中國(guó)政府“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)治理研究
——基于國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》的文本分析（1978—2021)

王 碩

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

一、問(wèn)題與方法

在目前的研究中，常常把“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)并列或者合稱為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)或非公有制經(jīng)濟(jì)。這種對(duì)“個(gè)體”的認(rèn)知雖然符合一定時(shí)期內(nèi)政府的治理思路，但事實(shí)上忽略了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特地位和作用。如果“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)沒(méi)有獨(dú)立的制度功能與價(jià)值，那么這一概念便沒(méi)有必要存在于政府公文中。但事實(shí)是，涉及“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的論述一直活躍在國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》等官方文件中?？紤]到“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)正伴隨著網(wǎng)絡(luò)發(fā)展而日漸成為重要的經(jīng)濟(jì)形式，對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的含義及其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)格局中的獨(dú)特作用進(jìn)行梳理具有重要的理論價(jià)值。

為了理解“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的制度意義，本文采用了文本分析的方式對(duì)1978—2021年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的論述進(jìn)行了研究，梳理了中國(guó)政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的治理歷程，從實(shí)踐層面對(duì)中國(guó)政府視野下的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了探討。本文采用的文本分析，是將文本的微觀分析與文本所處的歷史脈絡(luò)的宏大敘事相結(jié)合的過(guò)程，是研究者運(yùn)用多種“解讀”文本的方法和視角發(fā)掘文本“深層結(jié)構(gòu)”的過(guò)程。這一研究方式進(jìn)行的跨度時(shí)間較長(zhǎng)，且相關(guān)問(wèn)題有權(quán)威記錄，研究效果較好。國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》作為國(guó)務(wù)院對(duì)特定年度內(nèi)公共事務(wù)管理活動(dòng)的總結(jié)與計(jì)劃安排，是一份重要的具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的官方文件。針對(duì)這些論述的文本分析能夠幫助我們認(rèn)識(shí)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特作用。

為體現(xiàn)出中國(guó)政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的注意力變化，本文使用的材料僅限于國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的論述。注意力理論認(rèn)為政府決策的注意力是決策主體用于關(guān)注、聚焦和解決社會(huì)問(wèn)題的時(shí)間、知識(shí)等有限資源，同時(shí)也是確定決策議題和選擇決策方案過(guò)程中需要的能力資源；是決策主體在特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境下，對(duì)某類或某個(gè)社會(huì)問(wèn)題做出行動(dòng)與否的決策考慮，也是在不斷變化的環(huán)境中對(duì)其關(guān)注的持久尺度。因此，僅基于國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個(gè)體”論述，就能夠反映出中國(guó)政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的治理思路，避免因?yàn)檫x取的材料過(guò)于復(fù)雜導(dǎo)致不能抓住中國(guó)政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的真正期待。本文由三個(gè)部分構(gòu)成：第一部分，將會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)論述的內(nèi)容進(jìn)行類型化的介紹；第二部分，將“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的治理分為了三個(gè)階段，并具體說(shuō)明了這三個(gè)時(shí)期中“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)；第三部分，對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的三個(gè)制度意義進(jìn)行了說(shuō)明。

二、“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)論述的內(nèi)容分析

經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，在1978—2021年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的段落共有62段。由于“黨代會(huì)”的召開(kāi)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響，同時(shí)為了方便進(jìn)行討論，本文按照“黨代會(huì)”召開(kāi)的屆次對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了合并。從論述的次數(shù)分布上看，“十三大”“十五大”期間對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的論述較多，同時(shí)“十九大”以來(lái)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)再次受到了國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》的青睞。從1978—2021年一共涉及44份國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》，因此62段的總論述數(shù)量是比較多的，從中可以看出政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)較為關(guān)注。而“十九大”以來(lái)對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的再次重視，體現(xiàn)出了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在新時(shí)期重要性的提升。從內(nèi)容上，可以將上述論述涉及的內(nèi)容分為三個(gè)類別。其一，功能類，即說(shuō)明“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的功能，涉及22段；其二，措施類，即說(shuō)明了政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)態(tài)度及準(zhǔn)備實(shí)施的具體政策，涉及30段；其三，其他類，即其他不容易分類的論述，共涉及15段。在統(tǒng)計(jì)內(nèi)容類別時(shí)，如果一個(gè)段落涉及多個(gè)功能會(huì)同時(shí)累計(jì)。比如，1981年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中：“城鄉(xiāng)集體所有制商業(yè)和作為國(guó)營(yíng)、集體商業(yè)補(bǔ)充的個(gè)體商業(yè)都發(fā)展得比較快，在增加經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、商品品種、服務(wù)項(xiàng)目、營(yíng)業(yè)時(shí)間等方面彌補(bǔ)了國(guó)營(yíng)商業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)的不足，方便了人民的生活”。該論述對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的功能進(jìn)行了論述，同時(shí)還關(guān)注了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，因此同時(shí)屬于其他類和功能類，詳見(jiàn)圖1。

