主權(quán)貨幣政府支出的約束：財政還是真實資源*

[美]耶娃·納斯巖

新冠肺炎疫情打斷了金融危機后全球經(jīng)濟漫長而緩慢的復(fù)蘇進程，出于安全考慮的暫時停工攪亂了“供應(yīng)鏈”的正常供給，這使美國經(jīng)濟很快陷入了一場不同尋常的衰退。隨著人們因經(jīng)濟活動停滯而失去收入，這種情況演變?yōu)榭傂枨蟛蛔?。為了?yīng)對這種緊急情況，在不到一年的時間內(nèi)，美國國會撥款近5萬億美元用于經(jīng)濟救助，這標志著財政政策的回歸和貨幣政策主導(dǎo)地位的終結(jié)。國會的行動使美國家庭和企業(yè)獲得了急需的資金，而聯(lián)邦政府為制藥公司提供的資金則加快了疫苗的研發(fā)。由于積極的財政政策，這次經(jīng)濟衰退最終成為有記錄以來持續(xù)時間最短的一次。

財政干預(yù)的支出并不需要收入為其提供資金。換言之，政府沒有必要為了“償付”額外的開支而提高稅收。2020年美國聯(lián)邦政府赤字率增至15%，這是二戰(zhàn)以來的最高水平，政府債務(wù)占GDP的比重則從107%增至目前大約130%左右的水平。然而，政府赤字和債務(wù)上升并沒有出現(xiàn)主流經(jīng)濟學(xué)所預(yù)測的負面后果，即美國政府的債務(wù)并沒有發(fā)生擠兌，沒有資不抵債，利率也沒有飆升。與之相反，新冠疫情期間的財政政策驗證了現(xiàn)代貨幣理論（MMT）的有效性，這是一種相對較新的經(jīng)濟理論，它解釋了國家政府的支出為什么不需要得到稅收或借債的“償付”。

但正如所有新事物一樣，人們對MMT也存在很多誤解，包括MMT提倡“赤字支出”、印鈔以償付政府支出、直升機式“撒錢”和以量化寬松為財政支出提供資金等。最近，批評者認為MMT忽視了通貨膨脹，辯稱“實施MMT”是導(dǎo)致美國通脹壓力的罪魁禍首。

上述說法嚴重歪曲了MMT，本文將澄清現(xiàn)代貨幣理論是什么以及不是什么。我們將特別關(guān)注MMT對財政政策和政府支出計劃的負擔(dān)能力、主權(quán)政府面臨的約束以及中央銀行的作用。正如筆者在下文將要解釋的：實施MMT不需要改變程序，因為MMT描述的就是現(xiàn)有貨幣體系的運作方式。在美國，財政部、中央銀行和私人銀行采用的現(xiàn)行程序允許政府按照國會的預(yù)算支出，不需要印鈔，也不需要量化寬松等中央銀行的政策操作。雖然人們經(jīng)常聲稱“流行病政策”是“MMT的政策”，但MMT提倡有針對性的政府支出，而不是不加區(qū)分的政府支出。本文將解釋MMT如何看待政府開支的真正限制。

一、MMT對政府財政和財政政策的看法

首先，發(fā)行主權(quán)貨幣的政府不可能耗盡其貨幣資金。MMT認為，主權(quán)貨幣發(fā)行者有幾大特點：（1）不存在預(yù)算約束（如主流經(jīng)濟學(xué)所定義的）；（2）不會“耗盡資金”；（3）用自己的貨幣支付來履行其義務(wù)；（4）可以設(shè)定其發(fā)行的任何債務(wù)（如政府債券）的利率。作為信用貨幣體系中的貨幣發(fā)行者，它既沒有貨幣“儲備”，也不需要貨幣“儲備”，它只是在支出時發(fā)行通貨（它的借據(jù)）而已。

