康紀田 聶淑亮

（湖南婁底行政學院，湖南婁底，417000）

一、問題與思路

多數(shù)國家的自然資源管理，已由憲法、法律規(guī)定了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權關系。美國、英國等發(fā)達國家，對自然資源資產(chǎn)的價值實現(xiàn)以及資產(chǎn)化管理的研究始于20世紀初期，至20世紀中期已建立并基本完善了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。發(fā)達國家的礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)，實行分散資源統(tǒng)一管理的模式，重視自然資源資產(chǎn)市場配置與政府監(jiān)管之間的分工；在自然資源管理與開發(fā)中，能夠在堅持生態(tài)保護優(yōu)先條件下充分實現(xiàn)自然資源價值。但是關于自然資源管理方面的權利與權力關系問題，仍在持續(xù)進行深入探索[1]。

我國在進入改革開放以后，逐步重視自然資源的價值與保護。在市場經(jīng)濟條件下，國家將礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)從無償利用轉向有償利用，以價格導向保障礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)的價值及其實現(xiàn)①本文以“礦藏”資源及其開發(fā)為例進行分析，有兩個方面的必要：一是礦藏及其開發(fā)的地位與復雜性，幾乎可代表自然資源類，而且從五四《憲法》以來的《憲法》，總是將“礦藏”排在各類自然資源的首位。本文根據(jù)“礦藏”的地位及其復雜特性，特選擇“礦藏”作為自然資源的代表性研究。二是以復雜龐大的自然資源為對象的研究，相當于是在大海中游泳而難以著邊際，需要在海中尋求一個標志性的島為坐標。研究復雜并抽象的自然資源產(chǎn)權，不能將其視為研究一臺小車的權利那么簡單。因此，不贊成隨便地給自然資源類附加“所有權”，因為抽象的自然資源不便于具體的、排他性的支配。。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，更加重視礦藏、森林等自然資源的利用價值與生態(tài)文明的關系②是否將土地歸入自然資源，目前爭議很大?！稇椃ā返?條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”。《憲法》第10 條專門規(guī)定了土地問題，這說明土地與自然資源是并列關系，并沒有將“土地”列入自然資源類。歷屆憲法將“礦藏”列于自然資源的首位，主要是“礦藏”的戰(zhàn)略地位決定的，礦藏的不可再生性、儲量的不確定性、開發(fā)的社會性等特性，均可代表自然資源的基本屬性。礦藏屬于自然資源類而稱為“礦藏資源”，但習慣稱為“礦產(chǎn)資源”，如《礦產(chǎn)資源法》。。黨的十八大以來，將礦藏、森林等自然資源的利用與管理列為改革進程中的重大事項。針對這項重大改革作出了分兩步走的戰(zhàn)略安排：先從制度的職責方面實行統(tǒng)一管理，然后再從體制的功能方面區(qū)分市場與政府的職能。黨的十九屆三中全會關于《深化黨和國家機構改革方案》明確：由國家安排統(tǒng)一行使礦藏等自然資源的所有者職責，以此整合分散的自然資源所有者職責。于是，全國人大會議批準組建“自然資源部”，統(tǒng)一行使礦藏等自然資源資產(chǎn)的管理職責，能有效促進自然資源的保護和利用。建立統(tǒng)一管理礦藏等自然資源的體制，這是第一步改革的初步完成。同時，根據(jù)黨中央與國務院在2015年制定的“生態(tài)文明體制改革總體方案”進行第二步改革。在生態(tài)文明體制改革總體方案的原則中，明確了自然資源管理制度改革的總要求：區(qū)分“自然資源資產(chǎn)所有者權利與管理者權力”③在2015 年《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，提出了關于生態(tài)文明制度改革的原則：堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質，創(chuàng)新產(chǎn)權制度，落實所有權，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監(jiān)管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益。。在建立與完善自然資源管理制度方面，如何區(qū)分“自然資源資產(chǎn)所有者權利與管理者權力”(以下簡稱為：區(qū)分“兩權”)，是黨中央總體改革方案中提出的總要求④為簡化起見本文將其簡稱為：區(qū)分“兩權”，即區(qū)分“自然資源資產(chǎn)所有者權利和管理者權力”。重點在于“區(qū)分”而不是“兩權”，因為兩權并列是顯然的，關鍵是如何辨認、判斷與處理的問題。。

自然資源資產(chǎn)管理改革總要求，就是先從管理體制上實行統(tǒng)一，再從管理職能上予以區(qū)分。礦藏、森林等自然資源實行統(tǒng)一管理以后，改革的關鍵是明確區(qū)分“兩權”：管理者既行使資源的所有權又負責資源利用的監(jiān)管權，因此面臨處理市場主體與政府管制者的雙重身份問題；自然資源資產(chǎn)權利的所有者構成，既有行政機關更有企業(yè)和個人等，相互之間存在主體地位關系問題；既要讓市場決定自然資源資產(chǎn)的配置，又要更好地發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，才能從生態(tài)文明方面推進政府治理現(xiàn)代化。由此看來，區(qū)分“兩權”的第二步改革，需要重點研究的領域是如何區(qū)分：從主體、職責、規(guī)則以及行為等方面區(qū)分政府的“運動員”與“裁判員”身份，給出便于區(qū)分兩者身份的判斷標準，并建立區(qū)分“兩權”的相關制度。問題在于，第二步改革的總體要求提出多年后，并沒有引起學術界的普遍重視。通過梳理文獻時發(fā)現(xiàn)，分別研究礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)的“所有者權利與管理者權力”的學術成果較多，并有實用價值；區(qū)分自然資源資產(chǎn)“所有者權利與管理者權力”的研究成果比較少，更缺乏區(qū)分與判斷“兩權”的理論分析。因此本文以分析自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權為導向，專注于區(qū)分自然資源資產(chǎn)“兩權”關系，并通過產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論模型以區(qū)分“兩權”，以此構建礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權管理制度。

二、界定區(qū)分“兩權”的基本方向

黨中央、國務院關于礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)管理的改革，總體要求是合理區(qū)分“兩權”。合理區(qū)分“兩權”的目的在于，建立和完善礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)管理制度。這就必須進一步明確，自然資源資產(chǎn)管理制度改革的目標在于區(qū)分權利與權力?？傮w要求在管理職能上區(qū)分“兩權”，既要分辨出礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)管理的權利主體與權力主體，又要處理好權利與權力之間的關系。面臨自然資源現(xiàn)代產(chǎn)權制度設置，需要把握和確立區(qū)分“兩權”的基本方向。

(一)區(qū)分“兩權”而不是分開“兩權”的主體

計劃經(jīng)濟時期的礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)的政府管理，按計劃供應資源資產(chǎn)并無償劃撥給資源利用者。這時候的政府權利與權力是合一的，因而沒有必要進行區(qū)分。市場經(jīng)濟條件下的政府職能，要適用市場配置資源，并讓市場起決定作用。由此，黨中央和國務院反復要求處理好政府與市場的關系。而合理區(qū)分“兩權”，屬于處理政府與市場關系的具體實現(xiàn)，也是市場經(jīng)濟條件下管理自然資源資產(chǎn)的目標。

礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)管理區(qū)分“兩權”的目標，是區(qū)分而不是分開。當前，有學者傾向認為“把所有者與管理者分開”[2]。而且“分開”論者進一步認為，將這兩者分開是全方位的：不但是同級管理的平面分開，而且要保障上下級的垂直分開。學者將所有者與管理者“分開”的理由是，因為現(xiàn)行體制的礦藏、森林等自然資源“資產(chǎn)管理”與資源“行政管理”合一：習慣于將“運動員”與“裁判員”集于一身[3]。并提出了將“所有者與管理者分開”的依據(jù)，在于借鑒國有企業(yè)的國有資本管理改革經(jīng)驗，來改革礦藏、森林等自然資源管理“政資不分”與“政企不分”的傳統(tǒng)模式，從而厘清政府和市場的關系[4]。

應當看到，自然資源產(chǎn)權改革不可能借鑒之前的國有企業(yè)改革經(jīng)驗，區(qū)分“兩權”不是之前的國家所有與企業(yè)經(jīng)營方面的分開。區(qū)分“兩權”關系，應趨向于鞏固資源分散管理轉向統(tǒng)一管理改革的第一步成果：即“運動員”與“裁判員”已集于一身的機制。如果仍然從主體上將兩者再度分開，將會返回到第一步改革之前的多元管理體制。例如，我國《民法典》《礦產(chǎn)資源法》均規(guī)定：由國務院行使礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權；國務院《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定：開采相關礦產(chǎn)資源由國務院所屬部門審批⑤《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“ 礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變”；《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第3 條規(guī)定：開采下列礦產(chǎn)資源，由國務院地質礦產(chǎn)主管部門審批登記，頒發(fā)采礦許可證。以此“法定”政府職能：既是裁判員又是運動員。。國務院授權自然資源部具體行使相關資源資產(chǎn)所有權，同時，自然資源部又是國務院的行政管理部門，負責相應的行政監(jiān)管職責。由此可知，自然資源資產(chǎn)管理體制統(tǒng)一以后必然集“運動員”與“裁判員”于一身，因為行使國有資源資產(chǎn)所有權的政府必然是自然資源利用過程中的監(jiān)管者。因此，在市場經(jīng)濟運行條件下，礦藏等自然資源資產(chǎn)管理改革的重心，不是“分開”所有者與管理者而是如何“區(qū)分”所有者與管理者；從所有者權利與管理者權力的性質、規(guī)則、運行以及效果等方面區(qū)分不同主體，通過可區(qū)分的手段來更好地規(guī)范其行為。

(二)區(qū)分“兩權”而不是辨析“兩權”的概念

能夠區(qū)分不同主體以后，應進一步區(qū)分主體的權利與權力。礦藏等自然資源的保護和可持續(xù)利用的制度改革，關鍵在于區(qū)分“兩權”的對象范圍。對于政府管理者而言，所有者權利與監(jiān)管者權力的行使主體是同一的，已統(tǒng)一表現(xiàn)為政府對礦藏等自然資源的管理職責。當?shù)V藏等自然資源管理的“兩權”交織并集于一身時就需要區(qū)分，政府的公權力行政許可是為了監(jiān)管資源的市場利用，政府行使的資源權利是為了市場決定資源的配置。政府行使資源管理職責時，需要通過區(qū)分權力與權利來判斷是否合理、缺位與越位等。政府既是所有者又是監(jiān)管者，只有“權利”與“權力”的歸屬明確、邊界清晰，才能保障礦藏等自然資源價值實現(xiàn)與持續(xù)發(fā)展。

然而政府監(jiān)管部門的理論研究者認為：關于礦藏等自然資源管理制度改革，最根本的是要區(qū)分“所有權”與“監(jiān)管權”[5]，即區(qū)分基于所有權的管理與基于行政監(jiān)管權的管理。學界認為區(qū)分所有權與監(jiān)管權確有重要價值，是生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求。由此可以明確不同性質的兩種管理行為的差別，劃清兩者之間邊界，以此回答“所有者職責”是什么與“監(jiān)管者職責”是什么[6]。所有權、所有者職責源于“資產(chǎn)管理體制”，而監(jiān)管權、監(jiān)管者職責源于“資源監(jiān)管體制”，這只是辨析“兩權”時給予一般概念的區(qū)分。然而，黨和國家提出管理自然資源資產(chǎn)的職責要區(qū)分“兩權”，不是靜態(tài)性分辨“所有權”和“監(jiān)管權”的內(nèi)涵，而是要結合不同主體進行全面的區(qū)分。區(qū)分“兩權”是全方位的，是區(qū)分關于“所有者權利與管理者權力”的性質、權源、內(nèi)容與形式等方面的根本性問題。

全方位區(qū)分“所有者權利與管理者權力”，才能針對爭議性的問題給以定分止爭，并為制度安排作出合理的導向。礦業(yè)開發(fā)中的“采礦權”，屬于《民法典》《礦產(chǎn)資源法》等法律中關于礦藏資源價值實現(xiàn)的主要權利。法定“采礦權”的內(nèi)涵為：開采行政許可證規(guī)定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源、獲得開采礦產(chǎn)品的權利⑥1994年國務院關于《礦產(chǎn)資源法實施細則》第6條規(guī)定：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人”。這是所有者權利包裹在管理者權力之中的混合體，從市場經(jīng)濟視角是無法理解的。因此，需要區(qū)分“兩權”才能適應市場經(jīng)濟的發(fā)展。。法律關于采礦權內(nèi)涵的權利與權力比較豐富，在“許可證規(guī)定的范圍內(nèi)”，既有所開采的礦產(chǎn)資源物權，又可以通過開采獲得礦產(chǎn)品權，而且是可以開采的行政許可授權。在許可證規(guī)定范圍內(nèi)的權利與權力“雜糅”于一體，沒有將權力與物權予以區(qū)分。多面體的采礦權，長期以來被學術界從不同的面分別確定性質：自物權、他物權、準物權、特許物權、債權等，一直存在激烈的爭議[7]。本來，所要區(qū)分的“所有權”和“監(jiān)管權”的性質是簡單而不可能有爭議的。但是，當法定采礦權將“所有權”和“監(jiān)管權”均以“采礦權”推出時，讓所有者權利與管理者權力攪和在一起。這就必須區(qū)分“所有權”和“監(jiān)管權”的權源及其主體，才能分別確定其主體性質⑦采礦權，相當于將眾多權利與權力投入一個籮筐里，這就讓權利與權力“連體”。對于采礦權，一個資源產(chǎn)權的性質都不確定，就不可能設置合理的產(chǎn)權制度。若要區(qū)分兩者，就必須分辨誰的權利、誰的權力。如果僅分清權利與權力，這一簡單程序不能理順任何關系。。同時，包括水流、森林等自然資源產(chǎn)權都存在權利邊界不清的現(xiàn)象。

