政策工具-價值鏈框架下中國現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展研究
——基于2011—2021年61份政策文本

齊世杰， 鄭懷國

(北京市農(nóng)林科學院數(shù)據(jù)科學與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100097)

種子是農(nóng)業(yè)的芯片和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，種業(yè)是國家戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，是促進農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展和保障國家糧食安全的關(guān)鍵。2011年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》《全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》，首次將種業(yè)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，開啟了種業(yè)現(xiàn)代化進程。近10年來，國家在種質(zhì)資源、育種創(chuàng)新、種業(yè)企業(yè)發(fā)展等方面出臺了系列政策進行頂層部署，推動種業(yè)改革創(chuàng)新，取得了顯著的成效。然而，隨著現(xiàn)代生物技術(shù)的快速發(fā)展，種業(yè)市場競爭加劇，國內(nèi)市場監(jiān)管不規(guī)范及政策執(zhí)行效率偏低等問題，中國種業(yè)發(fā)展距離發(fā)達國家的整體水平仍有很大差距。2021年“中央一號”文件再次強調(diào)必須打好種業(yè)“翻身仗”，破解種源“卡脖子”問題。面對復雜環(huán)境下的諸多挑戰(zhàn)，如何使種業(yè)發(fā)展適應(yīng)新形勢的需要成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)亟待解決的問題之一?，F(xiàn)代種業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開國家政策強有力的支撐，合理的政策工具結(jié)構(gòu)對于實現(xiàn)理想的政策目標具有重要作用。因此，十分有必要對種業(yè)政策進行客觀、全面的分析，從內(nèi)容上了解和把握現(xiàn)代種業(yè)治理方針和政策導向，從結(jié)構(gòu)上明晰當前政策資源配置的特點與不足之處，不僅有助于地方政府在執(zhí)行政策時與中央戰(zhàn)略目標保持一致性，也可為后續(xù)政策的完善和調(diào)整提供一定客觀依據(jù)。

1 相關(guān)研究

當前對種業(yè)政策的研究多以定性分析為主，內(nèi)容集中在對某類種業(yè)政策或政策體系的研究、種業(yè)政策變遷的特點梳理與歸納以及對種業(yè)政策實踐與效果評價等方面。(1)在種業(yè)政策體系的作用機制研究方面，周衛(wèi)信等對現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略下的植物新品種的保護政策進行了詳細分析。劉晴等基于產(chǎn)業(yè)政策理論，通過構(gòu)建北京市種業(yè)發(fā)展政策體系三維分析模型，對北京種業(yè)發(fā)展的企業(yè)效應(yīng)、創(chuàng)新效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)效應(yīng)和區(qū)域效應(yīng)進行分析。吳蘭榮等梳理了青島現(xiàn)代種業(yè)建設(shè)的基本政策，并結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀，在種業(yè)政策支持與技術(shù)支撐體系方面提出了針對性的對策。朱維維以種業(yè)政策法律問題為切入點，通過梳理國內(nèi)種業(yè)的政策文件，從利益協(xié)調(diào)性、主體局限性、區(qū)域配置性、監(jiān)督環(huán)節(jié)、制度保障等方面，對種業(yè)政策進行剖析。(2)在政策變遷方面，王微波等基于系統(tǒng)動力學研究了中國水產(chǎn)種業(yè)政策變遷歷程。陳俊紅等總結(jié)歸納了“十二五”以來國家種業(yè)改革的政策體系演變規(guī)律，進而進行了政策實踐研究。(3)在政策實踐與效果評價方面，李明文等基于Nerlove動態(tài)分析模型分析了農(nóng)業(yè)政策變化對糧食高質(zhì)量產(chǎn)出影響進行了剖析與討論。陳列基于國內(nèi)林果花草種業(yè)政策的演變歷程，對政策產(chǎn)生的影響與效果進行了系統(tǒng)評價。陳龍江等采用AHP-FCE法，從政策角度評估了我國種業(yè)的對外開放度，并提出了對策建議。此外，有少量研究對種業(yè)政策進行了量化分析。邢瑞淼等從知識產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)，構(gòu)建了基于政策工具和知識產(chǎn)權(quán)活動的二維分析框架，對我國現(xiàn)行有效的種業(yè)政策進行量化分析。大量研究成果表明，從政策工具角度的量化研究較少，且鮮有涉及種子產(chǎn)業(yè)鏈的政策情況，同時也缺乏對政策內(nèi)容的深入分析。