與所有現(xiàn)代政府一樣，美國政府利用中央銀行支付和接收（私人）商業(yè)銀行的所有款項。政府支出和納稅分別貸記和借記商業(yè)銀行賬戶。財政部支出時，美聯(lián)儲貸記商業(yè)銀行準備金賬戶，同時商業(yè)銀行貸記收款人的存款賬戶。與之相反，納稅則使準備金和納稅人的存款被借記。赤字意味著政府對商業(yè)銀行賬戶的凈“貸記”，這也體現(xiàn)為非政府部門金融資產(chǎn)的積累。而這一切的實現(xiàn)都是通過改變銀行賬戶中的數(shù)字（而政府永遠不可能耗盡這些電子化的支付條目），由于這種支出方式不可選擇，改變銀行賬戶中的數(shù)字是政府唯一的支出方式?；蛘哒f，政府并不需要先創(chuàng)造出資金來進行支出，盡管政府會征收稅款或出售債券，但它并不是政府支出的資金來源。

一些主流學(xué)者認為MMT并沒有揭示美國政府到底是如何支出的，原因在于財政部在美聯(lián)儲沒有信貸額度，同時也不能直接向美聯(lián)儲出售債券。由于準備金是美聯(lián)儲的負債，而不是財政部發(fā)行或創(chuàng)造的，認為政府通過發(fā)行準備金（或稱借據(jù)）來支出是不準確的。事實上，政府債券的購買必須使用準備金，因此在購買債券之前央行必須先發(fā)行準備金?，F(xiàn)實中美聯(lián)儲雖然從未直接從財政部購買債券，但國債的出售和償付都需要使用中央銀行提供的準備金。私人金融機構(gòu)作為債券的交易商和購買者需要首先從美聯(lián)儲獲得準備金并從財政部購買債券，而美聯(lián)儲必須按需求提供準備金，而不是可以任意選擇的，它既不能拒絕清算政府支票，也不能拒絕提供銀行清算付款所需的準備金。作為政府的銀行，美聯(lián)儲專注于維持支付系統(tǒng)的穩(wěn)定。

雖然一些經(jīng)濟學(xué)家，如賈森·福曼（Jason Furman）和拉瑞·薩默斯（Larry Summers）聲稱疫情期間的財政政策損害了MMT的信譽，但事實恰好相反。MMT分析得出的核心結(jié)論是，對于政府來說，錢不是問題，它可以買得起任何用它的貨幣出售的東西。換句話說，它總能為更多的支出提供資金，從而創(chuàng)造更多的總需求，這正是疫情大流行期間的現(xiàn)實。美國國會在2020年3月至2021年3月?lián)芸?萬億美元，約占其2020年GDP的24%。盡管技術(shù)過時或工作人員缺乏等導(dǎo)致美國政府向企業(yè)和民眾提供資金時存在技術(shù)問題，但美國政府為這項支出“提供資金”的能力從未受到懷疑。

在工程建設(shè)和施工中，施工方存在欺瞞工程資料的問題，如材料質(zhì)保單、抽檢報告單不符合實際情況，上述問題對工程監(jiān)理工作造成了較為明顯的影響，無法第一時間發(fā)現(xiàn)工程的安全和質(zhì)量問題，使得監(jiān)理工作無法充分發(fā)揮其作用和價值。這一問題不僅阻礙了監(jiān)理工作的正常開展，也威脅了工程的綜合性能。

然而，MMT政策的核心在于政府的“精準支出”。MMT對于政府支出的真實描述認為，雖然政府支出無財政約束，但政府應(yīng)該買什么或應(yīng)該花多少錢是問題的關(guān)鍵，公共部門的項目支出應(yīng)該具有優(yōu)先權(quán)，而政府支出能否獲得（或能夠創(chuàng)造）實現(xiàn)這些項目所需的真實資源又是其中的重點。因此，政府可以“隨心所欲”地“花錢”，但MMT并不主張“不加選擇”地花錢。相反，MMT提倡有針對性和必然性的支出計劃。如果政府支出沒有針對性，那么在達到充分就業(yè)之前供給“瓶頸”就有可能導(dǎo)致通貨膨脹。此外，不加選擇地削減開支或提高稅收，也不能有效地遏制通貨膨脹。雖然在疫情大流行期間MMT被廣泛認可，但此期間的財政支出中有很大一部分并不是“精準”支出，這并不能體現(xiàn)MMT的本意。