三、確立區(qū)分“兩權”的基本內(nèi)容

黨中央、國務院從生態(tài)文明總體要求上區(qū)分：礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)的“所有者權利和管理者權力”。這是將礦藏、森林等自然資源管理從計劃經(jīng)濟徹底轉向市場經(jīng)濟的戰(zhàn)略安排，也是資源管理體制統(tǒng)一以后必須進行的改革。既然必須區(qū)分“兩權”，就需要全方位理解所要區(qū)分的對象以及范圍等。所要區(qū)分的對象，主要包括自然資源資產(chǎn)、所有者權利以及管理者權力這三個方面。合理區(qū)分并科學處理這三者的相互關系，是合理構建自然資源資產(chǎn)管理制度的前提。

(一)實行礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)化管理

自然資源管理與自然資源資產(chǎn)管理，兩者的任務與目標不同。一方面，自然資源管理，屬于宏觀管理。主要是將礦藏、森林等自然資源納入國民經(jīng)濟的規(guī)劃體系，依靠整體制度、長遠規(guī)劃以及公權力等保護資源的安全及其權益；除法定集體產(chǎn)權以外均屬于無人能競爭的國家專屬權，對此不必要刻意區(qū)分“兩權”⑧《憲法》第9條規(guī)定礦藏等自然資源都屬于“國家所有”，那么其他任何人都不是所有者，也包括了政府也不具有這種專屬權。但僅限于礦藏、森林等自然“資源”體系，不是指自然資源資產(chǎn)。所以，本文強調(diào)“兩權”區(qū)分的對象是：自然資源資產(chǎn)而不是自然資源。所以，黨和國家強調(diào)建立自然資源的“資產(chǎn)”產(chǎn)權制度。。另一方面，自然資源資產(chǎn)管理，屬于微觀管理。將礦藏、森林等自然資源轉化成相應資產(chǎn)，保障該類資產(chǎn)適應市場經(jīng)濟的公平、健康發(fā)展；要求在會計制度中將資源資產(chǎn)納入企業(yè)產(chǎn)出品的成本核算，以此激勵企業(yè)從根本上關注降低自然資源的消耗：資產(chǎn)價值實現(xiàn)的具體性管理，面臨市場與政府的關系，必須區(qū)分“兩權”。這就必須明確，區(qū)分“兩權”的對象是礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)而不是自然資源。

礦藏、森林等自然資源的種類較多，其中的各類又分別具有廣泛性、抽象性與不確定性，是一個復雜而龐大的資源體系。礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)，是指稀缺的、可以直接利用的、能帶來收益的財產(chǎn)。將自然資源“特定”為自然資源資產(chǎn)，至少滿足四個基本條件：一是稀缺性，具有內(nèi)在價值并可貨幣化計算，能夠將其投入市場進行營運和交換；二是有用性，在市場利用過程中，能為利用者產(chǎn)生收益的激勵；三是獨立性，特定自然資源體是可以準確登記的、具體的物，即彼此之間有物理邊界；四是可控性，在現(xiàn)有的經(jīng)濟技術條件下，能夠為主體實際占有、利用等，即可事實上的排他性支配。由此看來，礦藏等自然資源資產(chǎn)化強調(diào)其“特定”性，從整體資源中特定出來的資源體，才可以具體支配。因此，只有礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)，才可以進一步確立具體的所有者權利。所以，學界一直強調(diào)自然資源資產(chǎn)，必須具有“明晰的所有權”[8]。礦藏、森林等自然資源不便于明晰具體的所有權，因為抽象的自然資源很難排他性支配⑨民法已將所有權的權能固化，與所有權并列存在的他物權，即占有與使用權等，成為利用自然資源的重要支配方式。比如，自然資源中的草原、灘涂等，從來只需具有他物權便可。一般來說，所有權是最全面的支配權，而占有與使用資源并不是全面支配。所以，解決自然資源類的權利設置問題，需要上升到現(xiàn)代產(chǎn)權的高度。參見劉尚希：《自然資源設置兩級產(chǎn)權的構想—基于生態(tài)文明的思考》，《經(jīng)濟體制改革》2018年第1 期。。

關鍵是礦藏等自然資源資產(chǎn)化的可操作性、可支配性問題[9]。比如，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化才能設立排他性的礦產(chǎn)權。所謂礦產(chǎn)資源，是一個抽象的、不確定的、多礦種的集合體；賦存于地表或地下的隱蔽狀態(tài)，在地殼表面與垂直空間廣泛分布。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，是將特定區(qū)位內(nèi)的礦產(chǎn)資源通過勘探以后查明其類型、儲量、品位以及地質構造條件等，能夠以地質資料將勘探查明的相關信息進行描述，并且依據(jù)描述可以確定價格、做出開采計劃的財產(chǎn)。根據(jù)地質資料相關信息可以計價并能開采的塊段礦產(chǎn)資源，是從抽象的礦產(chǎn)資源中特定出來的“礦產(chǎn)資源資產(chǎn)”，可簡稱為“礦產(chǎn)”。抽象的礦產(chǎn)資源不能成為市場競爭的所有者權利的客體[10]，必須特定為礦產(chǎn)才能成為可控的權利客體。礦業(yè)開發(fā)，必須區(qū)分礦藏資源與礦藏資源資產(chǎn)的關系，這是區(qū)分“兩權”的基礎條件⑩但是，我國相關法律的規(guī)定以及學術研究，對未發(fā)現(xiàn)或未查明的整體性礦產(chǎn)資源與已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并已查明的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)很少予以區(qū)分。問題出在籠統(tǒng)地為抽象的礦產(chǎn)資源規(guī)定所有權，并相應認定為礦產(chǎn)資源國家所有權。實質上，只有已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并查明的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)才具有所有權法律關系，抽象的礦產(chǎn)資源無法設立具體的所有權。如果還肯定礦藏等自然資源也存在所有權，則更加缺乏法理依據(jù)。。而且，整個自然資源領域的大多數(shù)，都需要在“資產(chǎn)化”的基礎上區(qū)分“兩權”。比如，抽象的森林資源與特定區(qū)域的林木、水流資源與特定河段的水體，均屬于資源與資產(chǎn)的關系，只有資源資產(chǎn)化以后才可以實際支配并設置具體權利。

(二)區(qū)分礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)所有者權利

在實現(xiàn)礦藏、森林等自然資源價值的市場競爭中，直接參與者除了自然資源資產(chǎn)管理部門，還包括多層次的資源資產(chǎn)的權利所有者；所體現(xiàn)的權利不只是自然資源資產(chǎn)所有權，還包括多類型的資源資產(chǎn)所有者權利?？傮w上來說，是由不同層次的所有者與不同類型的權利相互匹配，依次構成自然資源及其資產(chǎn)的所有者權利體系。

