從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理：動(dòng)力要素與轉(zhuǎn)型方案

王帆宇

（信陽師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 信陽 464000）

一、問題的提出

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論奠基人烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中寫道，“現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會(huì)的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新形式——（工業(yè)的）‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)’”。隨著工業(yè)文明發(fā)展和全球化進(jìn)程的加快，各類風(fēng)險(xiǎn)已不同程度地滲入社會(huì)各個(gè)層面，人類進(jìn)入了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的社會(huì)。伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體性轉(zhuǎn)換和型變，中國的現(xiàn)代化發(fā)展同樣也處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)進(jìn)程中。這其中，由人類開發(fā)、生產(chǎn)活動(dòng)引發(fā)的，具有高度隱蔽性、極端關(guān)聯(lián)性、跨越時(shí)空性、迅速擴(kuò)散性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，正日益成為現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分。恰恰是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特性，使我們無法根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)其進(jìn)行研判，也使得傳統(tǒng)單一型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理模式無法有效解決因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測性和災(zāi)難性所產(chǎn)生的恐慌而陷入了困局。

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所呈現(xiàn)的不確定性和現(xiàn)代性等特征，要求政府必須建立一個(gè)能有效整合多部門社會(huì)資源、合理分配各主體風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，進(jìn)而對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管控的綜合治理體系。近年來，尤其是在黨的十八屆三中全會(huì)“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題啟迪下，以政府為主導(dǎo)的、公眾被動(dòng)參與甚至是“缺位”的傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理模式，正在被以多元參與、權(quán)力共享和責(zé)任共擔(dān)為主要價(jià)值取向的現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式所取代。在此背景下，學(xué)界關(guān)注的也是“建構(gòu)以‘多中心’（齊曄，2014）‘互動(dòng)’（譚九生，2012）‘協(xié)同’（劉祖云，2014）為核心的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)多元共治模式”。這標(biāo)志著中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)無論是從理論建構(gòu)還是從實(shí)踐選擇上都在經(jīng)歷深刻的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)意義上的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，是一種以政府為中心、其他主體參與的“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)，具有明顯的“權(quán)力本位”特征。而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理則意味著治理主體多元而地位平等、治理手段軟硬結(jié)合、治理結(jié)果互惠共贏，它體現(xiàn)了政府與其他治理主體之間平等地溝通、協(xié)商與合作，是一種“權(quán)利本位”的服務(wù)型、法治型體制。從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理走向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理，不但是執(zhí)政水平的提升、思維角度的轉(zhuǎn)換，而且是思維立場的更新。這種更新，具體在“價(jià)值理念”上，實(shí)現(xiàn)了由“政府本位”向“社會(huì)本位”的回歸；具體在“主體”上，實(shí)現(xiàn)了由單一管理主體向多元治理主體的轉(zhuǎn)變；具體在“手段”上，實(shí)現(xiàn)了由集權(quán)、壟斷、人治、剛性管控向分權(quán)、民主、法治、柔性服務(wù)的轉(zhuǎn)變；具體在“權(quán)力運(yùn)行”上，實(shí)現(xiàn)了由單向度向多向度的轉(zhuǎn)變。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系的提出與構(gòu)建，體現(xiàn)了對(duì)我國不同歷史時(shí)期環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理范式的反思與揚(yáng)棄，意味著我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式的革命性變革，標(biāo)志著我國對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的認(rèn)知與實(shí)踐跨入新階段。本研究擬在借鑒學(xué)界既有研究成果基礎(chǔ)上，著眼于中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀，從“為什么轉(zhuǎn)型→轉(zhuǎn)型的動(dòng)力→轉(zhuǎn)型的策略”這一思路展開研究，進(jìn)而探討給出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力因素、動(dòng)力因素之間相互作用機(jī)制及其轉(zhuǎn)型推進(jìn)方案。對(duì)上述問題展開深入探究，有助于從深層次揭示出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從“傳統(tǒng)型管理”轉(zhuǎn)向“現(xiàn)代型治理”的內(nèi)在邏輯，完善和豐富現(xiàn)有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

二、文獻(xiàn)綜述

貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)既是“實(shí)在的”，又是由社會(huì)感知“建構(gòu)起來的”。由于風(fēng)險(xiǎn)感知具有社會(huì)放大效應(yīng)，使得其迅速而廣泛的傳播可能造成大范圍損害和社會(huì)恐慌。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為關(guān)于環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合概念，意指“由人類主體理性實(shí)踐活動(dòng)造成的，或由人類主體理性實(shí)踐活動(dòng)與自然界的運(yùn)動(dòng)過程共同作用引起的、對(duì)人體健康與生態(tài)系統(tǒng)等可能帶來某些不確定性后果的危害事件”，而按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)又可概括為以下類別（見表1）。

表1 不同分類標(biāo)準(zhǔn)下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型

由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有高度復(fù)雜性和不確定性，加之全球化的廣泛性和滲透性，極易引致不可逆的、不可見的、巨大的傷害。也正因?yàn)槿绱?，學(xué)界對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（治理）展開了多維研究。

國外的研究視角多樣且成果豐碩：第一，管理視角。學(xué)者拉杰卜（Rajib）等基于環(huán)境變化的視角，研究了現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型過程中政府“如何制定切實(shí)可行風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、如何有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素以及如何對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行跟蹤與有效管理”等問題。簡·雅各布斯（Jane Jacobs）則從“自組織行為和風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)與擴(kuò)散”視角對(duì)跨域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了研究。第二，技術(shù)視角。學(xué)界主要是運(yùn)用定性或定量的方法對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行潛勢研判，預(yù)測其風(fēng)險(xiǎn)程度，進(jìn)而確定風(fēng)險(xiǎn)控制的優(yōu)先順序與控制機(jī)制。安得烈（Andrew）等通過對(duì)河流突發(fā)性和非突發(fā)性水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析，發(fā)現(xiàn)“單一使用環(huán)境預(yù)警模型并不一定普遍有效”。第三，文化視角。斯科特·拉什（Scott Lash）在貝克風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)啟蒙思想的基礎(chǔ)上指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理更有賴于價(jià)值和理念的自省，“高度自覺的風(fēng)險(xiǎn)文化意識(shí)能有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”。第四，治理模式視角。蒂姆·佛西（Forsyth）等提出了基于公私合作伙伴關(guān)系為主的“合作型環(huán)境治理模式”。雷恩（Renn）等通過引入包容性風(fēng)險(xiǎn)治理概念，探討了“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配正義與提升國家治理回應(yīng)性”的問題。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)這一問題的研究起步較晚但進(jìn)展迅速。在治理模式選擇上，韓瑞波從治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、效用評(píng)估等分析入手，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)整體性治理進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。顏佳華等基于對(duì)協(xié)商、協(xié)作、協(xié)同與合作等相似概念考察，認(rèn)為“合作是對(duì)協(xié)作的包容和提升，‘合作治理’是超越協(xié)同治理的更加符合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理發(fā)展新理念和趨勢的一種治理范式”。顏燁指出，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)既是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，亦是“人化”風(fēng)險(xiǎn)，是一種關(guān)涉行為、規(guī)范、制度的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，因而需要走“結(jié)構(gòu)型治理”之路。

