北京“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展與政策效應(yīng)研究

杜倩倩

（中共北京市海淀區(qū)委黨校 北京 100094）

習(xí)近平總書記在2020年中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)上宣布，支持北京打造國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)，設(shè)立以科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主要特征的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)?！皟蓞^(qū)”建設(shè)是黨中央在構(gòu)建新發(fā)展格局中賦予北京的重大責(zé)任，是在綜合考慮北京發(fā)展現(xiàn)狀、基礎(chǔ)條件、城市戰(zhàn)略定位等因素作出的重要決策，也是為北京推動(dòng)首都高質(zhì)量發(fā)展帶來的極好機(jī)遇。

北京市委書記蔡奇就率先探索構(gòu)建新發(fā)展格局提出，要在緊要處落好“五子”，率先探索有效路徑?！皟蓞^(qū)”建設(shè)作為“五子”的第二子，跟蹤“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展，評(píng)估建設(shè)效果，分析管理模式，識(shí)別建設(shè)進(jìn)程中存在的問題，提出修正完善的對(duì)策建議，是保證“兩區(qū)”建設(shè)更加科學(xué)有效推進(jìn)的必要環(huán)節(jié)。

“兩區(qū)”建設(shè)的理論分析

自由貿(mào)易是指國(guó)家取消對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易的限制和阻礙，取消對(duì)本國(guó)進(jìn)出口商品的各種特權(quán)和優(yōu)惠，包括進(jìn)口關(guān)稅、出口補(bǔ)貼、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)補(bǔ)貼、貿(mào)易配額或進(jìn)口許可證等因素，使商品自由地進(jìn)出口，在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上自由競(jìng)爭(zhēng)。自由貿(mào)易通過消除貿(mào)易壁壘給各國(guó)在效率和公平兩個(gè)角度創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入差距縮小的包容性空間，通過市場(chǎng)的互換放大了各方的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)各國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，放大利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（孫新華和陳金賢，2008）。

比較優(yōu)勢(shì)是國(guó)際貿(mào)易理論的基石之一（周文和馮文韜，2021）。李嘉圖（Ricardo）比較優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為，即使一個(gè)國(guó)家的每一種產(chǎn)品的生產(chǎn)效率都絕對(duì)的小于其他國(guó)家同種商品的生產(chǎn)效率，也能夠基于產(chǎn)品相對(duì)生產(chǎn)效率，專門生產(chǎn)并出口本國(guó)相對(duì)較高生產(chǎn)率的產(chǎn)品，通過貿(mào)易實(shí)現(xiàn)本國(guó)和世界福利水平的提升。因此，每個(gè)國(guó)家都應(yīng)專業(yè)化生產(chǎn)并出口比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，進(jìn)口比較劣勢(shì)的產(chǎn)品。比較優(yōu)勢(shì)的理論根基是機(jī)會(huì)成本（周江、胡靜鋒等，2021；裴長(zhǎng)洪和劉斌，2020），認(rèn)為產(chǎn)品是一國(guó)或地區(qū)知識(shí)和能力的載體，綜合反映了其擁有的所有要素稟賦信息，包括自然資源、技術(shù)工藝、制度環(huán)境、財(cái)務(wù)金融等稟賦和能力（Hausmannr&Klinger B，2007）。如果說比較優(yōu)勢(shì)是靜態(tài)和先天的優(yōu)勢(shì)，那么競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)則可以通過國(guó)家戰(zhàn)略布局實(shí)現(xiàn)發(fā)展瓶頸的突破，競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域也不一定要與先天稟賦所在的比較優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域相一致，這一點(diǎn)對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)趕超尤其重要。競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)弱決定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的角度出發(fā)參與國(guó)際貿(mào)易將有助于產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)（周文和馮文韜，2021）。

