張新文,張 龍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,南京 210095)

一、問題的提出

村支兩委“一肩挑”指的是村黨支部書記通過法定程序兼任村委會(huì)主任的一項(xiàng)制度安排。“一肩挑”政策并非新時(shí)代的創(chuàng)制物。自村民自治制度推行以來,村支兩委之間的組織內(nèi)耗、權(quán)力沖突、職能交叉等問題削弱了村級(jí)組織的治理效能,“一肩挑”政策作為彌合村支兩委之間矛盾的策略而出現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代以來,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等一系列文件中都不同程度地強(qiáng)調(diào)了村黨組織書記“一肩挑”制度,即村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人,強(qiáng)調(diào)村級(jí)黨組織在鄉(xiāng)村振興中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在全面堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)“政治勢(shì)能”的推動(dòng)下,尤其是在當(dāng)下大量項(xiàng)目、資源下鄉(xiāng)以及治理重心下移的過程中,村支兩委“一肩挑”政策的實(shí)施不僅能夠提升黨的組織能力與資源整合能力,強(qiáng)化黨在鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,而且能夠形塑鄉(xiāng)村治理的組織凝聚力,賦予鄉(xiāng)村治理更權(quán)威的治理動(dòng)能。

當(dāng)前對(duì)村支兩委“一肩挑”觀點(diǎn)主要沿著功能主義和運(yùn)作邏輯兩條進(jìn)路展開討論。功能主義的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“一肩挑”政策對(duì)村級(jí)組織關(guān)系、鄉(xiāng)村治理體系、基層政權(quán)建設(shè)、黨群干群關(guān)系等產(chǎn)生的雙向功能。如持正功能視角的學(xué)者認(rèn)為“一肩挑”不僅從結(jié)構(gòu)上解決了村支兩委沖突的組織基礎(chǔ)[1]239,實(shí)現(xiàn)了組織意圖與村民意愿的有機(jī)結(jié)合以及黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的內(nèi)在統(tǒng)一[2],增強(qiáng)了村級(jí)黨組織政治合法性[3],而且是我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新[4],有助于推動(dòng)村莊民主政治的建設(shè)步伐[5]。而持負(fù)功能觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為,“一肩挑”政策的本質(zhì)是“一元化領(lǐng)導(dǎo)體制”的復(fù)歸[6],這種權(quán)力集中的體制容易導(dǎo)致干部專斷[7],它既無法消解村支兩委之間的組織與權(quán)力沖突[8],同時(shí)對(duì)村民自治有制度性侵略之嫌,不利于基層民主政治的發(fā)展[9]。運(yùn)作邏輯的觀點(diǎn)和視角聚焦于“一肩挑”政策執(zhí)行梗阻的生成機(jī)理與策略選擇。例如有學(xué)者指出“一肩挑”政策在實(shí)踐的過程中面臨著壓力型體制下“一刀切”的政策執(zhí)行模式阻滯[10],容易引發(fā)利益受損者的抵觸[11];同時(shí)面臨著與村莊的選舉目標(biāo)、規(guī)則和程序相抵牾,人才匱乏與精英更替斷裂以及權(quán)力集中導(dǎo)致的監(jiān)督困難與腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生等[12],由此導(dǎo)致了多維度的結(jié)構(gòu)性張力與困境。而消解這種多重困境需要堅(jiān)持從本地實(shí)際情況出發(fā),分類施策[11],完善落選者利益補(bǔ)償機(jī)制[10],拓寬村黨組織書記選人渠道,強(qiáng)化農(nóng)村后備干部培養(yǎng)[13],強(qiáng)化制度型的監(jiān)督[14],建構(gòu)“上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外結(jié)合的”全方位監(jiān)督體系[15]。

上述觀點(diǎn)其主要的關(guān)切點(diǎn)在于村支兩委工作“一肩挑”本身的功能性價(jià)值與實(shí)踐困境。除此之外,也有學(xué)者從基層黨政關(guān)系類型、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)[3]以及國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系[1]81等維度上討論村支兩委“一肩挑”的議題。但從總體上來看,這些研究呈現(xiàn)出一種議題碎片化的狀態(tài),缺乏跳出“一肩挑”本身之整體性的學(xué)理分析,尤其是在當(dāng)下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深度推進(jìn)的過程中,“一肩挑”政策的實(shí)踐推進(jìn)大踏步地超越了理論爭(zhēng)議,其主要關(guān)注的是如何在實(shí)踐中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)力的事實(shí)問題,強(qiáng)調(diào)“一肩挑”政策的工具效能,缺乏從理論上對(duì)村支兩委“一肩挑”的價(jià)值闡釋、邏輯推理與方向指引。從鄉(xiāng)村治理的組織化視角來看,村支兩委“一肩挑”的本質(zhì)在于提升政黨在基層治理的合法性與認(rèn)同性,如何解析村支兩委“一肩挑”所蘊(yùn)含的政黨治理在結(jié)構(gòu)、功能、價(jià)值等方面的正當(dāng)性,需要在動(dòng)態(tài)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中尋找這一制度實(shí)施的發(fā)生機(jī)理。而本文在對(duì)科層制治理比較基礎(chǔ)上提出的復(fù)合科層式治理,一方面為村支兩委“一肩挑”的治理邏輯提供了一種深層次、多維度的理論觀察窗口,另一方面也為村支兩委“一肩挑”的治理路徑與方向提供了理論與價(jià)值上的引導(dǎo)。

二、復(fù)合科層式與傳統(tǒng)科層制治理方式比較

科層制是一種以追求權(quán)力、組織、制度運(yùn)作的理性和效率為目標(biāo),并建立在政治與行政分離、等級(jí)制、規(guī)則化、專業(yè)化和非人格化等特征之上的技術(shù)性治理模式。但這種獨(dú)立于政治的科層理性治理模式并不符合我國(guó)的治理邏輯,有學(xué)者從政治與行政關(guān)系維度指出,中國(guó)特色的治理模式在于執(zhí)政黨深度融入政府體系,形成了黨政一體的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)[16]。本文提出的復(fù)合科層式治理是對(duì)復(fù)合型治理的拓展與延伸。復(fù)合科層式治理是一種建立在政治與行政復(fù)合、權(quán)力結(jié)構(gòu)糅合、正式制度與非正式制度互嵌、行動(dòng)主體角色均衡等特征之上的多維復(fù)合型治理模式。復(fù)合科層式治理并非單純地追求科層技術(shù)治理的工具性效能,更重要的是追求治理的價(jià)值性效能,注重治理的政治屬性與公共利益導(dǎo)向。在政治與行政之間的關(guān)系、鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)、正式制度與非正式制度的關(guān)系、行動(dòng)者角色等四個(gè)維度上,科層制治理與復(fù)合科層式治理存在著若干區(qū)別,如表1所示。