1.政府所有者權利。雖然礦藏、森林等自然資源具有抽象性與不特定性，但可以宣示為屬于“國家所有”。這屬于國家所有者權利，但并不是“國家所有權”，必須特定為自然資源資產(chǎn)時才能設立排他性所有權?根據(jù)《民法典》第114 條規(guī)定，“特定的物”才能成為所有權的客體。學界基本認同所有權要求其客體“必須是獨立物、特定物與單一物”；所有權客體，必須在物理、概念以及法律上與其他的物明顯區(qū)別開來，以方便管控、公示、交易為獨立的標準。特定性的內(nèi)在要求是能夠用準確信息進行產(chǎn)權登記，足以防止利用中的產(chǎn)權爭議?！暗V產(chǎn)資源”與“水果”“ 蔬菜”等概念的地位一致，分別是不同物種而且不確定的集合體，不能設立具體的所有權。。因為支配不特定性資源的主體是唯一的，既不需要登記產(chǎn)權也不存在權屬方面的爭議[11]。那么，除了被法定出來屬于集體所有以外，自然資源“專屬于”國家所有，其他任何人都不允許成為自然資源權利的所有者。

實現(xiàn)礦藏、森林等自然資源的價值，必須在資源資產(chǎn)化以后通過特定主體行使所有權。《民法典》第246條規(guī)定：由國務院“代表”國家“行使”所有權，《礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林法》等單行法都做出了同樣的規(guī)定。國務院行使所有者權利：一方面是代表權，國務院作為礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)的權利主體，代表“全民”行使權利；另一方面是行使所有權，而不是國務院享有所有權。所謂行使所有權，是指國務院有權代為將國有自然資源資產(chǎn)予以處分；與民法中因取得而享有所有權存在根本區(qū)別，這是區(qū)分所有者權利的重要方面?目前，在理論研究與制度設置方面都忽視了這種根本區(qū)別。代表身份的所有者權利受到限制，不得隨意處分國有資產(chǎn)，而享有所有權的所有者可依其意志處分其權利。應區(qū)分行使所有權與享有所有權，政府法人才是真正行使自然資源所有權，但不享有所有權。。區(qū)分以代表身份“行使”所有權，目的在于明確權利與責任的相互性，即所有者權利內(nèi)在地負有義務。

國務院代表國家行使所有權，但國務院仍不是具體行使主體，則依法授權國務院自然資源主管部門行使?2019 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，明確國務院“授權國務院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”。。國務院授權自然資源主管部門，實質上是肯定了所有權權限的再授權過程[12]。被授權具體行使礦藏等自然資源資產(chǎn)所有權，是國務院權利的實行者，其所有者權利的內(nèi)容沒有變化。除此之外，國家還要求進一步探索地方性所有者權利。國有礦藏等自然資源資產(chǎn)廣泛，不可能全部確立為國家級所有者權利，按照清單制度由地方政府行使一定的所有權[13]。比如，石油、天然氣等貴重礦產(chǎn)資源以及大江大河大湖等由國務院行使所有權，除清單之外的由地方政府行使所有權。地方政府行使所有權的制度趨向于雙管齊下：一是法律授權制，由法律直接規(guī)定相關的礦藏等自然資源資產(chǎn)由地方政府行使所有權；二是委托代理制，委托省、市（地）以及縣政府代為行使所有權，委托代理不同于法律授權，是一種代理性的契約關系?前述《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》明確：“探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權的資源清單和監(jiān)督管理制度，法律授權省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權的特定自然資源除外”。。地方政府因委托或授權而行使礦藏等自然資源資產(chǎn)所有者權利，均應承擔保障資產(chǎn)價值與效用的合理性義務。

2.市場所有者權利。無論是授權代表還是委托代理行使所有權，政府所有者權利主要是將礦藏等自然資源資產(chǎn)出讓。受讓人獲得礦藏等自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用權以后，則具有了相應的所有者權利。出讓人與受認人地位平等，但權利內(nèi)容各不相同。開發(fā)利用礦藏等自然資源資產(chǎn)的所有者，包括個人、承包戶、合作社以及企業(yè)等，企業(yè)是礦業(yè)開發(fā)的主要主體。所有者權利主要是所有權、用益物權及其開發(fā)利用權等，還包括開發(fā)利用獲得收益的權利。受讓人的所有者權利，應當認可受讓“所有權”的事實，特定出來的礦產(chǎn)、水體、樹木等資產(chǎn)出讓，屬于國有資源資產(chǎn)的所有權出讓；因為受讓人在利用以后將客體消耗殆盡，只有將其區(qū)分為所有權才能保障國有資產(chǎn)的價值?出讓的不是礦產(chǎn)資源而是特定的礦產(chǎn)，國有礦產(chǎn)以所有權出讓及其價值實現(xiàn)，并不影響國有礦產(chǎn)資源的專屬權。認可受讓人取得礦產(chǎn)所有權，既能保護受讓人權益也能保障國有財產(chǎn)價值實現(xiàn)。在此問題上，希望法律及學界解放思想、從事實出發(fā)，才能接近產(chǎn)權的真實。。同時，區(qū)分受讓方的所有者權利，主要是源自于礦藏等自然資源的財產(chǎn)性權利以及利用中勞動物化的價值，以此防止所有者權利的擴大化。

(三)區(qū)分礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)管理者權力

區(qū)分并界定資源出讓、受讓的所有者權利體系，則為區(qū)分管理者權力提供了條件。政府對開發(fā)利用礦藏等自然資源資產(chǎn)的所有者行為進行監(jiān)督與管理，一般稱為政府管制?管制：就是政府單方面所采取的干預行動，用來糾正市場的不當，是為或者設計來為公共利益服務的。通常分為經(jīng)濟管制與社會管制。。針對進入壁壘與交易價格的經(jīng)濟管制，發(fā)生在礦藏、森林等自然資源規(guī)劃階段，比如是否或何時將自然資源投放市場，某區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)是現(xiàn)在開發(fā)還是留給后代開發(fā)等。而在自然資源資產(chǎn)生產(chǎn)領域里，資源資產(chǎn)投放產(chǎn)業(yè)市場以及進入企業(yè)生產(chǎn)的政府干預屬于社會管制，主要是通過政府普遍的禁止或強制的決定等權力方式來影響企業(yè)的決策。社會管制是基于市場失靈時的政府發(fā)揮作用，讓政府的許可與控制行為替代市場選擇。因為“市場失靈意味著由于較高的排他成本，造成外部性內(nèi)部化的困境”[14]。開采礦產(chǎn)的企業(yè)既要多采出礦產(chǎn)品又要保障安全工作條件，后者只有成本投入而無效率，采礦安全的增加始終伴隨著成本的增加；自由市場不支持無效率的資本投入，而礦山企業(yè)也沒有任何激勵因素，為此市場可能失靈。在環(huán)境保護方面也是如此，采礦的廢水、礦渣等隨意排放造成污染而產(chǎn)生了外部性問題，礦產(chǎn)品價格不能反映社會為采出該礦產(chǎn)品而必須付出的價值。

