qū)?shù)據(jù)利用主體的類別進行了說明。學(xué)術(shù)文獻一般將開放數(shù)據(jù)的利用者劃分為直接利用者(數(shù)據(jù)的直接使用者)與間接利用者(數(shù)據(jù)利用產(chǎn)品的使用者)兩大類[27]，并對開放數(shù)據(jù)的主要用戶類型(如企業(yè)、一般公眾等)作出說明[28]。而在政策文本中，數(shù)據(jù)利用主體的界定一般更為寬泛，以自然人(或公民)、法人和其他組織作為政府開放數(shù)據(jù)的利用主體的分類方式最為普遍。

表3 政府開放數(shù)據(jù)利用主體的政策分布

(二) 數(shù)據(jù)利用條件

政府開放數(shù)據(jù)的利用條件包括能夠使利用主體有效利用開放數(shù)據(jù)的直接與間接條件。如表4所示，無論是專門性還是非專門性政策，均在政府開放數(shù)據(jù)的利用條件部分著墨最多。

對于數(shù)據(jù)開放主體的明確界定有助于明晰開放數(shù)據(jù)的供給主體，推動更多高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)向社會提供。在所選樣本中，僅有少量政策對政府?dāng)?shù)據(jù)的開放主體作出了明確界定。例如《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》中規(guī)定“市人民政府各部門、區(qū)人民政府以及其他公共管理和服務(wù)機構(gòu)”為“數(shù)據(jù)開放主體”“分別負責(zé)本系統(tǒng)、本行政區(qū)域和本單位的公共數(shù)據(jù)開放”。在確立數(shù)據(jù)開放主體的基礎(chǔ)上，僅有個別政策對在數(shù)據(jù)資源目錄中標明數(shù)據(jù)開放主體進行了要求。

表4 政府開放數(shù)據(jù)利用條件的政策分布

數(shù)據(jù)開放平臺是開放主體發(fā)布數(shù)據(jù)、利用主體獲取數(shù)據(jù)的主要載體，也是數(shù)據(jù)供給方與利用方進行互動的界面。功能完善、界面友好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺可促進用戶對開放數(shù)據(jù)的利用。[17]絕大多數(shù)政策樣本提及要建設(shè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，然而僅有約三成的政策對開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的功能進行了具體描述，不利于數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)供需對接的功能實現(xiàn)。

開放機制涉及地方政府開放哪些數(shù)據(jù)、如何開放數(shù)據(jù)等基本問題，是當(dāng)前政策的1項關(guān)注焦點。超過八成的政策樣本對數(shù)據(jù)開放清單或目錄進行了規(guī)定，并有約六成政策對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和重點開放范圍進行了規(guī)定。約半數(shù)政策包含對政府?dāng)?shù)據(jù)分級分類開放的規(guī)定，少數(shù)規(guī)定凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及法律法規(guī)規(guī)定不得開放的數(shù)據(jù)，都應(yīng)當(dāng)納入開放范圍，如《海南省公共信息資源管理辦法》。然而從利用視角出發(fā)，僅有少量政策包含對利用者數(shù)據(jù)獲取方式，尤其是有條件開放類數(shù)據(jù)的獲取方式的詳細規(guī)定。

利用協(xié)議指開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體與開放主體締結(jié)的協(xié)議，以明確數(shù)據(jù)利用的具體條件和要求。作為利用政府開放數(shù)據(jù)的一項直接條件，僅有個別政策對此有所規(guī)定。利用協(xié)議是政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用相關(guān)政策的一個新進展，首次出現(xiàn)于2019年《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，后為其他省份的專門性政策所借鑒。開放數(shù)據(jù)利用協(xié)議一般用于規(guī)范有條件開放類數(shù)據(jù)的使用，如《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》規(guī)定“公共數(shù)據(jù)開放主體開放受限類公共數(shù)據(jù)的，應(yīng)當(dāng)與公共數(shù)據(jù)利用主體簽訂公共數(shù)據(jù)開放利用協(xié)議”，并對數(shù)據(jù)的安全合規(guī)使用作出要求，例如“未經(jīng)同意，公共數(shù)據(jù)利用主體不得將獲取的公共數(shù)據(jù)用于約定利用范圍之外的其他用途”等。在規(guī)定締結(jié)開放數(shù)據(jù)利用協(xié)議的基礎(chǔ)上，上海、浙江、廣西和重慶的專門性政策還對利用協(xié)議范本的制定和提供作出要求。但總體來看，涉及開放數(shù)據(jù)利用協(xié)議的政策還偏少，內(nèi)容也較為概略。

