自愿繳存住房公積金制度的思考

靳鵬飛

(張家口市住房公積金管理中心，河北 張家口 075000)

1 前言

根據(jù)相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)，2020年全國(guó)公積金繳存額達(dá)到26210.83億元人民幣，新增住房公積金繳存人員446.32萬(wàn)人，銀行發(fā)放公積金貸款302.77萬(wàn)筆，累計(jì)金額13360.04億元人民幣，平均每筆貸款可節(jié)約利息支出約9.75萬(wàn)元。基于公積金的制度優(yōu)勢(shì)，近些年來(lái)，相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》《住房公積金管理?xiàng)l例》等文件，對(duì)公積金繳存的主體、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了明確，同時(shí)對(duì)公積金自繳模式也進(jìn)行了深入探索，并積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，初步促成了公平、自愿導(dǎo)向下具有時(shí)代特色的住房公積金制度。

2 我國(guó)住房公積金制度概述

2.1 住房公積金制度主要內(nèi)容

住房公積金制度是一種社會(huì)性的住房保障制度，其通過(guò)對(duì)住房資金的籌集、融通等手段，持續(xù)提升職工購(gòu)買商品房的能力。我國(guó)的住房公積金制度在吸收借鑒新加坡住房公積金制度運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，以上海作為試點(diǎn)，從1991年開(kāi)始初步健全完善，作為普惠性的保障政策，住房公積金制度涵蓋了國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、私營(yíng)企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及職工個(gè)人繳存等多種方式。公積金本質(zhì)屬于購(gòu)買、自建或者翻修房產(chǎn)的儲(chǔ)蓄，在很大程度降低了居民在房產(chǎn)方面的經(jīng)濟(jì)壓力。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，國(guó)內(nèi)公積金制度進(jìn)一步健全，相繼出臺(tái)了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》《住房公積金管理?xiàng)l例》等政策文件，構(gòu)建起完善的住房公積金制度模式，并成為住房金融體系的有機(jī)組成部分。

2.2 住房公積金制度主要作用

與其他購(gòu)房政策不同，住房公積金具有互助性、長(zhǎng)期性、固定性以及保障性的性質(zhì)，作為特殊的儲(chǔ)蓄方式，住房公積金由國(guó)家劃定企業(yè)、職工的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按月從職工工資中進(jìn)行扣除。住房公積金制度的主要定位在于，通過(guò)金融手段，加速我國(guó)原有福利住房體制的轉(zhuǎn)變，突出市場(chǎng)要素在住房領(lǐng)域內(nèi)的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與社會(huì)利益的全面兼顧。住房公積金制度以發(fā)放個(gè)人低息購(gòu)房貸款作為主要路徑，引導(dǎo)職工住房觀念的深刻變化，持續(xù)強(qiáng)化住房消費(fèi)能力，降低購(gòu)房經(jīng)濟(jì)壓力，將購(gòu)房成本控制在合理的區(qū)間范圍內(nèi)。

3 住房公積金自愿繳存的相關(guān)政策要求

3.1 中央關(guān)于公積金自愿繳存的政策要求

中央針對(duì)于住房公積金的自愿繳存，分別出臺(tái)了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》《住房公積金管理?xiàng)l例》等政策文件，其中在《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者可以申請(qǐng)繳存住房公積金，其月度繳存標(biāo)準(zhǔn)以工資基數(shù)的納稅收入為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，初步對(duì)住房公積金自愿繳存的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確。在《住房公積金管理?xiàng)l例》中規(guī)定，對(duì)于無(wú)雇主的個(gè)體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員，可以由個(gè)人繳存住房公積金，并享受住房公積金貸款等相關(guān)權(quán)益。中央對(duì)于住房公積金的相關(guān)政策規(guī)定，可以看出對(duì)于公積金自愿繳存持有支持態(tài)度，自愿繳存的政策規(guī)定更為清晰、更為具體，對(duì)于后續(xù)各地區(qū)落實(shí)公積金自愿繳存提供了政策依據(jù)。