基于此，本研究通過對現(xiàn)代種業(yè)政策進行梳理，構(gòu)建政策工具和種業(yè)價值鏈二維分析框架，對種業(yè)政策結(jié)構(gòu)進行剖析；通過對種業(yè)政策高頻主題詞的聚類分析進一步挖掘種業(yè)政策內(nèi)容的著力點，從種業(yè)政策結(jié)構(gòu)、政策主題內(nèi)容2個方面對政策文本進行詳細分析，以期明晰我國種業(yè)政策的重點方向，探討我國種業(yè)政策工具選擇和應(yīng)用的合理性，剖析存在的問題并提出建議，為今后種業(yè)政策的制定與完善提供一定的客觀參考依據(jù)。

2 “政策工具-價值鏈”分析框架

從政策工具-種業(yè)價值鏈2個維度，對種業(yè)政策結(jié)構(gòu)進行研究，剖析政策工具在種業(yè)價值鏈各個環(huán)節(jié)的滲透及作用機制，全面揭示我國種業(yè)政策的布局特征，對種業(yè)政策的完善、合理配置具有重要意義。

2.1 x維度：政策工具

政策工具的合理性和科學性很大程度上影響了政策目標和政策執(zhí)行的效率和政策目標的達成，政策工具在政策文本分析研究中的應(yīng)用已有大量研究，涉及智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護、耕地保護、海洋經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新以及科技成果轉(zhuǎn)化等領(lǐng)域。其科學性已得到一定的證實。

在政策工具分類中，羅斯威爾(Rothwell)和澤格維爾德(Zegveld)從政策工具發(fā)揮的作用和動力學機制角度提出的分類方法最為經(jīng)典，其將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型3類。

供給型政策工具指政府在資金、人才、信息、技術(shù)等方面的投入，這種投入擴大了政府對種業(yè)活動要素的供給，為種業(yè)活動的開展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，直接推動種業(yè)發(fā)展，包括資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓、種業(yè)科技信息支持等。需求型政策工具主要指政府通過政府采購、貿(mào)易管制等市場化手段直接回應(yīng)社會各界的利益訴求，拉動種業(yè)經(jīng)濟，包括政府采購、貿(mào)易管制、海外交流等。環(huán)境型政策工具強調(diào)政府通過金融、稅收、監(jiān)督管制等措施優(yōu)化種業(yè)發(fā)展的環(huán)境條件，為其生產(chǎn)經(jīng)營活動提供有利的外部環(huán)境和宏觀保障，間接促進種業(yè)的發(fā)展，包括目標規(guī)劃、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)及策略性措施等政策手段。這3類工具互相配合，互相補充，共同構(gòu)成一個完整的體系機構(gòu)。

2.2 y維度：種業(yè)價值鏈

種業(yè)價值鏈是種子企業(yè)由一系列創(chuàng)造價值的活動構(gòu)成，這些活動包括種子的品種研發(fā)、生產(chǎn)、加工、銷售及售后等。引入種業(yè)價值鏈維度，一方面可以通過政策在種業(yè)的價值鏈端的映射，把握政策在價值鏈不同環(huán)節(jié)上的作用點以及扶持側(cè)重點，發(fā)現(xiàn)特定時期價值鏈的薄弱環(huán)節(jié)，為整個種業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供一定的方向指引。另一方面，可以從價值鏈維度探究政策工具的結(jié)構(gòu)與布局，也是量化分析的工具性視角的補充。

本研究將種業(yè)價值鏈劃分為研發(fā)繁育、生產(chǎn)加工和營銷售后三大環(huán)節(jié)。結(jié)合維度，構(gòu)建政策工具-價值鏈二維分析框架(圖1)。

3 中國種業(yè)政策文本量化分析

3.1 研究對象

政策文本選擇自《國務(wù)院關(guān)于加快推進現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2011〕8號，以下簡稱“8號文件”)以來，發(fā)文主體為全國人大常委會、國務(wù)院及其各部委的國家層面的種業(yè)政策文本。

