謝尚果 全莉萍 彭 振

中共十九大報(bào)告明確提出把“自治、法治、德治”相結(jié)合應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，從“三治有機(jī)融合”到“三治相結(jié)合”，標(biāo)志著中國特色社會主義社會治理體系進(jìn)入了新時(shí)代。2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出要推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、德治、法治相結(jié)合的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路。關(guān)于鄉(xiāng)村治理，學(xué)者們從不同的視角展開了卓有成效的研究，如費(fèi)孝通先生早年就分析了鄉(xiāng)土中國的禮治秩序和無為政治［1］48～59。梁治平、蘇力等研究了鄉(xiāng)土社會的法治情況。［2］60～80張文顯（2018）提出“三治”是方式方法，自治法治德治都是社會治理的基本方式方法。自治增活力、法制強(qiáng)保障、德治揚(yáng)正氣。［3］高其才（2015）認(rèn)為民族習(xí)慣法在鄉(xiāng)村治理中仍有重要作用。［4］393陸益龍（2017）提出“后鄉(xiāng)土中國”。［5］10～50周大鳴（2016）認(rèn)為鄉(xiāng)村都市化需要處理好統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展與各村自主發(fā)展的關(guān)系，解決好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市融入、后集體時(shí)代集體遺產(chǎn)的延續(xù)、鄉(xiāng)村都市化文化遺產(chǎn)傳承與創(chuàng)新的問題。［6］吳大華（2018）認(rèn)為要加強(qiáng)農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”的研究與實(shí)踐。［7］進(jìn)入新時(shí)代，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展，如何有效地與“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”“鄉(xiāng)村振興”相結(jié)合，如何結(jié)合“三治合一”具體分析鄉(xiāng)村社會秩序、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村文化建設(shè)、土地利益分配、鄉(xiāng)村共同體塑造、鄉(xiāng)村科技和扶貧，等等。為此，筆者分別于2019年1 月、2021 年8 月兩次赴廣西三江侗族自治縣、龍勝各族自治縣、金秀瑤族自治縣、融水苗族自治縣、容縣、北流市等地，2019 年7 月22 日至31 日赴廣西河池市南丹縣、宜州區(qū)、羅城仫佬族自治縣以及玉林市玉州區(qū)、博白縣、興業(yè)縣，就民族地區(qū)自治、法治和德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理情況展開實(shí)地調(diào)研。深入村屯、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)以及法院、派出所、企業(yè)等單位，采取聽取匯報(bào)、查閱資料、現(xiàn)場考察和專項(xiàng)座談等方式，詳盡地了解廣西部分鄉(xiāng)村實(shí)施“三治”的實(shí)際情況，分析當(dāng)前影響鄉(xiāng)村治理的突出問題，研究如何加強(qiáng)并創(chuàng)新民族地區(qū)鄉(xiāng)村“三治”的對策。

一、廣西“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理“試驗(yàn)田”成效凸顯

（一）各地探索村民自治的新模式，為推進(jìn)治理重心下移提供“廣西經(jīng)驗(yàn)”

1.提升基層自治組織管理水平。這主要體現(xiàn)在：嚴(yán)格實(shí)行民主選舉，充分保障群眾的選舉權(quán)與被選舉權(quán)；嚴(yán)格實(shí)行民主決策，推行社區(qū)黨組織和基層群眾性自治組織聯(lián)系會議、議事協(xié)商、村民議事會議制度；嚴(yán)格實(shí)行民主管理，推行任期目標(biāo)責(zé)任制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民依法參與社區(qū)事務(wù)、財(cái)務(wù)和公益事業(yè)等方面的管理；嚴(yán)格實(shí)行民主監(jiān)督，發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會作用，重點(diǎn)履行對村務(wù)、財(cái)務(wù)管理等情況的民主監(jiān)督職能。

2.不斷完善村民自治制度。通過制定村規(guī)民約、企業(yè)行規(guī)、集體協(xié)商制度等方式，形成了一套有廣西特色的基層自治模式。堅(jiān)持群眾的“權(quán)”由群眾使，群眾的“事”由群眾辦，群眾的“利”由群眾享。不斷突顯黨組織在農(nóng)村事務(wù)管理中的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，基層黨委政府把握鄉(xiāng)村治理的方向，通過招商引資、技術(shù)幫扶、政策支持等舉措，助力鄉(xiāng)村自治，把鄉(xiāng)村決策權(quán)、資金使用權(quán)、基層事務(wù)管理權(quán)、權(quán)力行使監(jiān)督權(quán)等權(quán)利真正讓群眾來行使。實(shí)現(xiàn)了集體收入統(tǒng)一由村集體依法安排，群眾的財(cái)政獎補(bǔ)資金全部透明并實(shí)現(xiàn)按時(shí)足額發(fā)放，上級下?lián)艿姆鲐氻?xiàng)目資金全部用到群眾身上，切實(shí)可行的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目放手讓群眾來干。