3.2 各地關(guān)于公積金資源繳存的政策探索

中央出臺(tái)《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》《住房公積金管理?xiàng)l例》等政策文件后，多個(gè)地區(qū)根據(jù)自身的實(shí)際情況，相繼出臺(tái)了相關(guān)政策，對(duì)非單位職工繳存公積金的方式進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定。例如，上海市在2005年制定了《上海市城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇用人員、自由職業(yè)者繳存、提取和使用住房公積金實(shí)施辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，對(duì)于自繳公積金的職工條件進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，該《辦法》規(guī)定具有上海市戶籍、未滿60周歲的男性公民、未滿55周歲的女性公民，其在上海市領(lǐng)取了營(yíng)業(yè)執(zhí)照的城鎮(zhèn)個(gè)體戶及其雇用人員、自由職業(yè)者可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，進(jìn)行公積金的繳存。南京市在2006年制定了《南京市城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇用人員、自由職業(yè)者繳存、提取和使用住房公積金管理辦法》，擴(kuò)大了公積金自繳人員的范疇，打破了繳費(fèi)人員的戶籍限制，增加了住房公積金的受益范圍。2017年陜西省在公積金制度改革過(guò)程中，出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)、支持非全日制進(jìn)城務(wù)工人員、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口按照自愿的原則，進(jìn)行住房公積金的繳存，確立了公積金資源繳存的改革方向。2021年1月5日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了6個(gè)首批靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點(diǎn)城市(深圳、廣州、蘇州、常州、重慶和成都)，相關(guān)城市陸續(xù)出臺(tái)《靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點(diǎn)住房公積金個(gè)人住房貸款實(shí)施細(xì)則》，明確個(gè)人也可繳納住房公積金，只要達(dá)到申請(qǐng)條件即可申請(qǐng)住房公積金貸款。多地對(duì)于公積金自愿繳存的政策探討，為新時(shí)期住房公積金管理體制改革工作的深入開(kāi)展提供了借鑒，指明了改革的方向，對(duì)于后續(xù)住房公積金管理體制的改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

4 放開(kāi)自繳公積金的作用與價(jià)值

逐步放開(kāi)自繳住房公積金的限制，不僅可以有效改善民生，降低房產(chǎn)購(gòu)買壓力，在很大程度上還化解了社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果全民共享，突出社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。

4.1 提升住房公積金制度的公平性

住房公積金制度作為政策性的金融制度，其目的在于，通過(guò)制度優(yōu)勢(shì)，持續(xù)提升對(duì)城鎮(zhèn)居民尤其是中低收入居民的住房保障水平。這種制度要求，使得住房公積金制度表現(xiàn)出明顯的公平性以及互助性。在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，住房公積金制度的覆蓋范圍較為有限，主要涉及機(jī)關(guān)企業(yè)事業(yè)單位職工，制度的公平性屬性體現(xiàn)不充分。近些年來(lái)，隨著城市人口規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)體量的持續(xù)增加，居民原有的就業(yè)模式發(fā)生了深刻變化，例如自由職業(yè)者數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擴(kuò)大，這些勞動(dòng)力在進(jìn)入到城市工作后，其由于工作場(chǎng)景、工作性質(zhì)的限制，在購(gòu)買商品房時(shí)，住房購(gòu)買能力相對(duì)較弱，支付能力有限，對(duì)于住房公積金的自我繳存有著較強(qiáng)的主動(dòng)性。但是就掌握的具體情況，多數(shù)地區(qū)沒(méi)有能夠?qū)⒆杂陕殬I(yè)者、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房公積金管理體制內(nèi)，導(dǎo)致其無(wú)法享受到住房公積金制度所帶來(lái)的紅利。這種情況如果沒(méi)有得到妥善的處理以及解決，勢(shì)必限制住房公積金制度保障能力的發(fā)揮，阻礙制度公平性、互助性優(yōu)勢(shì)的呈現(xiàn)。只有依托制度的完善，逐步放開(kāi)公積金自愿繳存的限制，將持續(xù)擴(kuò)大公積金制度受益群體的范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)常住人口的全覆蓋，逐步彌補(bǔ)過(guò)往公積金管理體系的漏洞，才能切實(shí)提升制度的公平性與互助性。

