我國(guó)中小學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估特征分析

霍軍，陳俊，吳曉紅

（1.南京體育學(xué)院，江蘇 南京 210014；2.河南城建學(xué)院，河南 平頂山 467041）

學(xué)校體育是學(xué)校教育事業(yè)的重要組成部分，是強(qiáng)化學(xué)生核心素養(yǎng)的應(yīng)然之舉，也是踐行“以人為本”“健康第一”理念的應(yīng)有之義［1］，承載著增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)、提高學(xué)生運(yùn)動(dòng)技能、培養(yǎng)學(xué)生鍛煉興趣、錘煉學(xué)生意志品質(zhì)的任務(wù)。然而，學(xué)校體育工作開展與實(shí)施的效果如何、如何監(jiān)督與指導(dǎo)學(xué)校體育工作、怎樣科學(xué)有效地進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)等問題，仍需要教育督導(dǎo)部門對(duì)其進(jìn)行有效的督導(dǎo)評(píng)估［2］。學(xué)校體育督導(dǎo)是指在國(guó)家教育行政部門、相關(guān)法規(guī)政策的指導(dǎo)下，對(duì)下級(jí)政府履行教育職責(zé)、學(xué)校規(guī)范辦學(xué)、教育教學(xué)質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和指導(dǎo)，以保障教育質(zhì)量和學(xué)校體育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要行使學(xué)校體育的督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三大職能。總體而言，我國(guó)學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估工作正按照正常軌道、既定目標(biāo)有序開展，呈現(xiàn)出“督導(dǎo)機(jī)構(gòu)較為完善、制度相對(duì)健全；督政與督學(xué)相兼顧、評(píng)估監(jiān)測(cè)趨于市場(chǎng)化；督學(xué)人員行政化、隊(duì)伍建設(shè)程序化；保障措施有力、監(jiān)測(cè)成效與問題并存”等特征。剖析中小學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估特征，旨在督促和指導(dǎo)學(xué)校體育工作按照應(yīng)有軌道和方向發(fā)展，有效督促地方政府履行教育職責(zé)，科學(xué)指導(dǎo)學(xué)校依法依規(guī)進(jìn)行辦學(xué)，激發(fā)社會(huì)力量積極參與教育評(píng)價(jià)，促進(jìn)學(xué)校體育管理更加制度化和規(guī)范化。

1 督導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)完善，法規(guī)制度相對(duì)健全

我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要由兩類組成，一類是政府部門，如國(guó)務(wù)院、省、市、縣政府教育督導(dǎo)委員會(huì)或政府督導(dǎo)團(tuán)；另一類是教育行政部門、體育行政部門，如教育部、教育廳、體育局等。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)像我國(guó)社會(huì)主義政治制度一樣，層次明晰，從中央到省市，再到區(qū)縣，構(gòu)成了“國(guó)家—省—市—縣”4級(jí)督導(dǎo)層次，每個(gè)層次的機(jī)構(gòu)職責(zé)也不相同，共同執(zhí)行和完成教育督導(dǎo)任務(wù)和落實(shí)教育方針政策的任務(wù)。兩類機(jī)構(gòu)的職責(zé)重點(diǎn)有所不同，政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行著宏觀的教育督導(dǎo)任務(wù)，如教育規(guī)劃、教育經(jīng)費(fèi)、教師編制、條件保障等方面；教育行政機(jī)構(gòu)或體育行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行著更為細(xì)致的任務(wù)，如校園管理、設(shè)施設(shè)備、教學(xué)質(zhì)量等，還有些更為具體的任務(wù)，如校園足球、體質(zhì)健康測(cè)試、中考體育、大課間體育活動(dòng)等，往往這類內(nèi)容需要進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)。

