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      基層行政檢察辦案中存在的問題及解決對策*

      2022-10-10 10:24:06北京市石景山區(qū)人民檢察院課題組
      中國檢察官 2022年17期
      關(guān)鍵詞:生效民事裁判

      ● 北京市石景山區(qū)人民檢察院課題組/文

      2018年底,最高檢將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革作為檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的突破口,針對民事、行政申訴持續(xù)上升,監(jiān)督案件大量積壓的實(shí)際,將延續(xù)多年的民事行政檢察部門一分為三,分別設(shè)立民事、行政、公益訴訟檢察機(jī)構(gòu),被社會(huì)各界譽(yù)為改革開放40年來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)前所未有之大變革,是系統(tǒng)性、重塑性的改革,是戰(zhàn)略性調(diào)整。[1]參見張相軍:《關(guān)于做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作的思考》,《中國檢察官》2019年第7期。在最高檢統(tǒng)一部署下,通過開展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)、制定規(guī)范指引、發(fā)布指導(dǎo)性案例和典型案例等舉措,行政檢察辦案水平和成效明顯提升,但行政檢察,尤其是基層行政檢察依然薄弱。[2]參見《張軍就落實(shí)習(xí)近平法治思想講新時(shí)代新發(fā)展階段檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的“開學(xué)第一課”》,《檢察日報(bào)》2021年9月8日。

      一、基層行政檢察辦案中存在的問題

      (一)案件數(shù)量少、監(jiān)督規(guī)模小

      根據(jù)最高檢發(fā)布的《2022年上半年全國檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》(以下簡稱《數(shù)據(jù)》),2022年上半年,檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)和決定逮捕各類嫌疑人222.2萬人,決定起訴68.1萬人、不起訴20.9萬人;辦結(jié)民事生效裁判監(jiān)督案件3.5萬件,對民事審判活動(dòng)違法行為提出檢察建議2.3萬件,對民事執(zhí)行活動(dòng)違法行為提出檢察建議2.6萬件;辦結(jié)行政生效裁判監(jiān)督案件8269件,對行政審判活動(dòng)違法行為提出檢察建議7081件,對行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為提出檢察建議1.8萬件;立案辦理公益訴訟案件10.7萬件。[3]參見《最高檢發(fā)布今年上半年全國檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》,人民網(wǎng)http://society.people.com.cn/n1/2022/0720/c1008-32480599.html,最后訪問日期:2022年7月20日。行政檢察辦案規(guī)模同其他三大檢察相比存在明顯差距。案件數(shù)量少必然導(dǎo)致監(jiān)督規(guī)模小,雖然《數(shù)據(jù)》并未直接公布基層院案件辦理數(shù)量,但是基層院行政檢察與民事檢察在辦理的案件類型、監(jiān)督方式等方面具有共性,從行政檢察與民事檢察的4組數(shù)據(jù)對比(見下圖)來看,基層行政檢察監(jiān)督規(guī)模仍相對較小。

      2022年上半年全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察與民事檢察數(shù)據(jù)對比

      (二)案件數(shù)量及成效不均衡

      行政生效裁判監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容,但基層院能夠辦理的行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量極少。據(jù)統(tǒng)計(jì),2018年全國3000多個(gè)基層院辦理的行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量僅有400多件,僅占全國四級(jí)檢察院辦理行政生效裁判監(jiān)督案件的4.7%;2019年辦理的此類案件增長了135%,達(dá)到940余件,占比也僅為7.4%。[4]參見張相軍、韓成軍、鄧烈輝:《基層行政檢察作用發(fā)揮難之破解》,《人民檢察》2020年第18期。四級(jí)檢察院受理的行政生效裁判監(jiān)督案件量呈“倒三角”狀,越往上案件數(shù)量越多,越往下案件數(shù)量越小,基層院辦案主力軍作用發(fā)揮不充分,上級(jí)院對下指導(dǎo)作用發(fā)揮不順暢。

      受行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量極少的影響,基層院更多辦理行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件和行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件,但各地辦理上述兩類案件的數(shù)量和成效并不均衡。如2018年最高檢部署開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng),從不同地域辦案數(shù)量看,差別非常明顯,多的辦理413件,少的不到100件,排在第一的413件是最少的49件的近9倍。[5]同前注[4]。

      (三)法律供給不足

      行政訴訟法進(jìn)一步豐富了行政檢察履職內(nèi)容、履職程序和履職手段,形成了生效裁判監(jiān)督、審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督三項(xiàng)基本職能,在構(gòu)建的多元化工作格局中,最高檢、省級(jí)院、市級(jí)院以辦理生效裁判監(jiān)督案件為主,基層院以辦理審判違法和執(zhí)行監(jiān)督案件為主。[6]參見張相軍:《以“五化”為方向 擔(dān)當(dāng)使命做實(shí)行政檢察》,《檢察日報(bào)》2019年9月9日。法律供給不足直接阻礙了基層院開展審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督。例如,行政訴訟法中對行政審判活動(dòng)違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的依據(jù)僅有第93條第3款,對行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的規(guī)定只有一條,而且是引致條款,即開展行政執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督需借鑒民事訴訟法的規(guī)定。