良好的公共數(shù)據(jù)供給離不開政府部門為數(shù)據(jù)開放利用建立的綜合管理機制。當(dāng)前政策中有關(guān)數(shù)據(jù)開放利用的管理機制主要包括監(jiān)督考核機制、應(yīng)急管理機制、內(nèi)部協(xié)調(diào)機制、需求回應(yīng)機制。監(jiān)督考核機制主要包含地方政府為推進數(shù)據(jù)開放和利用設(shè)置的考核評估及其他監(jiān)督機制，為多數(shù)政策所采納。針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用的應(yīng)急管理機制早期主要面向重大安全事故和網(wǎng)絡(luò)安全事件等，近年出現(xiàn)的新冠肺炎疫情讓疫情數(shù)據(jù)開放的重要性得以凸顯，以此為背景，新近出臺的政策文本普遍加強了對應(yīng)急管理的重視程度，然而總體來看，僅有不到四成的政策對政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的應(yīng)急管理機制進行了規(guī)定。政府?dāng)?shù)據(jù)開放和利用還涉及政府部門內(nèi)部之間的有效協(xié)同，然而現(xiàn)有政策中相關(guān)工作協(xié)調(diào)機制出現(xiàn)較少。對于數(shù)據(jù)利用而言，面向需求提供開放數(shù)據(jù)，是提升數(shù)據(jù)利用價值的前提。在數(shù)據(jù)開放利用的管理機制中，需求回應(yīng)機制指數(shù)據(jù)開放主體主動了解市場與社會的數(shù)據(jù)利用需求，并對數(shù)據(jù)利用者提出的數(shù)據(jù)開放申請和相關(guān)異議予以答復(fù)的工作機制，對數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有重要意義。然而，在現(xiàn)有政策中有關(guān)數(shù)據(jù)利用者的需求回應(yīng)機制并不普遍，多為泛化說明，少有政策對政府部門如何了解和響應(yīng)企業(yè)與公眾的數(shù)據(jù)利用需求作出詳細規(guī)定。

各類保障機制可為數(shù)據(jù)開放與利用提供多維度支撐。當(dāng)前政策文本中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的保障機制主要分布于組織保障、資金保障和人員能力保障3個方面。約七成政策文本都不同程度地對組織保障內(nèi)容進行了規(guī)定，如政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的責(zé)任與分工，人員的配備等，這也是政策文本得以成型和發(fā)布的1項現(xiàn)實基礎(chǔ)。半數(shù)政策樣本納入了資金保障相關(guān)內(nèi)容，僅有約四成政策樣本提及公務(wù)員能力保障(如工作人員培訓(xùn)等)相關(guān)內(nèi)容。

安全始終是政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其利用的1項基本要求。當(dāng)前政策文本主要從數(shù)據(jù)開放主體和利用主體兩方面規(guī)定了數(shù)據(jù)安全發(fā)布與使用的要求。對數(shù)據(jù)開放主體而言，政策文本應(yīng)當(dāng)明確其安全管理職責(zé)，并提出相應(yīng)的安全管理制度與措施。多數(shù)政策樣本對數(shù)據(jù)開放主體的安全管理職責(zé)作出了規(guī)定，并提及至少1項安全管理措施或制度(包括安全審查，安全預(yù)警，風(fēng)險評估等)。對數(shù)據(jù)利用主體而言，政策文本同樣需要明確其安全使用數(shù)據(jù)的義務(wù)，同時對利用主體采用必要的安全利用措施作出規(guī)定。然而，僅有個別政策明確對利用主體的安全利用義務(wù)及其安全保障能力與措施進行了要求。