政策文本來源于國務(wù)院政府網(wǎng)站、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等各部委政府門戶網(wǎng)站，北大法寶法律查詢軟件、中國知網(wǎng)政策文件數(shù)據(jù)庫、萬方法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，對“種業(yè)”“種子”“品種”“良種”“育種”“遺傳”“種質(zhì)資源”“種畜禽”等進行精確檢索；為保證樣本的全面性，利用“種”“遺傳”“轉(zhuǎn)基因”詞匯進行擴展檢索對政策文本進行補充。發(fā)文主體限定為全國人大常委會、國務(wù)院及其各部委的國家層面的種業(yè)政策文本，檢索時間為自“8號文件”發(fā)文至今，匯總各數(shù)據(jù)源的政策文本，剔除不相關(guān)或相關(guān)度低的政策文本，以確保樣本具有較高的準確性、代表性與針對性。經(jīng)篩選，最終確定了61份與種業(yè)密切相關(guān)的政策為有效樣本(表1)。

表1 中國種業(yè)政策文本(部分)

3.2 研究方法

政策文本量化分析是一種對政府法律規(guī)范、通知文件等文本內(nèi)容進行分割、篩選、重組的分析方法，具體包括分類、確立內(nèi)容分析單元、分析單元編碼量化、歸入框架和統(tǒng)計分析等環(huán)節(jié)。

采用文本挖掘法和政策文本量化分析方法，對61份政策文本進行政策工具分類范疇與分析單元的確定，借助質(zhì)性分析工具NVivo將分析單元歸入建好的二維分析框架進行單維度分析與二維交叉分析，再利用聚類分析方法對政策內(nèi)容進行主題挖掘，最后根據(jù)分析結(jié)果得出結(jié)論與政策建議。

3.3 政策文本編碼

將政策條款中意思表達完整的段落或句子定義為內(nèi)容分析單元，并遵循分析單元之間相互獨立且互斥的原則，借助NVivo11質(zhì)性分析工具，對政策條款進行分割和重組，按照“政策編號-章-條/句”的格式進行編碼，同時利用文本檢索功能進行查漏補缺，最終獲得863個分析單元，有效編碼點360個，然后根據(jù)“政策工具-種業(yè)價值鏈”的二維分析框架對編碼進行歸類(表2)。

表2 種業(yè)政策文本編碼(部分)

3.4 “政策工具-價值鏈”二維分析

3.4.1維度分析 根據(jù)編碼結(jié)果，統(tǒng)計得出種業(yè)政策工具的使用頻數(shù)和類編碼占比(圖2)，以及政策工具的編碼分布(圖3)。

整體來看，中國種業(yè)政策工具使用比率從多到少依次為：環(huán)境型(57.22%)、供給型(34.17%)、需求型(8.61%)?？梢钥闯觯袊N業(yè)政策兼顧了3種政策工具，類型較為豐富，但分布差異較大。從政策工具均衡分配的角度來看，中國政府傾向于采用間接性政策影響種業(yè)發(fā)展環(huán)境，而缺乏對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生直接拉動力的意識，進一步分析可知：

3.4.1.1 環(huán)境型政策工具使用整體過溢，內(nèi)部呈兩階分布 結(jié)合圖2的類編碼占比分析，環(huán)境型政策中策略性措施占比最高，其次是法規(guī)管制，這2種政策工具位于第1梯隊，表明政府傾向利用行政手段對種業(yè)發(fā)展形成良好的引導作用，通過強化法律監(jiān)管優(yōu)化和完善種子市場結(jié)構(gòu)，為種業(yè)發(fā)展營造良好的社會環(huán)境。第2梯隊政策工具包括稅收優(yōu)惠、目標規(guī)劃和知識產(chǎn)權(quán)保護，它們作為政府的輔助手段，配合種業(yè)市場的管理。稅收優(yōu)惠是實現(xiàn)政策目標的重要手段，在種業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，通過采取金融、財政、稅收等方面的優(yōu)惠措施，對高新種子企業(yè)(如“育繁推一體化”種業(yè)企業(yè)、種源進口企業(yè)進行激勵，從而促進經(jīng)濟增長。目標規(guī)劃(8.89%)工具的應(yīng)用體現(xiàn)了政府在加快種業(yè)轉(zhuǎn)型變革和推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展這一特殊時期，對種業(yè)全局統(tǒng)籌和規(guī)劃引領(lǐng)的關(guān)注。而知識產(chǎn)權(quán)的保護(8.33%)作為促進種質(zhì)資源保護和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重要手段，其應(yīng)用略顯不足。值得注意的是，政府相關(guān)部門已意識到這一薄弱環(huán)節(jié)，并于2020年2月發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護與利用的意見》(國辦發(fā)〔2019〕56號)，加強了在種質(zhì)資源建設(shè)、保護與利用，在遺傳資源的鑒定和審核、基因庫建設(shè)以及新品種的申請和管理等方面的措施，這將減弱該類政策工具產(chǎn)生的擠壓效應(yīng)。