選擇在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)大開放，主要目的是引入競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更快發(fā)展。國(guó)際貿(mào)易反映的是比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，比如，中美相比，中國(guó)在輕工業(yè)和部分高端制造業(yè)上具有比較優(yōu)勢(shì)，而美國(guó)在重化工業(yè)和高端制造業(yè)領(lǐng)域的貿(mào)易價(jià)格普遍低于中國(guó)，具有比較優(yōu)勢(shì)（周江、胡靜鋒等，2021）。中央支持北京設(shè)立“兩區(qū)”，推動(dòng)服務(wù)業(yè)9大領(lǐng)域擴(kuò)大開放、賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，深入開展差別化探索，根本目的在于發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，提高商品和服務(wù)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，加快推動(dòng)北京高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心。

在管理體制上，一般涉及多層級(jí)、多部門的協(xié)調(diào)，理論上存在較高的協(xié)調(diào)成本。當(dāng)代政府部門間的協(xié)調(diào)困境緣于科層制組織深層的結(jié)構(gòu)性缺失?？茖又啤皩I(yè)化”和“層級(jí)化”給組織部門間和層級(jí)間的溝通協(xié)調(diào)留下了結(jié)構(gòu)性的障礙，即橫向按照職能劃分部門，縱向按照層級(jí)劃分權(quán)力范圍。但專業(yè)部門屬于平行機(jī)構(gòu)，沒有權(quán)力上的隸屬關(guān)系，只有配合的義務(wù)，并沒有構(gòu)成強(qiáng)制執(zhí)行力，或者其強(qiáng)制性遠(yuǎn)不如層級(jí)化條件下的上級(jí)命令?？茖又平M織縱向的層級(jí)化結(jié)構(gòu)形成了下級(jí)對(duì)上級(jí)的依賴和利益綁定，容易產(chǎn)生只對(duì)上負(fù)責(zé)而忽視平級(jí)請(qǐng)求的現(xiàn)象，進(jìn)一步弱化了平行部門間的協(xié)調(diào)能力（魏巍，2021）。

北京“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展與政策分析

（一）“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展

國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)建設(shè)。北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放是一個(gè)漸進(jìn)的過程，基于服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)的五年實(shí)踐，設(shè)立國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)。2015年5月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《北京市開展服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)總體方案》，同意北京進(jìn)行為期三年的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)。2017年、2019年國(guó)務(wù)院相繼批復(fù)《深化改革推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)工作方案》和《全面推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)工作方案》，標(biāo)志著北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2020年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)工作方案》，北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放由“試點(diǎn)”升級(jí)為“示范區(qū)”。該《工作方案》明確主要在科技服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易、金融、互聯(lián)網(wǎng)信息、商貿(mào)文旅、教育、健康醫(yī)療、專業(yè)服務(wù)、航空服務(wù)9大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域深化改革擴(kuò)大開放，提出了2025年和2030年的建設(shè)目標(biāo)。目前，“9大領(lǐng)域17個(gè)區(qū)域4大要素”（16區(qū)和經(jīng)開區(qū)，人才、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅、貨物通關(guān)4大要素）系列方案制定印發(fā)。

中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。我國(guó)從2013年設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開始對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則進(jìn)行新一輪改革開放。到2021年，自貿(mào)區(qū)布局不斷優(yōu)化擴(kuò)容，總數(shù)達(dá)21個(gè)包含67個(gè)片區(qū)，形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢(shì)（全毅和張婷玉，2021）。中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)于2020年9月設(shè)立，其實(shí)施范圍119.68平方公里，包括三個(gè)片區(qū)即科技創(chuàng)新片區(qū)（在海淀和昌平區(qū)政府掛牌）、國(guó)際商務(wù)服務(wù)片區(qū)（在朝陽、通州和順義區(qū)政府掛牌）、高端產(chǎn)業(yè)片區(qū)（在大興區(qū)政府和經(jīng)開區(qū)管委會(huì)掛牌）。北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)圍繞制度創(chuàng)新，以形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)為基本要求，目的是促進(jìn)北京建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，加快打造服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放先行區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的高水平對(duì)外開放平臺(tái)。