明晰開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用各類相關(guān)主體的法律責(zé)任也是保障開放政府?dāng)?shù)據(jù)合法有效利用的一項重要條件。在本文所選樣本中，僅有約三成的政策對政府?dāng)?shù)據(jù)開放主體的法律責(zé)任進行了規(guī)定，對政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體的法律責(zé)任進行界定的政策更加稀少。只有少數(shù)政策對政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的管理主體和安全管理主體所承擔(dān)的法律責(zé)任進行了規(guī)約。極個別政策對開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的其他參與者(如受委托進行數(shù)據(jù)脫敏、清洗的數(shù)據(jù)服務(wù)商等)的法律責(zé)任進行了說明。

(三) 數(shù)據(jù)利用行為

利用主體的數(shù)據(jù)利用行為是政府開放數(shù)據(jù)價值轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，僅有少數(shù)政策對數(shù)據(jù)利用行為作出不同程度的規(guī)定(見表5)，相關(guān)政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在利用行為監(jiān)管與利用行為規(guī)范兩方面。

表5 政府開放數(shù)據(jù)利用行為的政策分布

為了保證政府開放數(shù)據(jù)的安全有效利用，數(shù)據(jù)利用主體的利用行為應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。當(dāng)前，僅有二成政策提到數(shù)據(jù)開放及其管理部門應(yīng)對數(shù)據(jù)利用行為進行監(jiān)管，對相應(yīng)監(jiān)管措施的具體規(guī)定也十分匱乏。政策中已初步形成的監(jiān)管措施主要集中在利用行為追蹤和利用情況反饋兩方面。對利用主體的數(shù)據(jù)利用行為進行追蹤，可為開放數(shù)據(jù)利用的日常監(jiān)管提供支撐。在本文所選政策樣本中，僅有一成提及應(yīng)對利用主體的數(shù)據(jù)利用行為進行記錄。另有約一成政策要求數(shù)據(jù)利用主體向開放主體反饋數(shù)據(jù)利用的情況，但缺乏相應(yīng)操作機制。

開放政府?dāng)?shù)據(jù)的有效利用離不開對數(shù)據(jù)利用行為的規(guī)范。在所選樣本中，約一成政策提及開放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用原則，絕大多數(shù)以“合法正當(dāng)”作為表述。除此以外，僅有個別政策明確列舉了政府開放數(shù)據(jù)利用中的違法違規(guī)行為(如未授權(quán)使用、非法濫用、未經(jīng)許可的擴散和泄露、違反開放平臺管理制度等行為)，并對這些失范行為的處理方式作出了規(guī)定，包括限制或者關(guān)閉其數(shù)據(jù)獲取權(quán)限，在開放平臺施予以公示等。與之相對，只有極個別政策提及對數(shù)據(jù)利用主體的合法權(quán)益進行保護。如《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》指出“公共數(shù)據(jù)利用主體因公共數(shù)據(jù)依法開發(fā)利用所獲得的數(shù)據(jù)權(quán)益受法律保護”。

(四) 數(shù)據(jù)利用成果

數(shù)據(jù)利用成果及其效益可衡量政府開放數(shù)據(jù)目標的實現(xiàn)程度?？傮w來看，當(dāng)前政策對政府開放數(shù)據(jù)利用成果的關(guān)注仍然不足，專門性與非專門性政策均較少提及數(shù)據(jù)利用成果的相關(guān)治理環(huán)節(jié)(見表6)。

表6 政府開放數(shù)據(jù)利用成果的政策分布

當(dāng)前政策對政府開放數(shù)據(jù)利用成果的管理主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)來源標注和利用成果展示兩方面。首先，在成果中注明所使用的開放政府?dāng)?shù)據(jù)來源有助于對利用成果進行跟蹤管理，進而評估開放數(shù)據(jù)的利用產(chǎn)出、利用效果與長遠影響[43]。從政策樣本的內(nèi)容分布來看，僅有少量政策要求利用成果標注開放數(shù)據(jù)來源。其次，對有效利用成果進行篩選和展示，有助于提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放成果的示范效應(yīng)。當(dāng)前，僅有個別政策規(guī)定在開放數(shù)據(jù)平臺對利用成果進行展示(如《天津市公共數(shù)據(jù)資源開放管理暫行辦法》)。事實上，據(jù)《2021年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告(上半年)》顯示，當(dāng)前地方政府開放數(shù)據(jù)平臺所展示的應(yīng)用成果仍然有限，其中與數(shù)據(jù)開放無關(guān)的、由政府自身開發(fā)的、無法獲取或無法正常使用的無效成果普遍存在。[44]反觀現(xiàn)有政策內(nèi)容，無論是專門性還是非專門性政策，均缺乏對平臺所展示的數(shù)據(jù)利用成果作出有效性篩選和質(zhì)量把控的相關(guān)規(guī)定。