那么，“精準”的支出計劃是什么樣的呢？MMT經(jīng)濟學(xué)家長期以來一直認為就業(yè)保障（JG）計劃（即政府愿意雇傭任何想要工作的人）兼具“精準”性和必要性。雖然JG計劃需要增加政府支出，但它并不是政府想怎么“花錢”就怎么花，它與美國在疫情期間的“支票刺激”政策的效果是不同的。就業(yè)保障支出的目的在于“精準地”解決“失業(yè)”，也就是雇傭閑置的人力資源。更重要的是，JG計劃有助于緩解經(jīng)濟復(fù)蘇時的價格壓力，因為當(dāng)經(jīng)濟處于復(fù)蘇通道時，私營部門能夠在勞動力市場中雇傭到訓(xùn)練有素的勞動力而無需增加價格和成本，即在促進企業(yè)生產(chǎn)全面恢復(fù)的同時保持價格穩(wěn)定。

目前，美國經(jīng)濟面臨著嚴重的勞動力短缺的問題，其勞動力參與率在過去幾十年里一直在下降，從未再達到過2008年金融危機前的水平。就業(yè)保障計劃可以幫助私營部門從就業(yè)保障計劃的“就業(yè)池”中雇傭到訓(xùn)練有素的勞動力，這樣私人部門的勞動力短缺就會得到緩解。也即，就業(yè)保障計劃有助于保持勞動力資源的高效性，使得這些資源在經(jīng)濟繁榮時期隨時可用。但如果政府不加選擇地“非精準”支出，就可能導(dǎo)致資金更愿意流向已經(jīng)有較快增長、同時更接近充分就業(yè)的部門，這會進一步加重工資收入的不平等以及更大的“供給瓶頸”。而傳統(tǒng)的“自由市場”的政策制定方法只是設(shè)定了支出水平，而幾乎沒有考慮支出的結(jié)構(gòu)。在很大程度上，這就是美國在疫情期間的情況。

最后，雖然提高稅收來“償付”政府支出符合人們的直覺，但這樣做沒有經(jīng)濟意義上的理由。稅收在經(jīng)濟中可以發(fā)揮多種重要作用，唯有“償付”國家政府的支出不在其中。如上所述，中央政府的支出體現(xiàn)為“貸記”銀行的準備金賬戶，而稅收是“回籠”準備金的過程。中央政府之所以能夠做到這一點，關(guān)鍵在于它是一國貨幣的壟斷發(fā)行者，它的任何一項支出在支出時就已被“償付”了。曾任紐約聯(lián)邦儲備銀行主席的比爾茲利·魯姆（Beardsley Ruml）承認了這一點，他明確地指出將稅收視為一種收入來源的說法已經(jīng)“過時”。

相反，魯姆認為稅收的目的體現(xiàn)如下：（1） 抑制私人需求，釋放資源用于公共項目；（2）減少收入和財富的不平等；（3） 將成本分配給公共項目計劃的受益人（這并不是為了能夠“償付”，而是為了公平的目的，減少計劃受益人對資源的控制）；（4） 懲罰“不良行為”或鼓勵“良好行為”。二戰(zhàn)結(jié)束后，魯姆（1946）認為，“戰(zhàn)爭教會了政府，也教會了人民，聯(lián)邦政府的稅收與通貨膨脹、通貨緊縮有很大關(guān)系……如果聯(lián)邦稅收不足或種類不對，公眾手中的購買力可能會大于滿足這種購買需求的商品和服務(wù)的產(chǎn)出，如果需求進一步擴大，結(jié)果將是價格上漲，待售物品的數(shù)量也不會相應(yīng)增加……政府通過稅收獲得的美元不能被國民使用，這些稅收不能再用于購買可供出售的物品”。

因此，在魯姆看來，征稅不是為了增加收入，而是為了控制通貨膨脹進而阻止不良的經(jīng)濟行為，因為稅收能夠減少私人收入（或財富），減少私人支出和總需求。在經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)充分就業(yè)的情況下，稅收必須與支出相匹配，也就是政府在每增加一美元支出的同時就應(yīng)該通過增加一美元的稅收來抵消其支出，否則就有可能發(fā)生通貨膨脹。然而，在通常的情況下，經(jīng)濟并不是處于充分就業(yè)的狀態(tài)。