隨著教育改革的不斷深入，我國(guó)學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估工作也逐漸趨向制度化、法制化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)了依法治教、依法治體的宏觀目標(biāo)和任務(wù)。2017年3月27日，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評(píng)估辦法》，以國(guó)家的名義從頂層設(shè)計(jì)了學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估辦法，也為學(xué)校體育工作督導(dǎo)評(píng)估奠定了制度基礎(chǔ)，進(jìn)而確立了學(xué)校體育督導(dǎo)體制、明確了學(xué)校體育督導(dǎo)職責(zé)、擴(kuò)充了學(xué)校體育督導(dǎo)范圍、規(guī)范了學(xué)校體育督導(dǎo)程序，有力地推動(dòng)了學(xué)校體育督導(dǎo)走上法制化軌道［3］。2017年5月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法》，建立對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估制度，對(duì)教育督政工作作出頂層設(shè)計(jì)?！秾W(xué)校體育工作條例》《國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)工作規(guī)則》《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》等文件，明確了教育督導(dǎo)的任務(wù)和職責(zé)，系統(tǒng)規(guī)劃了教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的目標(biāo)、任務(wù)和要求。

表1 學(xué)校體育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)表Table 1 The table of school sports supervision organization

表2 學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估文件一覽表Table 2 List of school sports supervision and evaluation documents

從頒發(fā)的學(xué)校體育督導(dǎo)相關(guān)政策可以看出，我國(guó)在學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估的法治化建設(shè)進(jìn)程中步入快車道，尤其是黨的十八大以來，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)、教育部等部門相繼印發(fā)了有針對(duì)性的文件，如《義務(wù)教育法》《學(xué)校體育工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》等，以此規(guī)范和約束中小學(xué)校體育工作依法依規(guī)實(shí)施、科學(xué)高效開展。為貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見的通知》精神，進(jìn)一步完善學(xué)校體育政策措施，健全學(xué)校體育制度，大力提高學(xué)生體質(zhì)健康水平，教育部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家體育總局等部門組成督查組，開展校園足球、每天一小時(shí)、體質(zhì)健康測(cè)試、中考體育等進(jìn)行專項(xiàng)督查，多部門聯(lián)合行動(dòng)，共同致力于學(xué)校體育政策得到充分落實(shí)和有效實(shí)施。

2 督政與督學(xué)相兼顧，評(píng)估監(jiān)測(cè)趨于市場(chǎng)化

我國(guó)因國(guó)情不同，教育督導(dǎo)的側(cè)重點(diǎn)也不同，區(qū)別于其他國(guó)家的一個(gè)顯著特征就是督政，自教育督導(dǎo)實(shí)施以來，我國(guó)就注重督政、督學(xué)相兼顧。督政可簡(jiǎn)單理解為督促政府、監(jiān)督行政，這是督導(dǎo)的外部動(dòng)力，對(duì)整個(gè)督導(dǎo)工作起到催化劑的作用，特別是像政策扶持、經(jīng)費(fèi)劃撥、資源分配、師資編制、職稱評(píng)審等督政措施對(duì)學(xué)校辦學(xué)和教育保障起到了支撐和扶持作用，為督學(xué)和評(píng)估監(jiān)測(cè)工作保駕護(hù)航。督學(xué)亦可簡(jiǎn)單理解為督促教學(xué)、監(jiān)督學(xué)校，相對(duì)于督政而言，督學(xué)活動(dòng)才是督導(dǎo)的核心，它既是督導(dǎo)的出發(fā)點(diǎn)，也是督導(dǎo)的歸宿和落腳點(diǎn)，集中體現(xiàn)在辦學(xué)理念、教育管理、教學(xué)質(zhì)量、條件保障、師資隊(duì)伍等方面，督學(xué)的這些作用與國(guó)外教育督導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是一致的。近年來，隨著國(guó)家教育治理、體育治理規(guī)范化、制度化，教育督導(dǎo)的重心由原來注重督政與督學(xué)并重轉(zhuǎn)為以督學(xué)為中心，更加偏重于督學(xué)活動(dòng)。當(dāng)然，這并不是說督政不重要了，只是凸顯的重點(diǎn)有所差異而已。

圖1 學(xué)校體育督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)職能構(gòu)成圖Figure 1 Composition of school physical education political supervision，school supervision，evaluation and monitoring functions

