以高質(zhì)量社會救助制度筑牢共同富裕底板

張浩淼

一、高質(zhì)量社會救助制度是低收入群體實現(xiàn)共同富裕的堅實底板

隨著我國開啟共同富裕的新征程，社會救助制度需要逐步完善，其覆蓋范圍與內(nèi)容需要擴(kuò)張，救助水平也要隨之提高。簡言之，高質(zhì)量社會救助制度是低收入群體實現(xiàn)共同富裕的兜底性安排。

（一）低收入群體的界定與類型劃分

由此可見，絕對困難、相對困難和其他困難三類低收入群體正對應(yīng)了分層分類社會救助三個圈層的救助對象（見表1），即分層分類救助的對象基本可以涵蓋當(dāng)前低收入群體的不同類型。各地對不同圈層的操作化界定要科學(xué)合理、動態(tài)調(diào)整，并逐步縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，以真正實現(xiàn)對低收入群體的全面與公平覆蓋，這應(yīng)是高質(zhì)量社會救助制度建設(shè)的關(guān)注重點。

表1 低收入群體類型與分層分類社會救助體系對象圈層的關(guān)系

（二）共同富裕背景下高質(zhì)量社會救助制度建設(shè)的必要性

習(xí)近平總書記在2021年中央財經(jīng)委第十次會議上指出，“低收入群體是促進(jìn)共同富裕的重點幫扶保障人群”，這體現(xiàn)了黨和政府對低收入群體幫扶保障問題的高度重視。低收入群體的幫扶保障離不開作為兜底安全網(wǎng)的社會救助，因此共同富裕背景下建設(shè)高質(zhì)量社會救助制度十分必要。

一方面，高質(zhì)量社會救助可以為共同富裕筑牢兜底防線。在共同富裕背景下，社會救助的重要性并不會因脫貧攻堅的全面勝利而減弱，反而會因救助對象向低收入人口拓展、救助標(biāo)準(zhǔn)提升等高質(zhì)量發(fā)展措施凸顯其作為共同富裕的兜底性制度的重要性，兜底保障的“底線”會隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而提升。伴隨著貧困治理任務(wù)從反絕對貧困轉(zhuǎn)化為反相對貧困，社會救助目標(biāo)需要提升，救助對象、內(nèi)容、方式等也需及時調(diào)整。對于一些因身體、能力等原因難以依靠自身力量擺脫困境的低收入群體而言，高質(zhì)量社會救助制度通過資金、物質(zhì)、服務(wù)等多種救助方式為其提供基本生活保障，是編織了一張密實牢靠的民生兜底安全網(wǎng)，進(jìn)而確保其能夠共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

另一方面，高質(zhì)量社會救助可以為共同富裕提供現(xiàn)實保障。要實現(xiàn)共同富裕，就要縮小低收入群體和其他群體之間的收入差距，這不能僅依靠物質(zhì)和現(xiàn)金救助，而是要通過各種服務(wù)救助來提升低收入群體的就業(yè)能力和發(fā)展?jié)摿?，使其通過勞動就業(yè)來實現(xiàn)對美好生活的追求。高質(zhì)量社會救助應(yīng)該要發(fā)揮兜底保障和促進(jìn)發(fā)展的雙重功能。兜底保障是社會救助的基礎(chǔ)功能，可以保障低收入群體的基本生活；促進(jìn)發(fā)展是社會救助的拓展功能，能夠防止低收入群體被邊緣化，使其獲得發(fā)展能力和機(jī)會。為此，要推動社會救助的人力資本投資轉(zhuǎn)向，使社會救助從“消極”走向“積極”，既要通過就業(yè)介紹和推薦、培訓(xùn)教育等積極救助措施提升低收入群體的就業(yè)能力，也要通過扶志扶智、宣傳教育等手段樹立低收入群體擺脫困境的信心和上進(jìn)心，為實現(xiàn)共同富裕提供現(xiàn)實保障。

二、我國社會救助制度的現(xiàn)狀評估：成效與問題

（一）主要成效

我國社會救助制度的發(fā)展完善建立了有中國特色的民生保障兜底網(wǎng)，具體成效如下：

一是建立了較完整的社會救助項目體系。2014年，國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》標(biāo)志著我國初步實現(xiàn)了社會救助的規(guī)范化和體系化，形成了“8+1”的社會救助項目體系，主要以低保、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助為主體，以社會力量為補(bǔ)充，各救助項目作為一個整體發(fā)揮合力。