表1 復(fù)合科層式治理與傳統(tǒng)科層制治理的區(qū)別

1.政治與行政的關(guān)系維度。這一維度是復(fù)合科層式治理與傳統(tǒng)科層制治理的核心區(qū)別。自威爾遜提出“政治-行政”二分法以來,這種政治是國(guó)家意志的表達(dá),行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,表達(dá)與執(zhí)行存在二元分離的模式,一直都存在著激烈的爭(zhēng)論。支持者認(rèn)為行政與政治應(yīng)當(dāng)分離,公共行政是一種事務(wù)性的領(lǐng)域[17],應(yīng)當(dāng)遵循一種科層化的理性治理模式,但這種剛性、穩(wěn)定以及非人格化的治理模式,非但沒有帶來其所期許的低成本與高效率的治理理念,而且造就了一套剛性的官僚系統(tǒng),組織成員被裹挾在科層理性的“樊籠”之中,缺乏主動(dòng)性與創(chuàng)新精神。在這種功能失調(diào)的情境下,科層制的治理模式消解了公共行政應(yīng)當(dāng)追尋的民主、公平、回應(yīng)性等公共價(jià)值,此外,科層制一旦運(yùn)轉(zhuǎn),就具有自我維持、自我擴(kuò)張與自我強(qiáng)化的性質(zhì),希冀通過行政吸納的手段全盤處理公共事務(wù),然而并非所有的公共訴求、利益表達(dá)、價(jià)值偏好等政治行為都能被行政組織有效地承載與吸納,這種“行政化約論”的治理方式塑造了行政遮蔽政治的治理邏輯與運(yùn)作方式。

針對(duì)以上政治與行政分離所導(dǎo)致的科層治理弊病,批評(píng)者指出,政治與行政始終是一個(gè)不可分割的統(tǒng)一領(lǐng)域。公共行政并非單純地追求經(jīng)濟(jì)與效率,更重要的是致力于為公民服務(wù)以增進(jìn)公共利益[18],因此,政治與行政在價(jià)值觀念與價(jià)值結(jié)構(gòu)上是具有延續(xù)性的。具體而言,政治與行政的關(guān)系是政治在組織形態(tài)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和價(jià)值理念等方面引領(lǐng)、統(tǒng)籌與融通行政[16]。這種政治和行政融合的關(guān)系投射在中國(guó)特色的政治體制中則展現(xiàn)為政黨與政府之間的互動(dòng),其核心是將政黨所堅(jiān)持的群眾路線的價(jià)值理念一以貫之地貫徹進(jìn)公共行政之中,從而形塑出一種具有黨政融合等特征的統(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)與能動(dòng)性治理機(jī)制[19]。這種黨政融合的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)同樣適用于村支兩委之間的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)(1)有學(xué)者認(rèn)為村級(jí)黨政關(guān)系,即村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)兩個(gè)委員會(huì)的關(guān)系,通常人們簡(jiǎn)稱為“兩委”關(guān)系。雖然村委會(huì)并不是一級(jí)政權(quán)組織,但由于其具有一定的公共管理的職能和權(quán)限,因此將其與黨支部的關(guān)系定位為黨政關(guān)系也并無不妥。參見:唐鳴.農(nóng)村基層黨政關(guān)系問題研究[J].當(dāng)代世界社會(huì)主義問題,2009(03):68-81.,鄉(xiāng)村場(chǎng)域的公共事務(wù)也深度契合政治與行政的關(guān)系聯(lián)動(dòng)。

2.鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)維度。權(quán)力結(jié)構(gòu)指的是權(quán)力資源的分配模式、合法性的來源渠道、運(yùn)行規(guī)范、權(quán)力強(qiáng)度或影響力等結(jié)構(gòu)要素的有機(jī)組合[20]。在中國(guó)農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,村委會(huì)和村黨支部是最重要的正式權(quán)力組織,因而農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是指治理權(quán)力在這兩個(gè)組織體系之間的配置格局、合法性來源和運(yùn)行規(guī)范等。在人民公社時(shí)期,農(nóng)村社會(huì)是一種集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)高度合一且受政治全能主義支配的總體性社會(huì),在這種總體性支配的社會(huì)中,以基層黨組織為核心的政治權(quán)力觸角滲透進(jìn)村莊的各個(gè)角落,控制并壟斷著村民賴以生存的物質(zhì)資源與生存和發(fā)展的機(jī)會(huì),實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民的捆綁式關(guān)聯(lián)。人民公社時(shí)期的權(quán)力合法性來源主要來自于自上而下的制度和職位性賦權(quán)。在這種科層等級(jí)鏈條的“命令-服從”的權(quán)力運(yùn)作方式中,中國(guó)農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制為核心的農(nóng)村一元權(quán)力結(jié)構(gòu)。而村民選舉制度的導(dǎo)入使得農(nóng)村一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向村委會(huì)與黨支部二元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,但這種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)又導(dǎo)致村兩委之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)沖突與組織功能失調(diào),反而削弱了黨在農(nóng)村社會(huì)的政治認(rèn)同與合法性基礎(chǔ)。黨的十八大以來,中央通過優(yōu)化基層黨組織的結(jié)構(gòu)、編織基層黨組織的治理網(wǎng)絡(luò)、下派駐村書記等方式,以提升基層黨組織的內(nèi)聚力、戰(zhàn)斗力與執(zhí)行力,強(qiáng)化村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,通過強(qiáng)調(diào)群眾路線的常態(tài)化、制度化方式,提升了村黨支部在村域范圍內(nèi)的合法性,使得鄉(xiāng)村由二元權(quán)力結(jié)構(gòu)演變?yōu)橐渣h支部為核心的復(fù)合型權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這種復(fù)合型權(quán)力結(jié)構(gòu)中,黨支部的合法性來源不僅來自于上級(jí)的制度性賦權(quán),更重要的是獲得了群眾的政治認(rèn)同與民主選舉基礎(chǔ)上的賦權(quán)。

