□李佳慧，喬志霞，2*

（1.北方民族大學(xué)，寧夏 銀川 750030；2.國家民委人文社會科學(xué)重點研究基地民族地區(qū)相對貧困治理研究中心，寧夏 銀川 750030）

精準(zhǔn)扶貧方略實施以來，我國脫貧進(jìn)程明顯加快，脫貧質(zhì)量顯著提升。2021 年2 月25 日，習(xí)近平總書記在脫貧攻堅表彰大會上莊嚴(yán)宣布：我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899 萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，12.8 萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。然而，當(dāng)前我國發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，民族地區(qū)尤其是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)防止返貧的壓力依然巨大。因此，脫貧摘帽不是終點，在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是治理相對貧困、開啟反貧困新征程的起點。在此背景下，作為國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場和全國5 個民族自治區(qū)之一的寧夏，有必要總結(jié)精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗、識別相對貧困治理挑戰(zhàn)，為民族地區(qū)乃至全國在后扶貧時代實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接提供思路，為有效治理相對貧困提供路徑參考。

1 寧夏精準(zhǔn)扶貧治理成效

寧夏地處黃河上游，是陸上絲綢之路的必經(jīng)之處，也是西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，具有重要的戰(zhàn)略地位。精準(zhǔn)扶貧以來，寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村居民的收入水平、消費(fèi)支出、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生活條件均明顯提升，貧困人口和貧困發(fā)生率顯著下降，不僅使現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，更為鄉(xiāng)村振興的全面開展奠定了堅實基礎(chǔ)。

1.1 貧困人口逐年減少，貧困發(fā)生率顯著下降

寧夏貧困地區(qū)包括鹽池、同心、原州、西吉、隆德、涇源、彭陽、海原8 個國家扶貧開發(fā)工作重點縣（區(qū)）。在精準(zhǔn)扶貧中，寧夏結(jié)合地方發(fā)展特色，通過打造九大重點產(chǎn)業(yè)、易地扶貧搬遷等“造血式、開發(fā)式”幫扶，實現(xiàn)貧困地區(qū)減貧取得明顯成效。如圖1 所示，寧夏貧困人口由2012 年的60 萬人減少為2019 年的4 萬人，年均減少8 萬人，貧困發(fā)生率由2012 年的14.2%下降到2019 年的1%，年均下降1.89%；貧困地區(qū)貧困人口由2012 年的36 萬人減少為2019 年的3 萬人，年均減少4.71 萬人，貧困發(fā)生率由2012 年的17.4%下降至2019 年的1.4%，年均減少2.29%，實現(xiàn)寧夏全區(qū)貧困地區(qū)的貧困人口、貧困發(fā)生率均顯著下降，并且貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率年均降幅高于全區(qū)0.4 個百分點，減貧成效明顯。尤其是2020 年11 月16 日，西吉縣退出貧困縣序列，標(biāo)志著寧夏8 個貧困縣（區(qū)）全部實現(xiàn)脫貧摘帽。