政府開放數(shù)據(jù)的利用成果可以為公共部門所運用，使基于數(shù)據(jù)的價值共創(chuàng)成果用于改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升決策水平，推動形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的正向價值循環(huán)。然而，目前僅有個別對公共部門采納開放數(shù)據(jù)的利用成果進行了規(guī)定。例如《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》要求：“本市鼓勵數(shù)據(jù)利用主體與市經(jīng)濟信息化部門、市大數(shù)據(jù)中心以及數(shù)據(jù)開放主體開展合作，將利用公共數(shù)據(jù)形成的各類成果用于行政監(jiān)管和公共服務(wù)，提升公共管理的科學(xué)性和有效性”。

數(shù)據(jù)利用成效，是衡量政府開放數(shù)據(jù)績效的終極指標[3]?？疾扉_放數(shù)據(jù)的實際利用狀況及其產(chǎn)出、效果與影響，是評估政府?dāng)?shù)據(jù)開放的真實效果的必要手段。然而，提出開展政府開放數(shù)據(jù)的利用成效評估的政策非常稀少。例如《吉林省公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法(試行)》指出“省政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化局應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門對全省公共數(shù)據(jù)開放工作和應(yīng)用成效進行定期評估”；專門性政策中也僅有《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》對評估開放數(shù)據(jù)的利用成效作出明確要求。

(五) 數(shù)據(jù)利用生態(tài)

政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用始終處于一定的環(huán)境之中。以利用為導(dǎo)向，對數(shù)據(jù)利用的全過程進行治理，要求政策制定者充分關(guān)注數(shù)據(jù)利用環(huán)境的開放性、動態(tài)性和多元性。當(dāng)前政策主要從利用促進、多元協(xié)同和環(huán)境培育3個方面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的整體環(huán)境進行治理(見表7)。

表7 開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用生態(tài)的政策分布

在本文選取的政策樣本中，超過六成的政策提及鼓勵社會對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用，然而絕大多數(shù)政策對如何鼓勵社會利用開放政府?dāng)?shù)據(jù)語焉不詳。例如，僅有不到兩成的政策提及對開放數(shù)據(jù)的利用過程或成果進行宣傳。散見于各項政策的其他促進數(shù)據(jù)利用的措施包括政府購買服務(wù)、引入社會資本、創(chuàng)新應(yīng)用模式、舉辦數(shù)據(jù)開放應(yīng)用競賽、推廣優(yōu)秀案例等，然而，無論是專門性或非專門性政策，均缺少對具體鼓勵措施的詳細規(guī)劃與相應(yīng)的制度支撐。

一些政策(特別是專門性政策)從多元協(xié)同措施出發(fā)，為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的深化利用提供支持。現(xiàn)有措施包括：鼓勵多元主體參與及多源數(shù)據(jù)(如政企數(shù)據(jù))融合，建立由來自高校、企業(yè)、科研機構(gòu)等相關(guān)專家參與的專家委員會顧問制度，加強數(shù)據(jù)開放與利用領(lǐng)域的國際合作等。僅有個別政策強調(diào)了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的區(qū)域間合作策略，例如《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》中提到“立足長三角一體化戰(zhàn)略目標……推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展”。