在礦藏等自然資源資產(chǎn)利用中，過于自由而且不受管束的市場，不僅極其沒有效益，而且會帶來諸多社會問題?！皞ゴ笊鐣沁@樣一種理念：為了達到保護和促進公共福利的目的而擴大政府的作用；如果有必要的話，甚至可以實施強有力的限制”[15]。政府以強有力的方式干預或者限制市場行為的能力，就是政府的管理者權力。市場經(jīng)濟發(fā)展以后的現(xiàn)代社會，從公司董事會到生產(chǎn)層職工、從礦山企業(yè)到掘進巷道設立工程等都離不開政府干預。對于礦產(chǎn)的開采，實行普遍禁止下的特別許可授權制度，政府從環(huán)境保護、礦山安全、開采計劃以及采礦資質等方面審查后決定企業(yè)是否準入市場，未經(jīng)政府許可任何人不得擅自進入開采市場。對于許可進入市場開采特定范圍礦產(chǎn)的企業(yè)，政府要對開采行為進行檢查與監(jiān)督等，發(fā)現(xiàn)問題時要進行處置。

四、構建區(qū)分“兩權”的產(chǎn)權“二元結構”理論

單獨區(qū)分礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)的所有者權利或管理者權力，通常使用描述性的方式可以闡釋。但是，對比區(qū)分管理者權力與所有者權利及其相互關系，就需要通過一定的手段。前述法定采礦權，是在許可證規(guī)定范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)并獲得礦產(chǎn)品的權利。這在實質上，是管理者權力與所有者權利的融合，并且屬于管理者權力“包辦”所有者權利?在計劃經(jīng)濟時代，一切都是按政府的計劃進行生產(chǎn)與分配，并沒有區(qū)分“兩權”。。對比區(qū)分“兩權”的特殊性在于，所有者權利與管理者權力的行使，既出自于同一政府又是針對于同一自然資源資產(chǎn)。在兩個“同一”性的條件下作出不同的區(qū)分，需要在市場經(jīng)濟思維下推出一個區(qū)分“兩權”的判斷標準。構建一個可以定分止爭的判斷標準：產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論模型。

區(qū)分管理者權力與所有者權利，需要將礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)權利從傳統(tǒng)的“所有權”關系提升至現(xiàn)代“產(chǎn)權”關系。所有權，是一種對特定物具體支配的操作性權利，《民法典》進一步將所有權以權能結構固化而缺乏拓展空間?！八袡唷痹诿穹ㄖ衅毡槭褂?，已形成一種“古老的拜所有權教”[16]7。自然資源資產(chǎn)權利類型與權利結構比較復雜，仍普遍使用羅馬法初期的“所有權”則不適宜區(qū)分“兩權”?傳統(tǒng)的所有權是具體的權利，對主體、客體及其關系的要求嚴格；權能構造已被民事法律固定，權利內(nèi)容不能結構化。具體、狹窄、固化的所有權，已明顯不適應宏觀而廣闊的自然資源資產(chǎn)權利的市場改革。。需要以現(xiàn)代產(chǎn)權關系替代傳統(tǒng)的所有權關系，才能展開自然資源資產(chǎn)權利體系。因為產(chǎn)權狀態(tài)結構具有宏觀性與包容性，所以黨中央、國務院強調(diào)以“產(chǎn)權”定位并堅持以“產(chǎn)權”為中心，一般不使用“所有權”。從十六屆三中全會的決定開始，黨中央一直強調(diào)“產(chǎn)權是所有制的核心”；黨中央、國務院反復提出，完善自然資源資產(chǎn)“產(chǎn)權法律體系”?中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》中明確要求：“完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權法律體系”；《中共中央國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》中強調(diào)：“產(chǎn)權制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石”。。

礦藏、森林等自然資源產(chǎn)權屬于不動產(chǎn)物權，其產(chǎn)權結構可按物權狀態(tài)進行“二元”分置?！睹穹ǖ洹肺餀嗑幍?05條明確：本編調(diào)整因“物的歸屬和利用”所產(chǎn)生的民事關系?《民法典》第205 條規(guī)定是2007 年《物權法》第2 條第1款規(guī)定的復制。2007年的《物權法》第2條第1款規(guī)定“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關系，適用本法”。這也是《民法典》規(guī)定的調(diào)整對象。。民法典物權編關于物的“民事關系”分為兩類：物的歸屬與物的利用。那么，礦藏、森林等自然資源及其資產(chǎn)產(chǎn)權的“民事關系”，可依民法典物權狀態(tài)“二元結構”分置為：物的歸屬產(chǎn)權與物的利用產(chǎn)權。

(一)靜態(tài)：歸屬產(chǎn)權

礦藏、森林等自然資源屬于一種客觀存在的物，當自然界的“物”被明確權利以后就轉化為“客體”，也就有了主體與客體之間的民事關系。但這種轉化所形成的民事關系，主要是明確一種關于礦藏、森林等自然資源的管領權關系，以此證明該物已經(jīng)確立了主人。但僅限于確立主體與客體之間的民事關系，就是《民法典》第205條規(guī)定關于“物的歸屬”關系，即“歸屬物權”或“歸屬產(chǎn)權”?物權應歸屬于產(chǎn)權，現(xiàn)代產(chǎn)權制度以物權、知識產(chǎn)權、信息技術產(chǎn)權、貨幣資本與人力資本產(chǎn)權等為內(nèi)容。分別規(guī)范并整體構建產(chǎn)權體系，最終由法律予以調(diào)整?，F(xiàn)代產(chǎn)權關系，應成為法律制度的主要內(nèi)容。。歸屬物權的設立，是一種具有法律效力的民事確權，界定了該物已屬于特定的主體支配，證實此物是我的而不是其他任何人的。礦藏、森林等自然資源明確歸屬產(chǎn)權，是市場經(jīng)濟發(fā)展中的必要判斷，也是市場經(jīng)濟有秩序、有效率運行的基本前提?據(jù)此，凡有價值、且能支配的資源，必須盡可能確立其歸屬產(chǎn)權，這是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。比如，村民們發(fā)現(xiàn)一只在田間跑動的野狼，因野狼未明確歸屬權而導致田間多個村民競爭性搶奪。那么，秩序、效率以及道德等均因搶奪而受到損失。因此，市場經(jīng)濟的首要問題是確權。。歸屬物權處于一種可以忽略時間與空間變化的靜止狀態(tài)，表現(xiàn)為一種“靜態(tài)”物權，屬于“靜態(tài)”歸屬產(chǎn)權。憲法規(guī)定礦藏等自然資源屬于“國家所有”，在此明確自然資源的國家歸屬產(chǎn)權，屬于一種忽略時空變化的宣示，除國家以外的任何人不具有礦藏等自然資源歸屬權。