3.村民自治效果顯著。廣西宜州合寨村是中國村民自治的發(fā)源地，自中共十八大以來，廣西各地積極推廣合寨村的基層自治經(jīng)驗(yàn)，開展鄉(xiāng)村公共事務(wù)民主管理，推進(jìn)基層“自治”制度建設(shè)，在自然屯先后成立屯級黨群理事會，不斷探索和拓展村民自治的新內(nèi)涵，在基層社會秩序、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、平安鄉(xiāng)村建設(shè)、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮獨(dú)特作用。

（二）各地不斷夯實(shí)鄉(xiāng)村法治成果，平安鄉(xiāng)村建設(shè)成績斐然

1.法治宣傳與法治文化建設(shè)相得益彰。通過有民族特色的法治宣傳活動，打造民族法治文化，引導(dǎo)各族群眾樹立法治理念和正確維權(quán)思維。譬如，三江侗族自治縣充分利用傳統(tǒng)民族節(jié)日，通過侗戲、講款、侗族大歌、蘆笙踩堂等老百姓喜聞樂見的形式寓教于樂，讓群眾學(xué)法、知法、守法、用法，并且形成了“多耶普法”“侗戲普法”等一批獨(dú)具民族特色和影響力的法治宣傳活動品牌。

2.鄉(xiāng)村法治服務(wù)水平不斷提升。一村一法律顧問全面實(shí)行。依法化解村民矛盾糾紛，提高鄉(xiāng)村法律服務(wù)水平，徹底打通基層法律服務(wù)的“最后一公里”，把“貼心服務(wù)”送到群眾身邊。推行巡回公證辦公制度，保障貧困群體在脫貧過程中的產(chǎn)權(quán)公證等相關(guān)需要得到及時(shí)滿足，對于行動確實(shí)不便的貧困戶，為其積極提供上門辦證服務(wù)。簡化優(yōu)化法律援助申請程序，提高審查效率，縮短扶貧對象從申請到獲得法律援助期間的等待時(shí)間，保障援助及時(shí)送達(dá)。

3.鄉(xiāng)村掃黑除惡成效突出。圍繞依法嚴(yán)懲，加強(qiáng)摸底排查，突出對重點(diǎn)人員和領(lǐng)域的管理。加強(qiáng)對重點(diǎn)人群、校園周邊和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致排查，加大對矛盾糾紛、信訪問題、重要重點(diǎn)群體、重要重點(diǎn)人員進(jìn)行全方位排查，建立臺賬管理，做到不漏一人一戶。營造全民掃黑除惡濃厚氛圍。組建掃黑除惡宣傳隊(duì)，進(jìn)屯入戶開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭宣傳工作。開展掃黑除惡暨禁毒宣傳、反邪教“進(jìn)農(nóng)村”“進(jìn)家庭”“進(jìn)企業(yè)”等活動，鼓勵群眾積極舉報(bào)黑惡勢力違法犯罪線索。

（三）各地傳承優(yōu)秀民族文化資源，德治助力鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)推進(jìn)

1.少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制不斷完善。積極推動民族文化進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)機(jī)關(guān)。譬如，龍勝各族自治縣把“代表性非遺項(xiàng)目”請進(jìn)校園，每周安排一個(gè)下午時(shí)間學(xué)習(xí)1～2 種“非遺”項(xiàng)目，如侗族蘆笙舞、刺繡等，讓“非遺”傳承真正進(jìn)入學(xué)生的心里，實(shí)現(xiàn)文化傳承和知識學(xué)習(xí)雙贏。少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)煥發(fā)出新的活力。各地都在挖掘民族文化遺產(chǎn)潛力，通過與民族旅游相結(jié)合，開發(fā)利用民族傳統(tǒng)文化，發(fā)展特色民俗旅游活動。

2.垂范鄉(xiāng)里的文化賢人成為鄉(xiāng)風(fēng)文明的推動者。選樹鄉(xiāng)賢模范、廣泛宣傳，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢成為核心價(jià)值觀的引領(lǐng)者，不斷擴(kuò)大“當(dāng)代鄉(xiāng)賢”的影響力，讓“當(dāng)代鄉(xiāng)賢”成為農(nóng)村社會主義核心價(jià)值觀的踐行者和引路人。鼓勵、支持鄉(xiāng)賢配合村“兩委”牽頭整治陳規(guī)陋俗。引導(dǎo)鄉(xiāng)賢針對封建迷信、賭博吸毒等不良風(fēng)俗，組織成立紅白理事會、戒賭會、戒毒會，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗。引導(dǎo)鄉(xiāng)賢參與制定村規(guī)民約和鄉(xiāng)村治理，完善村規(guī)民約，用嘉言懿行規(guī)約鄉(xiāng)鄰，踐行社會主義核心價(jià)值觀和現(xiàn)代文明。