圖1 2012—2019 年寧夏貧困人口與貧困發(fā)生率

1.2 人均可支配收入穩(wěn)定增長，財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入增幅明顯

人均可支配收入是貧困人口當(dāng)年從各來源得到的總收入中可用于最終消費(fèi)支出和儲蓄的總和，是衡量貧困地區(qū)農(nóng)民是否脫貧的絕對標(biāo)準(zhǔn)之一。如表1 所示，寧夏貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入從2014 年的6 555 元增加到2019 年的10 804 元，突破1 萬元大關(guān)，年均增長10.51%，高于全區(qū)1.65%；按收入構(gòu)成看，工資性、經(jīng)營性、財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入分別由2014 年的2 334 元、2 805 元、38 元、1 378 元增加至2019 年的3 859 元、3 913 元、69 元、2 963 元，年均分別增長10.58%、6.88%、12.67%、16.55%，財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入增幅明顯。其中，財產(chǎn)性收入的增加主要與精準(zhǔn)扶貧中寧夏積極落實農(nóng)村“三變”改革政策，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展有關(guān)。如隆德縣鳳嶺鄉(xiāng)李士村自2018 年以來統(tǒng)籌整合使用財政支農(nóng)資金及集體閑置的房屋，并借助手工醋這一傳統(tǒng)技藝壯大集體經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)當(dāng)年居民分紅23.1 萬元，并逐步將“村集體+股份合作社+農(nóng)戶”的運(yùn)行模式復(fù)制到鳳嶺鄉(xiāng)各村，經(jīng)過兩年多的打造，鳳嶺鄉(xiāng)8 個村均擁有了傳統(tǒng)工藝的“明星”產(chǎn)品，且網(wǎng)上銷勢良好，村集體帶動農(nóng)民增收能力不斷增強(qiáng)。轉(zhuǎn)移性收入增加與寧夏在精準(zhǔn)扶貧中實施農(nóng)村建檔立卡貧困戶及特困供養(yǎng)人員醫(yī)療保障全覆蓋政策有關(guān)。如海原、彭陽等貧困縣已于2018 年底建立“基本醫(yī)療保險+大病保險財政補(bǔ)助+民政救助+扶貧保+財政兜底”的貧困人口就醫(yī)保障體系，切實解決了因病致貧、因病返貧導(dǎo)致的農(nóng)民看病難、看病貴問題，保障農(nóng)民收入更多用于生產(chǎn)發(fā)展。

表1 2014—2019 年寧夏貧困地區(qū)和全區(qū)農(nóng)村常住居民收入結(jié)構(gòu)

1.3 消費(fèi)水平逐步改善，消費(fèi)結(jié)構(gòu)逐年優(yōu)化

人均消費(fèi)支出指當(dāng)年貧困人口用于滿足家庭日常生活消費(fèi)的全部支出，包括實物支出和服務(wù)性消費(fèi)支出，反映貧困地區(qū)農(nóng)民生活水平和質(zhì)量狀況。2014—2019 年，寧夏貧困地區(qū)的農(nóng)民人均消費(fèi)支出由6 132 元增加到9 580 元，年均增長9.33%，高于全區(qū)8.35%，具體見表2。在8 大類支出中，代表生存型消費(fèi)的食品煙酒、衣著、生活用品及服務(wù)占消費(fèi)支出比重分別由2014 年的32.45%、7.27%、6.70%下降為2019 年的27.86%、6.29%、5.93%，代表發(fā)展與享受型的居住、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健占消費(fèi)支出的比重分別由2014 年的17.32%、11.59%、12.15%、9.62%上升為2019 年的18.51%、15.32%、12.80%、11.51%，反映出寧夏貧困地區(qū)農(nóng)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)正逐步優(yōu)化，實現(xiàn)從生存型向發(fā)展型、享受型過渡。這一方面與貧困地區(qū)農(nóng)民收入增速高于消費(fèi)增速有關(guān)，另一方面得益于社會保障體系不斷完善和居住環(huán)境不斷優(yōu)化。尤其在“十三五”易地搬遷安置工作中，寧夏約8 萬貧困人口搬遷到近水、沿路、靠城的區(qū)域，在便利居民就業(yè)與出行的同時，使居民居住和交通通信支出上升，不僅有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有利于改善居民生活質(zhì)量，實現(xiàn)發(fā)展成果全民共享。

表2 2014—2019 年寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)

1.4 發(fā)展型設(shè)施逐步健全，公共服務(wù)水平穩(wěn)步提升

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行條件。精準(zhǔn)扶貧以來，寧夏通過實施“特色小城鎮(zhèn)、美麗小城鎮(zhèn)、美麗村莊、人居環(huán)境整治”等鄉(xiāng)村重大建設(shè)項目，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。如表3 所示，交通、通信方面，貧困地區(qū)農(nóng)戶所在自然村通公路、通電話、通寬帶、接收有線電視信號和進(jìn)村主干道道路硬化的農(nóng)戶比重在2019 年均達(dá)到100%，不僅便于地理位置偏僻、信息相對閉塞的貧困地區(qū)加強(qiáng)與外界的聯(lián)系，更能促進(jìn)信息、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素的流動，有助于拓寬農(nóng)民增收渠道。衛(wèi)生設(shè)施方面，農(nóng)戶所在自然村垃圾能集中處理和有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比重由2016 年的34.7%和93.7%分別上升至2019 年的79.8%和100%，基本實現(xiàn)農(nóng)村垃圾“村搜集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”，有利于改善農(nóng)村生活環(huán)境，也有利于村莊發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)。如涇源縣冶家村通過夯實基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善村容村貌等生態(tài)建設(shè)打造旅游休閑村，實現(xiàn)2018 年全村農(nóng)家樂經(jīng)營戶收入達(dá)240 萬元，使得觀光旅游成為該村居民增收的主渠道。教育條件方面，農(nóng)戶所在自然村上幼兒園和上小學(xué)便利的農(nóng)戶比重從2016 年的77.6%、89.1%分別上升至2019 年的78.9%、91.7%，提高貧困人口的文化素質(zhì)，有助于減弱貧困的代際傳播，也為后扶貧時代人力資本培育奠定了良好基礎(chǔ)。