科學(xué)、合理的教育評(píng)估監(jiān)測(cè)，是有效發(fā)現(xiàn)教育問題的必備手段，也是積極開展督政、督學(xué)工作的前提基礎(chǔ)，為其提供客觀、準(zhǔn)確、真實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。2014年2月7日，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》明確指出“評(píng)估監(jiān)測(cè)是督導(dǎo)的重要職能之一，與督政、督學(xué)共同完成督導(dǎo)職能”［4］。由于我國(guó)的教育資源有限，教育督導(dǎo)投入的人力、物力、財(cái)力還不能完全滿足督導(dǎo)評(píng)估的需要，再加上國(guó)家機(jī)關(guān)管理職能改革的需求，委托社會(huì)力量進(jìn)行教育評(píng)估監(jiān)測(cè)成為現(xiàn)實(shí)需求，呈現(xiàn)出國(guó)家、學(xué)校、社會(huì)共同治理教育的局面，有效克服了國(guó)家行政管理的單一性，也有利于激發(fā)社會(huì)參與教育評(píng)價(jià)的積極性［5］。由社會(huì)力量、中介組織為主體構(gòu)成的第三方評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)快速崛起，有效補(bǔ)充了教育行政管理的單一性，發(fā)揮著數(shù)據(jù)智囊團(tuán)的作用。

3 督學(xué)人員層次清晰，督導(dǎo)隊(duì)伍依法依規(guī)配備

學(xué)校體育督導(dǎo)人員從層次上來講，有國(guó)家督學(xué)、省督學(xué)、市縣督學(xué)等，還有一些補(bǔ)充人員，如視導(dǎo)員、巡視員、監(jiān)督員等。總體而言，教育督導(dǎo)人員大體上可分為專職督學(xué)和兼職督學(xué)，職務(wù)級(jí)別分為總督學(xué)、副總督學(xué)、主任督學(xué)、督學(xué)和助理督學(xué)等?！抖綄W(xué)管理暫行辦法》對(duì)督導(dǎo)人員的職責(zé)、權(quán)限、聘任等都有明確規(guī)定和限制，也包括相應(yīng)的監(jiān)管、考評(píng)和培訓(xùn)等。

（1）國(guó)家督學(xué)：自1988年聘任國(guó)家督學(xué)以來，每屆聘任人數(shù)不等，從首屆的13人逐漸增長(zhǎng)到500人，這其中從第三屆開始，增設(shè)了特約教育督導(dǎo)員，人員從3～5名，增加到10來名，再到300名，這些特約教育督導(dǎo)員多數(shù)來自于各個(gè)民主黨派，包括民盟、民進(jìn)、九三學(xué)社等，他們的參與，有效發(fā)揮了各黨派共同參與監(jiān)督指導(dǎo)教育工作的作用。

從聘任年限來看，早期都是任期2年，也有3年的，還有4年、6年的，總體上每屆時(shí)限都能延續(xù)上屆期滿的時(shí)限。表3顯示，從國(guó)家督學(xué)的人數(shù)和規(guī)模來看，30多年來，增長(zhǎng)了近40倍，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)教育督導(dǎo)的重視程度。同時(shí)，這些國(guó)家督學(xué)的身份也具有明顯的行政化特征，他們絕大多數(shù)都是教育廳長(zhǎng)、主任、校長(zhǎng)等具有行政職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。

表3 我國(guó)歷屆國(guó)家督學(xué)人員信息表Table 3 Information of past national supervisors in China

（2）督導(dǎo)人員配備與選拔：現(xiàn)階段，我國(guó)教育督導(dǎo)人員選拔分為任命和招聘兩種，任命的督導(dǎo)人員需要符合一定條件（見表4），一般來源于行政干部、校長(zhǎng)、教務(wù)主任等；招聘程序有“組織報(bào)名—初試—復(fù)試—培訓(xùn)實(shí)習(xí)—任命”等，一般采用推薦法、測(cè)評(píng)法、加權(quán)法、面試法等方式進(jìn)行招聘考核。

表4 專職督學(xué)的選拔與任用規(guī)定Table 4 Regulations on selection and appointment of full-time supervisors