(二)動態(tài)：利用產(chǎn)權

《憲法》規(guī)定礦藏、森林等自然資源專屬于國家所有，明確國家排他性支配資源產(chǎn)權。發(fā)揮物的效用是通過對物的利用來實現(xiàn)的，即以其行為實際地占有、使用并因此獲得收益的有效利用。靜態(tài)歸屬物權是一種不能實現(xiàn)其價值的被動產(chǎn)權，沒有進行利用則是資源閑置甚至浪費；對歸屬物權進行利用并使其效用最大化，則能充分發(fā)揮歸屬物的經(jīng)濟價值，充分利用物權才是主動產(chǎn)權。主體發(fā)揮物之效用最大化的實踐行為，就是《民法典》第205條規(guī)定關于物的“利用”關系，這屬于民事“利用物權”或“利用性產(chǎn)權”。歸屬于國家所有的礦產(chǎn)資源，被特定為礦產(chǎn)后出讓給市場主體開采，受讓人“開采”礦產(chǎn)的權利就是“利用物權”。凡已明確歸屬權的資源均要求進入利用階段，物權利用是物權歸屬的目的，所以主動物權又是目的物權。利用物權地位的重要性，是人們從以“所有”為中心轉向以“利用”為中心的動力所在[17]。現(xiàn)代“產(chǎn)權關系，從強調(diào)‘占有’，轉向強調(diào)‘使用’，與此相應的財產(chǎn)法律關系也日漸從靜態(tài)轉向動態(tài)”[18]。

礦產(chǎn)開采過程中的掘進空間在時刻變化，空間變化引發(fā)與空間關聯(lián)的相鄰權關系變化，還有政策安排的變化等。此過程說明，利用物權始終處于變化狀態(tài)，相對于物之歸屬權來說，應屬于“動態(tài)”利用物權。物權利用的動態(tài)性決定了利用物權的社會性，主要是權利行使的相互性與相對性。礦產(chǎn)的開采，要利用他人土地、生態(tài)環(huán)境、道路交通等，僅有明確歸屬權的礦產(chǎn)是無法開采成礦產(chǎn)品的。動態(tài)利用物權，是眾多行為選擇的權利束，每一權利都要顧及權利運行相關聯(lián)他人利用的機會和利益，這樣才能有共同利用的自由。因此，利用物權的行使要受到他人權利實現(xiàn)的約束，為了公眾利益還要接受公權力的管制。權利行使受到必要的約束與限制，屬于利用物權所應承擔的義務。

(三)區(qū)分：“二元結構”產(chǎn)權

從產(chǎn)權方向將物權區(qū)分為靜態(tài)“歸屬物權”與動態(tài)“利用物權”，將兩者結合起來則構成狀態(tài)“二元結構”的現(xiàn)代物權關系或產(chǎn)權關系，也就是《民法典》第205條規(guī)定因“物的歸屬和利用”所產(chǎn)生的“二元結構”的民事關系。其實現(xiàn)代物權制度，是“財產(chǎn)歸屬制度與財產(chǎn)利用制度組成的二元結構體系”[16]58。物權依狀態(tài)區(qū)分為“二元結構”，物權結構之間的兩種狀態(tài)分別獨立，各自的獨立性成為區(qū)分“兩權”的前提；分別保持其特性，歸屬物權體現(xiàn)為人與物的關系，而利用物權強調(diào)因物引起的人與人之間的社會關系?產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論，屬于筆者的概括。筆者認為，該理論可以彌補傳統(tǒng)所有權權能分析的尷尬，甚至可以取代所有權權能結構分析，可以辨析和解釋經(jīng)濟社會中一些重大疑難問題，還可以作為制定其他制度、政策等方面的工具。物權、知識產(chǎn)權以及資本等，均可從“二元結構”理論方面分析。?！稇椃ā返?條第1款宣示：礦藏、森林等自然資源專屬于“國家所有”；第2款規(guī)定：國家保障自然資源的“合理利用”?！稇椃ā吩谕粭l規(guī)定中以兩款的方式區(qū)分了自然資源產(chǎn)權“二元結構”狀態(tài)：“國家所有”與“合理利用”。這就構成自然資源產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”的憲法區(qū)分，也是《民法典》第205條規(guī)定的憲法依據(jù)。在憲法區(qū)分中，國家是“歸屬物權”的主體，但不是“合理利用”的主體；國家以政治主體地位保障利用，而“利用物權”的主體是國家主體以外的多數(shù)人。這就表明，憲法關于“歸屬物權”與“利用物權”主體的異質性，是以“歸屬物權”與“利用物權”分別獨立存在為條件的。?關于憲法的這種“二元結構”的產(chǎn)權構建，應該成為民法關于自然資源產(chǎn)權制度的依據(jù)。但是非常遺憾，學界僅選擇自然資源“國家所有”解釋為“國家所有權”，再在“國家所有權”上展開論證，而對于憲法的“合理利用”卻視而不見。這種遺憾，成為區(qū)分“兩權”的障礙。

“二元結構”的歸屬產(chǎn)權與利用產(chǎn)權之間，資源被確立歸屬產(chǎn)權后才能進入利用產(chǎn)權，兩者處在不同階段的兩種狀態(tài)，既相互獨立又相互連接。兩者形成統(tǒng)一體，靜態(tài)歸屬產(chǎn)權的排他性與動態(tài)利用產(chǎn)權的相互性，構成對立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權關系。將兩者統(tǒng)一起來以后，與“所有權”的內(nèi)容是一致的。但是，所有權的缺陷很明顯，除了不適應宏觀分析以外，還在于不能分置成為各自獨立的權利狀態(tài)?有必要認識到這個關鍵問題，才能緩解“拜所有權教”的趨勢。物權法中的所有權分離出用益物權以后，其所有權仍然保持不變，只是受到一定限制。比如農(nóng)地三權分置，分為所有權、承包權、經(jīng)營權，三者同時存在，所有權還是原樣。這從權利來源與去向方面來看，將權利的實現(xiàn)方式作為權利分置。。從產(chǎn)權狀態(tài)的角度區(qū)分“二元結構”，才能認識產(chǎn)權結構之間的價值[19]。自然資源的歸屬產(chǎn)權可以而且必須清晰，該物是我的就不是你的；自然資源的利用產(chǎn)權邊界從來就是不確定的，普遍存在剩余控制權與剩余索取權。因此，黨中央與國務院關于“生態(tài)文明體制改革總體方案”的原則中要求：“構建歸屬清晰”的自然資源產(chǎn)權制度。在此，強調(diào)“歸屬清晰”而不是產(chǎn)權清晰，就在于產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”的區(qū)分。而且，在黨中央、國務院的系列決定與政策中，一直注重資源產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”的區(qū)分。

五、依產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論區(qū)分“兩權”

從對比中判斷與區(qū)分“兩權”，需要有一個尺度或標準。構建產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論模型，擬用于區(qū)分“兩權”的工具，成為判斷與區(qū)分“兩權”的依據(jù)?！稇椃ā返?條連續(xù)兩款規(guī)定明確：礦藏等自然資源的歸屬權是“國家所有”，礦藏等自然資源的合理利用由“國家保障”；關于自然資源“國家所有”屬于所有者權利，關于“國家保障”資源合理利用屬于管理者權力?！稇椃ā返?條規(guī)定自然資源“國家所有”與“合理利用”，就是以“歸屬物權”與“利用物權”的產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論為依據(jù)，并以此區(qū)分所有者權利與管理者權力。憲法依產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”明確區(qū)分“兩權”，那么礦藏等自然資源產(chǎn)權制度在區(qū)分“兩權”方面就有了憲法依據(jù)。