3.“民族習(xí)慣法”輔助法律規(guī)范適用鄉(xiāng)村治理實(shí)踐?！懊褡辶?xí)慣法是構(gòu)建民族地區(qū)基層多元化糾結(jié)解決機(jī)制的重要因素，許多優(yōu)秀的習(xí)慣法都還發(fā)揮著調(diào)解社會矛盾、維持基層穩(wěn)定的作用。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，緩解并解決日益增加的矛盾需求不僅需要司法系統(tǒng)加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷提高審判效率，還要加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)。而習(xí)慣法的運(yùn)用就可以化解大部分的基層矛盾，以避免不必要的司法資源浪費(fèi)”。［8］

二、廣西“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的不足之處

（一）鄉(xiāng)村自治力度和能力仍需不斷改革與加強(qiáng)

1.探索回歸在自然村建立村民自治組織。從當(dāng)前民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理的實(shí)際情況看，在“行政村”與“自然村”兩種基本單元之間，由于認(rèn)識發(fā)生錯(cuò)位，村委會組成人員或者群眾的自治積極性不高，“行政村”與傳統(tǒng)“自然村”之間相互脫節(jié)，村委會原本應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督”的功能，結(jié)果異化成為一個(gè)半行政化、機(jī)關(guān)化的機(jī)構(gòu)，制約了基層社會治理主體積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。基層政府迫切需要厘清村委會與政府之間的法定關(guān)系，減輕村委會不應(yīng)有的行政負(fù)擔(dān)，激發(fā)和增強(qiáng)鄉(xiāng)村的有效治理。2.基層社會組織治理作用發(fā)揮缺位。在農(nóng)村基層社會治理的實(shí)踐中，一些基層政府錯(cuò)把“村委會”視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級單位，把“村民委員會”當(dāng)成了政府機(jī)構(gòu)和職能的延伸，把基層社會組織當(dāng)成政府的“附屬物”，不斷地向下布置各項(xiàng)工作，而忽略了其本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，弱化了社會組織在農(nóng)村基層社會治理中獨(dú)特作用的發(fā)揮。隨著民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村出現(xiàn)了人口外流現(xiàn)象，大量青年人都通過讀書、打工等方式移居到城市，這使得農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象越來越普遍?；鶎哟甯刹坑械娜狈Α罢螣崆椤保械南訃医o予的經(jīng)濟(jì)“待遇太低”，“不愿干”“不想干”的人日益增多。3.需要探索治理重心下移的新路徑。以自然村為自然單元的“村民委員會”，既是農(nóng)民群眾自主解決單家獨(dú)戶無法解決的基本公共問題的“最小單元”，也是直接參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理并達(dá)成共識的“最大單元”，還是共同處理自然村范圍內(nèi)公共事務(wù)的組織形式。2019年中央1號文件要求“開展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)和鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建”。在中央一系列文件的指導(dǎo)下，盡管探索在村民小組或自然村建立村民自治組織的步伐不斷加快，但是仍然存在許多不足之處。4.鄉(xiāng)村組織及公共權(quán)力被異化和弱化。由于利益需求、習(xí)慣等因素，青年農(nóng)民進(jìn)城定居或進(jìn)城務(wù)工的現(xiàn)象在中國長期存在，而那些留守的老少婦弱群體，不但缺乏內(nèi)生秩序的動力和改變社會的能力，也缺少參與民主管理的意識，大部分留守人員沒有自治的意識和能力，習(xí)慣于“聽天由命”的服從，這種現(xiàn)象在一定程度上導(dǎo)致村委會的權(quán)力行使往往脫離群眾監(jiān)督。更有甚者，一些由群眾選舉出來的村干部，上任后不以群眾利益為出發(fā)點(diǎn)，將村級組織變成自己謀取私人利益的工具，“村民自治”在他們手中異化為“村官自治”，個(gè)別村干部給鄉(xiāng)村治理法治化設(shè)置障礙。

（二）鄉(xiāng)村法治環(huán)境和法治體系亟待完善

1.鄉(xiāng)村掃黑除惡依然嚴(yán)峻。一些黑惡勢力利用家族、宗族勢力把持基層政權(quán)、操縱破壞基層換屆選舉、壟斷農(nóng)村資源、侵吞集體資產(chǎn)、操縱和經(jīng)營“黃賭毒”。這些黑惡勢力嚴(yán)重侵蝕了基層政權(quán)，影響了黨在群眾中的政治形象，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，全面清除“村霸”勢力，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要面對的艱巨任務(wù)。