魯姆對稅收的功能性方法意味著，為了有效地實現(xiàn)其目的，征稅應(yīng)該具有很好的針對性。如果目標是為了控制通脹（從宏觀經(jīng)濟角度來看這是很重要的），那么在不考慮支出和稅收類型的情況下，“機械地”將支出與稅收在總量上相匹配是無效的，因為并非所有的稅收對私人支出都有相同的影響。對高收入或金融交易征收1美元的稅，不太可能像對低收入工人征收1美元的稅那樣減少支出。如果我們真的需要減少高收入家庭的1美元私人支出，我們可能需要對其征收100美元的稅。需要注意的是，如果一個收入非常低的家庭已經(jīng)生活在勉強糊口的邊緣，那么對其征收1美元的稅也可能不會減少其1美元的支出。相反，他們必須通過減少儲蓄或獲得慈善捐贈來進行更多的支出。

換言之，我們不應(yīng)該在支出和稅收方面追求“平衡”，而應(yīng)追求在政府增加的資源需求與稅收釋放的資源之間的“平衡”，雖然有時不可能實現(xiàn)完美的匹配。稅收還可以在阻止“不良”行為或鼓勵“好”行為方面發(fā)揮有益的作用。例如，政府可以對污染者征稅（如碳稅），對那些采用環(huán)保解決方案（如屋頂太陽能電池板）的人提供稅收優(yōu)惠，從而在減緩并最終扭轉(zhuǎn)氣候災(zāi)難方面發(fā)揮重要的作用。綜上所述，沒有任何證據(jù)表明支出金額應(yīng)該與稅收金額相匹配。政府稅收計劃不應(yīng)以增加收入為目標，而應(yīng)確保實現(xiàn)公共目的。

二、MMT對負擔(dān)能力和通貨膨脹問題的看法

米爾頓·弗里德曼有一句名言：“沒有免費的午餐”，即政府購買的每一種資源都是從私營部門拿走的。許多主流經(jīng)濟學(xué)家都贊同這一觀點。這源于一種信念或者假設(shè)，即經(jīng)濟處于完全充分就業(yè)狀態(tài)，或者李嘉圖等價理論所認為的今天的政府支出將被未來的更多稅收所抵消，但這是一種沒有任何經(jīng)驗支持的可疑理論。

MMT強調(diào)，在達到充分就業(yè)之前，政府支出會創(chuàng)造“免費午餐”，因為政府支出利用了原本沒有被使用的資源。因此，只要有閑置資源存在，主權(quán)政府總有能力購買這些資源并將其用于生產(chǎn)性用途。主權(quán)政府能夠做到這一點而不會抬高價格、產(chǎn)生通貨膨脹。如果經(jīng)濟處于充分就業(yè)狀態(tài)，政府再試圖購買更多資源就可能只會抬高價格而不是刺激更多的生產(chǎn)。通常認為，資本主義經(jīng)濟保持一定的勞動力失業(yè)大軍是為了保證價格穩(wěn)定，但無論是在大衰退期間還是在正常情況下，失業(yè)率和未充分就業(yè)率居高不下都與價格穩(wěn)定并沒有關(guān)系。根據(jù)MMT的理論，如果政府能夠雇傭這些失業(yè)工人，而不是雇傭已經(jīng)在私人部門就業(yè)的勞動力，就不會給工資和物價上漲帶來壓力。

還存在一種極端的情況：當(dāng)資源供應(yīng)有限時，政府對資源的競爭在“擠出”私人投資的同時將導(dǎo)致價格上漲。例如，當(dāng)新冠肺炎疫情在美國蔓延時，個人防護設(shè)備、衛(wèi)生紙和其他必需品都嚴重短缺，政府只能以犧牲私營部門資源使用為代價（以及價格上漲的后果）來購買更多已經(jīng)供不應(yīng)求的東西。據(jù)媒體報道，美國各州在爭奪個人防護裝備的過程中抬高了其價格。然而，新冠肺炎疫情導(dǎo)致的供給短缺實際上并不是總體經(jīng)濟過熱的情況，而是供應(yīng)鏈中斷或?qū)δ承┊a(chǎn)品的需求增加，如口罩的短缺是因為口罩是疫情大流行所必需的。