在轉(zhuǎn)型邏輯探討上，曹姣星立足于壟斷的權(quán)力機(jī)構(gòu)、殘缺的市場機(jī)制、脆弱的社會(huì)組織等多重弊端，指出以治理的理念和精神來處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)下必須要作出的選擇。包瑞生結(jié)合縣域政府在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理中存在動(dòng)力不足的困局，從“引力機(jī)制、壓力機(jī)制和推力機(jī)制”三大維度論證了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的動(dòng)力，并通過分析其運(yùn)行邏輯給出了具體優(yōu)化策略。

在治理格局塑造上，學(xué)界給出的“藥方”大都是以打造多元共治模式作為替代選擇。何繼新等在“價(jià)值鏈論”基礎(chǔ)上，提出“應(yīng)動(dòng)員社會(huì)各個(gè)主體實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合型包容性多元治理”。戚玉以長三角環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的外化與波及效應(yīng)為例，強(qiáng)調(diào)應(yīng)“通過整合政府、企業(yè)、公眾和環(huán)保組織等多元主體優(yōu)勢，建立合作型的伙伴關(guān)系，形成資源共享、責(zé)任共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制”。薛桂波結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)治理中知識(shí)不確定性、價(jià)值和利益多元性視角，指出在科學(xué)已經(jīng)進(jìn)入“后常規(guī)”時(shí)代，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)效的關(guān)鍵是“超越技治主義誤區(qū)，建構(gòu)一種新型的‘科學(xué)家—政府—公眾’多元開放型治理模式”。

總體來看，已有的研究對(duì)象覆蓋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的多種類別，但仍存不足：其一，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的意涵辨析模糊。學(xué)界對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的研究仍然囿于傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，混淆了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的區(qū)別，模糊了作為一種新型模式即環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)涵和外延。實(shí)際上，二者之間存在著本質(zhì)的區(qū)別（見表2）。其二，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理整體性認(rèn)知的研究尚顯薄弱。目前來看，國內(nèi)關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的研究仍然是零碎的，更多的研究者注重細(xì)節(jié)和過程探究，聚焦于對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中的操作機(jī)制和技術(shù)分析，缺乏最為基礎(chǔ)的關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型動(dòng)力因素與動(dòng)力間相互作用機(jī)制等整體性認(rèn)知方面的研究。

表2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理分析比較

三、從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的動(dòng)力要素分析

從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理，既是治理模式的置換，更是治理理念的轉(zhuǎn)變。但是，這種轉(zhuǎn)變不是偶然的發(fā)展與演變，也不是一蹴而就的變遷過程，而是內(nèi)部主體因素和外部環(huán)境因素相互影響、協(xié)同驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)型亦是如此，其背后同樣蘊(yùn)含著多種動(dòng)力要素的復(fù)合作用。

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的外部動(dòng)力

1.拉力：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的疊加與放大?！白兓鐣?huì)中的治理體系伴隨風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來必然有所調(diào)適，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式的置換正是基于這一現(xiàn)實(shí)訴求而做出的回應(yīng)?！彪m然風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于人類社會(huì)而言并不陌生，但只是在現(xiàn)代以后，隨著社會(huì)開放程度的提高、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和各類“人化”風(fēng)險(xiǎn)的陡增，風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)和特征才呈現(xiàn)出與以往的差異，才催生了現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險(xiǎn)”。

在傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代意義上的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)比迥異的背景下（見表3），每個(gè)國家都面臨著風(fēng)險(xiǎn)管理體制改革的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為一個(gè)后發(fā)國家，中國當(dāng)前正以前所未有的速度步入現(xiàn)代社會(huì)。在壓縮型發(fā)展的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國面臨的風(fēng)險(xiǎn)不僅數(shù)量多，而且性質(zhì)復(fù)合——過程風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)共振。尤其在環(huán)境領(lǐng)域，更是呈現(xiàn)出“歷時(shí)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)共時(shí)性存在、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)過程化表現(xiàn)、累積性風(fēng)險(xiǎn)突然性爆發(fā)以及并發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)高頻度涌現(xiàn)”的態(tài)勢。

表3 傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代意義上的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)比分析

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型等特征及其在社會(huì)、文化、心理作用下表現(xiàn)出的多重疊加和放大效應(yīng)，預(yù)示著“轉(zhuǎn)型社會(huì)將面臨諸多的‘風(fēng)險(xiǎn)沖突’，不僅‘風(fēng)險(xiǎn)沖突強(qiáng)度’空前加劇，而且‘風(fēng)險(xiǎn)沖突環(huán)境’也空前擴(kuò)張”。這就要求我們必須從價(jià)值理性和工具理性的角度來創(chuàng)新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式。在價(jià)值理性層面，要求政府所設(shè)定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能為民眾所接受、符合民眾的需要、反映民眾的偏好，即能最大程度地促進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“最大多數(shù)人的幸?！?，從而具有正當(dāng)性，而不只是為了社會(huì)的穩(wěn)定與秩序，更不意味著以發(fā)展為主要目標(biāo)去掩蓋風(fēng)險(xiǎn)甚至放縱風(fēng)險(xiǎn)；在工具理性層面，要求政府所選擇的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制和治理工具必須是多元的，而且彼此之間能形成協(xié)同效應(yīng)，能達(dá)到治理功效的最大化，從而具有科學(xué)性。