3.4.1.2 供給型政策工具使用比重適當，科技信息工具稍顯不足 在供給型政策中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類編碼占比最高，其次是人才培養(yǎng)和資金投入?？梢姡鼉A向于采用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)以及財政撥款等直接推動種業(yè)發(fā)展的策略，為種業(yè)提供人、財、物的支持和保障，這也印證了近年來中國為加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與種業(yè)振興實施的一系列重大計劃和重要舉措。此外，科技信息作為種業(yè)科技創(chuàng)新的重要載體，是科研原始創(chuàng)新的源動力，對科技信息的支持是推進中國種業(yè)邁向第4次科技革命時代的基礎(chǔ)保障。相較于以上政策工具，科技信息支持政策工具的使用頻率最低，在總政策數(shù)中也僅占5.83%(圖3)，反映出當前政策制定中對信息化、數(shù)字化和智能化等高新技術(shù)在種業(yè)中的應(yīng)用重視程度有待加強，也為后續(xù)政策提供了擴展空間。

3.4.1.3 需求型政策工具使用嚴重不足，工具結(jié)構(gòu)較為單一 通常來說，與環(huán)境型和供給型政策工具相比，需求型政策工具發(fā)揮的作用更加直接和有效。然而在3類政策工具使用中，需求型政策工具僅占了8.61%(圖3)，其使用嚴重不足，且類型較少，可見，政府在大力發(fā)揮種業(yè)市場資源配置中，側(cè)重供給側(cè)的助推作用，而忽視了對需求側(cè)的直接拉動作用，不利于市場的穩(wěn)定。政策工具涉及海外交流(3.89%)、貿(mào)易管制(2.78%)、政策采購(1.94%)，三者相互協(xié)作、共同作用來調(diào)節(jié)市場需求，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，對薄弱環(huán)節(jié)進行合理的拉動，從而引導種業(yè)資源高效配置。在海外交流方面，十八大以來，政府鼓勵種企“走出去”、開展國際合作與交流，這對中國種業(yè)體制改革、形成以企業(yè)為主體至關(guān)重要，其缺失不利于調(diào)動企業(yè)的開放性與積極性，從而導致企業(yè)缺乏創(chuàng)新活力。在經(jīng)濟全球化形勢下，政府實施的種業(yè)貿(mào)易管制政策，諸如關(guān)稅制度、出入境檢疫制度等，不僅有助于貿(mào)易便利性、營造良好的貿(mào)易秩序，更是種質(zhì)資源貿(mào)易安全的重要保障，是種業(yè)邁向現(xiàn)代化助推器。而政府采購對種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有引導作用。顯然，這些政策工具使用的缺失與單一應(yīng)當引起政府的高度重視。

3.4.2維度分析 在政策工具(維度)基礎(chǔ)上引入價值鏈(維)，統(tǒng)計得到種業(yè)政策的編碼數(shù)量統(tǒng)計分布表(表3)可知。種業(yè)價值鏈中總編碼點為360個，其中分布在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的政策編碼點最多，共154個，總占比42.78%；其次是研發(fā)繁育環(huán)節(jié)，共149個(41.39%)；營銷售后環(huán)節(jié)最少，只有57個(15.83%)?？梢钥闯觯诜N業(yè)價值鏈的不同環(huán)節(jié)，政策工具的使用情況也同樣存在差異，整體呈現(xiàn)出以生產(chǎn)加工、研發(fā)繁育并重，營銷售后較弱的特點，體現(xiàn)出中國政府十分重視對種子產(chǎn)業(yè)的上游和中游的調(diào)控，對種業(yè)下游的發(fā)展的關(guān)注度有所欠缺。