表3 2014—2019 年寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的變化

1.5 生活型設(shè)施逐步完善，耐用消費(fèi)品擁有量增加

完善生活型基礎(chǔ)設(shè)施和耐用消費(fèi)品品類齊全健全是居民生活質(zhì)量提升的直接體現(xiàn)，是安居樂業(yè)的基本保障。精準(zhǔn)扶貧中，寧夏持續(xù)實施“危窯危房改造、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程、農(nóng)村電網(wǎng)升級改造工程、廁所革命”等鄉(xiāng)村建設(shè)項目，使得寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村居民的房屋類型、水電設(shè)施、耐用消費(fèi)品等生活性設(shè)施逐步完善，生活水平顯著提升。房屋類型方面，居住在竹草土坯房的農(nóng)戶比重從2014 年的18.1%下降至2019 年的2.6%；水電供應(yīng)方面，2018 年97.8%的農(nóng)戶飲用水無困難、照明電基本全覆蓋；生活燃料方面，炊用柴草的農(nóng)戶比重從2014 年的31%下降到2019 年的5.9%。與此同時，耐用消費(fèi)品擁有量大幅增加，2019 年每百戶擁有汽車、洗衣機(jī)、電冰箱、移動電話和計算機(jī)的數(shù)量分別達(dá)29.7 輛、100.4 臺、93.7 臺、312.2 部、21.9 臺，較2014 年分別增長139.52%、11.8%、41.97%、10.63%、30.36%，其中，汽車、電冰箱、計算機(jī)等擁有量增幅明顯，這在便利貧困群眾生活出行、信息聯(lián)結(jié)的同時，也為鞏固脫貧攻堅成果、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了必要的物質(zhì)條件。

2 寧夏相對貧困治理的挑戰(zhàn)

在精準(zhǔn)扶貧政策支持下，寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村居民的收入水平、消費(fèi)支出、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生活條件均明顯提升，貧困人口和貧困發(fā)生率顯著下降，不僅實現(xiàn)了現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，更為順利開展鄉(xiāng)村振興奠定了堅實基礎(chǔ)。隨著社會主要矛盾的變化，人民群眾包括貧困群眾對美好生活的需要日益廣泛，不僅追求溫飽與生存，而且追求更高層次的發(fā)展與共享。然而，受地理地形、自然資源、歷史文化、地區(qū)發(fā)展水平等因素影響，民族地區(qū)脫貧成果更具有脆弱性和不穩(wěn)定性，以發(fā)展型貧困為主的相對貧困更加突出。因此，有必要在當(dāng)前脫貧基礎(chǔ)上識別寧夏貧困治理面臨的挑戰(zhàn)與困境，為探索相對貧困解決路徑提供依據(jù)。