2.引導(dǎo)力：中央政策價(jià)值理念的下沉。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值認(rèn)知本質(zhì)上就是對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性后果的主觀判斷。我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式的選擇、治理結(jié)構(gòu)的搭建以及治理機(jī)制的設(shè)計(jì)，無論是由政策到實(shí)踐，還是由籠統(tǒng)到具體，都是環(huán)境問題演變和國家在環(huán)境領(lǐng)域價(jià)值認(rèn)知變遷交織的產(chǎn)物。縱觀新中國成立以來我國在環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵺`認(rèn)知所經(jīng)歷的從萌芽認(rèn)識(shí)到視之為社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的漫長歷程，不難發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)境管理體制改革和創(chuàng)新每向前邁出一步，都愈加受到國家在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域價(jià)值認(rèn)知變遷的引導(dǎo)和推動(dòng)。

新中國成立后百廢待興，盡快恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)成為舉國上下的當(dāng)務(wù)之急。此階段，國家對(duì)環(huán)境利益與環(huán)境問題及環(huán)境污染的關(guān)注基本上被忽視，雖然政府也意識(shí)到要保護(hù)環(huán)境，但“環(huán)境保護(hù)思想在整體上還只是圍繞生產(chǎn)發(fā)展而形成的初步認(rèn)識(shí)，環(huán)境管理目的還只是停留在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定層面”。

改革開放以來，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來的多樣化環(huán)境污染問題，國家開始意識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間是相互依存的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，并逐步加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理，生態(tài)環(huán)境管理工作日益從比較邊緣的地位躍升為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一項(xiàng)不容忽視的任務(wù)。而后，隨著黨和國家對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的持續(xù)深化，生態(tài)文明建設(shè)的重要性不斷凸顯：繼黨的十七大報(bào)告首次正式提出“建設(shè)生態(tài)文明”理念后，黨的十八大報(bào)告再次提及，并將其納入“五位一體”總體布局，黨的十九大不僅提出加快生態(tài)文明體制改革總體要求，而且首次把“美麗中國”作為建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要目標(biāo)。這意味著生態(tài)文明建設(shè)不再僅僅是環(huán)境領(lǐng)域的事情，更是上升到了國家層面的戰(zhàn)略任務(wù)，成為黨和國家的主導(dǎo)價(jià)值，并為國家環(huán)境管理與綜合決策提供基本遵循。中央政策認(rèn)知理念從懸浮到落地，為我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)體制改革與調(diào)整提供了規(guī)范性指引，也在一定程度上引導(dǎo)著我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的深刻轉(zhuǎn)型。

3.壓力：傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體制的滯后?，F(xiàn)階段我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控模式主要是沿用傳統(tǒng)的帶有強(qiáng)烈行政色彩的管制型模式。該模式偏重于運(yùn)用政府權(quán)威對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行單向度控制，雖然具有強(qiáng)制性、直接性和高效性等特點(diǎn)，但也會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱和公眾參與不足等弊端，使其無法有效回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)訴求，并呈現(xiàn)出“方向偏差、動(dòng)力不足、效率低下、成本過高、制度缺失以及政策威懾力和社會(huì)控制力弱化等危機(jī)”。

其一，基于“壟斷式”的管理模式來規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，使政府“力不從心”。政府在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理上的“壟斷式”應(yīng)對(duì)，既意味著政府對(duì)全部公共資源的“總體性”支配，又意味著政府對(duì)環(huán)境治理責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的“壟斷式”承攬，致使社會(huì)性力量難以形成對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的合力。

其二，基于“權(quán)力”控制“權(quán)利”的封閉決策平臺(tái)，既限制了公眾利益訴求的表達(dá)，也加劇了公眾對(duì)政府和專家的信任危機(jī)。具有直接利害關(guān)系的公眾被排斥在決策系統(tǒng)之外，其風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)長期處于隔離狀態(tài)，極易導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的“失衡”與信任關(guān)系的“斷裂”，從而誘發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在原先外化效應(yīng)基礎(chǔ)上產(chǎn)生社會(huì)放大效應(yīng)。而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在放大效應(yīng)作用下所產(chǎn)生的各種社會(huì)危害，其程度甚至?xí)斑h(yuǎn)遠(yuǎn)超出風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際影響本身”。

其三，基于“碎片化”的傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體制割裂了政府部門之間、政府和社會(huì)之間的合作，使得不同職能的政府部門在面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)缺乏聯(lián)動(dòng)。碎片化管理體制的直接后果就是導(dǎo)致治理責(zé)任的模糊，即名義上“人人有責(zé)”，實(shí)際上“無人負(fù)責(zé)”，從而極易形成所謂的“有組織的不負(fù)責(zé)任”或“組織性無政府”局面。而且，在碎片化的分割管理體制下，由于政府組織機(jī)構(gòu)間功能高度分離，還會(huì)導(dǎo)致管理主體無法實(shí)現(xiàn)整體有效運(yùn)作。

其四，權(quán)力的過分集中和監(jiān)督機(jī)制不健全極易引發(fā)權(quán)力異化，而權(quán)力異化的后果是環(huán)境政策偏離政府環(huán)境行政職能，引致環(huán)保目標(biāo)的懸置與制度異化，使得政府在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中的各項(xiàng)職責(zé)難以落實(shí)到位。尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、干部考核體系和“以上壓下”機(jī)制交織在一起時(shí)，地方政府和官員“常常會(huì)基于自身利益的考慮和博弈力量的對(duì)比，出現(xiàn)偏向經(jīng)濟(jì)效益而敷衍環(huán)保職能或‘選擇性履行環(huán)保職能’傾向”，致使“環(huán)境質(zhì)量地方政府負(fù)責(zé)制”被虛化。

4.支撐力：風(fēng)險(xiǎn)治理理論的成熟。任何治理實(shí)踐的轉(zhuǎn)型都是建立在相關(guān)理論基礎(chǔ)上的，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型亦是如此。支撐我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的理論基石是風(fēng)險(xiǎn)治理理論。