（二）“兩區(qū)”建設(shè)政策分析

北京“兩區(qū)”建設(shè)已形成了包括條例、管理辦法、意見、通知、行動(dòng)計(jì)劃或方案等多層次的政策體系。2015年以來，國(guó)家出臺(tái)了包括《外商投資法實(shí)施條例》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》在內(nèi)的26項(xiàng)政策，涵蓋外商投資、營(yíng)商環(huán)境、自貿(mào)區(qū)深化改革、民營(yíng)企業(yè)改革、出口退（免）稅、司法保障等多方面。北京市出臺(tái)的政策更為全面和具體，主要有51項(xiàng)，政策內(nèi)容涉及營(yíng)商環(huán)境、外商投資、高精尖產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、數(shù)字貿(mào)易、醫(yī)藥健康、法律服務(wù)、外籍人才、企業(yè)稅費(fèi)、境外合作、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、文化貿(mào)易、養(yǎng)老服務(wù)、金融、自貿(mào)區(qū)企業(yè)用工、生活性服務(wù)業(yè)等，以及針對(duì)不同自貿(mào)區(qū)片區(qū)的專項(xiàng)政策。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放五年多來，北京市全面落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的403項(xiàng)任務(wù)，形成了120余項(xiàng)全國(guó)首創(chuàng)或效果最優(yōu)的開放創(chuàng)新舉措，向全國(guó)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推廣了6批25項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐案例，一批代表性項(xiàng)目在京落地。截至2021年10月，北京“兩區(qū)”方案所涉及的251項(xiàng)任務(wù)已落地實(shí)施215項(xiàng)①。但整體而言，關(guān)于“兩區(qū)”聯(lián)動(dòng)的政策較為少見，政策間的融合度有待提高。

（三）“兩區(qū)”建設(shè)評(píng)價(jià)

北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)是全國(guó)首個(gè)，示范區(qū)政策適用于北京全域，而自貿(mào)區(qū)政策僅在三個(gè)片區(qū)（范圍涉及7個(gè)區(qū)）實(shí)施，地理范圍上國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)遠(yuǎn)高于自貿(mào)區(qū)的區(qū)域設(shè)置（王佃凱，2020）。

北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)探索與綜合示范區(qū)的設(shè)立為中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的政策和制度基礎(chǔ)，自貿(mào)區(qū)作為服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)的載體和平臺(tái)在三大片區(qū)進(jìn)行開放，有助于推動(dòng)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放實(shí)踐。中國(guó)新一輪高水平對(duì)外開放的主要目標(biāo)是通過開放促改革釋放制度紅利，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2013年以來，隨著上海、天津、廣東、福建等18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相繼設(shè)立，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放成為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容（王佃凱，2020）。

服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的領(lǐng)域大多屬于高精尖行業(yè)，是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，開放自然就要引入競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)能夠提高效率，實(shí)現(xiàn)要素有序流動(dòng)和優(yōu)勝劣汰。因此，“兩區(qū)”是實(shí)現(xiàn)北京轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措和手段。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，72%的領(lǐng)域?qū)儆谏a(chǎn)性服務(wù)業(yè)，而生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)主要服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，如金融服務(wù)業(yè)為高科技企業(yè)融資，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展得好有利于企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)水平的提高。北京在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域推動(dòng)擴(kuò)大開放已積累了豐富的試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)，在北京實(shí)行服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和設(shè)立自貿(mào)區(qū)，既有底氣也有自身優(yōu)勢(shì)。

北京“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng)與管理模式分析

（一）“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng)

主要以定量方式評(píng)價(jià)北京“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng)，基于數(shù)據(jù)可獲得、客觀性、可比較為原則，主要從經(jīng)濟(jì)規(guī)模、開放結(jié)構(gòu)、開放效率、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、雙向投資質(zhì)量、營(yíng)商環(huán)境、自貿(mào)區(qū)橫向?qū)Ρ鹊染S度進(jìn)行分析。