圖1 國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》涉及“個(gè)體”論述內(nèi)容分布圖

（一)功能類

國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)功能的論述共8項(xiàng)（見(jiàn)表1)：（1)補(bǔ)充作用，即“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充；（2)保障民生，比如生產(chǎn)小商品、增加物品多樣性等改善民生的功能；（3)擴(kuò)大就業(yè)，指發(fā)展“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)有助于擴(kuò)大就業(yè)；（4)促進(jìn)商品流通，也包括增加市場(chǎng)活力；（5)增加投資，指發(fā)展“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)有助于拉動(dòng)投資；（6)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，指“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；（7)擴(kuò)大出口；（8)增加稅收。對(duì)一個(gè)論述涉及多個(gè)功能的，會(huì)同時(shí)計(jì)數(shù)多個(gè)功能。如1999年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：“要采取積極的政策措施，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，充分發(fā)揮它們對(duì)滿足居民多樣化需要、增加就業(yè)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用?！痹谠撜撌鲋小皞€(gè)體”經(jīng)濟(jì)有“便利民眾生活”“增加就業(yè)”“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”三項(xiàng)功能。

表1 國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)功能的分類

（二)措施類

措施類論述都包含了對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的具體政策，具體包括8項(xiàng)：（1)支持發(fā)展，這類論述只是表明支持發(fā)展，沒(méi)有給出具體政策措施；（2)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，也即鼓勵(lì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為；（3)對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)稅收征管；（4)降低“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)從事更多類型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；（5)對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)從業(yè)者提供社保；（6)給與“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)融資支持；（7)對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)減征免征緩征稅；（8)對(duì)租用國(guó)有房屋的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)減免租金。詳見(jiàn)圖2。

圖2 措施類論述分類詳情

（三)其他類

其他類論述是涉及“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)，但是無(wú)法歸入到措施類和功能類的論述，具體包括：（1)發(fā)展?fàn)顩r描述，即對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況進(jìn)行客觀說(shuō)明，不涉及是否支持或者鼓勵(lì)。1981年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》指出：“如城鄉(xiāng)集體所有制商業(yè)和作為國(guó)營(yíng)、集體商業(yè)補(bǔ)充的個(gè)體商業(yè)都發(fā)展得比較快”。（2)歷史描述，描述中國(guó)的商業(yè)發(fā)展歷程時(shí)提到“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)。1984年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：“我國(guó)現(xiàn)行的商業(yè)體制，是在過(guò)去商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，商品供應(yīng)緊張，和對(duì)資本主義商業(yè)、個(gè)體商業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造的過(guò)程中形成的?！保?)要求“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)交易時(shí)遵守道德。1984年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：“所有商業(yè)企業(yè)，不論國(guó)營(yíng)的、集體的還是個(gè)體的，都要遵守商業(yè)道德，開(kāi)展優(yōu)質(zhì)服務(wù)，文明經(jīng)商，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，損害消費(fèi)者的利益?！保?)在涉及籌措農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)提到了從農(nóng)業(yè)個(gè)體工商戶的稅收中提取一部分，其中包括：從預(yù)算外資金中提取一部分，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收、耕地占用稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、農(nóng)村個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)稅收中提取全部或一部分，從國(guó)外貸款中劃出一定比例，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，這就為農(nóng)業(yè)發(fā)展資金開(kāi)辟了穩(wěn)定增長(zhǎng)的來(lái)源（1989年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》)。（5)做法總結(jié)，指退耕還林總結(jié)出的做法中包含了“個(gè)體”。2000年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》指出：“退耕還林（草)、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包。”（6)文件名稱中包含了“個(gè)體”，如認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》， 為非公有制企業(yè)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境、政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境（2005年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》)，詳見(jiàn)表2。