(一)以產(chǎn)權“二元結構”理論區(qū)分與判斷“兩權”

《憲法》第9條規(guī)定的自然資源產(chǎn)權“二元結構”，是區(qū)分“兩權”的基本依據(jù)。依憲法規(guī)定的路徑，進一步對自然資源資產(chǎn)區(qū)分“兩權”。依產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”中的歸屬物權與利用物權關系，來區(qū)分礦藏等自然資源資產(chǎn)的“管理者權力與所有者權利”。依此進行區(qū)分“兩權”的路徑明確，凡資源資產(chǎn)的歸屬物權屬于人與物的個體關系，由市場價格決定去向，所有者自由行使權利，一般情況下禁止公權力出現(xiàn)在歸屬物權場合；凡資源資產(chǎn)的利用物權屬于人與人的相互關系，由市場自由與公權力管制共同起作用，由公權力為利用物權界定權利范圍以及權利能力，利用物權在限定的邊界內(nèi)才是完全的所有者權利。依產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”區(qū)分“兩權”的路徑，整體成“梯形”結構圖：

1.靜態(tài)歸屬物權：所有者權利絕對自由。礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)歸屬物權，在市場上僅以價格競爭為原則流向能人手中。無論是自然資源資產(chǎn)歸屬權的享有、流轉、處分以及法律救濟等，都是在行使資源資產(chǎn)所有者權利，公權力不得干預。在市場上，礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)與其他資產(chǎn)平等、自由地進入市場，市場競爭只認可資產(chǎn)的質量與價值；各產(chǎn)權主體的地位平等，國有資產(chǎn)進入市場同樣是競爭者，出讓人與受讓人地位平等并保障公平交易。在此，應遵循自然資源開發(fā)利用規(guī)劃，只有符合資源開發(fā)利用規(guī)劃的資產(chǎn)投入市場才是自由的?資源開發(fā)利用規(guī)劃是宏觀與長遠安排，屬于公權力的自然資源管理，而不是資產(chǎn)管理。比如，已特定出來的礦產(chǎn)，即時開發(fā)還是一定時期以后投入開發(fā)，都依據(jù)礦業(yè)開發(fā)的總體規(guī)劃。制定礦業(yè)開發(fā)規(guī)劃與將符合開發(fā)規(guī)劃的礦產(chǎn)投入市場，前者是管理者權力而后者是所有者權利。當前的制度下缺乏合理規(guī)劃，主要靠投入市場后再進行廣泛的資源整合，造成較大的社會成本，而且飽受詬病。。政府的自然資源管理機關，作為資源資產(chǎn)出讓人行使所有者權利，保障國有資源資產(chǎn)歸屬權的價值實現(xiàn)。礦產(chǎn)、林木、水體以及草原等自然資源資產(chǎn)的歸屬產(chǎn)權出讓中，政府自然資源管理部門均在行使完全性的所有者權利。

平等、自由與自主行使礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)歸屬物權，一般不允許行使監(jiān)管者權力。但是在此需要區(qū)分類型的特殊性：分辨歸屬物權、認定征收征用權。一方面，需要分辨自然資源資產(chǎn)的歸屬物權。準確認定物權狀態(tài)的目的在于，防止以利用物權“搶奪”歸屬物權的排他性，轉而以歸屬物權為由來拒絕公權力監(jiān)管。鑒別所有者權利性質是區(qū)分“兩權”的一種方式，自由與自主的所有者權利不受公權力干預，僅限于靜態(tài)歸屬物權，不包括動態(tài)利用物權或其他權利。比如，將樹栽在已明確歸屬權人的土地上，當所栽的樹長大以后，因擅自將樹砍掉或過度修剪而受到公權力處罰。所栽的樹是利用公共環(huán)境長大并成為生態(tài)環(huán)境的一部分，這一發(fā)展了的、原本不具有的動態(tài)權利，屬于公眾利益而不應是是歸屬物權；監(jiān)管者權力的行使是為了維護公共利益，并沒有涉及所有者原本具有的靜態(tài)權利。另一方面，實行必要的征收征用。為了公共利益的目的依法實行征收征用，這是一種永久或短期的強制性“剝奪”歸屬物權而行使的監(jiān)管者權力，權利所有者只有服從的義務。短期“剝奪”物權的征用只針對動態(tài)利用物權，永久性“剝奪”的征收是針對靜態(tài)歸屬物權。征收，是為了公共利益而強制讓度權利人的歸屬物權，是公權力強制流轉歸屬物權的特別現(xiàn)象。因此，法律嚴格規(guī)定了征收的目的、程序以及補償?shù)取?/p>

2.動態(tài)利用物權：所有者權利受管理者權力管制。根據(jù)物權“二元結構”理論，動態(tài)利用物權不是完全自由的，必須接受社會約束和政府管制。利用物權的相對性與相互性，決定了所有者權利的社會責任。物權僅有利用還不行，必須“合理”利用，就是依法、有效、公平地利用。憲法之所以規(guī)定國家保障礦藏等自然資源資產(chǎn)“合理利用”，也就是國家授權公權力彌補市場的不足。行使礦藏等自然資源資產(chǎn)的利用物權，由監(jiān)管者權力與所有者權利共同促成，以此保障“合理”與“利用”的統(tǒng)一。動態(tài)利用物權源于歸屬物權的利用，是歸屬物權的價值實現(xiàn)，屬于所有者權利。但是動態(tài)利用物權的行使必須經(jīng)過公權力許可或監(jiān)管，在自然資源領域的利用物權，未經(jīng)公權力許可不得行使所有者權利。當然，盡管是合力行使利用物權，仍然需要區(qū)分“兩權”及其關系。監(jiān)管者權力在法律授權范圍內(nèi)作出決策，即便有自由裁量權也是受到嚴格限制的；所有者權利因公權力限制而縮小權利邊界，而且不能越過公權力所確定的邊界，只有在邊界范圍以內(nèi)才是自由的。

礦產(chǎn)開發(fā)權的行使，就是所有者權利與監(jiān)管者權力的結合與統(tǒng)一。已經(jīng)擁有礦產(chǎn)歸屬物權的所有者，當然擁有開采礦產(chǎn)的利用物權。但是，礦業(yè)開發(fā)屬于國家普遍禁止的行為，未經(jīng)公權力許可不得開采已明確歸屬物權的礦產(chǎn)。開采者需要向政府申請開采，政府根據(jù)申請人的開采資質、開采計劃、安全與健康保護能力、環(huán)境保護措施以及礦業(yè)用地等方面的條件進行審查，符合條件的申請者則決定許可授權開采，并發(fā)放開采許可證。開采過程中仍然要時刻接受監(jiān)管者的檢查、監(jiān)督以及處置，凡有所有者權利行使的時候就有監(jiān)管者權力的隨行。