第一，服務(wù)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，進(jìn)出口貿(mào)易穩(wěn)步提升。如圖1所示，北京第三產(chǎn)業(yè)主要為服務(wù)業(yè)，2020年第三產(chǎn)業(yè)增加值30278.6億元，占GDP的83.8%，高于全國(guó)（54.5%）和上海（73.1%），并超過美國(guó)服務(wù)業(yè)占比（戴慧，2019）；北京第三產(chǎn)業(yè)增速1.0%②，略低于全國(guó)（2.1%）和上海（1.8%）。從三產(chǎn)增速趨勢(shì)來看，2015年前與GDP增速接近，但之后明顯高于GDP增速，整體呈下降趨勢(shì)，特別是2020年受新冠肺炎疫情影響，三產(chǎn)增速稍低于GDP增速，總體來說服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放后第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模及增長(zhǎng)良好。隨著服務(wù)業(yè)開放力度加大，進(jìn)出口規(guī)模大幅提高。2018年服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口總額1606.19億美元，較2015年增長(zhǎng)23.3%；2020年貨物進(jìn)出口總值23215.9億元，較2015年增長(zhǎng)17.1%。

第二，服務(wù)業(yè)開放結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，但國(guó)際旅游、會(huì)展增長(zhǎng)乏力。北京金融市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，2020年金融業(yè)增加值達(dá)到7188億元，分別是2010年的3.5倍、2015年的1.6倍；近年來金融業(yè)增加值占GDP的比重不斷提高，2020年達(dá)到19.9%。戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出較快發(fā)展勢(shì)頭，近五年年均增速12.3%，占GDP的份額從2016年的20.9%增長(zhǎng)至2020年的24.8%，高于金融業(yè)占比。如圖2所示，以中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例，其高新技術(shù)企業(yè)2020年實(shí)現(xiàn)總收入7.2萬億元，增長(zhǎng)9.1%，其中實(shí)現(xiàn)技術(shù)收入1.5萬億元，增長(zhǎng)14.9%，處于高速增長(zhǎng)階段。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放給技術(shù)服務(wù)業(yè)帶來較快增長(zhǎng)空間，2008-2014年技術(shù)服務(wù)收入占企業(yè)總收入的比重逐年下滑，但2015年之后表現(xiàn)出很好的快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，從2014年的13.4%提高至2020年的22.2%；專利授權(quán)數(shù)量也呈現(xiàn)出相似的趨勢(shì)。

在商貿(mào)文化方面，近五年入境游客人次呈下降態(tài)勢(shì)，但國(guó)際旅游收入仍在增加，2020年受疫情沖擊入境游客人次和國(guó)際旅游收入均出現(xiàn)斷崖式下降，分別從2019年的376.9萬人次、51.9萬億美元跌至34.1萬人次、4.8萬億美元，旅游業(yè)整體表現(xiàn)不樂觀；會(huì)展業(yè)發(fā)展較為平穩(wěn)（2020年受疫情影響除外），2016-2019年穩(wěn)中有進(jìn)，國(guó)際會(huì)議和展覽收入增幅較小。

第三，服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，促進(jìn)其他行業(yè)生產(chǎn)率提升。2010-2020年北京第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率連年提高，2020年達(dá)到287651元/人，是2010年的1.9倍。然而，第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高相當(dāng)于全市勞動(dòng)生產(chǎn)率的比例在下降，特別是2015年之后持續(xù)下降，側(cè)面反映出其他行業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率在提高，且增長(zhǎng)率要高于第三產(chǎn)業(yè)，部分原因是服務(wù)業(yè)開放特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的開放，帶來了科技含量更高、質(zhì)量更優(yōu)的服務(wù)產(chǎn)品和管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而促進(jìn)其他行業(yè)技術(shù)水平的提高。相關(guān)研究證實(shí)，服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放能促進(jìn)本國(guó)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)差距（李宏亮和謝建國(guó)，2018；陳啟斐和張為付，2017），且通過制造業(yè)服務(wù)化水平提升、企業(yè)成本節(jié)約以及技術(shù)溢出效應(yīng)等，對(duì)本國(guó)制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)率提升具有顯著的促進(jìn)作用（古柳和戴翔，2020）。