風(fēng)險(xiǎn)治理就是用“治理”理論來研究各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)問題。治理（governance）一詞在拉丁文中原指控制、操縱，長期以來其與“統(tǒng)治”（government）一詞交叉使用，泛指與各類公共性事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)。20 世紀(jì)90 年代以來，隨著全球?qū)仓卫淼年P(guān)注，治理的意涵得到了進(jìn)一步延展，意指公私機(jī)構(gòu)的各利益相關(guān)者為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而進(jìn)行的上下互動(dòng)、協(xié)調(diào)合作過程。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)治理理論作為一個(gè)理論基石能夠支撐環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐，主要基于以下三點(diǎn)：

其一，風(fēng)險(xiǎn)治理強(qiáng)調(diào)的“利益相關(guān)者原則”契合了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理結(jié)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)治理衍生于治理，其解決的是治理的方式方法問題，風(fēng)險(xiǎn)治理與治理之間是具體和一般的關(guān)系，所以它要求人們在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)遵循治理理念。較之于“管理”而言，“治理”更強(qiáng)調(diào)主體的多元性和關(guān)系的多向度性，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涉及政府、市場、公眾、專家學(xué)者和NGO 等多元主體。因此，其在治理結(jié)構(gòu)上滿足提高風(fēng)險(xiǎn)治理能力的需求，更能增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理工作的科學(xué)性和有效性。

其二，風(fēng)險(xiǎn)治理倡導(dǎo)的“主客觀風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合”能更好幫助人們應(yīng)對(duì)具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)是未來損失的可能性，具有社會(huì)建構(gòu)的特征。在建構(gòu)主義視野下，“風(fēng)險(xiǎn)部分是對(duì)人們造成傷害的一種客觀威脅，部分是一種文化和主觀感受產(chǎn)物”。就是說，風(fēng)險(xiǎn)由客觀方面和主觀方面構(gòu)成，意即風(fēng)險(xiǎn)固然存在客觀的可測量的方面，但它又會(huì)受到風(fēng)險(xiǎn)問題利益相關(guān)者自身社會(huì)文化因素的影響。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)關(guān)涉多利益主體，不同主體在價(jià)值觀和利益方面的分歧必然會(huì)影響到其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。因此，僅用定量的方法來考察風(fēng)險(xiǎn)是不全面的，其雖然考慮到了風(fēng)險(xiǎn)的客觀性或可測量性，卻忽視了多主體在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的不同體驗(yàn)。所以，我們還需要借鑒風(fēng)險(xiǎn)治理中“主客觀風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合”理念，在注重考察客觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還應(yīng)廣泛聽取多主體在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題上的訴求，只有均衡各個(gè)利益主體的訴求，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。

其三，風(fēng)險(xiǎn)治理具有的“通用性治理框架”可以為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理提供可操作性的實(shí)施藍(lán)圖。為了使風(fēng)險(xiǎn)治理更具有操作性，2003 年，由瑞士政府發(fā)起的國際風(fēng)險(xiǎn)治理委員會(huì)（IRGC）提出了一套較具系統(tǒng)性、操作性的風(fēng)險(xiǎn)治理框架（見圖1）。該框架將風(fēng)險(xiǎn)治理的過程劃分為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)特征描述與評(píng)價(jià)以及風(fēng)險(xiǎn)管理等四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該框架是一個(gè)具有通用性的理論框架，亦可為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐提供具體指導(dǎo)。

圖1 IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架圖

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)部動(dòng)力

1.驅(qū)動(dòng)力：多主體利益需求的催化。馬克思指出：“人們所奮斗的一切都同他們的利益有關(guān)?！睆沫h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型過程看，多元利益主體介入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)集體行動(dòng)的行為動(dòng)機(jī)，從本質(zhì)上說就是源于維護(hù)自身利益或公共利益需要，這也是推動(dòng)中國進(jìn)入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)代的重要驅(qū)動(dòng)力。

“現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是由知識(shí)的不確定性所引發(fā)的，正是這種知識(shí)的不確定性在根本上導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的不確定性特征，故而，拆解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理僵局的關(guān)鍵，需要多主體在充分信任溝通基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)生產(chǎn)模式的重構(gòu)?！倍嘣黧w共同參與機(jī)制實(shí)際上是風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)在雙向交流互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)共識(shí)性理解的過程：政府精于風(fēng)險(xiǎn)治理過程的組織協(xié)調(diào)和頂層設(shè)計(jì)，市場善于根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最小化原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)資源要素的有效配置，專家學(xué)者掌握著防范風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化理論知識(shí)和技能，公眾所擁有的“知識(shí)資源”主要是基于“每日的生活經(jīng)驗(yàn)”和“傾向于特定情境的、地方性的”理解。正是由于多元主體在風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)屬性方面存在著巨大的差異，使得彼此間基于平等協(xié)商基礎(chǔ)上的交涉反思能成為促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)觀點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)偏好優(yōu)勢互補(bǔ)的重要驅(qū)動(dòng)力。

在這一過程中，政府通過多元開放的合作治理機(jī)制，既能在及時(shí)洞悉相關(guān)主體態(tài)度和意見基礎(chǔ)上增強(qiáng)民意回應(yīng)力，又能獲得參與主體最大限度的認(rèn)同感，進(jìn)而增強(qiáng)治理的合法性與認(rèn)可性；企業(yè)把社會(huì)責(zé)任和社會(huì)效益肩負(fù)起來，以環(huán)境友好的方式從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)，表面上雖悖于其追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)，但長期來看，既有助于其可持續(xù)發(fā)展能力提升，又能在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中贏得更高的信任度；公眾通過這一機(jī)制滿足了自身對(duì)環(huán)境利益的合理訴求，同時(shí)也在開放的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)中擴(kuò)大了社會(huì)資本，培育了公共精神，促進(jìn)了“利益集結(jié)”和“利益表達(dá)”。

總之，在現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益增生的情景下，多元主體間基于相互合作與共同治理達(dá)成羅爾斯所言的“交疊共識(shí)”或“重疊共識(shí)”，能夠得以知識(shí)共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)各自利益最大化，這是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力。