2.1 扶貧產(chǎn)業(yè)培育不足，農(nóng)民持續(xù)增收存在短板

產(chǎn)業(yè)扶貧作為造血式扶貧的重中之重，要依據(jù)當(dāng)?shù)氐娜肆εc土地資源稟賦，借助外來的信息、技術(shù)、資本激發(fā)貧困戶內(nèi)生的生產(chǎn)能力，是穩(wěn)定脫貧的根本之策。然而，當(dāng)前貧困地區(qū)普遍存在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、龍頭企業(yè)帶動力不足、人力資本擁有量低等問題。從寧夏實際看，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧項目普遍存在“重前端，輕后端”現(xiàn)象，即前期種養(yǎng)殖業(yè)投入較多，但后期精深加工轉(zhuǎn)化率低的狀況。以固原肉牛養(yǎng)殖業(yè)為例，截至2019 年末，固原市肉牛存欄量達(dá)45.5 萬頭，但其中年飼養(yǎng)量達(dá)1 000 頭以上的養(yǎng)殖場戶僅3 戶，龍頭企業(yè)量少且?guī)幽芰θ酰馀ｐB(yǎng)殖多依靠個體養(yǎng)殖戶自繁自育，活禽交易多，產(chǎn)業(yè)附加價值挖掘不足、經(jīng)營效益低下導(dǎo)致帶動農(nóng)民增收有限。寧夏枸杞企業(yè)小而散問題突出，產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)細(xì)分度不夠，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，多為干果打包售賣，而且近年來由于青海、新疆等寧夏周邊省（自治區(qū)）借助其豐富的土地、人力資源大力發(fā)展枸杞產(chǎn)業(yè)，日趨激烈的市場競爭使得枸杞價格持續(xù)走低，干果從2015 年的60 元/kg 下降到2020 年底的36 元/kg，這極大地挫傷了果農(nóng)的種植積極性，使得枸杞種植規(guī)模不增反減，2020 年寧夏枸杞產(chǎn)量同比下降3.9%，寧夏傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)正面臨著比較效益下降的困境。

人力資本培育方面存在以下問題。一是當(dāng)前勞動力素質(zhì)偏低。2019 年寧夏農(nóng)民工群體的文化程度以小學(xué)和初中為主，總計占69.6%。二是勞動力外出轉(zhuǎn)移就業(yè)存在較大的無序性和盲目性。2019 年寧夏外出就業(yè)的農(nóng)民工中，自發(fā)外出務(wù)工的占68.6%，由親朋好友介紹的占27.7%，未與用工單位簽訂勞動合同的占54.3%，用工單位繳納“五險一金”的比例均不超過20%，個體發(fā)展能力不足和市場競爭意識薄弱是制約農(nóng)民持續(xù)增收的瓶頸。三是老齡化“空心村”現(xiàn)象突出。研究表明，農(nóng)業(yè)人口老齡化成為影響寧夏南部山區(qū)彭陽、西吉以及原州部分村莊產(chǎn)業(yè)扶貧效果的主要因素，老齡人口占比越高，生產(chǎn)人口越少，進(jìn)而農(nóng)村返貧風(fēng)險加劇。

2.2 科教文衛(wèi)水平有待提高，相對貧困治理難度大

絕對貧困消除后，溫飽等生存性消費(fèi)基本得到滿足，但除物質(zhì)收入外，相對貧困的多維性要求關(guān)注并實現(xiàn)貧困群體教育、健康、居住條件和社區(qū)建設(shè)等綜合性發(fā)展需求。當(dāng)前，寧夏以科教文衛(wèi)為主的多維發(fā)展需求還存在如下問題。

科技方面，2019 年寧夏每萬人口R&D 人員全時當(dāng)量為17.29 人年，為全國平均水平的50.42%，R&D經(jīng)費(fèi)投入支出總額為54.51 億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的1.45%，比全國低0.79%，寧夏有研發(fā)活動和研發(fā)投入的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)僅占26.6%，導(dǎo)致科研成果數(shù)量不足、質(zhì)量不高，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的渠道不暢通，企業(yè)產(chǎn)品大多處于初加工、粗加工階段。2021 年，科技部對2019 年綜合評估結(jié)果為“不達(dá)標(biāo)整改”的10 個國家農(nóng)業(yè)園區(qū)重新進(jìn)行了綜合評估，寧夏銀川國家科技園區(qū)復(fù)評結(jié)果仍然為“不達(dá)標(biāo)”，直接被取消園區(qū)建設(shè)資格，這說明寧夏的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)發(fā)展滯后，沒有發(fā)揮出科技助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)產(chǎn)品綜合效益的作用。