從歷史案例來看，第二次世界大戰(zhàn)期間美國經(jīng)濟在全球范圍內(nèi)受到了供應(yīng)限制，美國必須充分調(diào)動其資源并采取配給，而通過價格控制和財政措施（如增稅）來控制通脹是必須的選擇。凱恩斯（1940）指出戰(zhàn)爭并不是一個財政“是否可負擔(dān)”的問題，而是一個真實資源問題。具體來說，英國政府支付戰(zhàn)爭費用是不存在問題的，而是否能夠生產(chǎn)足夠的產(chǎn)品才是關(guān)鍵所在。凱恩斯認為，雖然在正常時期產(chǎn)能利用率嚴重不足，但戰(zhàn)爭期間可用于消費的東西相對固定，經(jīng)濟從“充裕時代”過渡到了“匱乏時代”。與此同時，用于軍事目的的產(chǎn)出增加意味著非政府部門獲得了更多的收入，若將這部分收入用于消費品則只會推高價格，因此需要撤回部分購買力（通過稅收或遞延消費）以防止通脹。但他認為稅收可以用來撤回一半的新增需求，而另一半則必須通過儲蓄來實現(xiàn)（無論是自愿的還是“強制的”儲蓄）。

MMT也有類似的政策設(shè)計，如美國提出的綠色新政（GND）。雖然大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家認為GND的核心在于尋找“錢”，即需要政府增加稅收，但MMT認為，主權(quán)政府能夠支付GND，美國聯(lián)邦政府有辦法做到這一點，它不需要對政府的支出程序進行任何更改，美聯(lián)儲不需要“印鈔票”，也不需要讓美聯(lián)儲為這些支出提供資金（就像它為任何其他政府支出提供資金一樣）。相反，按照正常程序，由國會批準預(yù)算，財政部完成預(yù)算支出就可以。因此，GND的可負擔(dān)問題應(yīng)被視為一個資源利用和分配的問題，評估它需要確定哪些項目是真實資源的來源、哪些項目是真實的成本。在理想情況下，我們將計算GND各個組成部分所需的工人、其他資源的數(shù)量和類型（如綠化經(jīng)濟）及其釋放的資源（化石燃料行業(yè)被淘汰）。我們還將評估提供的資源是否適合用于該計劃的其他部分，如私營醫(yī)療部門釋放的資源是否適合用于綠化經(jīng)濟。一種不太完美但仍可接受的方法是，首先估計各種計劃是否會導(dǎo)致更多或更少的支出（無論公共或私營部門是否會這樣做），然后求出“凈值”，這樣就能看出一個整體的GND的支出是否將超出充分就業(yè)水平，是否會誘發(fā)通貨膨脹等。如果不分析GND的真實資源需求問題,就先驗地認為“錢”是問題，顯然缺乏說服力。

綜上所述，政府可以在不與私人部門競爭的情況下充分雇傭閑置資源，但當(dāng)資源供應(yīng)不足時，再多的錢也不一定能解決問題。相反，只有提高生產(chǎn)能力，才能夠生產(chǎn)更多的資源，同時還應(yīng)考慮有針對性的支出和支出的時機，以避免加劇資源瓶頸。如果政府在追求其合理目標時需要的資源超過了現(xiàn)有資源（或可以創(chuàng)造的資源），那么，它可以利用稅收制度從經(jīng)濟中撤出購買力，為公共支出創(chuàng)造空間。

三、MMT與中央銀行

大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家認為穩(wěn)定經(jīng)濟特別是控制通脹是央行的職責(zé)，并進一步認為中央銀行有充分可利用的政策工具化解通脹。近幾個月來，美聯(lián)儲就不斷地提高利率以試圖控制通脹。20世紀80年代，當(dāng)時的美聯(lián)儲主席保羅·沃爾克（Paul Volcker）將聯(lián)邦基金利率推高至20%以上，試圖抑制貨幣供應(yīng)量的增長，但卻導(dǎo)致了經(jīng)濟的衰退、高失業(yè)率和多次的金融危機。