表2 其他類論述詳情表

三、“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個(gè)階段

這一部分將會(huì)對(duì)中國(guó)政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的治理歷程進(jìn)行梳理。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，在共計(jì)62個(gè)涉及“個(gè)體”的段落中，有56個(gè)段落“個(gè)體”與其他詞有并列關(guān)系。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，與“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)存在并列關(guān)系的共有6種主體：（1)私營(yíng)30次；（2)集體14次；（3)小微11次[注]包括“十八大”以后出現(xiàn)的小微企業(yè)、中小微企業(yè)，以及“十一大”的“小企業(yè)”和“十六大”的“中小企業(yè)”。；（4)外資7次；（5)國(guó)營(yíng)4次；（6)其他類10次[注]其他類都是只出現(xiàn)一次的特殊主體。如在論述歷史問(wèn)題時(shí)，將個(gè)體商業(yè)與資本主義商業(yè)并列。。當(dāng)一句話中并列了多個(gè)主體，會(huì)在多個(gè)主體中分別計(jì)數(shù)，所以并列的總數(shù)大于56。詳見(jiàn)圖3。

圖3 1978—2021年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》與“個(gè)體”并列的主體統(tǒng)計(jì)

結(jié)合“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)與其他主體并列的特征，以及涉及的論述內(nèi)容的差異，本文將“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展劃分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是“十一大”到“十三大”，這一階段為“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)設(shè)階段；第二階段是從“十四大”到“十六大”，這一階段為“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的完善階段；第三階段是“十七大”至今，是“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的深化階段。接下來(lái)將會(huì)結(jié)合具體論述，從表述、定位和措施三個(gè)方面梳理我國(guó)政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的治理，以及階段的劃分依據(jù)。其中表述主要是關(guān)注描述“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)時(shí)的具體用詞，以及與“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)并列的主體。定位主要是關(guān)注政府在論述“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)時(shí)對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)作用的描述，主要是基于功能類論述做出的。措施則是論述中涉及具體的政策支持、政策安排的內(nèi)容。

（一)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)設(shè)階段（1978—1991)

盡管此處將該階段的起點(diǎn)設(shè)為1978年，但從國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》看，第一次提到“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)是在1980年。在這一階段中，“個(gè)體”一共被提到了22次，論述的次數(shù)呈現(xiàn)出大致上升的趨勢(shì)，詳見(jiàn)表3。

表3 創(chuàng)設(shè)階段論述內(nèi)容摘要

從表述看，在這一階段中國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的表述種類較多，呈現(xiàn)為具體目的具體表述的特點(diǎn)。最典型的如1980年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》第一次論述“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)時(shí)采用的“不剝削他人的個(gè)體經(jīng)濟(jì)”這一用法。從語(yǔ)境來(lái)看，拋開(kāi)政治因素，這里的論述旨在描述政府鼓勵(lì)通過(guò)發(fā)展“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)來(lái)緩解當(dāng)時(shí)的就業(yè)局勢(shì)。因?yàn)槟康脑谟诰徑饩蜆I(yè)壓力，但由于“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的顯著特征在于“幫工制與學(xué)徒制”從形式上有剝削的嫌疑，所以將“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)具體化為“不剝削他人的個(gè)體經(jīng)濟(jì)”，這有效地傳達(dá)了政府所鼓勵(lì)的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的具體類型。這種具體化，一方面是政府努力提高政策準(zhǔn)確度，另一方面則說(shuō)明了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)制度的不完善，因?yàn)楸硎龅亩鄻有郧∏≌f(shuō)明了制度概念的缺位，因此只能根據(jù)需要具體的描述“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)。