2.推動(dòng)力：多元化激勵(lì)機(jī)制的形成。所謂激勵(lì)，心理學(xué)將其界定為行為主體由于受到外界刺激而形成某種需求，進(jìn)而產(chǎn)生獲得此項(xiàng)需求的行為動(dòng)機(jī)。對(duì)于一個(gè)組織體系而言，激勵(lì)意味著引導(dǎo)整個(gè)組織體系為提升整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力的制度安排。這種制度安排決定了組織的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，通過釋放多措施的激勵(lì)效應(yīng)，為多元主體提供誘導(dǎo)性因素，促使強(qiáng)化其合作意愿，從而為其協(xié)同聯(lián)動(dòng)、共治善治提供原動(dòng)力。

我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過程，實(shí)際上是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理各類主體間利益的博弈與均衡的過程，這一過程不可避免地會(huì)存在個(gè)體理性與集體理性的沖突。依據(jù)Huang M 等的研究結(jié)論，“有限理性沖突與損失厭惡的思維局限可能誘惑各利益主體機(jī)會(huì)主義行為或搭便車行為出現(xiàn)”，而要克服各主體利益偏好帶來的風(fēng)險(xiǎn)治理弱化問題，必須運(yùn)用行為主義的強(qiáng)化原則及經(jīng)濟(jì)學(xué)的“需要—?jiǎng)訖C(jī)”手段，針對(duì)多主體可能具有的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制再造。通過構(gòu)建多元化激勵(lì)機(jī)制，確保利益相關(guān)者共享環(huán)境合作收益，能最大限度地激發(fā)“經(jīng)濟(jì)人”的自身潛能和主觀積極性，促使其積極履行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任。

近年來，隨著人們環(huán)保意識(shí)和國家治理能力的不斷提升，我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理激勵(lì)機(jī)制包括針對(duì)各級(jí)政府與領(lǐng)導(dǎo)的激勵(lì)和監(jiān)管機(jī)制、針對(duì)城鄉(xiāng)污染源與破壞者的激勵(lì)和約束機(jī)制、針對(duì)社會(huì)層面公眾參與的激勵(lì)和制約機(jī)制已經(jīng)初步形成。這種激勵(lì)機(jī)制是一種包括外在激勵(lì)與內(nèi)在激勵(lì)、正激勵(lì)與反激勵(lì)在內(nèi)的復(fù)合機(jī)制，是基于利益約束的參與激勵(lì)、基于制度約束的相容激勵(lì)和基于觀念認(rèn)同的歸屬激勵(lì)三者的有機(jī)結(jié)合。其在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，既形成了助推環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)力，又產(chǎn)生了必要的外推力?？傊?，參與激勵(lì)的日益完善，為打造共建共治共享的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理格局，為促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從管理向治理轉(zhuǎn)型注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

3.保障力：多主體參與治理能力的提升。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理能力是指多元主體在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，通過綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)治理工具和技術(shù)，依法對(duì)現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析、評(píng)估和處置等全流程的治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)減少或者環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的綜合素質(zhì)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理能力作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的“社會(huì)質(zhì)量”，是社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的前提與基礎(chǔ)，也是推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從管理到治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

就我國多元主體參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理而言，這種能力應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)甄別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置等多個(gè)方面。在治理的每一個(gè)階段，都需要在認(rèn)識(shí)多主體能力差異基礎(chǔ)上，根據(jù)各自的實(shí)際情況進(jìn)行合理分工，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特長，打造各盡其能、優(yōu)勢互補(bǔ)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理格局，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的全流程治理提供有力保障。

近年來，隨著政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理體制改革的持續(xù)深入，我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理格局不斷完善，逐步形成了包括政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及公民個(gè)人等多主體在內(nèi)的多元化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)。在這種“開放式流動(dòng)”環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理格局下，多主體參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的能力顯著提高：各級(jí)政府通過職能轉(zhuǎn)變逐步增加了行政透明度，增強(qiáng)了平等合作理念，其主導(dǎo)作用得到了進(jìn)一步發(fā)揮；各類社會(huì)組織通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)和完善制度激發(fā)了內(nèi)在活力，提高了自主性、獨(dú)立性和服務(wù)水平，增強(qiáng)了應(yīng)對(duì)和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力；各類企事業(yè)單位通過深化管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，增強(qiáng)了社會(huì)治理意識(shí)，提高了公共服務(wù)的效能；各類人民團(tuán)體針對(duì)社會(huì)治理新形勢，通過多種途徑主動(dòng)融入社會(huì)治理，并發(fā)揮著反映民意、匯聚民智以及雙向溝通的重要功能，其在社會(huì)治理中的“樞紐型社會(huì)組織”角色越來越凸顯。總之，多元行動(dòng)主體積極而廣泛的參與和良性互動(dòng)，不斷充實(shí)和豐富著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理樣態(tài)，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從管理轉(zhuǎn)向治理提供了行動(dòng)策略。

四、從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的動(dòng)力要素作用機(jī)制

在實(shí)踐中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型并非內(nèi)外動(dòng)力機(jī)制單個(gè)或獨(dú)自地在發(fā)揮作用，而是內(nèi)生動(dòng)力和外界助力兩大動(dòng)力系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同發(fā)力的結(jié)果。正是得益于外部動(dòng)力和內(nèi)部動(dòng)力的對(duì)接耦合與雙重驅(qū)動(dòng)，我國傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理模式的革新成果已經(jīng)初顯，目前正在加速由單向管理型向協(xié)同治理型的方向跨越和升級(jí)。

