伊拉克深陷組閣“泥潭”

張建偉

自去年10月新一屆國民議會選舉至今，近一年時(shí)間里，伊拉克始終未能組建一個(gè)得到多數(shù)議員認(rèn)可的新執(zhí)政聯(lián)盟，新總統(tǒng)和新總理也因此未能選出。

原先的第一大黨、反伊朗的“薩德爾運(yùn)動”，今年6月讓該黨73名議員集體辭職，7月更是派人兩次闖入國民議會大樓，抗議親伊朗的前總理馬利基所屬意的新總理人選。在抗議未果后，身為什葉派宗教領(lǐng)袖的薩德爾于8月29日宣布退出政壇，引發(fā)支持者沖擊“綠區(qū)”共和國宮等設(shè)施，造成30人死亡、700余人受傷。

雖然薩德爾及時(shí)現(xiàn)身“滅火”，但伊拉克近一年的政治僵局依然無解。身段柔軟、總體上維持對美友好的看守政府總理穆斯塔法·卡迪米，由于缺乏政黨根基，很難力挽狂瀾，只能警告各方若局勢繼續(xù)惡化，自己將徹底撂挑子。

謀求連任的庫爾德裔總統(tǒng)巴爾哈姆·薩利赫，則呼吁提前舉行議會選舉。但根據(jù)伊拉克憲法，解散議會需要絕對多數(shù)議員贊成才可行，而眼下時(shí)候未到。9月7日，聯(lián)邦最高法院駁回了“薩德爾運(yùn)動”提出的解散議會之訴求。

放眼世界，以色列、黎巴嫩、比利時(shí)、西班牙等議會制國家，近年來都頻繁遭遇組閣困境。有所不同的是，在民主根基尚淺的伊拉克，組閣危機(jī)可能導(dǎo)致“政體危機(jī)”，乃至引爆整個(gè)國家的“總體性危機(jī)”。

自由民主vs穩(wěn)定秩序

在戰(zhàn)后重建的近20年里，伊拉克經(jīng)歷了新憲法的制定與多輪選舉。憲法與政治規(guī)則的制定相對容易，但對伊拉克這樣一個(gè)民主傳統(tǒng)匱乏、國族認(rèn)同缺失、族群教派多元的后發(fā)國家來說，民主政治的落地生根卻屢生波折。

伊拉克人曾生活在各種“威權(quán)體制”統(tǒng)治下，包括英國人的“委任統(tǒng)治”、君主制的費(fèi)薩爾王朝、薩達(dá)姆的復(fù)興黨政權(quán)。威權(quán)體制可以通過高壓方式實(shí)現(xiàn)秩序穩(wěn)定，然而一旦人們嘗到自由的甜頭，就沒有多少人愿意退回到威權(quán)體制。

2003年的伊拉克戰(zhàn)爭，通過外部力量推翻了薩達(dá)姆的威權(quán)統(tǒng)治，之后在法律和政體形式上建立了議會民主體制。然而，如何在自由民主與穩(wěn)定秩序之間進(jìn)行權(quán)衡，是伊拉克面臨的第一個(gè)“兩難困境”。

相比威權(quán)體制有各種借口和手段來壓制族群、教派間的矛盾和沖突，議會民主體制則不能。在議會民主體制下，各種社會力量都會通過政治途徑（如組建政黨、示威游行等）來表達(dá)訴求、影響政策。這會成為各種社會沖突的出口和放大器，進(jìn)而威脅穩(wěn)定秩序。如果依族群、教派劃線的政黨整合能力不夠，不同政治力量之間缺乏包容與妥協(xié)精神，就可能造成政治僵局，而這正是伊拉克當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)。

政黨政府vs專家政府

議會民主體制下，政黨政府可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主的代表性與回應(yīng)性，但常常會遭遇組閣困境和政府不穩(wěn)定；專家政府可以克服組閣困境與政府不穩(wěn)定的缺陷，卻無法滿足代表性與回應(yīng)性的要求。因此，如何在政黨政府與專家政府之間進(jìn)行取舍，是伊拉克面臨的第二個(gè)“兩難困境”。