4.2 提升住房公積金制度的普惠性

住房公積金制度通過(guò)強(qiáng)制性的費(fèi)用繳存，突出公積金繳存權(quán)利的普惠性，強(qiáng)調(diào)將職工納入公積金制度中，但是在制度執(zhí)行的過(guò)程中，忽視了制度效果的普惠性，無(wú)形之中限制了住房公積金制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。具體來(lái)看，對(duì)于高收入群體，在現(xiàn)行的公積金繳存制度下，公積金繳存額度較高，并且其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較強(qiáng)，有著明顯的購(gòu)房意愿和購(gòu)買能力，相較于中低收入群體，更容易達(dá)到公積金提取、使用的條件。中低收入群體，在公積金“低存低貸”的制度原則下，由于自身工資收入較少，公積金的繳存額度較低，在這種情形下，其獲得公積金的貸款支持額度有限，在實(shí)際購(gòu)房過(guò)程中，公積金貸款產(chǎn)生的利息負(fù)擔(dān)與商業(yè)貸款相近，無(wú)疑承擔(dān)更大的公積金存款利息損失，無(wú)法享受到公積金管理制度帶來(lái)的紅利，造成了公積金制度普惠性作用無(wú)法發(fā)揮。依據(jù)各地的經(jīng)驗(yàn)，在較短的時(shí)間內(nèi)，全面鋪開(kāi)的外部條件尚不成熟，為保證住房公積金制度效果的普惠性，讓中低收入者更好地享受政策紅利，越來(lái)越多的地區(qū)嘗試對(duì)公積金自愿繳存標(biāo)準(zhǔn)、原則、要求進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)采取配套舉措，對(duì)自愿繳存公積金的提取條件、貸款利率等作出相應(yīng)的調(diào)整。這種政策變化，可以更好地適應(yīng)自由職業(yè)者、非全日制職業(yè)者、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公積金使用需求，強(qiáng)化公積金管理制度的金融服務(wù)能力，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了公積金制度從權(quán)利普惠向效果普惠的有效轉(zhuǎn)變，縮短了高收入群體與中低收入群體之間的差距。

4.3 促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)的健康發(fā)展

在中央關(guān)于公積金管理制度的相關(guān)政策文件中，對(duì)于公積金的用途偏向于商品房的購(gòu)買、維修等，對(duì)于臨時(shí)性的房屋租賃沒(méi)有進(jìn)行明確的固定。隨著社會(huì)形勢(shì)的變化，多數(shù)地區(qū)將公積金的使用范圍進(jìn)行了延伸，放寬了公積金的提取條件，將房屋租賃納入公積金的使用范疇之中。例如2015年，廣州市土釘，當(dāng)?shù)毓e金連續(xù)繳存超過(guò)3個(gè)月的職工，其本人以及配偶在本市范圍內(nèi)無(wú)產(chǎn)權(quán)房，但租賃他人商品房的，可以申請(qǐng)公積金用于支付房屋租賃費(fèi)用，取得了較好的效果。隨后北京等地區(qū)也進(jìn)行了相應(yīng)的政策嘗試，公積金管理制度的保障作用得以最大化，公眾不僅可以利用公積金進(jìn)行商品房的購(gòu)買，還可以進(jìn)行房屋租賃費(fèi)用的支付。這種情況的發(fā)生，使得我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，促進(jìn)了租賃市場(chǎng)的完善。從掌握的情況來(lái)看，多數(shù)自由職業(yè)者、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)于房屋租賃的需求度較高，通過(guò)放寬公積金的提取條件，擴(kuò)大公積金在房屋租賃市場(chǎng)的使用范圍，無(wú)疑可以激發(fā)房屋租賃的消費(fèi)需求，滿足公眾的住房需求，緩解外來(lái)人口的住房壓力，同時(shí)也強(qiáng)化了城市對(duì)于外來(lái)人口的吸引力，對(duì)于城市的健康發(fā)展也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

5 住房公積金管理體制改革的策略方法

住房公積金管理制度改革要求相關(guān)部門在深入貫徹落實(shí)相關(guān)政策規(guī)章的前提下，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，采取針對(duì)舉措，有目標(biāo)、有方向地完成住房公積金管理體制的改革，逐步健全完善住房公積金管理體系，全面發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。