第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)價(jià)值鏈走向更高端。北京市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，主要表現(xiàn)為二產(chǎn)的進(jìn)一步壓縮（2010年21.6%，2020年15.8%），以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展（2010年77.6%，2020年83.8%），整體不斷向高精尖等高端產(chǎn)業(yè)邁進(jìn)。一方面，服務(wù)業(yè)開放與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)之間存在穩(wěn)定性較強(qiáng)的關(guān)系（陳明和魏作磊，2016），其傳輸路徑主要是通過生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開放，形成了對(duì)制造業(yè)的正向外溢效應(yīng)（姚星等，2012），促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化，同時(shí)服務(wù)業(yè)對(duì)外開放會(huì)加快國(guó)內(nèi)放松管制，進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)業(yè)更快發(fā)展。另一方面，自貿(mào)區(qū)通過引進(jìn)一些創(chuàng)新型外資企業(yè)，倒逼本土企業(yè)更新經(jīng)營(yíng)理念、創(chuàng)新生產(chǎn)方式和使用先進(jìn)技術(shù)，在競(jìng)爭(zhēng)中提升自主創(chuàng)新能力，將帶來本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與優(yōu)化（王愛儉、方云龍等，2020）。

第五，“兩區(qū)”建設(shè)制度改革對(duì)創(chuàng)新能力具有顯著的提升作用。2010-2020年，北京市研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例從5.69%提高到6.44%，均高于上海市同期水平（2020年為4.1%）。專利申請(qǐng)量和授權(quán)量從2010年的5.7萬件、3.4萬件分別增長(zhǎng)至2020年的25.7萬件、16.3萬件，萬人發(fā)明專利擁有量十年間增加了近7倍，特別是2015年之后提速明顯。2010-2020年簽訂各類技術(shù)合同數(shù)量增長(zhǎng)66.1%，技術(shù)合同成交總額增加3倍。從微觀層面看，“兩區(qū)”建設(shè)帶來的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)從兩方面提升了北京自主創(chuàng)新能力：一是通過制度優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)惠，吸引了大量?jī)?yōu)質(zhì)內(nèi)外資企業(yè)集聚，加大了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；二是對(duì)各類進(jìn)口商品的優(yōu)惠政策提高了同類商品間的可替代程度，加劇了產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。宏觀上看，“兩區(qū)”的貿(mào)易與投資在帶動(dòng)要素集聚的同時(shí)，也帶來了知識(shí)和技術(shù)的空間溢出，提升了北京的創(chuàng)新能力（李子聯(lián)和劉丹，2021）。

第六，對(duì)外商投資的吸引力近幾年波動(dòng)較大，不利于自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。2020年實(shí)際利用外商直接投資141億美元，比上年下降0.8%，較2017年最高點(diǎn)下降42.0%，反映出北京的投資環(huán)境對(duì)外商的吸引力在降低。從實(shí)際利用外商直接投資結(jié)構(gòu)上看，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)占比34.0%，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)占比為31.6%，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)占比為10.3%。2019年1-11月，北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嶋H利用外資占全市實(shí)際利用外資的83.9%，較上年底提高22.6個(gè)百分點(diǎn)。

第七，營(yíng)商環(huán)境更加優(yōu)化升級(jí)，有利于要素自由流動(dòng)。國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)建設(shè)促進(jìn)了交易成本的降低。在《工作方案》中，涉及擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入、體制機(jī)制改革創(chuàng)新等內(nèi)容，通過這些創(chuàng)新舉措，北京市營(yíng)商環(huán)境得到了優(yōu)化。2021年2月《北京市進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體實(shí)施方案》發(fā)布，這是營(yíng)商環(huán)境的4.0版改革，相比前三版改革，4.0版力度更大、范圍更寬、內(nèi)容更豐富。根據(jù)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果，北京營(yíng)商便利度得分由2016年的62.87上升到了2019年的73.59（世界銀行，2020），近兩年排名全國(guó)第一。隨著營(yíng)商環(huán)境的改善，企業(yè)交易成本進(jìn)一步降低，促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)品和要素的自由流動(dòng)，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第八，與上海自貿(mào)區(qū)相比，北京自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)體量、單位效益更高，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)更為活躍。上海自貿(mào)區(qū)涉及范圍240.22平方公里，包含保稅區(qū)、陸家嘴金融片區(qū)（含世博地區(qū)）、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)、臨港新片區(qū)等5個(gè)片區(qū)。（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施范圍119.68平方公里，包含科技創(chuàng)新、國(guó)際商務(wù)服務(wù)、高端產(chǎn)業(yè)三個(gè)片區(qū)，地域范圍包含海淀、昌平、朝陽、通州、順義、大興、經(jīng)開區(qū)等7區(qū)。將北京7個(gè)區(qū)的相關(guān)指標(biāo)加總，與上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，以反映北京自貿(mào)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)顯示，北京自貿(mào)區(qū)面積僅為上海自貿(mào)區(qū)的1/2，但實(shí)際利用外商投資額是上海自貿(mào)區(qū)的1.6倍，外貿(mào)進(jìn)出口總額2019年達(dá)到18972億元，是上海的1.3倍，但兩個(gè)自貿(mào)區(qū)均呈現(xiàn)貿(mào)易逆差，自貿(mào)區(qū)商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不高，對(duì)外貿(mào)易處于不利地位。2019年全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)，中國(guó)排名28名（73.9分），新加坡排名第一（84.8分），美國(guó)排名第二（83.7分），這印證了中國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力還有很大提升空間。從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值來看，北京自貿(mào)區(qū)高達(dá)6344.77億元，是上海自貿(mào)區(qū)的2.3倍，從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)年GDP比重來看，北京自貿(mào)區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大，占17.9%，上海只有7.1%。