部分政策從優(yōu)化數(shù)據(jù)利用的環(huán)境入手，從更大范圍為政府開放數(shù)據(jù)的利用營造支持性環(huán)境。此類措施包括：建立相關(guān)標準體系與技術(shù)規(guī)范，例如鼓勵企業(yè)、科研機構(gòu)和社會團體參與制訂數(shù)據(jù)開放利用、數(shù)據(jù)安全保護等相關(guān)國家標準、行業(yè)標準、地方標準以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范等；培育數(shù)據(jù)要素市場，如開展非公共數(shù)據(jù)交易流通的試點示范；優(yōu)化開放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用環(huán)境，例如推動“產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同發(fā)展，營造數(shù)據(jù)開放與利用的良好氛圍。但涉及開放數(shù)據(jù)利用環(huán)境培育的政策少，內(nèi)容較為寬泛。

五、 數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向下省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策的問題

通過以上分析可見，當(dāng)前我國省級地方政府在政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用相關(guān)政策方面已取得了一定進展，已初步形成了圍繞開放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用主體、利用條件、利用行為、利用成果和利用生態(tài)而展開的政策內(nèi)容框架(見圖3)。然而，一些問題仍然突出：

圖3 利用導(dǎo)向下省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策框架

(一) 針對開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的政策規(guī)范數(shù)量較少、政策內(nèi)容不足

整體來看，涉及開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用相關(guān)環(huán)節(jié)的地方性政策文本仍然稀少，涉及數(shù)據(jù)利用的政策內(nèi)容普遍不足，呈現(xiàn)出“重發(fā)布、輕利用”政策現(xiàn)狀。在絕大多數(shù)有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策文本中，數(shù)據(jù)利用僅占很小的篇幅；一些提到開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的規(guī)劃性政策(如大數(shù)據(jù)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)規(guī)劃政策)雖發(fā)布量大，但針對性不強、可操作性弱。除了少數(shù)專門性政策初步形成了圍繞開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用環(huán)節(jié)的政策內(nèi)容之外，我國地方政府開放數(shù)據(jù)利用相關(guān)政策內(nèi)容不足，且缺乏系統(tǒng)性。

(二) 涉及開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用條件的政策內(nèi)容有所缺失

通過統(tǒng)計總頻數(shù)<20的三級類目編碼，可發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策的薄弱環(huán)節(jié)(見圖4)?？傮w來看，現(xiàn)有政策文本中，涉及數(shù)據(jù)利用條件的政策內(nèi)容最為豐富，但即便如此，若從數(shù)據(jù)利用者角度考察，一些與數(shù)據(jù)利用密切聯(lián)結(jié)的工作機制和管理規(guī)定仍然存在缺失。當(dāng)前數(shù)據(jù)利用條件相關(guān)的政策薄弱點主要集中在：首先，缺乏對有條件開放數(shù)據(jù)的獲取方式的詳細規(guī)定以及開放數(shù)據(jù)利用協(xié)議的具體規(guī)范；其次，尚未重視數(shù)據(jù)開放主體對利用主體的需求征詢與回應(yīng)機制，難以保證數(shù)據(jù)開放的需求導(dǎo)向和數(shù)據(jù)供給與需求方的良性互動；最后，缺少對數(shù)據(jù)利用者安全利用義務(wù)及其規(guī)范性措施的界定，也缺少對數(shù)據(jù)利用主體法律責(zé)任的界定等相關(guān)內(nèi)容。

圖4 利用導(dǎo)向下省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策的薄弱點梳理

(三) 對開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體、利用行為、利用成果和利用生態(tài)的治理較為薄弱

從政策內(nèi)容分析可見，當(dāng)前地方政府較多關(guān)注于開放數(shù)據(jù)的“利用前治理”，對數(shù)據(jù)“利用中”“利用后”以及“整體利用環(huán)境”的治理內(nèi)容和治理手段不足，集中體現(xiàn)在政策中與數(shù)據(jù)利用主體、利用行為、利用成果和利用生態(tài)各子項內(nèi)容的普遍匱乏。在“利用中”維度，當(dāng)前政策缺少對數(shù)據(jù)利用主體利用行為的監(jiān)督與規(guī)范，難以對失范行為進行監(jiān)測，缺乏相應(yīng)的救濟措施，對數(shù)據(jù)利用主體合法權(quán)益保護也無據(jù)可依。在“利用后”維度，當(dāng)前政策普遍沒有重視對數(shù)據(jù)利用成果的管理和采納，也難以落實對數(shù)據(jù)開放真實效果的評估與反饋。在“整體利用環(huán)境”維度，當(dāng)前政策缺乏切實有效的促進政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用的措施，在培育數(shù)字生態(tài)方面難以產(chǎn)生實效?？傮w來看，當(dāng)前政策尚未形成圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用全生命周期的閉環(huán)，難以支撐政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的價值循環(huán)。