2.鄉(xiāng)村治理法治人才匱乏。律師資源匱乏，基層法律工作者少，一村一顧問實(shí)行效果參差不齊。在法治宣傳、法律援助和法律顧問工作中人手和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。司法行政機(jī)關(guān)人員編制不到位，社區(qū)矯正工作推進(jìn)難。公證員隊(duì)伍缺編嚴(yán)重，具備同等條件的人才通常優(yōu)先考慮工資、基本生活條件更為良好的市區(qū)，真正愿意留在基層工作的人員少之又少。法治服務(wù)隊(duì)伍斷層現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.鄉(xiāng)村法律服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)滯后。覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共法律服務(wù)綜合平臺尚未建立。民族地區(qū)的公共法律服務(wù)資源通常較為分散，加之缺乏有效的整合調(diào)度，難以形成合力進(jìn)行公共法律服務(wù)。但仍存在調(diào)解量大、供給不足、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的困境。貼近百姓的基層公共法律服務(wù)便民站仍然缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所大部分是“人少事多”，多數(shù)司法所辦公場地較小，甚至與村委會的辦公場所相重合，面對基層群眾日益增長的法律服務(wù)需求難以應(yīng)對。缺乏統(tǒng)一的公共法律服務(wù)網(wǎng)上平臺。大多數(shù)鄉(xiāng)村未建立統(tǒng)一的法律服務(wù)網(wǎng)上平臺，沒有充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”的新模式。

4.基層矛盾解決機(jī)制亟待完善?；鶎油话l(fā)事件應(yīng)急處理能力有待加強(qiáng)，對容易釀成大事端的傾向性、苗頭性問題，缺乏防范于未然的見微知著之能力，應(yīng)對復(fù)雜局面的能力不強(qiáng)。鄉(xiāng)村社會組織間職能沖突。廣西屬于少數(shù)民族自治區(qū)，各地都有自己獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)，也存在著各種各樣的民間組織，如侗族的“寨佬”“老人協(xié)會”。這種組織之間缺乏對管轄事務(wù)權(quán)限的劃分，時(shí)常出現(xiàn)管轄沖突，矛盾糾紛不能得到及時(shí)有效的處理。多元化糾紛解決機(jī)制沒形成。廣西有著豐富的民族文化資源，必須尋找國家法與習(xí)慣法之前的協(xié)同路徑，建立良好的多元化糾紛解決機(jī)制。

（三）鄉(xiāng)村文化自覺和德治引領(lǐng)功能有待提升

1.民族文化遺產(chǎn)活態(tài)傳承動力不足。少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)需要“活態(tài)”傳承，并不是要一味地因循守舊、一成不變地保持古老原型，它需要根據(jù)社會生產(chǎn)力的發(fā)展變化，不斷增強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承發(fā)展的適應(yīng)性，始終保持與時(shí)代發(fā)展同頻共振。一些精湛的民族傳統(tǒng)技藝，呈現(xiàn)出生產(chǎn)方式落后、適用面狹窄的弊端，大量的外出務(wù)工人員加劇傳承中堅(jiān)力量喪失，網(wǎng)絡(luò)等新生活媒體逐漸占據(jù)群眾業(yè)余生活領(lǐng)域，民族文化生存空間的壓力越來越大。

2.鄉(xiāng)村德治功能突顯不夠。鄉(xiāng)村治理僅僅依靠法治是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要德治共同發(fā)力才能形成全力，法治和德治的關(guān)系猶如“車之兩輪、鳥之兩翼”，缺一不可。鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)妥善處理“農(nóng)村軟法”與“國家硬律”之間的關(guān)系，將村規(guī)民約、優(yōu)秀民族習(xí)慣法相結(jié)合，積極發(fā)揮兩者在鄉(xiāng)村善治中的功能。在樹立良好村風(fēng)民風(fēng)、完善鄉(xiāng)村治理體制的過程中，德治能夠發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，特別是在保障村民利益、體現(xiàn)村民意志、激發(fā)鄉(xiāng)村活力諸多方面發(fā)揮作用。

3.民族習(xí)慣法與時(shí)俱進(jìn)欠缺。鄉(xiāng)村居民法律意識還不夠，解決問題的法律思維還沒有形成，處理問題的方式大多還停留在依靠宗族、村規(guī)民約上，主動尋求法律防范、法律維權(quán)的不多。譬如，侗族的侗款源于聯(lián)姻制度，形成于唐代，宋朝時(shí)發(fā)展鼎盛，明清時(shí)期逐漸走向衰落。當(dāng)下舊侗款已經(jīng)不再適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，不少內(nèi)容已經(jīng)不再適用于現(xiàn)代社會，但很多村規(guī)民約都是由以往的侗款演變而來，與國家制定法時(shí)有沖突。