      (四)機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善

      檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后,所有基層院都沒有單設(shè)行政檢察部門,多數(shù)實(shí)行民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”設(shè)置,或者民事、行政檢察部門與其他部門合并設(shè)置,一個(gè)部門對應(yīng)上級(jí)院多個(gè)部門,三大檢察相互牽扯,難以實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍和職能的專門化、專業(yè)化、正規(guī)化。[7]同前注[4]。從部門內(nèi)部看,受檢察官名額、人員配備等因素影響,基層院行政檢察辦案力量依然薄弱,一部分基層院根本無法單獨(dú)設(shè)置行政檢察辦案組或者檢察官,即使部分基層院單獨(dú)設(shè)置了行政檢察辦案組,也多為“一檢一助”的“二人轉(zhuǎn)”模式或者“一檢”的“獨(dú)角戲”模式,直接影響了基層行政檢察工作的可持續(xù)發(fā)展。

      (五)人員素質(zhì)待提升

      據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),當(dāng)前全國四級(jí)檢察院中,從事行政檢察的人員總數(shù)約為16800人,有行政檢察工作經(jīng)歷人員占比36%,有行政司法、執(zhí)法工作經(jīng)歷人員占比3%,無行政檢察相關(guān)工作經(jīng)歷人員占比61%?;鶎有姓z察人員無論在專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)思維和專業(yè)能力以及知識(shí)結(jié)構(gòu)和辦案經(jīng)驗(yàn)等方面,均與新時(shí)代行政檢察工作要求存在很大差距。這在很大程度上影響基層行政檢察工作的快速發(fā)展,并極易形成辦案數(shù)量少、監(jiān)督能力不強(qiáng)與監(jiān)督質(zhì)效不高的惡性循環(huán)。

      二、基層行政檢察辦案中問題突出的原因

      (一)行政訴訟上訴率高、申訴率高,影響基層行政檢察監(jiān)督規(guī)模與均衡發(fā)展

      根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第28條規(guī)定,基層院受理當(dāng)事人對基層法院生效裁判提出監(jiān)督申請的案件,省級(jí)院、地市級(jí)院既受理當(dāng)事人對同級(jí)法院生效裁判提出監(jiān)督申請的案件,也受理下級(jí)院提請抗訴的案件,最高檢則受理下級(jí)院提請抗訴的案件和當(dāng)事人對最高人民法院生效裁判提出監(jiān)督申請的案件,但行政案件上訴率高、申訴率高,實(shí)體裁判率低、被告敗訴率低、發(fā)回重審和改判率低、原告服判息訴率低的“兩高四低”現(xiàn)象由來已久,一審生效行政案件數(shù)量極少,與上述案件受理模式共同作用,導(dǎo)致基層院在辦理生效裁判監(jiān)督案件方面鮮有發(fā)揮作用的空間。

      (二)依職權(quán)為主的案件受理方式以及行政訴訟集中管轄改革,制約基層行政檢察案件數(shù)量增長

      受考核指標(biāo)引導(dǎo)、調(diào)卷難易程度、行政執(zhí)法情況等影響,基層院在依職權(quán)開展行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督時(shí)成效并不均衡。加之近年來法院推行行政案件集中管轄制度改革,部分基層法院不再受理行政案件,對應(yīng)的基層檢察院亦無法受理行政檢察案件,導(dǎo)致基層院在履行上述兩類監(jiān)督職能面臨無米之炊的困境。

      (三)行政訴訟的復(fù)雜性和專業(yè)性影響行政檢察法律供給程度

      行政訴訟本身具有復(fù)雜性和專業(yè)性,一方面,行政機(jī)關(guān)數(shù)量多、層級(jí)多,職責(zé)權(quán)限復(fù)雜交叉,導(dǎo)致行政行為所涉領(lǐng)域多、專業(yè)性強(qiáng)、政策性強(qiáng);另一方面行政法律法規(guī)數(shù)量多、規(guī)模大,且不同于民事、刑事有較為成熟的民法典、民事訴訟法和刑法、刑事訴訟法的規(guī)定,目前沒有任何一部法律能夠?qū)π姓?shí)體性問題作出統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)定。行政訴訟的立法現(xiàn)狀直接影響了行政檢察的法律供給程度,行政檢察很難跨越行政訴訟這一監(jiān)督基礎(chǔ),徑直對監(jiān)督內(nèi)容、方式、期限等作出統(tǒng)一規(guī)定。