（二）“兩區(qū)”建設(shè)管理模式與發(fā)展障礙

2020年12月，北京市設(shè)立中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為市委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市商務(wù)局。2021年10月《中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（征求意見稿)》關(guān)于自貿(mào)區(qū)“管理體制”，指出固化市區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的體制機(jī)制；在市級(jí)層面設(shè)立新型研究機(jī)構(gòu)；明確具備條件的區(qū)域可探索法定機(jī)構(gòu)等管理模式，實(shí)行企業(yè)化管理，市場(chǎng)化運(yùn)作；對(duì)市級(jí)權(quán)限下放作出規(guī)定；建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度。北京自貿(mào)區(qū)設(shè)立后，13個(gè)區(qū)相繼出臺(tái)“兩區(qū)”建設(shè)工作方案，成立“兩區(qū)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組（懷柔區(qū)和房山區(qū)為工作專班）。譬如，2020年12月，海淀區(qū)組建區(qū)委書記任組長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)的“兩區(qū)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)由12位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的12個(gè)專項(xiàng)協(xié)調(diào)工作組和分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任主任的專班式辦公室，各專項(xiàng)協(xié)調(diào)工作組制定具體工作方案，統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革創(chuàng)新政策及重大項(xiàng)目。2021年6月《海淀區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)工作方案（2020-2021）》印發(fā)。

北京實(shí)行的是“市級(jí)‘兩區(qū)’工作領(lǐng)導(dǎo)小組+12個(gè)專項(xiàng)協(xié)調(diào)工作組”的管理模式，如市“兩區(qū)”建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)工作組，12個(gè)專項(xiàng)協(xié)調(diào)工作組涵蓋60個(gè)市級(jí)部門和13個(gè)區(qū)政府。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行管理體制下“兩區(qū)”建設(shè)相關(guān)工作的協(xié)調(diào)難度大，市級(jí)相關(guān)政策需要層層落實(shí)，執(zhí)行鏈條長(zhǎng)，效率較低，一定程度導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、責(zé)任落實(shí)不到位。由于北京自貿(mào)區(qū)分布在7個(gè)不同區(qū)域，且有個(gè)別自貿(mào)區(qū)是跨區(qū)甚至跨省分市，如海淀自貿(mào)區(qū)和昌平自貿(mào)區(qū)就存在地理交叉，大興自貿(mào)區(qū)和河北省自貿(mào)區(qū)在同一園區(qū)內(nèi)。因此，在管理體制的頂層設(shè)計(jì)上需要兼顧省市聯(lián)動(dòng)協(xié)作，合理制定不同區(qū)的管理職責(zé)?？傊?dāng)前“兩區(qū)”建設(shè)現(xiàn)行管理體制機(jī)制難以適應(yīng)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和自貿(mào)區(qū)高效建設(shè)需求，“兩區(qū)”聯(lián)動(dòng)的政策與制度創(chuàng)新整體性不足。