3.正式制度與非正式制度的關(guān)系維度。從制度主義的視角來看,科層式的治理模式把正式的規(guī)章制度奉為治理的“圭臬”,往往通過“過密化”的制度安排把社會(huì)吸納進(jìn)制度的“齒輪”之中,希冀社會(huì)按照制度所期許的要求進(jìn)行格式化的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。但這種刻板的、剛性的制度規(guī)則始終無法契合現(xiàn)實(shí)中不斷變化的復(fù)雜社會(huì),且在制度實(shí)踐中,制度觸角也無法滲透進(jìn)所有的社會(huì)角落。進(jìn)一步而言,無論是在科層組織內(nèi)部,還是科層組織所運(yùn)作的社會(huì)環(huán)境,由正式權(quán)威結(jié)構(gòu)之外的人際關(guān)系與行為模式所構(gòu)成的非正式制度與正式制度始終如影隨形,相伴而生,在發(fā)揮得當(dāng)?shù)那闆r下,非正式制度有利于組織內(nèi)的靈活性,是對(duì)剛性正式制度的一種補(bǔ)充和修正[21]。處于鄉(xiāng)土社會(huì)環(huán)境中的傳統(tǒng)習(xí)俗、慣例等非正式制度為正式制度提供了根本的合法性基礎(chǔ)[22],即正式制度在其實(shí)踐過程中很大程度上不得不依賴于非正式的民情和習(xí)慣法所構(gòu)成的文化和社會(huì)心理情境[23]。從正式制度與非正式制度的關(guān)系視角來看,科層式的治理模式與復(fù)合科層式治理模式的本質(zhì)區(qū)別在于,前者力圖將社會(huì)中的非正式制度納入科層制度的控制范圍之內(nèi),后者則力求避免制度剛性擠壓社會(huì)韌性,而且是在遵循非正式制度的結(jié)構(gòu)邊界與功能合理性的基礎(chǔ)上,建構(gòu)一種制度互動(dòng)與整合,從而形成制度合力,發(fā)揮制度效應(yīng)。在復(fù)合科層式的治理模式中,正式制度與非正式制度的實(shí)踐樣態(tài)交織共存與互動(dòng)耦合,不僅構(gòu)成了復(fù)合科層式治理的一種可資利用的治理工具和技術(shù),更重要的形塑了其建構(gòu)自身合法性的資源基礎(chǔ)。其中,正式制度為復(fù)合科層式治理提供了律法基礎(chǔ),非正式制度為復(fù)合科層式治理提供了“情”“理”基礎(chǔ),而制度上的互動(dòng)與耦合又為復(fù)合科層式治理奠定了“情”“理”“法”等多重復(fù)合的合法性生產(chǎn)空間,自治、德治、法治“三治”融合的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)也正是基于“情、理、法”的交互張力。

4.行動(dòng)者角色維度。在科層等級(jí)制度下,人的主體性被消解在技術(shù)官僚所編制的各種各樣的規(guī)范和程序之中,喪失了人格化、情感和意義。這種非人格化的、價(jià)值中立的、缺乏人情味的治理模式認(rèn)為,正式制度是影響行動(dòng)者行為的決定性制約因素,在正式制度約束下的行動(dòng)者行為具有穩(wěn)定性、規(guī)則性和可預(yù)測(cè)性,在這種情境下,行動(dòng)者扮演的是等級(jí)節(jié)制下的忠實(shí)代理者角色。科層化的治理模式只看到了正式制度的決定性,而忽視了行動(dòng)者所面臨的多重壓力,以及行動(dòng)主體在正式制度規(guī)訓(xùn)之下的主觀能動(dòng)性。一方面,行動(dòng)者不僅受制于正式制度的制約,而且還面臨著人情、關(guān)系、面子等非正式的社會(huì)關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)訓(xùn),同時(shí)面臨著不同角色之間的責(zé)任沖突,這種責(zé)任沖突核心聚焦在經(jīng)濟(jì)人角色、自上而下的科層代理角色與自下而上的公民代理角色,在發(fā)生權(quán)力、利益與價(jià)值的沖突時(shí),組織內(nèi)行動(dòng)者的角色選擇問題;另一方面,雖然正式制度可能影響行動(dòng)者的策略與偏好結(jié)構(gòu),但制度規(guī)則不可能像科層組織所要求的那樣,從絕對(duì)意義上對(duì)行動(dòng)主體的行動(dòng)進(jìn)行完全的限定,行動(dòng)者始終擁有選擇與行動(dòng)的自由[24],是有著自身利益訴求的主觀能動(dòng)者。因此行動(dòng)者需要關(guān)注的核心,是在雙重的制度規(guī)訓(xùn)、多維壓力傳導(dǎo)、理性經(jīng)濟(jì)人等導(dǎo)致的角色沖突之間,如何保持角色均衡。而復(fù)合科層式治理有利于維持行動(dòng)主體之間的角色均衡。首先,復(fù)合科層式治理并非單純地追求正式制度對(duì)行動(dòng)主體的決定性作用,而是重視正式制度與非正式制度的耦合及其對(duì)行動(dòng)者所產(chǎn)生的激勵(lì)與約束功能。其次,復(fù)合科層式治理的原則是尊重行動(dòng)者主體所具有的主觀能動(dòng)性與自由裁量權(quán),其核心是在承認(rèn)行動(dòng)主體自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上,使之邁向?yàn)楣怖娲耘c服務(wù)的角色。再次,復(fù)合科層式治理模式強(qiáng)調(diào)行動(dòng)主體應(yīng)該負(fù)責(zé)任地行使自由裁量權(quán)而非向規(guī)章制度避責(zé)。行政人員承擔(dān)的責(zé)任分為外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任,前者來源與法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待,后者則根植于行政人員對(duì)自己忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰[25]。面對(duì)這種內(nèi)外交織的多維責(zé)任導(dǎo)致的多重角色沖突與行動(dòng)者困境,需要從外部控制與內(nèi)部控制結(jié)合的視角以維持行動(dòng)主體的角色均衡。前者強(qiáng)調(diào)制度的規(guī)訓(xùn),后者強(qiáng)調(diào)在角色沖突的過程中,行動(dòng)主體應(yīng)該把為公眾服務(wù)的責(zé)任內(nèi)化為自身的態(tài)度、價(jià)值觀與信仰,以內(nèi)部的倫理責(zé)任消解多重角色沖突。

三、村支兩委“一肩挑”的治理邏輯闡釋與治理結(jié)構(gòu)形塑

復(fù)合科層式治理兼具黨政、權(quán)力、制度、行動(dòng)者角色等多維度的復(fù)合并產(chǎn)生疊加優(yōu)勢(shì),而村支兩委“一肩挑”正是復(fù)合科層式治理方式在村莊場(chǎng)域內(nèi)的微觀實(shí)踐,從復(fù)合科層式治理的視域探究村支兩委“一肩挑”,既可以闡釋“一肩挑”的治理邏輯,又能夠從機(jī)制整合的角度優(yōu)化“一肩挑”的治理結(jié)構(gòu)與治理效能,如圖1所示。