教育方面，學(xué)前教育階段，2019 年寧夏貧困地區(qū)所在自然村上幼兒園便利的農(nóng)戶比重為78.9%，低于全國水平10.9%，致使農(nóng)村留守學(xué)前兒童普遍面臨家庭教育缺失、幼兒園補(bǔ)償性教育不足的問題；義務(wù)教育階段，寧夏普遍呈現(xiàn)“城鎮(zhèn)擠、農(nóng)村弱”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)中小學(xué)的師資力量、中青年教師比例和教師學(xué)歷水平均高于農(nóng)村；職業(yè)教育階段，寧夏南部山區(qū)特別是貧困縣農(nóng)村存在“上熱下不熱、官熱民不熱、校熱企不熱”等現(xiàn)象，職業(yè)教育阻斷貧困作用有限。

文化方面，寧夏的文化產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)集中在銀川市，其他市縣尤其是貧困地區(qū)分布較少，行政村文化活動中心或農(nóng)民文化大院的工作人員通常由鄉(xiāng)村干部臨時擔(dān)任，服務(wù)內(nèi)容單一、缺乏活力，不具備基本的文化服務(wù)功能。

衛(wèi)生方面，2019 年寧夏每萬農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院病床使用率分別為10.12 張、37.6%，分別低于全國平均4.68 張和19.9%，且寧夏村衛(wèi)生室的就診比例僅為15.5%，反映出基層衛(wèi)生設(shè)施偏少、衛(wèi)生服務(wù)能力有待提升。

居住條件方面，2019 年寧夏貧困地區(qū)居住竹草土坯房的農(nóng)戶比重為2.6%，高于全國平均水平1.4%，且貧困地區(qū)所在自然村垃圾能集中處理的農(nóng)戶比重也是長期低于全國水平，部分貧困戶的居住條件和其所在自然村的公共服務(wù)亟待完善。

2.3 區(qū)域發(fā)展水平差距大，貧困后發(fā)問題多

區(qū)域間發(fā)展不平衡不充分易加劇社會矛盾、阻礙經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。受地理、地形與發(fā)展基礎(chǔ)影響，寧夏沿黃河分布的銀川、石嘴山、利通、青銅峽、沙波頭和中寧等沿黃4 市13 縣（區(qū)）與地處寧夏中南部山區(qū)的貧困縣區(qū)發(fā)展差距大。如表4 所示，從地區(qū)生產(chǎn)總值看，2019 年寧夏中南部山區(qū)的人均GDP 為2.79 萬元左右，僅為同期沿黃地區(qū)、全區(qū)水平的41.46%、51.51%，反映出中南部山區(qū)生產(chǎn)力水平與全區(qū)、沿黃地區(qū)存在較大差距。收入水平和收入結(jié)構(gòu)方面，中南部山區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入為1.04 萬元，為同期沿黃地區(qū)、全區(qū)水平的70.09%、81.00%，且第一產(chǎn)業(yè)收入占經(jīng)營凈收入的84.59%，轉(zhuǎn)移凈收入高于沿黃地區(qū)714.3 元，說明中南部山區(qū)農(nóng)民收入以農(nóng)業(yè)為主，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)民增收渠道少、增收空間狹窄，實現(xiàn)脫貧攻堅成果鞏固難度大。

表4 2019 年寧夏分地區(qū)人均生產(chǎn)總值和可支配收入情況

此外，從城鄉(xiāng)消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，2019 年全區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出為1.15 萬元，僅為同期全區(qū)城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平的47.45%，且農(nóng)村居民在代表生存型消費(fèi)的食品煙酒支出方面占總消費(fèi)支出比重為27.43%，高于城鎮(zhèn)居民3.18%，在代表發(fā)展型消費(fèi)的交通通信、教育文化娛樂等方面占比為15.56%、12.03%，分別低于城鎮(zhèn)居民1.31%、1.17%，反映出農(nóng)村居民生活質(zhì)量與城鎮(zhèn)居民存在一定差距，消費(fèi)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步改善。