需要說(shuō)明的是，在這一階段中私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)屬于灰色概念，因此“個(gè)體”的相關(guān)論述事實(shí)上也承擔(dān)著對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的治理的傳達(dá)。在這一階段的后期，對(duì)“個(gè)體”的表述開(kāi)始集中表述為與集體和私營(yíng)進(jìn)行并列的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)，以及與高收入個(gè)人并列的個(gè)體工商戶。如果結(jié)合具體措施看，則功能的描述主要是針對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)，而具體的措施則是針對(duì)“個(gè)體工商戶”“個(gè)體商業(yè)”等，體現(xiàn)出對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步細(xì)分。

從定位看，在這一階段國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的功能的定位有五個(gè)：其一，緩解就業(yè)壓力，這一功能在1980年的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中就已經(jīng)提及了；其二，肯定“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特作用，最早在1981年的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，就已經(jīng)從生產(chǎn)的角度論述了“個(gè)體生產(chǎn)者”對(duì)計(jì)劃生產(chǎn)的補(bǔ)充作用；其三，促進(jìn)商品流通；其四，方便民眾生活；其五，拉動(dòng)投資。在這一階段中，只有論述“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)有“補(bǔ)充作用”時(shí)沒(méi)有與其他主體并列。

需要注意的是在1987年，黨的“十三大”報(bào)告中指出：“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)一定程度的發(fā)展，有利于促進(jìn)生產(chǎn)，活躍市場(chǎng)，擴(kuò)大就業(yè)，更好地滿足人民多方面的生活需求，是公有制經(jīng)濟(jì)必要的和有益的補(bǔ)充”。從并列關(guān)系看，這一階段與“個(gè)體”并列論述的主體很豐富。其中“國(guó)營(yíng)”幾乎只在這一階段與“個(gè)體”被并列論述。

從措施看，除去支持發(fā)展外，這一階段的措施有兩個(gè)。一是論述了應(yīng)該讓“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)有更多參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式。比如，在1984年的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，就以重慶為例論述了可以允許“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)參與批發(fā)：“商業(yè)批發(fā)和物資供應(yīng)體制，也要積極探索改革途徑……重慶等地把省的二級(jí)批發(fā)站與市的專業(yè)批發(fā)公司合并……不論國(guó)營(yíng)、集體和個(gè)體經(jīng)濟(jì)單位，不論哪個(gè)地區(qū)和部門(mén)，都可以參加交易，相互競(jìng)爭(zhēng)……”，從當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)情況看這是比較引人注目的。因?yàn)樵试S批發(fā)給與了大規(guī)模物品流動(dòng)的可能性，在以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的環(huán)境中具有突破性意義。二是對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管。比如，在1990年的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中明確要整頓“個(gè)體工商戶”中的高收入者：“去年以來(lái)，通過(guò)清理整頓公司，推進(jìn)廉政建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主和高收入者的稅收征管，以及懲罰和沒(méi)收非法收入，社會(huì)分配不公的狀況有所改進(jìn)，但是問(wèn)題還遠(yuǎn)沒(méi)有解決”。這可能主要是因?yàn)樵谶@一階段“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，根據(jù)統(tǒng)計(jì)從1981年到1988年從事“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的人數(shù)增長(zhǎng)了10倍。

之所以將1978—1991年劃分為第一個(gè)階段，是因?yàn)閺膶?duì)論述的統(tǒng)計(jì)看，“十三大”是論述次數(shù)的第一次峰值，同時(shí)功能類論述在“十四大”期間與之前有明顯的不同，因而此處存在統(tǒng)計(jì)層面的斷點(diǎn)。這其實(shí)很容易理解，因?yàn)樵?992年南方談話中涉及“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)有重大影響。作為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)階段，在這一階段國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》對(duì)“個(gè)體”的表述逐步明確，集中呈現(xiàn)在后期表述上；在定位上初步明確了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)緩解就業(yè)、促進(jìn)商品流通、作為公有制的重要補(bǔ)充等功能；在措施上，政府給予了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)參與批發(fā)、物流可能性，可以理解為是對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在社會(huì)中功能的引導(dǎo)和發(fā)展。此外，政府強(qiáng)化了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的稅收監(jiān)管。