二是形成了相對穩(wěn)定的社會救助資金來源。經(jīng)多年發(fā)展，我國社會救助資金投入基本呈增長態(tài)勢，尤其是中央財政投入占比較高，同時也一定程度地利用了社會資金，形成了較穩(wěn)定的資金來源。以民政部門支出的社會救助資金（包含城鄉(xiāng)低保和特困人員供養(yǎng)）為例，2015年支出為1823億元， 2020年增加到2597.9億元，增幅達(dá)42.5%。

三是構(gòu)建了社會救助工作的相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制。近年來，社會救助各項工作協(xié)調(diào)機(jī)制逐步建立和完善，治理能力不斷提升，形成了有助于救助對象精準(zhǔn)認(rèn)定的救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制、有助于各部門溝通信息與配合的社會救助部門聯(lián)席會議制度、有助于簡化救助申請和辦理手續(xù)的“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制、有助于快速回應(yīng)救助訴求的主動發(fā)現(xiàn)和“救急難”工作機(jī)制等。

表2 我國城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)占居民人均收入的比例（2015—2020）

（二）主要問題

在共同富裕背景下，我國社會救助還存在質(zhì)量不高、可持續(xù)性不強(qiáng)的問題。

三、共同富裕背景下高質(zhì)量社會救助制度建設(shè)的理念、目標(biāo)與行動議案

推動高質(zhì)量社會救助制度建設(shè)，需要明確制度建設(shè)應(yīng)秉持的理念、原則和框架設(shè)計，確定其目標(biāo)和著力點。

（一）高質(zhì)量社會救助制度：理念、原則與框架設(shè)計

1.理念。

第一，堅持基礎(chǔ)性地位。在我國社會保障體系中，社會救助居于基礎(chǔ)性地位，這是由公民的受助權(quán)利和貧困的相對性決定的，不會隨社會保險與社會福利的發(fā)展而改變。同時，社會救助是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要制度安排，是黨全心全意為人民服務(wù)的集中體現(xiàn)，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和邁向共同富裕過程中居于基礎(chǔ)性地位。社會救助的基礎(chǔ)性地位決定其是應(yīng)該重點保證、優(yōu)先安排的社會保障制度。

2.原則。

三是滿足有需要者需要。要貫徹公平理念，就需要精準(zhǔn)滿足需要?，F(xiàn)實中，低收入群體的救助需要存在較大差異。為此，應(yīng)該借助信息化與入戶調(diào)查等多種手段精準(zhǔn)地對低收入群體的需要進(jìn)行綜合研判，做到精準(zhǔn)救助，既保證低收入群體得到針對性的救助幫扶，又提高社會救助資源的使用效率。

四是避免貧困陷阱。要落實積極理念，就需要避免貧困陷阱。從國際視野看，1990年代始，社會救助均被注入積極元素。我國社會救助的一些不合理安排，如專項救助依附于低保的“福利捆綁”、救助資格認(rèn)定中沒有包含是否具有勞動能力的因素、就業(yè)激勵機(jī)制不完善等，導(dǎo)致了一些受助者不愿通過就業(yè)去積極改善生活。為此，要落實積極理念以“激活”受助者，通過制度設(shè)計和實施的改革來促進(jìn)受助者發(fā)展。

3.框架設(shè)計。

高質(zhì)量社會救助制度應(yīng)立足于現(xiàn)有“8+1”項目體系，適當(dāng)擴(kuò)充整合相關(guān)救助內(nèi)容，使之成為綜合型社會救助，發(fā)揮兜底保障和促進(jìn)發(fā)展的雙重功能。高質(zhì)量的綜合型社會救助制度，首先應(yīng)該解決社會成員的基本生活困難。社會成員因醫(yī)療、教育、失業(yè)等導(dǎo)致家庭陷入困境時，國家應(yīng)給予針對性救助，助其解決看病就醫(yī)、子女入學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)等實際困難。此外，當(dāng)社會成員因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病、自然災(zāi)害或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь硶r，國家要給予急難社會救助，幫助其渡過難關(guān)。