      (四)基層院對行政檢察業(yè)務(wù)重視程度和傾斜力度不夠,影響基層行政檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展壯大

      行政檢察脫胎于民事檢察,2018年之前從最高檢到地方各級(jí)檢察院民事、行政檢察業(yè)務(wù)均由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。一方面,部分基層院對行政檢察業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)偏差、重視不夠、精力投入少,甚至有部分基層院出現(xiàn)行政檢察案件無人可辦的問題;另一方面,行政檢察案件辦案難度大、辦案效果難以顯現(xiàn),使部分辦案人員出現(xiàn)畏難情緒選擇性忽略行政檢察工作[8]同前注[4]。。行政檢察隊(duì)伍建設(shè)和人員配備與人民群眾對行政檢察業(yè)務(wù)的期待越拉越遠(yuǎn)。

      三、解決基層行政檢察辦案困境的對策

      (一)加大依職權(quán)監(jiān)督力度,常態(tài)化開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督、審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督

      行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政執(zhí)行監(jiān)督的延伸,以法院對行政非訴執(zhí)行申請的受理、審查、裁決、實(shí)施、執(zhí)行異議和復(fù)議等為監(jiān)督對象。 目前,法院受理行政非訴執(zhí)行申請案件總量已經(jīng)遠(yuǎn)超行政訴訟案件總量。[9][10] 同前注[4]。鑒于此,基層院應(yīng)當(dāng)加大力度開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作。聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的自然資源、社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題,開展行政非訴執(zhí)行專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng),[10]既監(jiān)督法院執(zhí)行受理、審查、實(shí)施行為,又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督思維,加強(qiáng)同法院、司法行政部門、相關(guān)行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合,建立線索移送、信息共享平臺(tái),拓展案件線索來源。

      同時(shí),加大力度開展行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督,重點(diǎn)梳理行政訴訟法及其司法解釋中關(guān)于行政審判程序的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和程序性要求,有針對性地排查案件線索。區(qū)分審判人員違法程度,分別采用類案檢察建議、口頭糾正、訴訟監(jiān)督通報(bào)等多種方式予以監(jiān)督糾正,實(shí)現(xiàn)雙贏共贏。

      (二)常態(tài)化開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作

      《人民檢察院開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作指引(試行)》第4條規(guī)定:“人民檢察院應(yīng)當(dāng)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中依法開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作,促進(jìn)案結(jié)事了”。據(jù)此,基層院在辦理生效裁判監(jiān)督案件、審判人員違法行為監(jiān)督案件、執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件、行政違法行為監(jiān)督案件中均應(yīng)當(dāng)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。通過釋法說理、組織聽證、提出監(jiān)督意見、跟進(jìn)監(jiān)督、促成和解、司法救助或協(xié)調(diào)其他社會(huì)救助、檢察宣告、多元化解等方式促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解,同時(shí)探索建立上下級(jí)院聯(lián)動(dòng)機(jī)制,建立異地監(jiān)督協(xié)作機(jī)制,形成化解行政爭議的合力。

      (三)探索開展行政違法行為監(jiān)督

      《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》規(guī)定,在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的,可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。行政違法行為監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督,也是對行政公益訴訟制度的補(bǔ)充和完善?;鶎釉簯?yīng)當(dāng)積極、穩(wěn)妥、慎重地開展行政違法行為監(jiān)督,對內(nèi)探索將分散的行政檢察職能歸口行政檢察部門行使,并利用基層院行政檢察與其他職能合并設(shè)置模式,實(shí)現(xiàn)檢察融合發(fā)展、相互促進(jìn)。對外,加強(qiáng)同相關(guān)部門的協(xié)作配合,建立線索移送和信息共享機(jī)制,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

      (四)加強(qiáng)上下級(jí)行政檢察一體化發(fā)展

      探索建立行政訴訟監(jiān)督案件“同步審查”機(jī)制,市級(jí)以上檢察院在辦理生效裁判監(jiān)督案件過程中,對當(dāng)事人提出的或者經(jīng)審查自行發(fā)現(xiàn)的審判程序違法、執(zhí)行程序違法問題,可以告知當(dāng)事人向基層院申請監(jiān)督或者將線索移送基層院,兩級(jí)院分別對實(shí)體問題和程序問題進(jìn)行審查。同時(shí),上級(jí)檢察院可采用交辦、協(xié)辦、指令調(diào)查等方式,指導(dǎo)基層院辦理行政生效裁判監(jiān)督案件,提高基層行政檢察人員的案件辦理能力及釋法說理能力,逐步積累辦案經(jīng)驗(yàn)。

      (五)加強(qiáng)辦案組織和隊(duì)伍建設(shè)

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