圖1 治理邏輯闡釋與結(jié)構(gòu)形塑示意圖

1.“黨政融合”的復(fù)合型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。從宏觀的結(jié)構(gòu)性背景看,村支兩委“一肩挑”是宏觀政治體制改革中黨政融合在村域范圍內(nèi)的嵌入與投射。這種黨政融合既表征了黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的價(jià)值理念,亦彰顯出“一體雙軌”(2)“一體雙軌”在這里指的是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為“體”,兼具政治功能與行政功能的治理主體結(jié)構(gòu)。、互嵌互構(gòu)的主體結(jié)構(gòu),進(jìn)而清晰地呈現(xiàn)出村支兩委“一肩挑”的復(fù)合性治理機(jī)理。從黨政復(fù)合的角度來看,村支兩委“一肩挑”兼具政治和行政的雙重屬性,這種雙重屬性折射出村莊治理過程中運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理相結(jié)合的治理方式。運(yùn)動(dòng)式治理指的是自上而下的按照政治動(dòng)員的方式制定或更換政策、動(dòng)員資源與推廣實(shí)施,因此具有某種人格化和非常規(guī)化的特點(diǎn),而常規(guī)治理則是指在科層制的常規(guī)制度框架內(nèi)照章辦事的一種理性的技術(shù)治理模式。有學(xué)者指出運(yùn)動(dòng)型治理與常規(guī)治理是國(guó)家治理的雙重過程與有機(jī)組成部分,兩種治理機(jī)制交織并驅(qū),形成了運(yùn)動(dòng)與常規(guī)雙重權(quán)威并存的治理結(jié)構(gòu)[26]。雖然運(yùn)動(dòng)式治理具有“反科層化”的特征,但其運(yùn)動(dòng)過程又需以常規(guī)化的科層組織為依托和載體,運(yùn)動(dòng)式治理的主要功能是對(duì)科層制的制度惰性具有糾偏作用,能夠突破科層制的組織失敗與功能梗阻,紓解科層治理的壓力,克服其治理短板,但這并非意味著運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)科層常規(guī)制度功能的否定,因?yàn)橹贫鹊囊?guī)制與秩序功能又把運(yùn)動(dòng)式治理納入到法治化的治理軌道。進(jìn)而言之,運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理兩者之間呈現(xiàn)出雙向吸納與滲透的特征,形成了一種辯證統(tǒng)一、相輔相成的立體網(wǎng)絡(luò)均衡與協(xié)同共治關(guān)系結(jié)構(gòu)[16]。在治理過程中,運(yùn)動(dòng)式治理與傳統(tǒng)社會(huì)主義時(shí)代的情緒化、隨意性的大規(guī)模群眾動(dòng)員有著本質(zhì)的區(qū)別,其在政治動(dòng)員過程中具有了制度性、規(guī)范性、技術(shù)性的基本特征,即運(yùn)動(dòng)型治理的制度化。而常規(guī)治理也在政治動(dòng)員的賦能下更具治理上的彈性與韌性。

在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域內(nèi),村支兩委“一肩挑”所形塑的運(yùn)動(dòng)治理與常規(guī)治理的結(jié)合主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是政治統(tǒng)合行政,即通過黨支部書記兼任村委會(huì)主任強(qiáng)化黨支部在村域范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,提升黨支部的權(quán)威性、凝聚力與組織執(zhí)行力,以便有效承接自上而下的政治任務(wù),并以這種政治任務(wù)為軸心向外延伸,整合鄉(xiāng)村治理所需要的人才、組織、權(quán)能等配置性資源和權(quán)威性資源。另一方面是群眾動(dòng)員的制度化與程序化,村支兩委“一肩挑”的制度核心是村級(jí)黨支部書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任,提倡在村兩委換屆選舉中,擬推薦的村黨支部書記先參加村委會(huì)選舉,獲得群眾承認(rèn)以后再推薦為黨支部書記人選。從黨支部書記兼任村委會(huì)主任的選舉程序中可以看出,每一次的村兩委換屆都需要?jiǎng)訂T群眾廣泛參與選舉,但是這種動(dòng)員模式并非是臨時(shí)的和松散的,而是依循嚴(yán)格的選舉制度與選舉程序,也是一種內(nèi)在的、穩(wěn)定的、結(jié)構(gòu)性的制度安排(3)我國(guó)對(duì)農(nóng)村自治組織的民主選舉及村干部的換屆活動(dòng)事實(shí)上是非常重視的,各種形式的動(dòng)員及監(jiān)督考察都是在政府若干部門的協(xié)助和支持下進(jìn)行。普通村民對(duì)于村莊選舉的重視程度也逐年上升,尤其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已成為社會(huì)各界共識(shí)的環(huán)境下,選舉程序的民主化與法制化更是得到了高度提升。。

值得注意的是,國(guó)家資源下鄉(xiāng)的過程中往往裹挾著國(guó)家監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的下鄉(xiāng),這種資源下鄉(xiāng)的方式極易造成行政遮蔽政治的治理困境。因此,在村支兩委“一肩挑”的治理實(shí)踐場(chǎng)域內(nèi),其所蘊(yùn)藏的政治動(dòng)員機(jī)制與科層式治理機(jī)制,需要在相互吸納中維持一種相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性均衡。一方面,村莊黨支部需要保持動(dòng)員自主性以發(fā)揮自身的政治功能,在運(yùn)用組織資源、發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上,把貫徹黨的政策與組織動(dòng)員群眾有效地統(tǒng)合起來。另一方面,村黨支部在治理過程中需要以制度化渠道消解鄉(xiāng)村治理過程中的無序與混沌,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的有序化與理性化。換言之,“一肩挑”的鄉(xiāng)村治理需要維系政黨動(dòng)員自主性與政黨治理制度性之間的有機(jī)均衡與辯證統(tǒng)一,需要在治理彈性與治理剛性之間張弛有度?？偠灾?這種黨政復(fù)合的治理模式實(shí)質(zhì)上兼容了“寓政治于行政”的治理理念結(jié)構(gòu)、“寓黨于政”的治理主體結(jié)構(gòu)以及“寓運(yùn)動(dòng)于常規(guī)”的治理工具結(jié)構(gòu),賦予鄉(xiāng)村治理更廣泛的彈性創(chuàng)新空間,形成了對(duì)鄉(xiāng)村治理的整體性塑造,契合了執(zhí)政黨力圖在治理有效性中累積治理合法性的價(jià)值性訴求。

2.“雙向賦權(quán)”的復(fù)合型鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。如前所述,鄉(xiāng)村二元的權(quán)力結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致村兩委之間的權(quán)力沖突。為了消解這種權(quán)力沖突,中央通過強(qiáng)化黨建引領(lǐng)與群眾路線增強(qiáng)黨支部在鄉(xiāng)村中的政治合法性,而地方在實(shí)踐中也形成了“兩票制”“一肩挑”等創(chuàng)新性的制度安排,來彌合村兩委之間沖突。“兩票制”最初是山西省河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)黨委創(chuàng)立,具體指的先由村民以投信任票的形式推薦黨支部書記、副書記和委員的初步候選人, 而后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)村民信任投票的多少, 經(jīng)黨員大會(huì)討論后確定正式候選人, 再召開黨員大會(huì)進(jìn)行正式選舉黨支部的一種民主的選舉方式。“兩票制”的本質(zhì)是在不改變農(nóng)村二元權(quán)力與組織結(jié)構(gòu)的前提下,為黨支部提供一個(gè)自下而上吸納權(quán)力的認(rèn)同與信任資源的渠道,由此重塑村黨支部的治理權(quán)威,但“兩票制”并沒有從結(jié)構(gòu)上根除村支兩委之間的矛盾。而“一肩挑”模式在“兩票制”的基礎(chǔ)上,通過黨支部書記兼任村委會(huì)主任的方式,從組織與結(jié)構(gòu)上消除了村支兩委之間的矛盾。因此,“一肩挑”模式不僅規(guī)避了“兩票制”的劣勢(shì),同時(shí)汲取了“兩票制”中自下而上吸納民意,從而使黨支部的合法性具有內(nèi)源化的優(yōu)勢(shì)。