（3）督導(dǎo)人員聘任：我國(guó)對(duì)督學(xué)人員的聘任有較高的要求，如忠誠(chéng)于社會(huì)主義事業(yè)、熟悉教育方針政策、有一定的教育工作經(jīng)歷、遵紀(jì)守法、身體健康、能勝任督學(xué)工作等都是必備條件。各級(jí)政府既要聘任一些專職督學(xué)，也有聘任一些兼職督學(xué)，其中專職督學(xué)是教育督導(dǎo)室的工作人員，屬于公務(wù)員。督導(dǎo)人員的聘任部門因督學(xué)級(jí)別不同而不同，國(guó)家督學(xué)由國(guó)務(wù)院總理或主管副總理聘任和任命，省督學(xué)由省長(zhǎng)或主管省領(lǐng)導(dǎo)任命，市級(jí)和縣級(jí)同理，此種聘任充分體現(xiàn)了督學(xué)聘任的權(quán)威性和正規(guī)性；兼職督學(xué)方面，主要是一些退休的教育行政領(lǐng)導(dǎo)、教育專家、校長(zhǎng)等人員。

（4）督導(dǎo)人員培訓(xùn)：眾所周知，教育督導(dǎo)理念的持續(xù)更新、督學(xué)人員的業(yè)務(wù)提升、督導(dǎo)方式方法的改進(jìn)等都需要督導(dǎo)人員的培訓(xùn)。參加培訓(xùn)的人員既有新選任、新聘任的督導(dǎo)人員，也有已經(jīng)參與督導(dǎo)工作多年的成熟督導(dǎo)人員；培訓(xùn)的內(nèi)容主要集中在教育法規(guī)制度、督導(dǎo)理念、督導(dǎo)方式方法、教育學(xué)心理學(xué)等方面的知識(shí)；培訓(xùn)的方式主要有脫產(chǎn)培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、短期觀摩、自我修養(yǎng)等，督導(dǎo)人員按照自己的崗位需求和自己實(shí)際情況選擇培訓(xùn)方式。原國(guó)家教委采用“以培養(yǎng)帶訓(xùn)練促建設(shè)”的辦法，委托華北、華東教育管理干部培訓(xùn)中心舉辦督導(dǎo)人員崗前培訓(xùn)班，使全國(guó)地市級(jí)以上的督導(dǎo)人員在上崗之前都能得到專業(yè)的培訓(xùn)，提高其自身的職業(yè)素質(zhì)。此外，北京師范大學(xué)、華東師范大學(xué)也分別舉辦督導(dǎo)培訓(xùn)班，并要求專職學(xué)員進(jìn)行脫產(chǎn)進(jìn)修，保證了各級(jí)督導(dǎo)人員基本上都能接受一次以上的專業(yè)培訓(xùn)。

4 督導(dǎo)評(píng)估保障有力，監(jiān)測(cè)成效與問題并存

我國(guó)中小學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)完善，相關(guān)法規(guī)、制度較為健全，這給中小學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估工作提供了強(qiáng)有力的制度與政策支撐，各級(jí)政府教育督導(dǎo)委員會(huì)、督導(dǎo)團(tuán)與教育行政部門聯(lián)合起來，再加上學(xué)校單位領(lǐng)導(dǎo)、教務(wù)主任、社會(huì)中介等人員的努力，使得學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估主體更加多元化。同時(shí)，按照《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評(píng)估辦法》等政策要求，體育師資隊(duì)伍進(jìn)一步加強(qiáng)，體育場(chǎng)地器材更加完善，教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測(cè)更加準(zhǔn)確，體育經(jīng)費(fèi)投入、校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控、督導(dǎo)結(jié)果反饋、督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制等都在很大程度上得到落實(shí)和改善［6］。除此之外，還有些保障措施，如督導(dǎo)結(jié)果的公示、反饋與應(yīng)用，行政問責(zé)機(jī)制，整改措施與建議，督導(dǎo)結(jié)果的獎(jiǎng)懲等，對(duì)中小學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估工作起到了監(jiān)督、指導(dǎo)與改進(jìn)的作用［7］。