由上可見，綜合型社會救助制度應(yīng)包括三大類救助項目。一是基本生活救助，主要包括低保和特困人員供養(yǎng)?；旧罹戎臉?biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同步提升，且隨著養(yǎng)老服務(wù)等社會福利的完善，特困人員供養(yǎng)可逐步轉(zhuǎn)化為社會福利的一部分。二是專項社會救助，主要包括教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療和司法救助。為形成“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式，應(yīng)借助社會多元力量參與來積極發(fā)展服務(wù)類專項救助，如建立和發(fā)展康復(fù)與護(hù)理救助、心理救助、看護(hù)與托管救助、殯葬救助等，逐步豐富專項救助的內(nèi)容。隨著社會福利和社會保險的發(fā)展完善，部分專項救助要與社會福利和社會保險有效地銜接或整合，以避免功能重復(fù)和邊界模糊。三是急難社會救助，主要包括臨時救助、受災(zāi)人員救助、流浪乞討人員救助等，其中臨時救助的負(fù)擔(dān)會隨著基本生活救助和專項社會救助的完善而不斷減輕。

總的來看，高質(zhì)量社會救助制度框架應(yīng)該由低收入群體的分層分類、低收入人口動態(tài)監(jiān)測平臺為主的需求研判、多元主體共同參與提供救助幫扶這三個板塊構(gòu)成（見圖1），力求豐富社會救助的內(nèi)容和形式，尤其強(qiáng)調(diào)服務(wù)型專項救助。首先，在受助對象方面，要做好“擴(kuò)面”和“精準(zhǔn)”工作，以絕對困難群體、相對困難群體和其他困難群體對低收入群體的類別進(jìn)行初步劃分，實現(xiàn)低收入群體的分層分類。其次，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)的參與是高質(zhì)量社會救助的鮮明特色，依托低收入動態(tài)人口監(jiān)測平臺開展信息采集和需求研判工作，以達(dá)到供需匹配的理想效果。在低收入人口動態(tài)監(jiān)測平臺的運(yùn)作中，既需要政府部門內(nèi)部打破信息壁壘通力協(xié)作，也需要社會工作者的廣泛參與，提煉出低收入群體的共性需要和特性需要，精準(zhǔn)滿足其基本生活、發(fā)展和急難幫扶的需要。既要保障受助者的基本生活，也要促進(jìn)其自立和發(fā)展，實現(xiàn)對美好生活的向往。最后，在救助幫扶方面，政府應(yīng)引導(dǎo)社會、市場等力量積極參與提供“物質(zhì)+服務(wù)”救助，具體涉及基本生活救助、專項社會救助和急難社會救助三大類別，并本著滿足有需要者需要的原則為不同困難類型的低收入群體提供針對性救助。在此框架中，要在明確致困因素和促進(jìn)積極脫困的同時，主動創(chuàng)新救助觀念，做到“政策找人”和“服務(wù)找人”。

圖1 高質(zhì)量社會救助制度框架圖

（二）高質(zhì)量社會救助制度：發(fā)展目標(biāo)與著力點

基于當(dāng)前社會救助質(zhì)量不夠高、可持續(xù)性不夠強(qiáng)的現(xiàn)實，要分別面向2035年和2050年設(shè)定目標(biāo)，最終全面建成高質(zhì)量社會救助制度，發(fā)揮兜底保障和促進(jìn)發(fā)展的雙重功能，筑牢共同富裕的底板。

1. 2022—2035年：兜底保障安全網(wǎng)密實牢靠，基本建成高質(zhì)量社會救助制度。

從當(dāng)前到2035年，要確保兜底保障安全網(wǎng)密實牢靠，基本建成高質(zhì)量社會救助制度，總體適應(yīng)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的目標(biāo)。具體著力點如下：

一是制定《社會救助法》，為社會救助高質(zhì)量發(fā)展提供法律依據(jù)。基于社會救助制度的基礎(chǔ)性地位，應(yīng)該加快改變社會救助法制建設(shè)滯后、法治化程度偏低的現(xiàn)實，并提升社會救助的法律位階，加快制定《社會救助法》，發(fā)揮法治對社會救助制度高質(zhì)量建設(shè)的引領(lǐng)作用。

二是建立完善分層分類的綜合型社會救助制度。要強(qiáng)化分層分類救助管理，針對不同類型的低收入家庭提供差異化救助，尤其要逐步淡化地域色彩，使社會救助實質(zhì)性地包含流動人口。完善低收入家庭救助需求綜合評估，根據(jù)其具體困難類型、程度和特點，相應(yīng)給予基本生活救助、專項社會救助或急難社會救助。做到對象、措施與成效均精準(zhǔn)，既減少“低保捆綁”帶來的“懸崖效應(yīng)”，又?jǐn)U大救助范圍，實現(xiàn)救助瞄準(zhǔn)重點從低保群體轉(zhuǎn)向低收入群體，救助方式從物質(zhì)幫扶為主轉(zhuǎn)為“物質(zhì)+服務(wù)”幫扶。