從農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角來看,村支兩委“一肩挑”政策使農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)從二元的權(quán)力結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變?yōu)橐渣h支部為核心的復(fù)合型權(quán)力結(jié)構(gòu),這種復(fù)合型的權(quán)力結(jié)構(gòu),并非是人民公社時(shí)期的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)體制的復(fù)制品,其主要差異是兩者合法性來源不同。一元權(quán)力結(jié)構(gòu)主要來自于自上而下的、剛性且正式的制度性賦權(quán),而復(fù)合權(quán)力結(jié)構(gòu)除了自上而下的制度性賦權(quán)外,更重要的是自下而上的民主選舉賦權(quán),這種上下結(jié)合的雙向賦權(quán)模式,不僅實(shí)現(xiàn)了組織意圖與村民認(rèn)同的有機(jī)耦合,而且通過村民的政治認(rèn)同,維護(hù)和增強(qiáng)了黨支部的權(quán)力影響力和組織執(zhí)行力。

這種由村支兩委“一肩挑”形塑的復(fù)合型的權(quán)力結(jié)構(gòu),同樣具有權(quán)力集中的可能性,而復(fù)合科層式治理通過引入功能性分權(quán),可以化解權(quán)力集中的治理困境。功能上的分權(quán)(4)學(xué)界對(duì)功能上的分權(quán),主要解釋為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,參見:陳國(guó)權(quán),皇甫鑫.功能性分權(quán):建設(shè)高效有為政府[N]. 社會(huì)科學(xué)報(bào),2020-05-07(03).這種解釋主要是從政治權(quán)力制約與監(jiān)督的視角進(jìn)行闡釋,而本文所指的功能性分權(quán),指的是基于分工和專業(yè)化基礎(chǔ)之上的權(quán)力配置模式與運(yùn)行機(jī)制,是一種更廣泛意義上的功能性分權(quán)。具體是指基于事務(wù)分工和職能分定基礎(chǔ)之上的權(quán)力分配模式與運(yùn)行過程,這種功能性的分權(quán)有利于消弭政黨統(tǒng)合型的權(quán)威體制與有效治理之間的張力,也正是這種功能上的分權(quán),使得村域范圍內(nèi)公權(quán)力的運(yùn)作更加具有柔韌性、包容性與合法性。因此,村支兩委“一肩挑”需要強(qiáng)化這種功能分權(quán)的治理機(jī)制,即村黨支部在遵循各個(gè)治理主體的治理邊界、治理地位與治理功能的基礎(chǔ)上,賦予其他治理主體更多的自由裁量權(quán)與治理能動(dòng)性,以提升基層治理活力,建立以村黨支部為軸心的主動(dòng)的權(quán)力分享機(jī)制。從宏觀的角度來看,形塑這種權(quán)力分享的動(dòng)力機(jī)制主要包含:適應(yīng)基層公共事務(wù)復(fù)雜化所導(dǎo)致的分工與專業(yè)化的需要、適應(yīng)權(quán)力分離基礎(chǔ)上的公共權(quán)力運(yùn)作效率與相互制約的要求以及契合鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的需要。從微觀的角度來看,在實(shí)行村支兩委“一肩挑”之后,村黨支部書記由于時(shí)間、精力有限,需要按職能分定、主動(dòng)劃定責(zé)權(quán)相符的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,來減輕黨支部書記的壓力與負(fù)擔(dān)。值得注意的是,這種結(jié)構(gòu)統(tǒng)合意義上的功能性分權(quán),有利于村莊不同權(quán)力主體之間的相互監(jiān)督,正如韋伯所指出的那樣,威權(quán)性的權(quán)力亦可通過權(quán)力的功能分化來加以限制,即不同人員從事不同功能活動(dòng),各司其職,在涉及不同職責(zé)的領(lǐng)域中,需經(jīng)不同參與者的妥協(xié)才具有合法性[27]。因此,在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域內(nèi),雖然黨支部書記處于威權(quán)權(quán)力的核心地位,但基于職能分定基礎(chǔ)上的分權(quán),使得其在決策的過程中,需要與其他的治理主體溝通與協(xié)調(diào),在獲得多元治理主體認(rèn)同的基礎(chǔ)上,提升治理的合法性。

3.“融法于情”的復(fù)合型鄉(xiāng)村制度結(jié)構(gòu)。正式制度與非正式制度之間的交織互動(dòng)與嵌套耦合,設(shè)置了制度下鄉(xiāng)與制度嵌入的運(yùn)行框架與行動(dòng)空間。根據(jù)“送法下鄉(xiāng)”的研究與觀察,法律的有效嵌入程度通常與地方性知識(shí)的一致性程度相關(guān)聯(lián)。如果嵌入性的法律與本土的傳統(tǒng)習(xí)慣不協(xié)調(diào),就會(huì)產(chǎn)生文化上的阻隔、遭遇嵌入性梗阻,提高了“送法下鄉(xiāng)”的成本;而法治建設(shè)借助地方性知識(shí),不僅可以降低嵌入成本,更重要的是可以獲得村民的接受與認(rèn)可,增強(qiáng)嵌入的合法性[28]。換言之,制度下鄉(xiāng)的目的,并不是要把鄉(xiāng)土場(chǎng)域內(nèi)的村民從傳統(tǒng)習(xí)俗、慣例等非正式規(guī)制中抽離出來,而是要在傳統(tǒng)關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上建構(gòu)制度合法性,賦予村民新的認(rèn)同與身份。村支兩委“一肩挑”的內(nèi)核在于增強(qiáng)政黨治理的合法性與認(rèn)同性,并通過組織與動(dòng)員的手段,將村民吸納進(jìn)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的鄉(xiāng)村政治社會(huì)共同體中,重塑村民的政治意識(shí)、政治身份與政治品格,把傳統(tǒng)的、離散的、依附性的小農(nóng)培育成現(xiàn)代的、團(tuán)結(jié)的、獨(dú)立的“政治人”。因此,正式制度與非正式制度的有機(jī)復(fù)合與“一肩挑”的精神內(nèi)核具有價(jià)值與邏輯上的關(guān)聯(lián)性與契合性。