表3 種業(yè)政策工具-價值鏈二維統(tǒng)計分布

進一步對政策工具-價值鏈進行二維交叉分析，中國種業(yè)價值鏈環(huán)節(jié)中涉及的政策工具包括供給型、環(huán)境型、需求型三大類，且在12個小類中均有所體現(xiàn)，但在研發(fā)繁育、生產(chǎn)加工和營銷售后3個環(huán)節(jié)分布不均衡，都以環(huán)境型政策工具(均大于57%)居多，供給型(33%～40%)次之，而需求型(均小于12%)最低。由此可知，價值鏈維度的政策類型豐富且結(jié)構(gòu)完整，但種業(yè)政策在價值鏈各環(huán)節(jié)的配置結(jié)構(gòu)相似、形式單一，未能考慮價值鏈各環(huán)節(jié)的政策需求。此外，研發(fā)繁育環(huán)節(jié)的“策略性措施”(26條)和生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的“法規(guī)管制”(23條)是中國種業(yè)政策工具的主要發(fā)力點，反映了中國政府傾向于采用引導性手段和強制性法規(guī)對種業(yè)的研發(fā)繁育、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)進行宏觀調(diào)控，進而為種子行業(yè)上、中游營造良好的外部環(huán)境。

3.5 政策主題分析

政策文本的主題詞是一個特定政策文本所聚焦的政策實施領(lǐng)域，代表了政策文本的核心內(nèi)容。通過對高頻主題詞的聚類分析可以進一步挖掘政策的著力點。本研究利用ROST CM6詞頻分析工具對61個種業(yè)政策文本進行切詞和人工去噪等處理，去除無意義和不相關(guān)的詞語，對同義詞進行合并，如“示范場”和“示范區(qū)”。借助NVivo11分析工具，選擇Jaccard系數(shù)算法對61個政策文本進行主題詞相似度判別，并對61個政策文本進行聚類，然后提取每個類別的高頻主題詞，并繪制詞云圖(圖4～圖8)。

根據(jù)聚類大小，將政策的主題歸納為以下5個方面：

3.5.1 現(xiàn)代種業(yè)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系建設(shè) 由圖4可知，該類的高頻主題詞包括“農(nóng)作物”“新品種”“產(chǎn)業(yè)鏈”“高新技術(shù)”“產(chǎn)學研”“現(xiàn)代化”“商業(yè)化”“機械化”“市場占有率”等。結(jié)合政策文本分析，種業(yè)現(xiàn)代化以來中國政府積極探索建立中國特色種業(yè)科技體系，出臺了以加快推進產(chǎn)學研深度結(jié)合，促進種業(yè)科技創(chuàng)新，重點扶持“育繁推一體化”種企，打造商業(yè)化育種模式等為主要內(nèi)容的系列政策，是中國種業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要保障，也是現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的風向標。

3.5.2 種業(yè)示范區(qū)建設(shè)與管理 由圖5可知，該類的高頻主題詞包括“示范區(qū)”“主產(chǎn)區(qū)”“無公害”“無添加劑”“一體化”“養(yǎng)殖戶”，“規(guī)?；薄皹藴驶薄岸嘣保B(yǎng)殖對象涉及“農(nóng)產(chǎn)品”“禽畜”“淡水魚”等水產(chǎn)品。這一著力點主要凸顯了政府以標準化、規(guī)?；?、機械化、集約化為目標，進行種業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)與實踐的相關(guān)舉措，通過推進種業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，助力農(nóng)業(yè)領(lǐng)域高精尖發(fā)展、推進南繁硅谷建設(shè)的主題內(nèi)容；結(jié)合二維交叉分析可知，這也體現(xiàn)了政府在種業(yè)價值鏈中生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重要發(fā)力點。