(四) 多元協(xié)同的開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用體系尚未形成

開放政府?dāng)?shù)據(jù)不但涉及政府內(nèi)部的跨部門、跨層級協(xié)作，還涉及政府部門與市場主體、社會主體之間的互動協(xié)作，也同樣涉及跨區(qū)域之間的數(shù)據(jù)開放與利用合作?，F(xiàn)有開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用相關(guān)政策雖然不同程度地提及需要擴大企業(yè)、研究機構(gòu)及其他參與者的合作，但多數(shù)仍停留于意向性的倡導(dǎo)和規(guī)劃層面，缺乏具體參與和互動機制的配合。雖有政策提及數(shù)據(jù)開放的區(qū)域協(xié)同，然而也是簡略帶過，缺乏對具體跨區(qū)域協(xié)作機制的規(guī)定。

六、 數(shù)據(jù)利用導(dǎo)向下省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策的優(yōu)化路徑

為增強政府開放數(shù)據(jù)政策的利用導(dǎo)向，發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用在數(shù)字中國建設(shè)中的積極作用，本文提出以下政策優(yōu)化路徑：

(一) 健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的政策法規(guī)體系

隨著開放政府?dāng)?shù)據(jù)的深化發(fā)展，愈來愈多的政策文本將“促進開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用”寫入政策目標之中。然而，只有充分重視開放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用端治理，才能推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生實際價值。相較于非專門性政策，專門性政策在細化政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用全過程治理方面具有優(yōu)勢。為此，應(yīng)推動開放政府?dāng)?shù)據(jù)專門性政策法規(guī)的制定，加強和細化開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的相關(guān)政策內(nèi)容，形成以政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用專門性政策為牽引，政府?dāng)?shù)據(jù)治理基礎(chǔ)性政策為保障，其他數(shù)據(jù)治理相關(guān)配套政策為支撐的政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策保障體系。

(二) 完善開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用條件相關(guān)政策內(nèi)容

當(dāng)前應(yīng)在政策層面完善面向數(shù)據(jù)利用的開放數(shù)據(jù)管理機制，為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用提供條件。其一，應(yīng)明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取方式，對有條件開放數(shù)據(jù)的利用協(xié)議締結(jié)提供規(guī)范； 其二，建立和完善開放政府?dāng)?shù)據(jù)的需求征詢機制，回應(yīng)公眾數(shù)據(jù)開放需求，在保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上不斷提升開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量與價值； 其三，為數(shù)據(jù)利用者安全利用開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供規(guī)范，界定數(shù)據(jù)開放利用過程中各相關(guān)主體的權(quán)利與責(zé)任，保障開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用的安全底線。

(三) 加強對數(shù)據(jù)利用主體、利用行為、利用成果和利用生態(tài)的治理

當(dāng)前政策應(yīng)豐富面向利用主體支持、利用行為規(guī)范、利用成果優(yōu)化和利用生態(tài)建設(shè)的具體治理措施，對照政策內(nèi)容存在的薄弱環(huán)節(jié)進行針對性優(yōu)化，從而建立涵蓋開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用前、利用中、利用后全過程的治理機制。在具體實施過程中，應(yīng)針對不同類型的數(shù)據(jù)利用者和數(shù)據(jù)利用方案提供差別性的支持策略。例如，為一般性數(shù)據(jù)利用者提供數(shù)據(jù)分析工具與技術(shù)支持，給予創(chuàng)業(yè)團隊初期成果的落地孵化政策，而對成熟性團隊給予成果的宣傳推廣服務(wù)等。同時，應(yīng)跟蹤開放數(shù)據(jù)利用產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效果，并以此作為改善數(shù)據(jù)供給質(zhì)量與供給水平的依據(jù)。