5.1 轉(zhuǎn)變住房公積金制度的職責(zé)定位

從制度設(shè)立的初衷來(lái)看，住房公積金管理制度的關(guān)鍵在于，通過(guò)歸集企業(yè)、公眾的資金來(lái)完成住房的建設(shè)開(kāi)發(fā)，商品房市場(chǎng)制度的完善，住房公積金的制度定位發(fā)生了深刻變化，其逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩抠?gòu)買的貸款支持策略。通過(guò)強(qiáng)化公眾的商品房購(gòu)買能力，保證住房支付能力，提升住房保障能力，增強(qiáng)公眾對(duì)于房屋購(gòu)買、房屋租賃的滿足感以及獲得感?；谶@種制度創(chuàng)設(shè)的目標(biāo)定位，在整個(gè)住房公積金管理體制改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守住房公積金管理制度的社會(huì)保障主線，在此基礎(chǔ)上，有序做好住房公積金制度的角色定位，為后續(xù)制度改革工作的開(kāi)展提供方向性引導(dǎo)。為確保現(xiàn)行住房公積金制度的公平性以及普惠性，充分保證中低收入者的合法權(quán)益，以局部政策的調(diào)整突出政策的普惠性，將更多的公眾納入政策保障體系之中，讓更多的公眾享受政策紅利。例如，政府可以出臺(tái)相應(yīng)的政策，突出住房公積金管理制度的金融保障屬性，持續(xù)增強(qiáng)繳存資金的管控能力，在保證繳存資金安全性的前提下，合理進(jìn)行收益分配，將“只繳不貸”群體的利息收益損失控制在較低的區(qū)間范圍內(nèi)，為后續(xù)開(kāi)展提供政策支持。

5.2 強(qiáng)化公平和自愿的改革導(dǎo)向

公平和自愿導(dǎo)向下公積金管理體系改革工作的開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)逐步取消公積金保障體系的準(zhǔn)入門檻，有序擴(kuò)大公積金管理制度的覆蓋范圍，率先實(shí)現(xiàn)權(quán)利的普惠性，增加制度紅利的普惠范圍。考慮到不同群體之間的收入差距，真正實(shí)現(xiàn)制度的公平化，在改革過(guò)程中，可以嘗試建立公積金自愿繳存差異化機(jī)制，按照公開(kāi)透明等系列原則，確立繳存梯度利率，這種處理方式，初步實(shí)現(xiàn)了公積金制度紅利的公正分配，確保繳存資金收益的科學(xué)處置。公積金自愿繳存環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)靈活設(shè)置繳存比例和繳存方式，以適應(yīng)不同公眾的公積金存繳的相關(guān)要求，推動(dòng)公積金管理體系改革工作的有序開(kāi)展。

5.3 增強(qiáng)住房公積金的使用效率

在住房公積金使用效率的提升過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地放寬公積金的提取條件以及使用范圍，尤其是針對(duì)中低收入群體，需要做好政策傾斜，相關(guān)群體除了可以提取公積金進(jìn)行房屋購(gòu)買、租賃之外，還可以利用公積金進(jìn)行物業(yè)費(fèi)的繳納、供暖費(fèi)的支付等，通過(guò)這種方式，豐富住房公積金的使用場(chǎng)景，最大程度地提升政策優(yōu)惠。在購(gòu)房過(guò)程中，可以進(jìn)一步探討個(gè)人住房貼息業(yè)務(wù)，通過(guò)這種政策層面的調(diào)整，使得中低收入家庭在進(jìn)行房屋貸款時(shí)，可以獲得更多的政策支持。

6 結(jié)論

新時(shí)期，住房公積金制度改革應(yīng)當(dāng)突出金融能力，以更好地服務(wù)于不同的社會(huì)群體，滿足多元場(chǎng)景下的住房公積金使用需求。在制度改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”作為改革目標(biāo)，重新定位住房公積金制度的社會(huì)角色，以平等、資源作為導(dǎo)向，采取漸進(jìn)式的改革方式，逐步擴(kuò)大住房公積金的覆蓋范圍，創(chuàng)新公積金的提取方式，最大程度地釋放制度優(yōu)勢(shì)，為大眾購(gòu)房提供金融支持。