2.4 易地搬遷后續(xù)工作多，鞏固脫貧成果任務(wù)重

作為“五個一批”精準(zhǔn)脫貧措施的重要組成部分，易地扶貧搬遷是攻克深度貧困地區(qū)貧困治理難題的一種有效方式。寧夏自20 世紀(jì)80 年代開展“三西”扶貧以來，歷經(jīng)了八七扶貧攻堅、1236 工程、十二五生態(tài)移民等階段，將占全區(qū)總?cè)丝?7.79%的居民從生存條件惡劣地區(qū)搬遷至資源環(huán)境承載力較強(qiáng)地區(qū)，拓展了貧困地區(qū)群眾的生存和發(fā)展空間，基本解決了“搬得出”問題。

然而，受資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會融入等問題影響，搬遷群眾實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富、好融入”仍面臨較多問題。一是受水土資源約束加劇影響，搬遷安置點選址不合理導(dǎo)致后續(xù)生活生產(chǎn)活動開展困難。目前，寧夏已累計開發(fā)超10.667 hm水土資源條件相對較好的土地用于安置移民，新調(diào)整開發(fā)宜農(nóng)荒地的難度大，致使近年來各級地方政府只能開發(fā)沙荒地用于移民安置，部分安置區(qū)土地出現(xiàn)鹽漬化，安置移民面臨二次搬遷的風(fēng)險，對“穩(wěn)得住”目標(biāo)構(gòu)成直接威脅。二是配套就業(yè)幫扶措施落實不到位，部分移民自身發(fā)展動能不足，生計接續(xù)困難。在基層實踐中，有些地區(qū)沒有找準(zhǔn)符合地區(qū)資源稟賦的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品存在同質(zhì)化和低端化等問題，既浪費(fèi)了資源又挫傷了移民群眾從業(yè)的積極性。同時，一些受教育程度低、勞動技能匱乏的移民群眾在面臨生產(chǎn)體系重建過程中面臨生計風(fēng)險，出現(xiàn)“返遷傾向”，不利于實現(xiàn)搬遷群眾“能致富”核心任務(wù)的完成。三是受生活習(xí)慣、宗教文化、思想觀念等影響，部分移民尤其是中老年人難以融入當(dāng)?shù)厣?，特別是對于分散安置的貧困群眾而言，親屬關(guān)系淡化、社會交往難度加大實際降低了搬遷戶通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)抗擊生計風(fēng)險的能力，增加了“好融入”的實現(xiàn)難度。

3 鄉(xiāng)村振興下寧夏相對貧困治理的路徑

2020 年后，我國貧困治理迎來新階段，如何在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上探索實現(xiàn)以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘榭傄蟮泥l(xiāng)村振興，建立解決相對貧困的長效機(jī)制，是后扶貧時代下的重要議題。因此，有必要依據(jù)寧夏貧困治理面臨的挑戰(zhàn)構(gòu)建后扶貧時代鞏固脫貧攻堅成果、改善相對貧困的路徑。

3.1 構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧新格局，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收

要實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收，盤活地區(qū)資源，關(guān)鍵要以市場為導(dǎo)向，將產(chǎn)業(yè)培育和人力資本培育相結(jié)合，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對貧困人口的輻射和精準(zhǔn)帶動的作用。

3.1.1 產(chǎn)業(yè)培育方面

一是因地制宜選擇特色產(chǎn)業(yè)，加大特色農(nóng)產(chǎn)品品牌化、電商化培育力度。結(jié)合寧夏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，在深挖九大重點特色產(chǎn)業(yè)的附加價值的同時，加大部分知名度不高的產(chǎn)品宣傳和市場培育力度，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，推動形成諸如靈武長棗、彭陽紅梅杏等新一批“寧字號”特色產(chǎn)品，并通過進(jìn)駐電商平臺多渠道、多方式銷售農(nóng)產(chǎn)品。二是充分發(fā)揮專業(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的示范帶動作用，創(chuàng)新政企合作模式，發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用，集中留守婦女、有勞動能力的獨居老人等實現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營。如參照寧夏海原與華潤集團(tuán)推行的“基礎(chǔ)母牛銀行”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，依托“村企合作+肉牛賒銷+托管代養(yǎng)”的運(yùn)營機(jī)制實現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)減輕、市場風(fēng)險壓力降低，也為華潤集團(tuán)拓寬了高品質(zhì)肉牛育肥空間，實現(xiàn)了企業(yè)利潤和幫扶病殘弱的雙贏。三是加強(qiáng)特色農(nóng)畜產(chǎn)品精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，并通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文化體驗等項目促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)深度融合，實現(xiàn)特色農(nóng)畜產(chǎn)品就地銷售。比如，河南汝陽某企業(yè)基于種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、可追溯的健康羊肉加工業(yè)和羊毛工藝品加工業(yè)，針對消費(fèi)者對農(nóng)牧文化的精神需求，發(fā)展以“自然、農(nóng)業(yè)、羊”為主題的休閑觀光體驗服務(wù)業(yè)。寧夏貧困地區(qū)可以借鑒該模式，將種植養(yǎng)殖歷史悠久的枸杞、灘羊、肉牛等特色農(nóng)牧產(chǎn)品與文化創(chuàng)意相結(jié)合提升附加值，實現(xiàn)三產(chǎn)融合。四是發(fā)揮龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動作用，整合分散資源，構(gòu)建覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)的聯(lián)合體，實現(xiàn)降低生產(chǎn)經(jīng)營成本、提高產(chǎn)業(yè)比較效益。