在村支兩委“一肩挑”為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域內(nèi),正式制度與非正式制度的嵌合,映射出鄉(xiāng)村治理不僅需要法律制度所賦予的正式權(quán)威,也需要依托鄉(xiāng)土社會(huì)所蘊(yùn)含的內(nèi)生的人情、關(guān)系、面子等非正式的治理資源與治理權(quán)威。尤其是在當(dāng)下治理重心下移、各種裹挾著治理任務(wù)的項(xiàng)目下鄉(xiāng)以及治理規(guī)則過密化的背景下,非正式的治理資源一定程度上可以柔化鄉(xiāng)村治理中的制度剛性,彌合剛性治理中的干群隔閡,能夠形塑出一種“以情感人、以理服人”以及帶有人情味、有溫度的情感治理模式。這種建立在正式制度基礎(chǔ)之上的“融法于情”的治理模式,為以黨支部為核心的村治主體踐行群眾路線,以提升政黨治理在村域范圍內(nèi)的情感認(rèn)同、價(jià)值認(rèn)同與權(quán)威認(rèn)同提供了重要路徑。

因此,村支兩委“一肩挑”的治理模式需要將情感治理與鄉(xiāng)村法治相結(jié)合,以形成一種“融法于情”的復(fù)合型治理模式。其中,“法”作為正式權(quán)威為鄉(xiāng)村治理提供權(quán)力基礎(chǔ)與“硬核”支撐,但這并非意味著承擔(dān)“一肩挑”的支部書記要時(shí)時(shí)以硬核權(quán)力示人,如若這樣,勢(shì)必會(huì)增加權(quán)力運(yùn)行的成本[29]31-32,加劇干群沖突,耗蝕權(quán)力運(yùn)行的文化網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)。實(shí)質(zhì)上,硬性的制度規(guī)范多數(shù)情況下只作為鄉(xiāng)村治理的制度底色,在幕后發(fā)揮作用,很少出現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的“前臺(tái)”。因此,以支部書記為核心的村治主體需要將制度賦予的硬核權(quán)力包裹在情感關(guān)系的柔性之網(wǎng)中,以形塑出一種正式制度的非正式運(yùn)作方式。但這種正式制度的非正式運(yùn)作,既非是一種“正式權(quán)力資源匱乏而對(duì)本土性資源的一種無奈的借助”[30],也非“公共權(quán)力治理權(quán)威的自動(dòng)放棄或喪失”[29]101,而更多浮現(xiàn)出的是一種主動(dòng)的、策略性、技術(shù)性的治理權(quán)術(shù)的選擇。換言之,無論是正式的權(quán)威資源還是非正式情感資源,都是村治主體在面對(duì)不同的治理對(duì)象與治理情境下可以主動(dòng)詮釋和援引的制度與話語(yǔ)資源,其核心是在“情”“理”“法”之間維持一種動(dòng)態(tài)的平衡。

4.“三重代理”的復(fù)合型鄉(xiāng)村角色結(jié)構(gòu)。村干部作為連接國(guó)家與村民的橋梁和紐帶,其在鄉(xiāng)村治理中的角色定位是影響鄉(xiāng)村治理效度的關(guān)鍵一環(huán)。關(guān)于村治主體角色的描述,杜贊奇根據(jù)“經(jīng)紀(jì)模型”將其劃分為“贏利性經(jīng)紀(jì)人”與“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人”[31],前者指從鄉(xiāng)民中榨取利潤(rùn)的掠奪群體,后者指的是代表社區(qū)公共利益的鄉(xiāng)賢群體,贏利性經(jīng)紀(jì)人與保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人分屬于不同的群體,并非是同一行動(dòng)主體身兼多種角色。與這種觀點(diǎn)不同,國(guó)內(nèi)著名學(xué)者徐勇把村干部描述為政府代理人和村民當(dāng)家人雙重角色[32],村治主體從杜贊奇所說的不同行動(dòng)者承擔(dān)不同角色,到同一主體(村干部)承擔(dān)雙重角色,這與當(dāng)下村支兩委任職干部的“一肩挑”有著異曲同工之處。從更加微觀的角度來看,村干部是一種具有不同結(jié)構(gòu)與功能治理主體組成的治理復(fù)合體,其中村委會(huì)和村黨支部是重要的治理組織載體。在實(shí)行村支兩委“一肩挑”之前,一般認(rèn)為,村黨支部扮演的是基層政權(quán)代理人角色,而村委會(huì)則是村莊利益的代言人,村兩委是兩個(gè)權(quán)力合法性來源、性質(zhì)以及基本職責(zé)不同的權(quán)力主體,但村支兩委之間的權(quán)力內(nèi)耗催生了村支兩委“一肩挑”政策的出臺(tái),而“一肩挑”使得村干部由不同的主體角色整合進(jìn)了黨支部書記這一核心治理主體之中。事實(shí)上,擔(dān)任“一肩挑”的支部書記在村治場(chǎng)域內(nèi)的角色主要包含理性經(jīng)濟(jì)人、基層政權(quán)代理者以及社區(qū)利益代言人三重維度,而這三種角色在不同的制度背景與激勵(lì)機(jī)制下會(huì)呈現(xiàn)出不同的排列組合形態(tài)。當(dāng)下,基層政府通過愈益強(qiáng)化的權(quán)力、制度、監(jiān)督的“三下鄉(xiāng)”機(jī)制把其編織進(jìn)各種各樣的程序與規(guī)則之中,使得他們?cè)絹碓匠蔀榛鶎诱?quán)的代理人,從而擠壓了其擔(dān)任社區(qū)利益代言與經(jīng)濟(jì)人的角色空間,造成了三重角色之間的張力失衡。但以黨支部書記為核心的村干部并非規(guī)章制度的傀儡,也非日常程序所牽動(dòng)的機(jī)器,而是擁有實(shí)質(zhì)性自由裁量空間的能動(dòng)性主體,因此,自上而下的規(guī)則制度越繁雜,他們?cè)饺菀走\(yùn)用自身所具有的自由裁量權(quán)規(guī)避責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn),以一種“不求有功,但求無過”的治理心態(tài)應(yīng)付治理任務(wù),且由于村干部與村民的利益關(guān)聯(lián)與責(zé)任連帶弱化,村干部缺乏對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的動(dòng)力與意愿,甚至主動(dòng)設(shè)置屏障或隱匿信息以保持與村民的疏離狀態(tài)。