（一）外部動(dòng)力要素的作用機(jī)制

在外部動(dòng)力方面，我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和不確定性，及其在社會(huì)、文化、心理的作用下表現(xiàn)出的多重疊加和社會(huì)放大效應(yīng)所引發(fā)的訴求變化，是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)困境促使了價(jià)值理性與工具理性層面的反思和重構(gòu)。在價(jià)值理性層面，國家對(duì)于生態(tài)環(huán)境重要性的深刻認(rèn)識(shí)與價(jià)值回歸，彰顯了我國對(duì)自身發(fā)展思路的清醒把握，指引著我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控在組織架構(gòu)、運(yùn)行體制、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及治理手段等方面不斷得以健全與完善，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)大的引導(dǎo)力。在工具理性層面，傳統(tǒng)以事件驅(qū)動(dòng)為主的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制日益弊端叢生，無法有效回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)訴求，造成各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)和放大，引致的危害和損失不斷擴(kuò)大。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)治理理論的興起及其在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展，為國家在環(huán)境領(lǐng)域的價(jià)值認(rèn)知變遷和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建提供了有力的學(xué)理支撐與智力支持。各種治理理論學(xué)說（如多中心治理、整體性治理、協(xié)同治理等）的提出，使得風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)涵與體系更趨充實(shí)和完善，推動(dòng)著風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)代的到來，也為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型以及具體路徑的構(gòu)建提供了借鑒。由此，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)訴求以及風(fēng)險(xiǎn)治理理論的雙重影響下，價(jià)值理性與工具理性層面轉(zhuǎn)變所形成的外部宏觀需求，通過誘導(dǎo)、刺激等方式推動(dòng)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型。

（二）內(nèi)部動(dòng)力要素的作用機(jī)制

在內(nèi)部動(dòng)力方面，政府、企業(yè)與個(gè)人等多元主體各自的利益需求是推動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理本身是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及系統(tǒng)內(nèi)外的各種利益主體。正是基于多方協(xié)商合作、共同治理能夠搭建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)互動(dòng)與有效生產(chǎn)的平臺(tái)，在互惠共生的“環(huán)境治理共同體”中實(shí)現(xiàn)彼此利益的最大化，才有可能建構(gòu)一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)同時(shí)又具有彈性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)。

與此同時(shí)，一方面，利益需求的動(dòng)力源泉需要合理的激勵(lì)機(jī)制來進(jìn)行引導(dǎo)與輸出。通過建立常態(tài)化的激勵(lì)體系，綜合運(yùn)用多種激勵(lì)機(jī)制，把激勵(lì)的手段和目的結(jié)合起來，針對(duì)不同利益主體的行為動(dòng)機(jī)，制定不同的激勵(lì)方案來調(diào)動(dòng)其的參與積極性，促使其快速成長為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理格局中的結(jié)構(gòu)性力量，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理預(yù)期目標(biāo)提供持續(xù)有力的支撐。另一方面，利益需求的有效滿足必須具備環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理能力的保障力。通過按照不同主體能力差異進(jìn)行合理分工與通力合作，匯集多元主體的共同力量治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)各自利益需求的最大化。因此，利益需求的存在與主體間基于共同利益目標(biāo)而形成的相互依賴、互利共贏關(guān)系，為構(gòu)建多元主體合作、多類社會(huì)資源聯(lián)動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系提供了內(nèi)生動(dòng)力，“而參與激勵(lì)的制度設(shè)計(jì)與治理能力的核心安排則為內(nèi)部動(dòng)力的產(chǎn)生、輸送以及轉(zhuǎn)化提供全方位的保障，通過驅(qū)動(dòng)、引發(fā)等方式推動(dòng)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型”。

（三）內(nèi)外部動(dòng)力要素的耦合與機(jī)制構(gòu)建

依據(jù)社會(huì)心理學(xué)家?guī)鞝柼亍だ諟氐膭?dòng)力場理論，“無論哪種轉(zhuǎn)型，它在實(shí)踐中都是由各種內(nèi)外動(dòng)力因素的相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同作用引起和推動(dòng)的”。中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型亦是內(nèi)外部動(dòng)力綜合驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，其初始誘因是外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的改變，在外部客觀因素、壓力及政策指向等基礎(chǔ)上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主體對(duì)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)變化進(jìn)行積極反應(yīng)。

外源動(dòng)力屬于客觀環(huán)境動(dòng)力因素，它是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型活動(dòng)內(nèi)在動(dòng)力作用過程的原初誘導(dǎo)動(dòng)因，其主要來源于外界宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)變化而引發(fā)價(jià)值理念與制度政策變遷的迫切需求。外源動(dòng)力因素喚起并驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型主體求變的欲望，但真正要實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型，還需要在互動(dòng)過程中不斷積聚和強(qiáng)化內(nèi)源動(dòng)力因素。

內(nèi)源動(dòng)力屬于主觀情感動(dòng)力因素，它產(chǎn)生于治理系統(tǒng)各主體本身，主要包括價(jià)值觀轉(zhuǎn)變、理念創(chuàng)新和主體追求。內(nèi)源動(dòng)力因素是驅(qū)動(dòng)各主體參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過程的根源，它能借助外源動(dòng)力因素的誘導(dǎo)發(fā)動(dòng)及推拉轉(zhuǎn)化作用，保障其參與過程的連續(xù)性與參與力度的有效性，實(shí)現(xiàn)其驅(qū)動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型得以持續(xù)不斷地進(jìn)行。因此，內(nèi)部動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)與引發(fā)必須迎合外部宏觀環(huán)境的需要，緊跟國家建立健全環(huán)境治理體系的戰(zhàn)略方向，這樣才能為內(nèi)在動(dòng)力的作用機(jī)制提供合法性基礎(chǔ)。同時(shí)，外部動(dòng)力的機(jī)會(huì)供給和誘導(dǎo)既要以各參與主體的利益需求為導(dǎo)向，也要契合各參與主體實(shí)際能力，這樣才能為外部動(dòng)力的作用機(jī)制獲得有效性保證。中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制只有在內(nèi)外動(dòng)力機(jī)制有效對(duì)接與耦合前提下，才能最大效用為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力。

五、從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)型方案

從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理是對(duì)社會(huì)治理體系改革與完善的積極回應(yīng)，內(nèi)蘊(yùn)著深刻的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代價(jià)值。為促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型快速高效完成，特從以下四個(gè)層面提出具體推進(jìn)策略。

（一）培育環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)文化，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)政府公共責(zé)任意識(shí)

“風(fēng)險(xiǎn)消弭需要文化規(guī)制的作用，進(jìn)而培育一種有益的社會(huì)文化心態(tài)?！痹陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，“開啟以風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)教育為核心的文化啟蒙是實(shí)現(xiàn)從管理到治理范式轉(zhuǎn)變的核心”。有鑒于此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，首先是要在反思現(xiàn)代性的基礎(chǔ)上“進(jìn)行‘意識(shí)革命’和‘文化轉(zhuǎn)型’，在全社會(huì)廣泛開展生態(tài)啟蒙”，塑造風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)文化，同時(shí)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理中的政府公共責(zé)任意識(shí)。