五是實現(xiàn)社會力量的積極參與。在共同富裕背景下，低收入群體不僅需要經(jīng)濟(jì)支持，而且需要個性化幫扶，以解決其因經(jīng)濟(jì)困難而產(chǎn)生的社會、身體、心理和行為的問題。要積極引導(dǎo)社會力量參與，充分發(fā)揮慈善組織作用，建立健全政府救助與慈善救助銜接機(jī)制，推進(jìn)政府購買社會救助服務(wù)，積極發(fā)展服務(wù)類社會救助。要建立完善政府購買社會救助服務(wù)的清單，規(guī)范政府購買流程，加強(qiáng)監(jiān)督評估。

2. 2035—2050年：兜底保障與促進(jìn)發(fā)展功能有效發(fā)揮，全面建成高質(zhì)量社會救助制度。

從2035到2050年，要確保兜底保障與促進(jìn)發(fā)展功能有效發(fā)揮，全面建成高質(zhì)量社會救助制度，總體適應(yīng)建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)。具體著力點如下：

一是促使綜合型社會救助制度全面定型。在這一階段，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化并邁向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，國家財富積累大幅增長，人民生活水平普遍提高，低收入群體救助需求進(jìn)一步升級。這就要求綜合型社會救助制度全面定型，實現(xiàn)法制健全、體系完整、水平適度和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。首先，要修訂完善社會救助法律法規(guī)，以彰顯國家責(zé)任和規(guī)范救助工作。其次，要完善“物質(zhì)+服務(wù)”的綜合型社會救助制度，健全基本生活救助、專項社會救助和急難社會救助，保障低收入群體提供的基本生活并促進(jìn)其發(fā)展。最后，要重視體現(xiàn)積極理念的預(yù)防式與賦能性救助。預(yù)防式救助是對處于困境邊緣的個人或家庭提供一定幫助，以避免其陷入困境。賦能性救助是注重提升低收入群體的發(fā)展能力，包括為其提供發(fā)展機(jī)會、增強(qiáng)其能力和動機(jī)。

三是實現(xiàn)社會救助管理與運(yùn)行的現(xiàn)代化。隨著我國向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國邁進(jìn)，社會救助管理和運(yùn)行也將全面實現(xiàn)現(xiàn)代化。這體現(xiàn)在：全部社會救助事務(wù)均被納入法治化軌道并依法運(yùn)行，充分發(fā)揮法制的引領(lǐng)作用；信息化建設(shè)在社會救助各領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，低收入人口動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)健全完善，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，社會救助更加精準(zhǔn)全面；救助管理實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，智慧救助得以全面實現(xiàn)；救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與工作人員實現(xiàn)專業(yè)化，運(yùn)行過程實現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范化；慈善等多元力量的參與積極有序并發(fā)揮重要補(bǔ)充作用；等等。

四是實現(xiàn)社會救助與社會保險、普惠性福利的協(xié)調(diào)聯(lián)動。隨著我國國力持續(xù)增強(qiáng)，社會保險和普惠性福利制度將成為社會保障體系中的重要內(nèi)容。社會救助目前涵蓋的部分救助對象會因被社會保險和普惠型福利所覆蓋而免于陷入困境。社會救助將在發(fā)展中與社會保險、普惠型福利協(xié)調(diào)聯(lián)動并逐步調(diào)整方向。隨著老年福利、殘疾人福利和兒童福利等的發(fā)展，目前社會救助職能紊亂的問題會得以根本性解決，以老年人、兒童和殘疾人為主要對象的分類施保和特困人員供養(yǎng)均可轉(zhuǎn)化為普惠性福利；隨著教育福利、醫(yī)療保障和住房保障的持續(xù)完善，教育救助、醫(yī)療救助和住房救助的重點也將發(fā)生轉(zhuǎn)變；商業(yè)保險的發(fā)展會使災(zāi)害損失主要由保險公司賠償，政府的災(zāi)害救助負(fù)擔(dān)得以減輕；包括家庭津貼在內(nèi)的各類普惠型福利將大幅降低兒童、殘疾人、老年人等特殊群體陷入困境的風(fēng)險，社會救助制度對象的結(jié)構(gòu)將發(fā)生改變。以上種種變化會使社會救助職能更加清晰，更加集中于解決相對貧困問題，為兜底保障和促進(jìn)發(fā)展功能的發(fā)揮提供有利條件。當(dāng)然，無論國民生活水平如何提高，無論社會保障體系如何完善，相對貧困群體總會存在，社會救助制度的基礎(chǔ)性地位不會改變。