4.鄉(xiāng)賢文化功能亟待發(fā)揮。思想認(rèn)識不足制約了鄉(xiāng)賢文化建設(shè)的健康發(fā)展，個(gè)別地方群體對鄉(xiāng)賢文化建設(shè)的認(rèn)識偏差仍然存在，少數(shù)黨員干部對鄉(xiāng)賢文化建設(shè)的重要性認(rèn)識不夠，錯(cuò)誤地認(rèn)為鄉(xiāng)賢文化建設(shè)是“虛的”，部分群眾不能正確對待鄉(xiāng)賢及鄉(xiāng)賢文化存在的價(jià)值。政策機(jī)制不完善成為制約鄉(xiāng)賢文化建設(shè)的瓶頸，不少地方?jīng)]有建立起激勵鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)建設(shè)、鄉(xiāng)賢文化發(fā)展相應(yīng)的政策和機(jī)制，不能很好地調(diào)動鄉(xiāng)賢積極性，鄉(xiāng)賢文化作用發(fā)揮不出來。傳統(tǒng)的說教式、講解式仍然占主導(dǎo)地位，難于有效地吸引人、教育人和引領(lǐng)人。

（四）“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系尚不成熟

進(jìn)入新時(shí)代以來，廣西各地社會治理取得了顯著成就，但與少數(shù)民族群體日益增長的美好生活需要相比較，還有一定差距。如何加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用；如何完善村民自治制度，激發(fā)自治活力；如何推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗進(jìn)程，依法打擊各類犯罪，保障民眾合法權(quán)利，將社會主義核心價(jià)值觀融入鄉(xiāng)規(guī)民俗；如何建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系，解決鄉(xiāng)村治理中社會秩序管理、傷風(fēng)敗俗、平安鄉(xiāng)村、土地利益分配、財(cái)政資源使用、鄉(xiāng)村老齡化、鄉(xiāng)村空心化和蕭條化等難題，打造充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村善治體系，迫切需要完善的“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系做支撐。

三、完善廣西“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的對策

（一）不斷提升鄉(xiāng)村自治動力，創(chuàng)新鄉(xiāng)村自治機(jī)制

1.堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)村村民自治制度?！按迕褡灾沃贫取笔侵袊厣鐣髁x基層治理的重要制度，是經(jīng)過長期實(shí)踐證明、符合中國實(shí)際的制度，也是法律賦予鄉(xiāng)村治理的主要制度安排。作為村民自治制度的發(fā)源地，廣西在新時(shí)代推進(jìn)基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要不斷改革創(chuàng)新，形成既符合當(dāng)前鄉(xiāng)村社會發(fā)展和民族地區(qū)實(shí)際情況，又能夠充分體現(xiàn)新時(shí)代特征、充滿生機(jī)活力和井然有序的鄉(xiāng)村自治機(jī)制，夯實(shí)“村事村議、村事村管、村事村辦”的村民自治制度，激活群眾自治熱情，發(fā)揮農(nóng)村基層組織和各類社會團(tuán)體參與社會治理的功能。在中國特色社會主義新時(shí)代，需要改革原有的鄉(xiāng)村治理制度和理念，發(fā)展和完善基層自治制度、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村善治，充分激發(fā)各級組織的治理活力，依法保障村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。只有因地制宜產(chǎn)生的鄉(xiāng)村振興的政策措施，才能真正體現(xiàn)民心，匯聚鄉(xiāng)村的強(qiáng)大合力實(shí)現(xiàn)“治理有效”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為了農(nóng)民、鄉(xiāng)村振興成果由農(nóng)民共享。

2.牢固確立鄉(xiāng)村社會治理的新方向。良好的基層社區(qū)治理是良好的基層社會治理的基礎(chǔ)。新時(shí)代的村民自治需要重新定位“村民自治”并積極謀劃新的發(fā)展空間，應(yīng)當(dāng)有目標(biāo)、有計(jì)劃地考慮把村民自治體系由傳統(tǒng)的“村民自治”逐漸轉(zhuǎn)向新的農(nóng)村“社區(qū)自治”，因地制宜將農(nóng)村基層社會治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)村社區(qū)治理”?；鶎又卫聿粌H僅是村委會的事情，還需要政府、非政府組織、社區(qū)組織、企業(yè)和社區(qū)居民等主體的共同參與。這就意味著應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府和農(nóng)村體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新，特別是通過推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)施，明確民族地區(qū)農(nóng)村基層社區(qū)治理的政策新導(dǎo)向、社會發(fā)展的新空間，既讓更多的基層百姓依法行使他們的各項(xiàng)權(quán)利，也讓包括“戶籍農(nóng)民”和“流動人口”在內(nèi)的所有“農(nóng)村社區(qū)”居民，獲得更多由國家和社會發(fā)展所帶來的紅利，以及由基層社會治理取得的豐碩成果。