風(fēng)險(xiǎn)文化是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性自省與反思后的共享理念和價(jià)值。對(duì)于更具有動(dòng)態(tài)實(shí)踐的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理而言，風(fēng)險(xiǎn)文化是基礎(chǔ)。從理念層面使風(fēng)險(xiǎn)文化為廣大社會(huì)公眾所接受，并最終表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)然層面，需要在確立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和責(zé)任意識(shí)過程中，切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者在塑造風(fēng)險(xiǎn)文化中的基礎(chǔ)性與先導(dǎo)性作用。從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理全過程的視角看，領(lǐng)導(dǎo)者在風(fēng)險(xiǎn)文化締造過程中扮演著帶領(lǐng)組織樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并進(jìn)行“制度化”轉(zhuǎn)變的推動(dòng)者的角色。因?yàn)?，任何形式的組織變革與再造，只有在接受與現(xiàn)有文化相融的考驗(yàn)中才能真正實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而才能培養(yǎng)出組織成員共同的價(jià)值觀和行為方式，以及組織面對(duì)變革時(shí)的靈活性和適應(yīng)能力。而這一變革在文化上的體現(xiàn)，就是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中的公共責(zé)任意識(shí)。

傳統(tǒng)意義上公共責(zé)任定義更傾向于技術(shù)性的責(zé)任機(jī)制，而現(xiàn)代公共責(zé)任意識(shí)更強(qiáng)調(diào)社會(huì)性、道德性、價(jià)值性內(nèi)涵。英國學(xué)者佩里·?？怂拐J(rèn)為，整體性治理最重要的功能性因素是責(zé)任感。治理貫徹了整體性治理的基本精神，即謀求各個(gè)治理主體之間的合作互補(bǔ)關(guān)系。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性使得參與主體置身于責(zé)任嵌套和利益交織的復(fù)雜環(huán)境中，因此，必須強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)場域的公共利益與公共責(zé)任意識(shí)，建立“源頭預(yù)防、過程控制和后果分擔(dān)”的環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)全過程治理體系，這是規(guī)范參與者行為和有效規(guī)避環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的首要條件。其中，最為關(guān)鍵的是要科學(xué)制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，推動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從應(yīng)急管理向風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)變，通過多層次、系統(tǒng)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系和預(yù)警機(jī)制，事先對(duì)風(fēng)險(xiǎn)來源、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別、風(fēng)險(xiǎn)危害和風(fēng)險(xiǎn)走勢作出預(yù)測和研判，同時(shí)“通過建立常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與考核制度，定期修訂、評(píng)估和檢驗(yàn)預(yù)案的合理性、可行性及實(shí)效性，并把應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控等措施融合到政府日常管理活動(dòng)中”。努力消除社會(huì)矛盾的觸點(diǎn)和燃點(diǎn)，防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防止“蝴蝶效應(yīng)”的發(fā)生。

（二）加強(qiáng)多主體間的溝通與協(xié)商，增進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)信息和知識(shí)的優(yōu)勢互補(bǔ)

“良好的風(fēng)險(xiǎn)交流具有知識(shí)啟蒙、理念傳遞、態(tài)度改變等功能?！痹谪惪说睦碚撝?，風(fēng)險(xiǎn)并非完全實(shí)在意義上的概念，其實(shí)質(zhì)在于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的負(fù)面結(jié)果和不確定性。這種不確定性不僅由風(fēng)險(xiǎn)本身的性質(zhì)決定，也受到民眾風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)差異和信息不對(duì)稱的影響。在貝克看來，“風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)愈少為公眾所認(rèn)知，風(fēng)險(xiǎn)信息愈不對(duì)稱，愈多的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)被制造出來”?？謶謥碓从跓o知。在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)缺乏正確認(rèn)知和信息不對(duì)稱的情況下，公眾更容易產(chǎn)生對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的恐慌，進(jìn)而，這種焦慮情緒在現(xiàn)代傳媒作用下，極易產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大。為阻止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，這就需要構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)溝通交流機(jī)制。

第一，提高主體間互信程度，促進(jìn)信息合理流動(dòng)，消減知識(shí)占有的不對(duì)稱性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制最終要靠良好的社會(huì)信任來維系。這就需要重塑政府、專家和公眾等的系統(tǒng)公信力，在重視政治信任的同時(shí)完善社會(huì)信任體系建設(shè)，提高知識(shí)接收方對(duì)轉(zhuǎn)移方的可信度，增加知識(shí)共享的效率和意愿，消減彼此間的“信息溝”和知識(shí)占有上的不對(duì)稱性。

第二，開展經(jīng)常性的環(huán)境宣傳教育活動(dòng)，提高公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生不僅源于風(fēng)險(xiǎn)事件本身，更加來源于公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的認(rèn)知、理解與反應(yīng)。所以，要通過經(jīng)常性的危機(jī)教育和培訓(xùn)等形式，廣泛開展宣傳教育，引導(dǎo)公眾提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)急能力，不斷增強(qiáng)自我保護(hù)意識(shí)，從而使公眾在環(huán)境行為上形成思想自覺和行動(dòng)自覺。

第三，善于傾聽相關(guān)者普遍性利益訴求，理性對(duì)待不同聲音，營造良好的溝通氛圍。既要注重汲取專家“權(quán)威性”的理論知識(shí)，以提升“事實(shí)”要素判斷的準(zhǔn)確性，又要善于接納公眾“常識(shí)性”的地方性知識(shí)，以增強(qiáng)對(duì)公眾訴求的回應(yīng)性。其中，最為關(guān)鍵的是要在系統(tǒng)化專業(yè)知識(shí)與分散化經(jīng)驗(yàn)知識(shí)之間達(dá)成“結(jié)構(gòu)性均衡”，從而減少因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)不對(duì)稱所帶來的負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)感知與價(jià)值沖突。