(四) 完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的多元協(xié)同體系

政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其利用涉及多元主體之間的互動協(xié)同過程。有效的數(shù)據(jù)利用不僅需要政府內(nèi)部實現(xiàn)跨層級、跨部門甚至跨地域協(xié)作，更需要政府、企業(yè)、社會中多樣化主體之間的協(xié)同治理。為此，政府部門應(yīng)納入更多參與主體，落實具體的溝通協(xié)作機制，建立制度化、常態(tài)化的數(shù)據(jù)利用主體與開放主體之間的溝通渠道，加強政府、企業(yè)、高校、科研機構(gòu)之間的合作，面向不同數(shù)據(jù)利用場景和需求探索多樣化的數(shù)據(jù)開放方式(如普遍開放、有條件開放和授權(quán)開放等)，探索建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用中的多元參與、互動與協(xié)作機制。

(五) 吸收借鑒開放政府?dāng)?shù)據(jù)先行國家與地區(qū)的法律與政策經(jīng)驗

在政策優(yōu)化過程中應(yīng)注意考察和借鑒開放數(shù)據(jù)先行國家與地區(qū)的法律與政策經(jīng)驗。如美國通過《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》確定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的審查與質(zhì)量管理機制、首席數(shù)據(jù)官制度與報告評估制度等，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用提供更有力的法律保障[45]；歐盟通過開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用指令明確了公共數(shù)據(jù)開放利用的執(zhí)行機構(gòu)，規(guī)范了開放數(shù)據(jù)專有權(quán)的授予機制，并開展高價值數(shù)據(jù)開放利用試點；[46]日本在專門為推動公私部門數(shù)據(jù)利用的《官民數(shù)據(jù)利用推進基本法》中，提出建立“官民數(shù)據(jù)利用推進戰(zhàn)略會議”等具體的公私合作機制，并針對數(shù)據(jù)利用機會等的差異問題，提出以政府?dāng)?shù)據(jù)開放和利用促進數(shù)字包容[47]。域外相關(guān)法律與政策進展可為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的政策優(yōu)化提供參照。

六、 結(jié) 論

本文基于服務(wù)“數(shù)字中國”建設(shè)的目標，以促進政府開放數(shù)據(jù)利用為主線，對當(dāng)前我國省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用相關(guān)政策文本進行內(nèi)容量化分析，梳理現(xiàn)有政策的框架體系、內(nèi)容焦點及薄弱環(huán)節(jié)，以此優(yōu)化面向數(shù)據(jù)利用的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定，推動公共數(shù)據(jù)資源的價值實現(xiàn)。

研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前省級地方政府涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的政策文本雖呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，但總體數(shù)量較少，涉及開放數(shù)據(jù)利用的政策內(nèi)容普遍不足?，F(xiàn)有政策主要圍繞開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體、利用條件、利用行為、利用成果和利用生態(tài)而展開。多數(shù)政策重視對數(shù)據(jù)利用條件進行規(guī)范，但有關(guān)數(shù)據(jù)利用主體、利用行為、利用成果和利用生態(tài)方面的內(nèi)容普遍較為薄弱。具體而言，多數(shù)政策并未充分重視與數(shù)據(jù)利用密切相關(guān)的數(shù)據(jù)利用協(xié)議、需求回應(yīng)機制、利用行為規(guī)范、利用者合法權(quán)益保護、安全利用義務(wù)與措施、利用成果管理與應(yīng)用、利用成效評估等方面的內(nèi)容，同時缺乏為數(shù)據(jù)利用及其成果轉(zhuǎn)化建立具體而系統(tǒng)的支持措施、多元協(xié)同機制和環(huán)境培育措施。

由此，本文建議加強在開放政府?dāng)?shù)據(jù)利用方面的政策法規(guī)建設(shè)，豐富與數(shù)據(jù)利用切實相關(guān)的支持與服務(wù)措施，建立貫穿數(shù)據(jù)利用全過程的綜合治理體系，建立具體而有效的多元主體參與機制，同時注重對政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用先行國家與地區(qū)的政策經(jīng)驗進行合理采納，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的政策體系，促進開放政府?dāng)?shù)據(jù)公共價值的實現(xiàn)。