3.1.2 人力資本培育方面

一是對受教育程度為九年義務(wù)教育以下的適齡勞動者加強(qiáng)科學(xué)文化知識普及，尤其要幫助其掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，激發(fā)其自力更生、勤勞開拓的思想意識。二是培育有農(nóng)民情結(jié)、懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村的職業(yè)農(nóng)民作為帶頭人，指導(dǎo)農(nóng)戶開發(fā)種植生態(tài)、安全、健康的特色農(nóng)產(chǎn)品，幫助其拓展銷售渠道。三是關(guān)注市場用工量大、就業(yè)穩(wěn)定、收入較高的職業(yè)或工種開展“點單式、配送式”職業(yè)技能培訓(xùn)，為經(jīng)常外出務(wù)工的農(nóng)民提供有保障的就業(yè)機(jī)會。

3.2 提升公共服務(wù)水平，滿足多維發(fā)展需求

以科教文衛(wèi)為主的基本公共服務(wù)不均易導(dǎo)致部分家庭和個體的福利水平處于社會平均水平之下，制約多維貧困治理。因此，在相對貧困呈現(xiàn)出的多維需求特征之下，要從完善公共服務(wù)入手，在政府可控的范圍之內(nèi)為群眾提供平等的發(fā)展權(quán)利。

3.2.1 科技方面

一是要增加R&D 經(jīng)費(fèi)投入，鼓勵企業(yè)跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨單位地與高校、科研院所合作，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化落地，黏合科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”。二是聚焦“一特三高”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)揮寧夏5 個國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的帶動能力，促進(jìn)區(qū)域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.2.2 教育方面

一是要重視農(nóng)村學(xué)前教育，完善幼師選拔培訓(xùn)制度，通過公辦與私立協(xié)同建園的方式提高貧困地區(qū)幼兒上幼兒園的便利程度，切實關(guān)注學(xué)齡前留守兒童的身心健康。二是科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)中小學(xué)布局，均衡配置師資力量，利用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，如在銀川市二十一小學(xué)和銀川一中等區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校開展“傳遞課堂、名校網(wǎng)絡(luò)課堂”，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性短缺、優(yōu)質(zhì)課程資源不足等問題。三是讓職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置對接市場需求、適配當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)注南部山區(qū)文化背景和民生需要，引導(dǎo)適齡青年報考職業(yè)院校，培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才。

3.2.3 文化建設(shè)方面

增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館和文化館，充分發(fā)揮村文化大院的功能，并定期開展一些群眾喜聞樂見的文化活動，如在節(jié)假日組織“空巢”老人、留守兒童、婦女參與文藝匯演等。

3.2.4 衛(wèi)生設(shè)施方面

加大對基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)投入力度，提高基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的診療水平和運(yùn)營效率，提升就診比例；建立農(nóng)村居民健康動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，定期組織居民體檢，防范因病致貧、因病返貧。

3.2.5 居住環(huán)境方面

一是全面排查竹草土坯房實際居住情況，保障農(nóng)民住房安全。二是增加農(nóng)村垃圾清運(yùn)站，營造清潔的居住環(huán)境。

3.3 突出區(qū)域協(xié)同，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理

全面脫貧后民族地區(qū)貧困治理要解決的主要問題從生存問題轉(zhuǎn)向發(fā)展問題和發(fā)展成果共享問題，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同、破除城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。