3.凸顯社會組織在基層自治中的作用。在農(nóng)村基層社會治理上，應(yīng)當(dāng)打破原來那套“自上而下”的線型治理模式，依法界定政府、市場、社會組織的職能作用，把非基本公共服務(wù)項(xiàng)目更多地讓渡給市場，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、社會組織廣泛參與到“網(wǎng)狀治理”模式當(dāng)中來，充分釋放基層社會治理“微主體”的“大能量”作用。要依法對服務(wù)農(nóng)村基層的各類公益事業(yè)、慈善事業(yè)、服務(wù)行業(yè)等社會組織予以激勵和賦權(quán)，讓它們放開手腳大膽放心地開展社區(qū)服務(wù)工作。針對民族地區(qū)農(nóng)村精英流失嚴(yán)重的實(shí)際情況，可在措施上加大資金和技術(shù)投入力度，由政府擔(dān)負(fù)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的保障責(zé)任；從政策上進(jìn)一步加強(qiáng)對貧困群體的幫扶力度，增強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)民群眾的內(nèi)生動力，把改善民生同完善鄉(xiāng)村人才激勵機(jī)制結(jié)合起來，從根本上提高民族地區(qū)農(nóng)村的自我發(fā)展能力。

4.實(shí)現(xiàn)“多元共治”的鄉(xiāng)村自治模式。中共十九屆四中全會提出要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度。相對于傳統(tǒng)治理與高度集權(quán)的“統(tǒng)治型”治理趨同，新時(shí)代民族地區(qū)基層社會治理實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于強(qiáng)調(diào)多元主體“共同參與”，發(fā)揮社區(qū)社會組織的獨(dú)特作用，以構(gòu)建“共建、共治、共享”的“多元治理”模式。在民族地區(qū)基層社會治理過程中，一些地區(qū)還存在社會治理組織常受到基層政府之間的過度“干預(yù)”和“控制”，阻礙了社會治理的民主化，同時(shí)也導(dǎo)致社會組織參與社會治理的積極性不高，發(fā)揮的積極作用極其有限。這一情況也集中體現(xiàn)在農(nóng)村社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會養(yǎng)老、公共衛(wèi)生等方面。當(dāng)下農(nóng)民群眾日益增長的社會公共需求很難靠政府部門孤軍作戰(zhàn)得以滿足，而基層社會治理法治化的根本路徑，在于如何實(shí)現(xiàn)“權(quán)力”與“權(quán)利”相互均衡協(xié)作和有序互動。而基層政府如何自覺做到依法執(zhí)政和依法行政，建設(shè)廉潔政府、透明政府和服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)基層社會治理法治化的關(guān)鍵。

（二）不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，培育鄉(xiāng)村法治文化

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的地方立法。良法是善治的基礎(chǔ)，帶著鄉(xiāng)村治理的一些基本方針和內(nèi)容，可以通過國家和地方立法的方式加以確定，依法促進(jìn)鄉(xiāng)村治理逐漸形成成熟定型的格局。要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代基層事務(wù)治理法治化，就要在堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法的前提下，將法治與德治相結(jié)合，側(cè)重調(diào)動地方立法的積極性和主動性，在有必要開展地方立法的領(lǐng)域制定相關(guān)法律規(guī)范，充分用好地方立法權(quán)和民族自治立法權(quán)，體現(xiàn)和突出村民自治的地方特色，特別是要用好自治條例、單行條例的制定權(quán)，強(qiáng)化各民族對民族區(qū)域自治法基本內(nèi)容的理解和認(rèn)同感，增強(qiáng)民族地區(qū)基層群眾的法治意識。有立法權(quán)的地方要因地制宜，在制定、修改、廢止、監(jiān)督等立法過程中協(xié)同推進(jìn)，及時(shí)出臺符合民族地區(qū)基層治理的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，盡快形成以“自治為基、法治為本、德治先行”的基層社會治理新格局。

2.建設(shè)適合農(nóng)村基層法治的服務(wù)體系。（1）加強(qiáng)基本公共服務(wù)法律規(guī)范服務(wù)體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。始終堅(jiān)持以農(nóng)民群眾的利益為中心，制定保障和規(guī)制基層政府公共服務(wù)體系的法律規(guī)范，依法促進(jìn)和監(jiān)督基層政府的工作；明確基層政府基本公共服務(wù)責(zé)任清單制度，為農(nóng)民群眾提供普惠性、?；?、均等化和可持續(xù)的基本服務(wù)，讓基層權(quán)力在陽光下運(yùn)行。（2）加強(qiáng)基本公共服務(wù)法治體系建設(shè)。民族地區(qū)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在督促公共文化保障法、社會管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃（2017—2020年）以及公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)指南等法律法規(guī)貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，加快制定基層政府如何落實(shí)保障民生、服務(wù)民眾的制度規(guī)范，注重從法律制度和公共政策層面保障相關(guān)法律規(guī)范的有效實(shí)施。（3）創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式。從觀念上消除“恩賜”的陳舊思想，加快政府“放管服”體制機(jī)制改革，依法合理公開地向有資質(zhì)的社會組織購買公共服務(wù)，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”供給模式，對服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)引入“第三方評估”體系。要在著力實(shí)施“村民委員會+組織法”的同時(shí)，加快民族地區(qū)基層社區(qū)治理法治化建設(shè)步伐，研究制定符合社會發(fā)展規(guī)律的相關(guān)行政法規(guī)。