對(duì)于多重角色之間的沖突與失衡,復(fù)合科層式治理要求在尊重以支部書記為核心的村治主體所具有的自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上,通過制度與符號(hào)的雙重激勵(lì)與約束,促使其為村莊的公共利益服務(wù)。制度作為一種外部控制,主要發(fā)揮一種剛性的消極約束功能,旨在筑牢村干部的底線思維,而符號(hào)與價(jià)值激勵(lì)可以激發(fā)村干部的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為與服務(wù)精神,從而促使村干部在鄉(xiāng)村治理過程中由外在約束走向內(nèi)在自覺。這種符號(hào)與價(jià)值激勵(lì)的動(dòng)力源主要來自兩個(gè)方面:一方面是鄉(xiāng)土空間內(nèi)部所存續(xù)的傳統(tǒng)的、非正式的、多維度的社會(huì)關(guān)聯(lián)與文化網(wǎng)絡(luò),這種非正式的象征性價(jià)值,不僅可以通過村莊公共輿論空間發(fā)揮倫理規(guī)訓(xùn)功能,還可以藉由“柔性賦能”的方式,賦予村干部一種受人尊敬的面子、地位、聲望與權(quán)威,從而激發(fā)村干部的社會(huì)責(zé)任感與榮譽(yù)感。另一方面則是中國(guó)共產(chǎn)黨所要求的為人民服務(wù)的價(jià)值承諾與倫理關(guān)切。村支兩委“一肩挑”不僅僅是把權(quán)力、資源、任務(wù)等聚合在擔(dān)任一肩挑的村組部書記身上,更為核心的是通過政治倫理強(qiáng)化村組部書記的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)精神,要求其主動(dòng)代表與綜合群眾的利益,回應(yīng)群眾的關(guān)切?？偠灾?復(fù)合科層式治理強(qiáng)調(diào)通過制度性賦權(quán),增強(qiáng)村干部的權(quán)力厚度與行動(dòng)韌性,彰顯“委托-代理”鏈條中的組織信任,進(jìn)而促進(jìn)村干部基層政權(quán)代理角色的良性發(fā)揮。通過鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式資源賦能強(qiáng)化其村莊利益代言人角色,且通過主動(dòng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任精神打破以自我為中心的利益分化壁壘[33]。其核心通過制度與符號(hào)激勵(lì)調(diào)適村干部的三重角色沖突,滿足各方的角色期待,維持村干部自身的角色均衡,從而激勵(lì)村干部在鄉(xiāng)村治理過程中主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。

四、村支兩委“一肩挑”的價(jià)值期許:群眾路線與全過程民主

1.復(fù)合科層式治理與群眾路線。群眾路線是黨的根本政治路線、組織路線和工作路線,其在不斷地實(shí)踐與創(chuàng)新之中形成了“一切為了群眾,一切依靠群眾”的群眾觀點(diǎn),以及“從群眾中來,到群眾中去”的工作方法。群眾路線在新時(shí)代展現(xiàn)為“江山就是人民、人民就是江山”的執(zhí)政理念,以及同人民群眾保持血肉聯(lián)系的工作作風(fēng)。復(fù)合科層式治理不僅是一種踐行以人民為中心的價(jià)值許諾和基層黨組織在回應(yīng)民生訴求上的價(jià)值立場(chǎng),而且也是一種治理技術(shù)與策略的學(xué)習(xí)及拓展。從這個(gè)角度看,復(fù)合科層式治理與群眾路線在價(jià)值理性與工具理性上實(shí)現(xiàn)了融合統(tǒng)一,即群眾路線為復(fù)合科層式治理注入了精神內(nèi)核與價(jià)值動(dòng)力,而復(fù)合科層式治理為群眾路線提供了工具資源與實(shí)踐策略。從價(jià)值理性視角來看,復(fù)合科層式治理力圖克服科層治理所蘊(yùn)含的制度化、程序化、非人格化等遮蔽公共行政人員主體性的形式理性弊端,強(qiáng)調(diào)黨員干部在任何時(shí)候都要把為人民服務(wù)的價(jià)值追求植根于黨員干部的理念和行動(dòng)中。從工具理性的角度來看,群眾路線的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是將黨的領(lǐng)導(dǎo)建立在群眾接受、認(rèn)可與支持的基礎(chǔ)上,從而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾參與的有機(jī)結(jié)合[34]。而在復(fù)合科層式治理情境中,無論是政治與行政復(fù)合基礎(chǔ)上的運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理的有機(jī)耦合,亦或“雙向賦權(quán)”基礎(chǔ)上的權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)合與功能性分權(quán);無論是“融法于情”基礎(chǔ)上的柔性治理,還是“三重代理”角色均衡基礎(chǔ)之上的主動(dòng)擔(dān)當(dāng),其本質(zhì)上都是在回應(yīng)村民群眾對(duì)鄉(xiāng)村治理主體、治理權(quán)力、治理制度與治理角色的需求與價(jià)值偏好。這種價(jià)值理性與工具理性的辯證統(tǒng)一,使得復(fù)合科層式治理在群眾路線的引導(dǎo)下形塑了新時(shí)代的“雙軌政治”結(jié)構(gòu),即黨員干部在黨為人民服務(wù)的意識(shí)形態(tài)約束與政治倫理的規(guī)訓(xùn)下,既要承擔(dān)自上而下的黨的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行,也要把自下而上的群眾的利益與價(jià)值訴求,通過黨的組織網(wǎng)絡(luò)這一公共軌道向上傳遞,從而塑造一種上通下達(dá)、來往自如、相互循環(huán)的動(dòng)態(tài)政治過程。

2.村支兩委“一肩挑”與公共事務(wù)治理中的全過程民主。在處于最底層的村莊政治生態(tài)環(huán)境里,村支兩委“一肩挑”政策主要是將村委會(huì)的民主選舉機(jī)制吸納進(jìn)基層黨組織內(nèi)部,并在村委會(huì)選舉與黨支部及支部書記選舉之間建立起聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)選舉程序上的黨內(nèi)民主與村民自治民主的有機(jī)融合。但是村莊選舉民主在某種程度上只是一種短暫的、斷續(xù)的、計(jì)數(shù)式的形式民主,其主要解決的是在鄉(xiāng)村公共事務(wù)場(chǎng)域內(nèi)由誰(shuí)治理的問題,并沒有從更廣泛、更深層次范圍內(nèi)解決如何治理的問題,鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了選舉與治理過程的脫節(jié),而全過程民主正是解決后者的重要制度安排。全過程民主是人民依法享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利,把堅(jiān)持以人民為中心的政治立場(chǎng)和尊重人民主體地位的政治原則始終貫通在國(guó)家政治生活的各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié),確保實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一[35]。全過程民主強(qiáng)調(diào)民主的整體性和全過程性,具體包含以下三個(gè)方面:其一,相對(duì)于選舉民主,全過程民主追求的是一種長(zhǎng)效的、連續(xù)的、強(qiáng)調(diào)治理有效性與可持續(xù)性的實(shí)質(zhì)民主。一方面,全過程民主要求人民群眾不僅具有選舉的權(quán)利,更重要的是有常態(tài)化的參與日常公共事務(wù)治理的權(quán)利;另一方面,全過程民主注重程序民主與實(shí)質(zhì)民主的有機(jī)耦合,其重視程序正當(dāng)性,但更注重實(shí)質(zhì)上的績(jī)效合法性,即在尊重群眾民主參與權(quán)利的基礎(chǔ)上,主動(dòng)吸納群眾參與治理實(shí)踐創(chuàng)新,從而把全過程民主的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,其目標(biāo)指向“善治”。其二,全過程民主強(qiáng)調(diào)治理內(nèi)容的全面性,即但凡是涉及群眾利益的公共事務(wù),都要經(jīng)過民主程序,聽取民意,沒有選擇性與可規(guī)避性[36]。其三,協(xié)商民主嵌入了人民民主實(shí)踐的全過程,是全過程民主的主要實(shí)現(xiàn)渠道。協(xié)商民主層面的全過程民主,指的是多元相關(guān)利益主體在參與公共事務(wù)的治理過程中,在相互尊重與理解的基礎(chǔ)上,通過理性對(duì)話、辯論協(xié)商等民主形式實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換,達(dá)成利益共識(shí)與公共理性的過程。