（二)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的完善階段（1992—2006)

在這一階段中“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)一共有26次的論述，體現(xiàn)為先增后減。在“十七大”以后涉及“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的論述明顯減少，詳見(jiàn)表4。

表4 完善階段論述內(nèi)容摘要

續(xù)表4

從表述看，這一階段的表述明顯集中，只剩下“個(gè)體”“個(gè)體工商戶”“個(gè)體經(jīng)濟(jì)”及“個(gè)體企業(yè)”四種表述。其中，同上一階段相同，“個(gè)體工商戶”仍然明確地指向了具體的勞動(dòng)者，涉及的措施也是針對(duì)個(gè)人的讓他們加入社保，體現(xiàn)出了對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)具體參與人員的保障和管理。而“個(gè)體經(jīng)濟(jì)”與“個(gè)體”可以理解為相同的含義，在使用上沒(méi)有明顯的差異。“個(gè)體企業(yè)”只出現(xiàn)了一次，可能只是臨時(shí)的用法。如果進(jìn)一步考慮表述時(shí)“個(gè)體”的并列主體，可以看到在初期，個(gè)體與私營(yíng)、外資等仍然有并列的情況并合稱為多種所有制，但在1996年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中首次出現(xiàn)個(gè)體、私營(yíng)等非公有制后，這一表述成了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)論述的主要模式。

從定位看，這一階段“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)新增加了三項(xiàng)功能，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大出口及增加稅收，至此按照類別劃分對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的功能定位已經(jīng)全部出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中。如果結(jié)合并列的情況，可以看到在具體的功能上“個(gè)體”與私營(yíng)是高度相同的。除了1999年論述增加投資時(shí)沒(méi)有提到私營(yíng)外，所有具體的功能都是“個(gè)體”與私營(yíng)并列的。如果就具體功能與創(chuàng)設(shè)階段對(duì)比，可以看到“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)促進(jìn)流通、擴(kuò)大就業(yè)、拉動(dòng)投資的三項(xiàng)功能得到了明確。

從措施看，涉及兩類：第一類是擴(kuò)展社會(huì)保障的范圍，將“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)納入到社會(huì)保障的范疇中；第二類是強(qiáng)調(diào)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)要“鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)”。相對(duì)于創(chuàng)設(shè)階段，完善階段國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》提及的措施少，應(yīng)該理解為中央政府對(duì)地方的放權(quán)。中央層面只強(qiáng)調(diào)對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持態(tài)度，至于具體的做法則交由地方或者其他文件說(shuō)明，不再在國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中進(jìn)行說(shuō)明，凸顯了國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》統(tǒng)領(lǐng)全局的站位。

之所以將1992—2006年劃為“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二個(gè)階段，主要是因?yàn)樵?992—2006年中沒(méi)有涉及除了“社?！焙汀爸С职l(fā)展”外的措施類論述。同時(shí)，在這一階段中“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的表述更加明確，開(kāi)始與私營(yíng)并稱為非公有制經(jīng)濟(jì)。而在功能上，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的八項(xiàng)功能已經(jīng)都出現(xiàn)了，側(cè)面反映出“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)定位的完善。

（三)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的深化階段（2009—2021)

在這一階段一共有14次對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的論述，體現(xiàn)為先減后增，詳見(jiàn)表5。

表5 深化階段論述內(nèi)容摘要

從表述看，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)表述已經(jīng)集中為2008年之前的“個(gè)體”與2008年以后的“個(gè)體工商戶”兩類。同時(shí)，表述上并列的其他主體也很統(tǒng)一，與“個(gè)體”并列的仍舊為私營(yíng)，并被合稱為非公有制，而與“個(gè)體工商戶”并列的基本都是小微企業(yè)。這體現(xiàn)出了我國(guó)政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)治理的成熟。列舉“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)的提法自2008年后就不再在國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中出現(xiàn)，可能是因?yàn)椤皞€(gè)體”經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可，在國(guó)家治理層面“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)被非公有制經(jīng)濟(jì)吸收?！笆舜蟆币詠?lái)，“個(gè)體工商戶”的提法逐漸活躍，與之前的表述顯著不同。這次的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)多與小微企業(yè)并列。這一表述方式與“十一大”時(shí)期的“小企業(yè)”與“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的并列方式類似。