結(jié)論與建議

考察和評(píng)估“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展、政策效應(yīng)及管理模式，對(duì)于北京市調(diào)整“兩區(qū)”政策、深化改革和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)具有重要的參考意義?！皟蓞^(qū)”是實(shí)現(xiàn)北京轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措和手段。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放在九大領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，其中72%的領(lǐng)域?qū)儆谏a(chǎn)性服務(wù)業(yè)，開放程度與效果直接影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)水平。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，北京“兩區(qū)”建設(shè)起步較快，五年服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放、設(shè)立自貿(mào)區(qū)，北京既有底氣又有自身優(yōu)勢(shì)。國(guó)家和北京市層面構(gòu)建了相對(duì)全面的政策體系，管理上形成了“1+12”的組織結(jié)構(gòu)。“兩區(qū)”建設(shè)取得了積極成效：一是服務(wù)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，進(jìn)出口貿(mào)易穩(wěn)步提升；二是服務(wù)業(yè)開放結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，金融業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭較快；三是服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，并促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率提升；四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，第三產(chǎn)業(yè)份額超過美國(guó)；五是“兩區(qū)”建設(shè)制度改革極大提升了創(chuàng)新能力；六是營(yíng)商環(huán)境更加優(yōu)化升級(jí)；七是北京自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)體量、單位效益高于上海自貿(mào)區(qū)，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)更加活躍。但也存在一定不足，包括：“兩區(qū)”聯(lián)動(dòng)的政策較為少見，政策間的融合度有待提高；現(xiàn)行“1+12”的管理模式協(xié)調(diào)難度大，執(zhí)行鏈條長(zhǎng)，難以適應(yīng)高效率建設(shè)需求；對(duì)外商投資的吸引力在減弱，且波動(dòng)幅度較大，不利于自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展；國(guó)際旅游、會(huì)展業(yè)增長(zhǎng)乏力，特別是疫情以來更為低迷，直接影響自貿(mào)區(qū)商務(wù)會(huì)展業(yè)的發(fā)展。

結(jié)合現(xiàn)狀和不足，本文從管理體制、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、吸引外資、不同自貿(mào)區(qū)片區(qū)差異化發(fā)展、“五子”融合方面提出對(duì)策建議：一是精簡(jiǎn)“兩區(qū)”建設(shè)管理組織結(jié)構(gòu)，縮減縱向管理鏈條，可借鑒中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)管理體制，構(gòu)建“市級(jí)‘兩區(qū)’建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組+市級(jí)‘兩區(qū)’建設(shè)管委會(huì)+區(qū)級(jí)‘兩區(qū)’建設(shè)管理局”模式，確保管理職責(zé)清晰、運(yùn)行高效，同時(shí)在區(qū)級(jí)管理局引進(jìn)一批高端專業(yè)化的管理人才，以高層次人才推進(jìn)“兩區(qū)”高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。二是研究建立中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)專門的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和制度創(chuàng)新統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，方便跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估，可參照上海自貿(mào)區(qū)統(tǒng)計(jì)，至少包括經(jīng)濟(jì)總量、結(jié)構(gòu)和效率、對(duì)外貿(mào)易、人才與人力資本、營(yíng)商環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)情況等維度。三是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和服務(wù)，增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)對(duì)國(guó)際高端要素的集聚能力，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，扭轉(zhuǎn)對(duì)外貿(mào)易所處的不利地位。四是不同自貿(mào)片區(qū)在執(zhí)行統(tǒng)一法律法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)劃和政策的前提下，各片區(qū)可結(jié)合自身?xiàng)l件和資源稟賦情況探索差異化發(fā)展路徑，避免同質(zhì)化和均等化，提高服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放效率，更好服務(wù)于北京高質(zhì)量發(fā)展。五是促進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)政策疊加優(yōu)勢(shì)與國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)融合，提升以基礎(chǔ)研究、科技服務(wù)為基礎(chǔ)而形成的高端產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

注釋：

①北京市政府網(wǎng)站，http://www.beijing.gov.cn/fuwu/lqfw/gggs/202110/t20211028_2522621.html

②按照2000年=100可比口徑計(jì)算。