從寧夏南北發(fā)展不平衡來看，一方面要加強(qiáng)區(qū)內(nèi)協(xié)作，借鑒“成渝城市群”的成功經(jīng)驗，發(fā)揮沿黃城市群的帶動作用，優(yōu)化空間布局和城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)區(qū)內(nèi)北部、中部、南部協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮銀川中心城市輻射作用、支持固原建設(shè)區(qū)域中心城市、中衛(wèi)建區(qū)域物流中心，以帶動周邊縣區(qū)協(xié)同發(fā)展；另一方面要繼續(xù)深化東西部對口協(xié)作，推廣政府、企業(yè)和社會共同參與的“閩寧模式”，從產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)、人才等方面進(jìn)一步加大幫扶力度。

從城鄉(xiāng)發(fā)展差距來看，除上述推動扶貧產(chǎn)業(yè)升級、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等穩(wěn)定農(nóng)民增收的措施外，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力是深化農(nóng)村改革的首要任務(wù)。從制度上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的動態(tài)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)測算可能由各類原因致貧的邊緣貧困人口，切實關(guān)注農(nóng)村已脫貧人口、城鄉(xiāng)流動人口、城鎮(zhèn)下崗困難職工，建立定期更新的個人檔案以關(guān)注其后續(xù)發(fā)展，針對性地實施幫扶，防止出現(xiàn)大規(guī)模返貧、新增貧困。

3.4 完善易地搬遷政策，推動移民穩(wěn)定致富

易地扶貧搬遷不能“一搬了之”，如何幫助移民群眾適應(yīng)新環(huán)境、優(yōu)化生計結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)永久脫貧致富才是工作重心。當(dāng)前寧夏易地扶貧搬遷人數(shù)為123.6 萬人，其中絕大多數(shù)剛實現(xiàn)脫貧，對于這部分?jǐn)?shù)量大、返貧風(fēng)險高的脫貧人口可以通過如下方式實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富、好融入”。一是創(chuàng)新安置方式，完善移民社區(qū)治理，防止二次搬遷、返遷等現(xiàn)象出現(xiàn)。政府要因時、因人、因地制宜地選擇整村搬遷、山上村搬山下、小村莊并入大村、村內(nèi)零散住房整合、勞務(wù)移民安置等方式，在不破壞原有生態(tài)的基礎(chǔ)上合理規(guī)劃移民安置點，盡量減輕財政負(fù)擔(dān)，化解本地居民和移民群眾的矛盾。移民社區(qū)可以借鑒城市社區(qū)網(wǎng)格化管理經(jīng)驗，利用信息化手段搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、隊3 級管理體系，強(qiáng)化社區(qū)治理、提高定居率。二是厘清戶籍歸屬、土地和宅基地管理等重大問題，對移民普遍關(guān)心的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會保障問題給予妥善安排，幫助其擺脫后顧之憂，全力致富。對于最關(guān)鍵的就業(yè)問題，政府應(yīng)精準(zhǔn)定位搬遷群眾的就業(yè)能力和就業(yè)意愿，通過實施勞動技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)等針對性的培訓(xùn)措施，將市場需求和個體發(fā)展有機(jī)結(jié)合，緩解貧困勞動力和市場就業(yè)崗位不匹配造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)難題，提高農(nóng)戶的可持續(xù)發(fā)展能力。三是強(qiáng)調(diào)文化融入，注重移民群眾心理關(guān)懷，實現(xiàn)移民群眾“好融入”。政府要對遷出地優(yōu)良的文化傳統(tǒng)和技藝注重傳承和保護(hù)，做到“文化隨人搬”，對遷入地周邊村鎮(zhèn)做好思想工作，提高地區(qū)接納程度。此外，遷入地社區(qū)可以通過開展節(jié)慶活動、文明評選活動，搭建圖書館、文化站、老年活動中心等文化載體平臺和娛樂場所，推動移民群眾建立新的社會關(guān)系網(wǎng)，進(jìn)一步增強(qiáng)搬遷群眾的融入感和歸屬感。