從定位看，呈現(xiàn)為兩個(gè)方面，其中初期“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)時(shí)，仍然定位在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加稅收等功能。這些功能實(shí)際上與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的功能定位相同，也與上一階段的定位基本相同。而“十八大”以后，與小微企業(yè)并列的“個(gè)體”工商戶則主要定位在改善民生、提供就業(yè)上。這一部分的定位與“十一大”時(shí)期對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的定位比較相同。但是，“十八大”以來(lái)“個(gè)體”工商戶的內(nèi)涵比“十一大”時(shí)期豐富得多，其是在各種新興業(yè)態(tài)和經(jīng)濟(jì)模式百家爭(zhēng)鳴的背景下提出的，同時(shí)承載著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的功能，也因此有“新個(gè)體經(jīng)濟(jì)”的說(shuō)法。

從措施看，分為兩個(gè)部分。其中，在2008年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中提出的認(rèn)真落實(shí)鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)政策，“尤其要解決市場(chǎng)準(zhǔn)入和融資支持等方面的問(wèn)題”可以看作是對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)組成部分的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的主要措施。這部分的措施仍然將“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)作為與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)類似的經(jīng)濟(jì)形式對(duì)待。而對(duì)于與小微企業(yè)并列的“個(gè)體”工商戶，主要采取稅收減免緩征等扶持措施，以及放寬登記場(chǎng)所限制等便利措施。其中，“十九大”以來(lái)對(duì)“個(gè)體”工商戶的扶持，是政府應(yīng)對(duì)“新冠”疫情穩(wěn)定社會(huì)的舉措。

將2009—2021年劃為第三階段，存在的最大疑問(wèn)來(lái)自于“個(gè)體”與“個(gè)體工商戶”兩種論述明顯的階段性特征。對(duì)此，筆者認(rèn)為從中國(guó)對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的治理歷程看，兩種論述其實(shí)是一體的。其中，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在前期仍然被單列，后期被非公有制吸收而消失，體現(xiàn)出了非公有制經(jīng)濟(jì)概念的成熟，之后雖然不再單列“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)，但是仍然會(huì)將那些與私營(yíng)類似的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)按非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)待。同時(shí)，“個(gè)體工商戶”也只是“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)中的一部分，與“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)并不矛盾，這種對(duì)“個(gè)體工商戶”的凸顯反而顯示出了對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)治理的制度化和細(xì)致化，這和通過(guò)非公有制經(jīng)濟(jì)吸收與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)接近的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)都屬于治理模式的深化。

四、“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的制度功能

圍繞國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)論述的內(nèi)容并基于三階段的劃分，本文已梳理了我國(guó)政府對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的治理歷程。根據(jù)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的發(fā)展歷程，本文認(rèn)為“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的制度功能有三個(gè)面向：作為非公有制的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)、作為創(chuàng)新動(dòng)力的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)與作為民生載體的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)。

（一)作為非公有制的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)

作為公有制經(jīng)濟(jì)的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展。在第一個(gè)階段中，這一面向的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)作為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的前身出現(xiàn)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中。在1981年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中就明確了“一定范圍的勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)是公有經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充”。在創(chuàng)設(shè)階段，作為非公有制經(jīng)濟(jì)的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)主要被表述為“個(gè)體經(jīng)濟(jì)”。就像上面的文本分析中所展示的，這一類的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的功能被定位為擴(kuò)大生產(chǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及補(bǔ)充公有制經(jīng)濟(jì)。在第二個(gè)階段中，“個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)”的表述逐漸形成。這一面向的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在政府治理層面與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)緊緊地捆綁在一起。到了第三個(gè)階段，非公有制經(jīng)濟(jì)的治理模式已經(jīng)完善，所以這一面向的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在表述上被非公有制經(jīng)濟(jì)吸收，于是2008年后就不再在國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中出現(xiàn)。