(二)以產(chǎn)權“二元結構”理論矯正“兩權”不分現(xiàn)狀

合理區(qū)分“兩權”，需要以產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論為依據(jù)。政府必須嚴格管制動態(tài)利用物權，自然資源利用必須始終處在監(jiān)管理者的視力范圍內(nèi)，管理者權力與所有者權利如影隨行；公權力不得干預靜態(tài)歸屬物權，通常保持公權力與歸屬物權之間的“絕緣”。如果不能界定礦藏等自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權“二元結構”，那么管理者權力必然要覆蓋歸屬物權與利用物權，導致公權力取代自然資源的市場配置，因此很難從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟。在自然資源產(chǎn)權配置方面，以行政許可方式配置資源的現(xiàn)象并不少見。而且，學界認為公權力配置國有資源的理由充足：自然資源的稀缺性與公共性[20]。

學界認為，“在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，存在明顯的權利與權力的沖突”[21]。主要是法定“采礦權”忽視了產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論，沒有將歸屬性的“礦產(chǎn)權”與利用性的“開采權”予以分置，而是兩者融合為一體[22]。公權力許可開采一定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)時，便將靜態(tài)礦產(chǎn)權“暗含”在管理者權力之中一并許可了；公權力的采礦許可既是歸屬物權的許可也是利用物權的許可。所有者權利“暗含”于管理者權力，因此無法區(qū)分“兩權”。采礦權的混合性與多面性，形成一個尷尬的礦業(yè)管理局面：首先，采礦權出讓的尷尬。形勢迫使礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)有償使用，于是全面推進“礦業(yè)權招拍掛有償出讓”[23]。相關規(guī)定明確市場出讓采礦權的程序，并細化招標、拍賣細節(jié)?《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》第20條規(guī)定，“以招標拍賣掛牌方式確定中標人、競得人后，主管部門應當與中標人、競得人簽訂成交確認書”；該管理辦法第25 條規(guī)定，“主管部門應當按照成交確認書所約定的時間為中標人、競得人辦理登記，頒發(fā)勘探許可證、采礦許可證”。。礦產(chǎn)物權可以招標、拍賣出讓，而行政許可開采授權禁止上市招標、拍賣。以招標、拍賣、掛牌方式出讓采礦權，所遵循的市場法則與采礦權行政許可中的公權力許可根本不相容?按照市場交易程序的擇優(yōu)原則確定中標人、競得人，并當即簽訂成交確認書；中標人、競得人繳納采礦權出讓費用以后并簽訂采礦權出讓合同，行政主管部門依約定頒發(fā)采礦許可證，辦理登記并保障中標人、競得人的合法權益。中標人、競得人取得行政主管機關的行政許可，并取得相應范圍內(nèi)一定年限的采礦權。。其次，采礦權轉讓的尷尬。法律規(guī)定采礦權轉讓必須經(jīng)過行政審批，主要審查采礦權轉讓合同、轉讓人與受讓人資質條件等?1998 年國務院關于《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第8 條規(guī)定了轉讓申請人必須準備并向管理機關報送六大的資料，包含轉讓申請書、轉讓合同、轉讓人條件、受讓人資質條件、開采情況報告以及要求提交的其他有關資料；第10 條第3 款規(guī)定，采礦權經(jīng)“批準轉讓的，轉讓合同自批準之日起生效”。。經(jīng)審查后決定批準轉讓的，則采礦權轉讓合同生效；未經(jīng)批準而擅自轉讓采礦權的，則吊銷采礦許可證。本來產(chǎn)權轉讓合同屬所有者權利自由，但是轉讓合同中的礦產(chǎn)物權“暗含”在采礦許可之中，必須經(jīng)過審查批準。如果允許自由轉讓則管理者權力缺位，如果必須經(jīng)過批準才能轉讓則管理者權力越位[24]。最后，采礦權處置的尷尬。散、亂、差的礦山開發(fā)布局導致長期性未端處置，采取強制性的礦產(chǎn)資源整合，主要以管理者權力為后盾[25]。而且行政機關為了完成計劃整合任務，被迫使用行政自由裁量權[26]。強制性資源整合以及其他行政處置，只能是將礦產(chǎn)歸屬物權一并進行。管理者權力做出的吊銷與收回采礦許可證的決定，必然將礦山企業(yè)的礦產(chǎn)物權及其投入一并收繳。

依產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論，國有土地使用權出讓與房地產(chǎn)開發(fā)的兩者分別獨立，因而管理者權力與所有者權利之間界線分明。現(xiàn)行采礦權應依產(chǎn)權“二元結構”予以解構，讓其中的礦產(chǎn)權與開采權分別獨立，才能明確區(qū)分“兩權”。一方面是礦產(chǎn)權獨立，采礦權關于許可證規(guī)定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)從采礦權中獨立出來，屬于靜態(tài)歸屬物權并維護其特性；另一方面是開采權獨立，對許可證規(guī)定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的開采行為仍留在許可證之中，這屬于動態(tài)利用物權并受政府管制。依產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論解構采礦權以后，則便于區(qū)分“兩權”。從礦產(chǎn)資源中特定出來的礦產(chǎn)應由資源管理部門出讓，政府部門行使資源所有者權利；如果對受讓的礦產(chǎn)進行開采，必須進行特別許可與監(jiān)督，政府部門行使管理者權力。

礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)，在我國已實現(xiàn)從無償利用到有償利用。在國家“機構改革后，自然資源部整合了分散在各部門的自然資源資產(chǎn)”[27]。接下來的任務是如何實現(xiàn)憲法規(guī)定的“合理利用”，為此，黨中央與國務院要求將區(qū)分“兩權”作為改革的總要求。利用資源是永恒的，“合理”利用需要合理的制度安排，區(qū)分“兩權”是制度合理安排的關鍵。如果不能正確區(qū)分“兩權”，就很難構建合理利用自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。

礦藏、森林等自然資源資產(chǎn)管理區(qū)分“兩權”的分析，能夠為厘清政府與市場關系提供一個可行的范式。就是從產(chǎn)權的視角構建狀態(tài)“二元結構”理論模型，以此運用于市場與政府關系的界分，這在物權、股權、知識產(chǎn)權以及人力資本等方面均能起到工具性的效果。我國憲法關于自然資源“國家所有”與“合理利用”產(chǎn)權關系，就是依“二元結構”理論構建的。

同一政府組織管理同一自然資源，具體對象是自然資源資產(chǎn)。然而，“自然資源在具備稀缺性和具有較為完備的產(chǎn)權條件下，轉化為自然資源資產(chǎn)”。自然資源資產(chǎn)化管理依賴于產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論：歸屬性產(chǎn)權由市場決定配置，政府行使所有者權利；利用性產(chǎn)權必須時刻接受政府監(jiān)管，政府行使管理者權力。結論認為，產(chǎn)權狀態(tài)“二元結構”理論可成為區(qū)分市場與政府職能的工具。