現(xiàn)代的政黨政府，體現(xiàn)在內(nèi)閣由政黨或政黨聯(lián)盟來組成和控制。具體而言，議會的組成人員有明確的政黨歸屬，并掌握所有重大事務(wù)的決策權(quán)；政府的組成人員（包括總理與閣員）來自在議會中獲取多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟。與“非黨政府”相比，政黨政府的優(yōu)勢在于其有更強(qiáng)的民意合法性、更強(qiáng)的人事凝聚力，同時(shí)也具更明確的責(zé)任感和回應(yīng)性。

然而，在政黨碎片化的情況下，政黨政府就會面臨組閣困境。伊拉克的困境就屬于此：2021年大選后，最大的政黨議席占比也不過22%，各政黨難以就組閣達(dá)成共識。

“薩德爾運(yùn)動”所謂的關(guān)閉主要機(jī)構(gòu)、“退出政治進(jìn)程”，只是在醞釀向其眼中的“腐敗政治家”的下一輪逼宮，而非真正的偃旗息鼓。

為了克服政黨政府的缺陷，伊拉克政治家曾嘗試按專家政府模式，建立“專業(yè)人才內(nèi)閣”。其主要特點(diǎn)是，由非黨派出身的技術(shù)官僚充任內(nèi)閣成員。2004年6月伊拉克臨時(shí)政府成立時(shí)，伊亞德·阿拉維領(lǐng)導(dǎo)的民族團(tuán)結(jié)陣線，就曾試圖拋開派系紛爭，建立一個(gè)務(wù)實(shí)的純粹由專家組成的政府，然而從最后的名單來看，當(dāng)時(shí)的新政府未能脫離美國建立臨管會時(shí)所使用的黨派、民族、教派權(quán)力分配模式。

在伊拉克經(jīng)濟(jì)步入低谷的2015年，時(shí)任總理阿巴迪宣布啟動激進(jìn)政治改革，重點(diǎn)是停止以教派和政黨背景決定政府職位，建立由技術(shù)官僚組成內(nèi)閣的“專家型政府”。然而，該改革因面臨重重阻力作罷。

世俗政治vs宗教力量

政治世俗化是近代以來的政治發(fā)展趨勢，也是現(xiàn)代民主得以生成的重要前提，因?yàn)槭浪谆档土俗诮虥_突的烈度，使競爭和妥協(xié)有了較大的生存空間。另一方面，宗教意識與宗教組織在很多后發(fā)國家，成為政治動員與政治整合的主要基礎(chǔ)，舍此則缺乏任何有效的政治動員與整合的工具。因此，如何在世俗政治與宗教力量之間進(jìn)行選擇，是伊拉克面臨的第三個(gè)“兩難困境”。

前文提到的“專家型政府”改革設(shè)想之所以難以實(shí)施，就是因?yàn)槠錄_擊了按照宗教與族群將國家權(quán)力進(jìn)行比例分配的“協(xié)合民主”模式。

從宗教身份與族群身份來看，伊拉克的人口主要是由三部分組成，分別是什葉派阿拉伯人、遜尼派阿拉伯人和庫爾德人。重建之后的伊拉克，按照協(xié)合民主模式，規(guī)定總統(tǒng)職位由庫爾德人擔(dān)任、議長職位由遜尼派阿拉伯人擔(dān)任，最有實(shí)權(quán)的總理職位則由占人口比例最多的什葉派阿拉伯人擔(dān)任。

協(xié)合民主模式試圖兼顧不同族群與教派的利益，在一定程度上符合伊拉克的現(xiàn)實(shí)。然而，協(xié)合民主的缺陷在于，它并不致力于不同族群與教派的融合，而是傾向于鎖定與強(qiáng)化既有的社會區(qū)隔，給基于族群身份與宗教身份的政治動員與政黨組建，提供了空間與資源。

近來沖擊國會大樓和原總統(tǒng)府的，就是什葉派宗教領(lǐng)袖薩德爾的支持者。薩德爾并非議員也不掌握政府公職，而是以宗教領(lǐng)袖的身份領(lǐng)導(dǎo)自己的政黨—“薩德爾運(yùn)動”。該黨在329個(gè)議席中因擁有73個(gè)而位居首位，足見宗教身份在伊拉克政治動員中的重要性。

由于宗教力量與世俗政治在伊拉克彼此糾纏、難解難分，“薩德爾運(yùn)動”所謂的關(guān)閉主要機(jī)構(gòu)、“退出政治進(jìn)程”，只是在醞釀向其眼中的“腐敗政治家”的下一輪逼宮，而非真正的偃旗息鼓。伊拉克的明天，依然堪憂。