（三）健全環(huán)境法律制度，提升多元主體治理的合法性

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理是一種從“預(yù)案參與”到“過程參與”、從“末端參與”到“行為參與”的全過程治理，其治理績效既取決于程序上的公開性，又必然離不開法制對(duì)治理體系合法性的制度安排。法律法規(guī)對(duì)主體角色的授權(quán)，尤其是對(duì)運(yùn)行過程的規(guī)范和保障，是實(shí)現(xiàn)由“環(huán)境管理”向“環(huán)境治理”轉(zhuǎn)變的一個(gè)根本性前提條件。但在目前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，法制建設(shè)依然滯后，相關(guān)法律制度還停留在傳統(tǒng)的行政規(guī)制思維中，難以為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從管理到治理轉(zhuǎn)型提供有力支撐。因此，需要從以下幾方面進(jìn)行跟進(jìn)與補(bǔ)充：

第一，政府應(yīng)依據(jù)法律程序賦予多元主體相應(yīng)的法律地位和職責(zé)權(quán)限，使其擁有合法的主體資格并能通過制度化的渠道進(jìn)入治理平臺(tái)，確保多元主體參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能被納入法制軌道，依法加以保障、引導(dǎo)和規(guī)范。

第二，要加強(qiáng)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)性質(zhì)模糊或產(chǎn)權(quán)制度缺位，是誘發(fā)生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性問題的重要原因。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)圍繞產(chǎn)權(quán)市場的三個(gè)層面（產(chǎn)權(quán)界定安排、交易權(quán)安排和交易制度安排）加快制定與生態(tài)安全價(jià)值相契合的法律制度譜系，使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)負(fù)外部性成本內(nèi)部化，從而調(diào)動(dòng)各類社會(huì)主體力量，推動(dòng)全社會(huì)形成共建共治共享的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理新格局。

第三，要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的問責(zé)權(quán)限和力度。通過“懲前”的手段以達(dá)到“毖后”的目的，約束多主體行為不逾矩、不缺位，這是推動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。因此，應(yīng)建立完善的、法定化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度，界定各主體在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中的權(quán)利與義務(wù)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時(shí)，要明確把生態(tài)保護(hù)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控納入政府考核范圍，通過嚴(yán)格的責(zé)任終身追究制度，為政府環(huán)境行動(dòng)提供富有預(yù)期后果的“行為指引”，進(jìn)而以責(zé)任倒逼責(zé)任承擔(dān)者積極履行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任。

（四）以現(xiàn)代信息技術(shù)平臺(tái)為支撐，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)綜合治理能力

當(dāng)代控制論創(chuàng)始人諾伯特·維納指出，“技術(shù)的發(fā)展，對(duì)善與惡都帶來了無限的可能”?？萍际且话央p刃劍，在催生出諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也增強(qiáng)了我們進(jìn)一步識(shí)別和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的生成除了市場經(jīng)濟(jì)貪婪的資本邏輯外，還在于現(xiàn)代科技內(nèi)在的不確定性、科技理性內(nèi)部的斷裂，以及科技發(fā)展的過度“工具化”導(dǎo)致工具理性與價(jià)值理性的斷裂。但我們可借助這種工具理性，將大數(shù)據(jù)與專家技術(shù)系統(tǒng)嵌入整個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系之中，通過建立有前瞻性、開放的、有彈性的治理技術(shù)，推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從管理到治理的加速轉(zhuǎn)型。

第一，充分利用現(xiàn)代科技手段，革新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式和治理技術(shù)。如借助網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)和智能控制技術(shù)等，用于對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)場景全過程進(jìn)行監(jiān)管，充分利用高科技和信息平臺(tái)，有效整合各類環(huán)境信息資源和環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)資源，成立統(tǒng)一的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息中心和風(fēng)險(xiǎn)源綜合信息數(shù)據(jù)庫，將空間數(shù)據(jù)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測（管）數(shù)據(jù)、政策法規(guī)數(shù)據(jù)等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行無縫銜接，以利于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息資源的統(tǒng)一管理與共享，并通過迅速對(duì)各類信息作出科學(xué)分析，建立一個(gè)開放參與型的具有前瞻性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

第二，綜合利用傳統(tǒng)媒體與新媒體對(duì)治理技術(shù)進(jìn)行提升。首先，要更好發(fā)揮報(bào)刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體在公信力和覆蓋率上的優(yōu)勢，借此將環(huán)境治理理念和舉措公示于眾，接受公眾和媒體的監(jiān)督與評(píng)判，為深入推進(jìn)環(huán)境綜合治理奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和心理基礎(chǔ)。其次，要善于利用新媒體的即時(shí)互動(dòng)性優(yōu)勢，搭建公眾交流平臺(tái)。一方面，通過政務(wù)微博、微信等公眾平臺(tái)及時(shí)將環(huán)境治理的政策、舉措與輿情向社會(huì)發(fā)布，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，讓公眾第一時(shí)間了解到最新治理資訊，便于社會(huì)監(jiān)督；另一方面，民眾通過回復(fù)信息，表達(dá)對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和處理情況的訴求與意見，延伸民眾話語權(quán)，為豐富治理策略和提高治理水平提供有益的社會(huì)營養(yǎng)。

六、總結(jié)與討論

“風(fēng)險(xiǎn)管理”與“風(fēng)險(xiǎn)治理”在主體構(gòu)成、目標(biāo)導(dǎo)向、手段選擇、權(quán)力運(yùn)行和組織架構(gòu)等方面都有本質(zhì)的區(qū)別，從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理既是治理模式的置換，更是治理理念的轉(zhuǎn)變。近年來，伴隨著我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的日益增生，尤其是在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從管理到治理已成為必然趨勢背景下，理論界圍繞環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型展開的研究漸趨升溫。但就目前來看，學(xué)界更多的是從理念、內(nèi)容、體制、機(jī)制等細(xì)節(jié)和過程方面聚焦的，缺乏最為基礎(chǔ)的關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型動(dòng)力因素及其之間作用機(jī)制等方面的研究。本研究主要針對(duì)上述缺憾展開試探性研究，旨在拋磚引玉，希冀更多的學(xué)者不斷跟進(jìn)。不過，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型，仍有許多理論與實(shí)踐問題亟待深入挖掘，這將是未來的縱深研究方向之一。