3.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會治理的法治常態(tài)化。（1）建立法律責(zé)任清單，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和法定程序辦事。民族地區(qū)要結(jié)合實(shí)際，強(qiáng)化基層法治政府和依法行政建設(shè)，建立基層政府法律責(zé)任清單，加強(qiáng)基層對法律法規(guī)的適用和執(zhí)行力度，依法規(guī)范基層執(zhí)法單位和執(zhí)法人員。（2）加強(qiáng)法律監(jiān)督，依法行使自治權(quán)。“民族問題無小事”，老百姓的事就是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政府天大的事。民族地區(qū)基層社會治理是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，但歸根到底都同民生等問題密切相關(guān)，化解基層不同利益群體之間的矛盾糾紛，關(guān)鍵在于政府如何把治理框架搭建好、條件配置好、環(huán)境建設(shè)好，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會治理常態(tài)化，積極引導(dǎo)和鼓勵相關(guān)利益群體、社會組織參與到治理的實(shí)踐中來，共同參與社會治理、共同分享治理成果，營造民族地區(qū)基層社會秩序的良好氛圍。

（三）充分發(fā)揮鄉(xiāng)村德治功能，營造良好鄉(xiāng)村德治環(huán)境

1.發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村事務(wù)治理中的價(jià)值引領(lǐng)、教化世人、約束與調(diào)解作用。（1）在樹立良好村風(fēng)民風(fēng)、改良和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的過程中，德治所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用是非常重要。民族地區(qū)在系統(tǒng)梳理、修改完善有關(guān)鄉(xiāng)村治理的行為準(zhǔn)則和法律規(guī)范的同時(shí)，要重視和發(fā)揮民族習(xí)慣法的鄉(xiāng)村善治中的功能，認(rèn)真參與和指導(dǎo)鄉(xiāng)村組織和民眾修訂村規(guī)民約，促進(jìn)民族習(xí)慣法與國家制定法有機(jī)結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)“外在法”與“內(nèi)在法”的共同約束。（2）道德與法律互為表里、相互滲透，在鄉(xiāng)村治理過程中，堅(jiān)持既講法治又講德治，推動鄉(xiāng)村形成良好的道德風(fēng)尚。應(yīng)當(dāng)挖掘民族地區(qū)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化中的“禮治”思想、村規(guī)民約、家教家風(fēng)、民族習(xí)慣法等。（3）民族地區(qū)特殊的歷史、政治、文化背景，決定了民族地區(qū)基層社會治理的民族基礎(chǔ)。社會治理的法治理念、思維方式，應(yīng)當(dāng)主動與民族文化環(huán)境相適應(yīng)；社會治理的具體途徑和方法，必須符合各民族的生產(chǎn)生活方式和習(xí)俗；參與治理的政府官員和工作人員，也要尊重少數(shù)民族群眾、尊重民族習(xí)慣法等。

2.積極構(gòu)建鄉(xiāng)村社會誠信體系。處在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)上，廣西作為民族自治地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級政府在構(gòu)建社會誠信體系中的主導(dǎo)作用。同時(shí)還要積極構(gòu)建覆蓋全社會的社會誠信系統(tǒng)，依法確立守法誠信的褒獎機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制。要通過法治方式和法治手段，對失信行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁、行政處罰和司法懲處，讓失信行為付出應(yīng)有的代價(jià)，讓道德敗壞者受到應(yīng)有的法律懲處，始終做到在誠信創(chuàng)建過程中賞罰分明，使所有社會成員不敢失信、不能失信、不想失信。文化自信是社會誠信體系構(gòu)建的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化能夠?yàn)樯鐣\信提供智慧和道義支撐，它具有“內(nèi)化于心、外化于行”的功能作用。民族地區(qū)政府機(jī)構(gòu)、社會組織和社會成員，都應(yīng)當(dāng)自覺地堅(jiān)持以文化自信促進(jìn)社會誠信，以社會誠信促進(jìn)社會互信和創(chuàng)新社會治理，實(shí)現(xiàn)從整體上提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力和實(shí)力。

3.把鄉(xiāng)村德治與培育社會主義核心價(jià)值觀相結(jié)合。把社會主義核心價(jià)值觀與基層社會所提倡的道德理念、社會價(jià)值追求與人們?nèi)粘Ｉ罹o密聯(lián)系起來，建立以規(guī)立德、以文養(yǎng)德、以評弘德的德治建設(shè)體系，把德治抽象寬泛的概念、崇高理想追求，具體地落實(shí)到人們細(xì)微末節(jié)的行動當(dāng)中去?！爱?dāng)下迫切需要從保護(hù)、傳承和整合優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源的角度，進(jìn)一步推動公民道德工程建設(shè)，推動農(nóng)村社區(qū)德治的良性發(fā)展，達(dá)到和實(shí)現(xiàn)提升農(nóng)村基層社會治理效能的目的。要從民族地區(qū)傳統(tǒng)文化當(dāng)中，尋找和挖掘優(yōu)秀要素與資源，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村道德教化、構(gòu)建鄉(xiāng)村本體性價(jià)值觀念；引導(dǎo)和發(fā)揮鄉(xiāng)賢、寨老等民間力量，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村道德教化、強(qiáng)化道德約束方面的積極促進(jìn)作用；重視少數(shù)民族習(xí)慣法、鄉(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)節(jié)慶活動，發(fā)揮其在改善鄉(xiāng)村人際關(guān)系、增進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)聚力、規(guī)范基層社會秩序諸多方面的積極作用，達(dá)到減輕農(nóng)村基層社會治理成本、有效提升鄉(xiāng)村治理效能的目的?！保?］