這一面向的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)是最為人所熟知的，也常常被認(rèn)為是“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的主要面向，但是即使以一個(gè)較為寬泛的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)并列時(shí)的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)都指向這一面向，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中也至少有一半不屬于這一面向。從歷史發(fā)展的角度上，非公有制經(jīng)濟(jì)的表述吸收了“個(gè)體經(jīng)濟(jì)”，也從側(cè)面證明了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的這一面向其實(shí)只是時(shí)代的產(chǎn)物。在這一面向上，“個(gè)體”的含義是指非集體，在私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的概念還沒(méi)有在中國(guó)形成時(shí)，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)有著明確的含義。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，私營(yíng)、民營(yíng)等顯然也是“非集體”的概念，與這一面向的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的含義發(fā)生了重疊，增加了“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)這一概念的模糊性。由于政策的傳達(dá)需要明確性，因此當(dāng)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的界限不再清晰時(shí)，這種模糊的表達(dá)就需要修正。于是，“非公有制經(jīng)濟(jì)”的概念得到強(qiáng)化，并將“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)吸收。從治理的角度看，作為非公有制的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不再是“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)最重要的制度面向。

（二)作為創(chuàng)新動(dòng)力的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)

在1981年的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中引用了陳云在1956年對(duì)生產(chǎn)方式的論述：“我們?cè)O(shè)想，根據(jù)企業(yè)在國(guó)計(jì)民生中所占地位的不同，根據(jù)企業(yè)所有制的不同，根據(jù)企業(yè)產(chǎn)品的重要性和種類、規(guī)格的多少不同，可以分別實(shí)行不同的管理方法。大體上有四種類型：……，二是按市場(chǎng)變化而在國(guó)家計(jì)劃許可的范圍內(nèi)生產(chǎn)的，這是品種繁多的小商品，分散在許多小企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者中生產(chǎn)，不可能也不便于統(tǒng)一計(jì)劃管理，它們的產(chǎn)值只占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的小部分?！睆倪@一論述中可以看到“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的第二個(gè)面向，即作為創(chuàng)新動(dòng)力的“個(gè)體”。根據(jù)具體的社會(huì)生產(chǎn)環(huán)境和形式，創(chuàng)新其實(shí)有著不同的具體體現(xiàn)形式。在一個(gè)科技日新月異的時(shí)代中，創(chuàng)新可能體現(xiàn)為對(duì)前沿技術(shù)的落地應(yīng)用；而在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)形式保守的環(huán)境中，能夠活躍市場(chǎng)氛圍、改造交易形態(tài)顯然也是創(chuàng)新。從中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程看，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中一直發(fā)揮著這樣的創(chuàng)新功能。同樣的，在三個(gè)階段中，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新功能有所不同。在第一個(gè)階段中，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)物流的改善，以及豐富國(guó)內(nèi)的商品形式。在第二個(gè)階段中，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新則體現(xiàn)在與外資和國(guó)有經(jīng)濟(jì)合作上。在第三個(gè)階段中，“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新則體現(xiàn)為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”。在這一面向上的“個(gè)體”意指與國(guó)家相區(qū)別的個(gè)人，即那些依靠自身判斷做出決策的“個(gè)體”。

“十八大”以來(lái)，與小微企業(yè)并列的“個(gè)體工商戶”主要就是這一面向的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)。相對(duì)于傳統(tǒng)意義上的非公有制經(jīng)濟(jì)，作為創(chuàng)新動(dòng)力的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)往往體量較小，且多為新興公司，因而從治理的角度需要將其專門(mén)獨(dú)立出來(lái)。從功能定位看，這類經(jīng)濟(jì)型組織對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用沒(méi)有主要體現(xiàn)在稅收上，而是體現(xiàn)在增加市場(chǎng)活力及孕育商業(yè)模式與技術(shù)落地上。由此，中國(guó)政府主要是給與政策支持的治理思路也就合情合理了。這在國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中體現(xiàn)為關(guān)注注冊(cè)的數(shù)量，同時(shí)給與稅收減免、稅收優(yōu)惠等措施。相對(duì)于作為非公有制經(jīng)濟(jì)的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)，這一面向的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的制度使命仍未結(jié)束，尤其是在人工智能、通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展的大環(huán)境下，小微企業(yè)與“個(gè)體”創(chuàng)新仍然是社會(huì)創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?lái)源。