全過程民主與群眾路線具有深度契合性,全過程民主為群眾路線的貫徹提供了制度化載體與操作化平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)群眾路線的全過程化,即是從“全過程民主”的視角,把“以人民為中心”價(jià)值理念與密切聯(lián)系群眾的工作方式貫穿于基層治理的全過程,這也是復(fù)合科層式治理視域下村支兩委“一肩挑”應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值取向與治理原則。首先,村支兩委“一肩挑”政策使得村黨支部書記在選舉層面獲得了合法性,但這種選舉合法性并不能決定其治理層面的合法性。簡(jiǎn)言之,村支兩委“一肩挑”選舉過程的結(jié)束標(biāo)志著其民主治理過程的開始,其核心是在保持“政黨在場(chǎng)”的情境下,建構(gòu)一種以黨支部為核心的、民主以及長(zhǎng)效的鄉(xiāng)村治理共同體,在這個(gè)治理共同體中,村莊人民群眾滿意度與獲得感是鄉(xiāng)村治理效能與合法性的核心評(píng)判標(biāo)尺。其次,鄉(xiāng)村的公共事務(wù)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及生態(tài)環(huán)境等多個(gè)維度,而無論是哪個(gè)層面的公共事務(wù),通過村支兩委“一肩挑”政策選舉出來的村干部,都應(yīng)該以一種負(fù)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)與服務(wù)精神“逆向參與”(5)逆向參與模式是群眾路線的核心特征,強(qiáng)調(diào)黨員干部必須深入到人民大眾中,而不是坐等人民群眾前來主動(dòng)參與。參見:王紹光.毛澤東的逆向政治參與模式——群眾路線[J].學(xué)習(xí)月刊2009(23):16-17.村民群眾之中,要主動(dòng)了解村民的需求,尊重村民的參與權(quán)利,吸納村民參與進(jìn)公共事務(wù)的治理。再次,村支兩委“一肩挑”政策在鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)要想獲得可持續(xù)的治理績(jī)效與治理合法性,需要將協(xié)商民主納入治理的全過程。需要注意的是,在協(xié)商治理的過程中,村干部要避免以自身的資源、知識(shí)、信息等優(yōu)勢(shì)地位所形成的話語(yǔ)權(quán)力與話語(yǔ)勢(shì)能擠壓村民的話語(yǔ)空間,要尊重村民群眾在鄉(xiāng)村協(xié)商治理中的主體地位與話語(yǔ)權(quán),建構(gòu)一種平等的、有利于村民表達(dá)自身利益的公共話語(yǔ)空間,使多方共同服膺一套共識(shí)性的協(xié)商規(guī)則與程序。

五、結(jié) 語(yǔ)

近年來,學(xué)界對(duì)村莊治理模式的關(guān)注日益增多,包括聚焦于治理結(jié)構(gòu)的“行政吸納自治”[37],側(cè)重于治理權(quán)力的“授權(quán)式治理”[38]以及強(qiáng)調(diào)治理規(guī)則的“復(fù)合治理”[39]等。而復(fù)合科層式的鄉(xiāng)村治理模式對(duì)以往的鄉(xiāng)村治理模式實(shí)現(xiàn)了吸納式超越。從治理結(jié)構(gòu)的視角來看,行政吸納自治主要指的是基層政府憑借自身所具有的權(quán)力、資源等優(yōu)勢(shì)地位,通過行政化手段有意規(guī)訓(xùn)鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村精英,把村級(jí)組織及村干部納入層級(jí)節(jié)制的科層等級(jí)結(jié)構(gòu)鏈條之中的一種治理模式,這種治理模式以“去政治化”的科層治理技術(shù)消解了村莊的民主政治與社會(huì)活力。而復(fù)合科層式鄉(xiāng)村治理模式強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的政治屬性,這種政治屬性的核心是通過基層黨組織制度化地組織和動(dòng)員群眾,以提升鄉(xiāng)村治理的彈性與調(diào)適性。治理權(quán)力視角的“授權(quán)式治理”強(qiáng)調(diào)國(guó)家為鄉(xiāng)村社會(huì)配置治權(quán)與合法性[38],但這種單純地強(qiáng)調(diào)國(guó)家的行政性、體制性以及制度性授權(quán)的模式,忽略了治權(quán)合法性最終來源于治理對(duì)象的認(rèn)可這一本質(zhì)屬性,而復(fù)合科層式鄉(xiāng)村治理模式,不僅強(qiáng)調(diào)自上而下的制度賦權(quán),更注重自下而上的村民認(rèn)同性賦權(quán),由此形塑了雙向賦權(quán)意義上的復(fù)合型權(quán)力結(jié)構(gòu)。從治理制度視角看,“復(fù)合治理”認(rèn)為在鄉(xiāng)村治理中存在兩套——村社規(guī)范與普遍意義上的公共規(guī)則(相互沖突的治理規(guī)則),而復(fù)合科層式的治理模式則關(guān)注正式制度規(guī)則與地方性知識(shí)的耦合,強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理在正式權(quán)威的硬核包裹之下,以帶有人情味的治理模式提升治理的認(rèn)受性與合法性。總而言之,以村支兩委“一肩挑”為代表的復(fù)合科層式治理模式,形塑了一種統(tǒng)合威權(quán)主義下的韌性治理模式。統(tǒng)合權(quán)威意味著在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域內(nèi),強(qiáng)調(diào)以基層黨組織為核心的領(lǐng)導(dǎo)與支配性權(quán)威,韌性表征著這種統(tǒng)合權(quán)并非是政治擠壓性統(tǒng)合,而是理性嵌入式統(tǒng)合?；鶎狱h組織在承認(rèn)各個(gè)治理主體有限理性的基礎(chǔ)上,尊重其他治理主體的治理權(quán)威與治理功能,強(qiáng)調(diào)在多方治理主體相互協(xié)同與合作的基礎(chǔ)上,達(dá)致各個(gè)主體之間的功能互補(bǔ)、行動(dòng)協(xié)調(diào)與資源整合,最終形成一種能動(dòng)型的治理體制與機(jī)制。在村莊治理“一肩挑”環(huán)境下,群眾路線是村黨支部的工作作風(fēng),全過程民主是村黨支部的工作原則,在建構(gòu)以黨支部為核心的村莊治理過程中,以鄉(xiāng)村群眾為滿意度作為評(píng)價(jià)標(biāo)尺,一個(gè)具有民主價(jià)值和可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理共同體,將有效提升村莊治理的績(jī)效。