（四）構(gòu)建新時(shí)代廣西“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

1.依法推動治理重心向農(nóng)村基層下移。“重心下移具體體現(xiàn)在村民自治的實(shí)踐，正在有計(jì)劃、有目標(biāo)的由‘行政村’向‘自然村’下沉，村民是村民自治的關(guān)鍵主體；國家與農(nóng)村社會關(guān)系的重點(diǎn)，開始由‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊關(guān)系’向‘行政村與自然村關(guān)系’轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)的是農(nóng)村基層政權(quán)，也開始由過去的‘汲取型政權(quán)’向‘服務(wù)型政權(quán)’轉(zhuǎn)變，預(yù)示著基層政府為村民自治的新發(fā)展釋放空間；國家政權(quán)開始有計(jì)劃的下沉基本功能設(shè)置，在本質(zhì)上反映了基層政權(quán)組織與基層自治組織之間的制度博弈，這是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的一個(gè)偉大的和根本性的變革。在治理重心向下轉(zhuǎn)移的過程中，必須強(qiáng)化基層黨組織的核心作用，創(chuàng)新基層社會治理體制機(jī)制，把農(nóng)村基層社會治理同基層黨組織建設(shè)緊密結(jié)合起來，發(fā)揮好黨組織在農(nóng)村基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，這是確保實(shí)現(xiàn)社會治理重心下移并取得預(yù)期成效的基本前提。”［9］

2.創(chuàng)建鄉(xiāng)村基層社會治理的新模式。廣西處于祖國西南邊陲地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對較慢，交通發(fā)展和生態(tài)保護(hù)也還需要進(jìn)一步提升，這些都給鄉(xiāng)村社會治理帶來困擾。在民族地區(qū)基層社會治理模式創(chuàng)新過程中，必須強(qiáng)化基層政府對農(nóng)村綜合治理的主導(dǎo)作用，深化村組治理體制機(jī)制改革，完善以村民代表會議為核心的村民自治運(yùn)行機(jī)制，將村務(wù)決策權(quán)放寬到村民代表會議上，繼續(xù)擴(kuò)大基層民主建設(shè)中的群眾自主權(quán)利，促使村民代表會議成為基層村民自治的決策平臺。譬如，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，通過將網(wǎng)絡(luò)科技和大數(shù)據(jù)運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理中來，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的信息化，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的新模式，充分利用科學(xué)技術(shù)在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的功能作用，優(yōu)化治理技術(shù)工具，把技術(shù)優(yōu)勢和制度優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，既提高了治理效能，也節(jié)約了治理成本，加深現(xiàn)代科技在基層治理的各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用，努力提升基層治理的現(xiàn)代化水平。

3.推進(jìn)鄉(xiāng)村事務(wù)治理“三治”有機(jī)整合。廣西有著特殊的歷史文化背景，應(yīng)當(dāng)積極借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在鄉(xiāng)村治理中的運(yùn)作機(jī)制及實(shí)踐，結(jié)合廣西實(shí)際構(gòu)建具有地方特色的“三治”整合體系。以鄉(xiāng)村自治為基礎(chǔ)，激發(fā)農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力。構(gòu)建行之有效的鄉(xiāng)村治理體系，必須以完善村民自治制度作為根本性舉措。以鄉(xiāng)村法治作為核心，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化，形成自覺守法、辦事依法、遇事找法、解決問題用法的氛圍，形成有效的鄉(xiāng)村治理體系。在民族地區(qū)基層社會，除了國家和地方頒布的正式法律、法規(guī)，還存在大量的村規(guī)民約、民族風(fēng)俗、民族習(xí)慣法等非正式社會規(guī)范，這些非正式社會規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中也發(fā)揮著重要作用，必須予以重視。以鄉(xiāng)村德治為支撐，為構(gòu)建有效的鄉(xiāng)村治理體系提供情感支撐。在鄉(xiāng)村治理中積極發(fā)揮德治功能，能夠?yàn)猷l(xiāng)村自治和法治奠定前提和基礎(chǔ)，贏得良好的情感支持提供重要支撐，使民族地區(qū)的基層治理取得事半功倍的效果。