（三)作為民生載體的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)

在1981年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，提到了“城鄉(xiāng)集體所有制商業(yè)和作為國(guó)營(yíng)、集體商業(yè)補(bǔ)充的個(gè)體商業(yè)都發(fā)展得比較快，在增加經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、商品品種、服務(wù)項(xiàng)目、營(yíng)業(yè)時(shí)間等方面彌補(bǔ)了國(guó)營(yíng)商業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)的不足，方便了人民的生活”。這一描述很好地體現(xiàn)了作為民生載體的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的功能。其實(shí)，盡管對(duì)“個(gè)體”采用過(guò)多種的具體表述，但是其主要的構(gòu)成除了“個(gè)體”外無(wú)非是“勞動(dòng)”“經(jīng)濟(jì)”“商/商販”“工商”“鄉(xiāng)/村/城鎮(zhèn)”“者/戶”。其中，“勞動(dòng)”主要是在創(chuàng)設(shè)階段中提及，是出于歷史背景的原因。在當(dāng)時(shí)，社會(huì)正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)型，因而通過(guò)強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)有助于強(qiáng)調(diào)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性。在“十二大”時(shí)期后，勞動(dòng)不再在表述中出現(xiàn)?！俺青l(xiāng)/村/城鎮(zhèn)”作為表述構(gòu)成的元素也較少，一共只有三次。其中，“村”的一次表述涉及具體的稅收來(lái)源名稱，屬于特殊用法；而“城鄉(xiāng)/城鎮(zhèn)”的各一次表述均涉及統(tǒng)計(jì)信息的轉(zhuǎn)述，應(yīng)該理解為是進(jìn)行信息摘錄時(shí)保留的。因而，“城鄉(xiāng)/村/城鎮(zhèn)”的表述都可以理解為《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中的特殊情況?！敖?jīng)濟(jì)”作為構(gòu)成元素的含義，其實(shí)是一種類型的詞綴，可以理解為是“經(jīng)濟(jì)形式”的縮寫(xiě)，因而沒(méi)有特別含義。去掉上述元素，剩下的是“個(gè)體”“商”“者/戶”“工商”，合起來(lái)其實(shí)就是“個(gè)體工商戶”了。在這個(gè)意義上，個(gè)體工商戶正是“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)最為妥帖的表達(dá)，詳見(jiàn)表6。

表6 “個(gè)體”經(jīng)濟(jì)表述整理（1978—2021)

作為民生載體的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中共有4次涉及，2次在1981年，1次在1999年，1次在2020年。其中，1981年為“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)，1999年左右中國(guó)正面臨“下崗潮”，2020年則是面臨“新冠”疫情?？梢钥闯?，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的民生載體功能的論述多發(fā)生在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)面臨挑戰(zhàn)的時(shí)期。拋開(kāi)學(xué)術(shù)中對(duì)“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)的定義，對(duì)于大部分的平民百姓而言，接觸的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)其實(shí)主要是街邊的商鋪。這些商鋪對(duì)民眾日常生活的維持正是“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)作為民生承載的第一個(gè)方面。而另一方面，這些街上的商鋪有別于追逐擴(kuò)大的企業(yè)，商販中的很多人都從未設(shè)想過(guò)要開(kāi)分店，只是想多賺多花、少賺少花地生活著。對(duì)于他們個(gè)人而言，經(jīng)營(yíng)的正是他們自己的生活。因而，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的角度，這一面向的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)顯然不是追求利潤(rùn)的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也不是提供創(chuàng)新動(dòng)力的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)，而是有著自身獨(dú)特的發(fā)展邏輯，以及治理目標(biāo)的作為民生載體的“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)。這類“個(gè)體”經(jīng)濟(jì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)遇到挑戰(zhàn)時(shí)，仍然會(huì)成為國(guó)家維持社會(huì)穩(wěn)定的重要抓手。