在MMT學(xué)者看來，美聯(lián)儲沒有足夠的能力影響通脹或穩(wěn)定經(jīng)濟，因為貨幣因素并非通脹的原因，事實也證明貨幣因素在當(dāng)前的通脹（或近幾十年來的任何其他重大通脹事件）中沒有發(fā)揮任何作用，而過去幾十年的低通脹環(huán)境或“大穩(wěn)健”也不能歸因于央行。經(jīng)驗證明，推動著通脹率下降的主要因素中沒有一個與貨幣政策有關(guān)。首先，隨著生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國外，美國工人不得不與發(fā)展中國家的工人競爭，這使得國內(nèi)工資增長停滯。離岸外包允許國內(nèi)企業(yè)降低與法規(guī)和稅收相關(guān)的業(yè)務(wù)成本，這在提高企業(yè)利潤的同時降低了通脹壓力。其次，生產(chǎn)的“恰及時”（just-in-time）允許企業(yè)通過消除庫存來降低成本，這有助于降低消費品價格，但代價是形成了一個高度寡頭化、缺乏彈性的生產(chǎn)體系。

新冠肺炎疫情逆轉(zhuǎn)了上述許多因素。由于全球供應(yīng)鏈被分割成許多碎片，某些零部件的缺乏就有可能導(dǎo)致供給短缺并引發(fā)物價上漲，一個國家的疫情激增對整個系統(tǒng)產(chǎn)生了連鎖反應(yīng)，在過去遏制通脹的離岸外包和全球化的供應(yīng)鏈現(xiàn)在卻變成了導(dǎo)致通脹的不利因素。

如果供應(yīng)鏈中斷、租賃住房短缺以及農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合所引起的生產(chǎn)壟斷和價格高企等原因?qū)е铝送ㄘ浥蛎?，那么，美?lián)儲沒有可能通過提高利率來降低通脹。或者，如果現(xiàn)在是勞動力短缺，增加勞動力供給才是解決問題的關(guān)鍵，但美聯(lián)儲通過提高利率冷卻經(jīng)濟僅僅是降低勞動力需求，它無助于問題的解決。另外，對歐佩克（以及現(xiàn)在對俄羅斯）的石油制裁、集裝箱短缺、運輸延誤、卡車司機短缺和住房短缺等都是美聯(lián)儲無法解決的。

正如帕帕季米特里烏和雷（Papadimitriou and Wray，2022）指出的，自20世紀90年代初以來，美聯(lián)儲一直在“盲目飛行”，試圖啟動各種工具將通脹率控制在理想的水平，尤其試圖通過控制通脹預(yù)期來控制通脹。但目前的通脹上升顯然不是由通脹預(yù)期造成的，利率已經(jīng)翻了三倍，而通脹預(yù)期仍然很低，顯然美聯(lián)儲已經(jīng)“無計可施”。更重要的是，主流經(jīng)濟學(xué)假設(shè)通貨緊縮可以是無成本的，美聯(lián)儲可以通過管理預(yù)期來實現(xiàn)軟著陸。但事實上，提高利率只能通過放緩經(jīng)濟、提高失業(yè)率以緩解工資壓力，通過降低支出來影響通貨膨脹。值得懷疑的是，它能否在對利率進行邊際調(diào)整的情況下做到這一點，其結(jié)果很可能是給經(jīng)濟帶來更多痛苦而收獲卻少得多。

四、結(jié)論

新冠肺炎疫情使MMT受到人們廣泛的關(guān)注，雖然批評者認為大規(guī)模的財政政策使美國的通貨膨脹率高達8%以上，因而MMT失效，但正如我們在本文中所證明的，情況恰恰相反。新冠肺炎疫情證實了MMT的基本主張：主權(quán)政府總能承擔(dān)任何支出，即使高債務(wù)也不會面臨破產(chǎn)，資源的可得性才是限制政府支出的因素。政府承受財政赤字的能力并不局限于危機時期，正常時期也是可以接受的，正如我們承認赤字在危機和戰(zhàn)爭時期是必要的一樣，政府調(diào)動未充分利用的資源的能力不應(yīng)受到財政約束的限制，也沒有任何理由說明政府支出必須通過提高稅收來“償付”。主權(quán)政府能夠積極主動地利用支出和稅收等財政工具確保充分就業(yè)和實現(xiàn)其他公共目標。在正常情況下，建立高效的供應(yīng)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施等，才是應(yīng)對有可能出現(xiàn)的危機的關(guān)鍵。