我國(guó)已初步形成了中央、省、市、縣四位一體的教育督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)模式。我國(guó)教育部網(wǎng)站可知，教育督導(dǎo)局內(nèi)設(shè)6個(gè)處室（見圖2），評(píng)估監(jiān)測(cè)處就是其中單獨(dú)的一個(gè)處室。教育行政部門和教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)屬于同等級(jí)別，在職責(zé)上，教育行政部門是執(zhí)行上級(jí)政府和教育部門的相關(guān)規(guī)定，行使管理下級(jí)教育部門和學(xué)校教育的權(quán)力，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家相關(guān)教育政策實(shí)施情況，并為改革教育提出建議和意見。這兩者在工作職能上存在著明顯的不同，屬于同等級(jí)別的不同機(jī)構(gòu)。

圖2 教育部教育督導(dǎo)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)圖Figure 2 Internal organization chart of the Education Supervision Bureau of the Ministry of Education

我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和教育督導(dǎo)人員是學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)的專門執(zhí)行者，它是代表著國(guó)家或者政府的意志來開展學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)工作，行政特征突出。學(xué)校體育工作中的人、物、財(cái)?shù)仁嵌綄?dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)的客體：“人”是指學(xué)校體育管理者、體育教師、學(xué)生及家長(zhǎng)等；“物”是指學(xué)校體育器材、場(chǎng)地的完備情況等；“財(cái)”是指學(xué)校體育教育經(jīng)費(fèi)的撥付及使用情況等；“活動(dòng)”是指學(xué)校體育政策的執(zhí)行情況、體育教學(xué)情況、學(xué)生課外活動(dòng)情況等。然而，根據(jù)我國(guó)目前的情況來看，教育行政部門與教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在名義上是各自獨(dú)立的，但實(shí)際上，兩者存在著上下級(jí)或管理與被管理的關(guān)系，往往是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)依附于教育行政部門，換句話說就是掛靠部門，這樣的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在一定程度上體現(xiàn)著教育行政部門的意志，受到牽制與干擾，不能盡其所能地發(fā)揮其獨(dú)立督導(dǎo)作用。盡管有社會(huì)力量參與評(píng)估監(jiān)測(cè)，但當(dāng)前第三方評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)還不成規(guī)模，公信力不足、各自為戰(zhàn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等都客觀存在，這些都需要進(jìn)一步的改進(jìn)與完善。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)中小學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)相對(duì)完善，政府教育督導(dǎo)委員會(huì)、督導(dǎo)團(tuán)和教育行政部門共同組成了“國(guó)—省—市—縣”4級(jí)督導(dǎo)層次的組織機(jī)構(gòu)，在相關(guān)學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估政策、法規(guī)、制度的指引下，協(xié)同配合完成中小學(xué)校督導(dǎo)評(píng)估工作。教育督導(dǎo)職能主要體現(xiàn)在督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三方面，督政與督學(xué)相兼顧、督政督學(xué)與評(píng)估監(jiān)測(cè)相促進(jìn)、行政督導(dǎo)與社會(huì)監(jiān)測(cè)相配合等特征體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)主義教育督導(dǎo)特色。我國(guó)教育督導(dǎo)人員也具有明顯的層次性，從國(guó)家督學(xué)到省督學(xué)，再到市、縣督學(xué)，在各層次兼職督導(dǎo)人員的配合下，共同致力于督導(dǎo)評(píng)估工作，相應(yīng)的人員選拔、聘任、任命及其培訓(xùn)與隊(duì)伍建設(shè)等都有明確的程序和規(guī)章制度。我國(guó)中小學(xué)校督導(dǎo)評(píng)估的法律、法規(guī)、制度保障有力，從政府機(jī)構(gòu)到教育行政，再到學(xué)校單位，體現(xiàn)了教育不僅是教育部門的事，更是政府、社會(huì)的事，從某種程度上體現(xiàn)了“督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)”三位一體的督導(dǎo)職能和要求。