3.5.3 良種繁育及其種養(yǎng)管理 由圖6可知，該類高頻主題詞主要包括“新品種”“飼養(yǎng)量”“因地制宜”“經(jīng)濟雜交”“區(qū)域性”“良種化”“種養(yǎng)業(yè)”“本土化”等，田間作物肥料包括“有機肥”“除草劑”等，此外還涉及“屠宰場”“養(yǎng)殖場”等地點性名詞和“小尾寒羊”等品種。這一著力點體現(xiàn)出政府對良種繁育、管理和利用的重視，涵蓋了因地制宜選種、規(guī)?；?jīng)濟雜交、深化特色作物及禽畜良種聯(lián)合攻關(guān)、提高良種化等發(fā)展策略，是政府對種業(yè)高質(zhì)量、規(guī)?；⒏咚俣劝l(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)的體現(xiàn)。

3.5.4 種質(zhì)資源安全和品種管理 高頻主題詞(圖7)主要包括“微生物”“遺傳物質(zhì)”“基因組”“染色體”“安全性”“檢驗室”“病原體”“病蟲害”“雜交稻”等與種質(zhì)資源安全相關(guān)的主題詞，此外還包括“食用菌”“進出口”“申請者”“生產(chǎn)經(jīng)營者”“營業(yè)執(zhí)照”“合法性”等品種管理的主題詞。這一著力點主要體現(xiàn)了政府對種質(zhì)資源保護采取的相關(guān)措施，如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》，此外還包括國務(wù)院農(nóng)業(yè)部在2月11日發(fā)布的《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護與利用的意見》(國辦發(fā)〔2019〕56號)，是保障中國糧食安全和生態(tài)安全的重要戰(zhàn)略。 此外，還涉及到對作物、種畜禽等新品種的審定，以及種子生產(chǎn)、經(jīng)營和進出口等的綜合管理措施，是政府社會管理職能的體現(xiàn)，也是種子行業(yè)正常運轉(zhuǎn)的基本準則。

3.5.5 種子市場監(jiān)管 高頻關(guān)鍵詞(圖8)包括“保護費”“區(qū)域性”“不法分子”“消費者”“假冒偽劣”“侵權(quán)”“黑名單”，涉及到“經(jīng)營權(quán)”“管理費”“租賃費”“勞務(wù)費”等市場相關(guān)主題詞，“監(jiān)察部門”“供應(yīng)商”“進口商”等多方角色，還包括“標本兼治”“通力合作”“不徇私情”等體現(xiàn)政府手段的詞語。這一著力點主要是政府為維護公平競爭的市場秩序，加強對種業(yè)市場秩序的監(jiān)管措施，包括對假冒偽劣、侵權(quán)行為的打擊，如種子市場專項檢查、種子企業(yè)監(jiān)督抽查、國家救災(zāi)備荒種子儲備檢查以及種畜禽、桑蠶種的質(zhì)量安全督查等，是政府推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的法治化的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了政府提升現(xiàn)代種業(yè)治理能力的決心。

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

本研究分析可知，中國種業(yè)政策形成了以《種子法》為核心，以各項法規(guī)、意見、辦法、規(guī)劃等為輔助的較完整的種業(yè)政策體系。根據(jù)種業(yè)政策體系的結(jié)構(gòu)及特點，得出以下結(jié)論：

4.1.1 政策工具類型豐富，工具配比失衡 中國種業(yè)政策涵蓋了供給、需求和環(huán)境三大政策工具的全部類型及12個工具品種，而且對種業(yè)價值鏈中生產(chǎn)加工、繁育、和營銷售后3個環(huán)節(jié)均有所滲透和干預(yù)，形成了較為全面的基本政策工具框架。但政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)尚不完善，主要體現(xiàn)在：(1)環(huán)境型工具整體溢出，特別是策略性措施和法規(guī)管制，這與中國種業(yè)起步晚，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型這一長期過程有關(guān)，同時與以政府為主導的市場經(jīng)濟模式密不可分。(2)需求型政策工具嚴重不足，尤其是“政府購買”和“貿(mào)易管制”2項，使得現(xiàn)有政策對種子市場的拉動力不足，不利于市場供需結(jié)構(gòu)的平衡，特別是在種業(yè)經(jīng)濟全球化的形勢下，必然對市場的活力造成很大影響。

4.1.2 政策工具在價值鏈各環(huán)節(jié)配置結(jié)構(gòu)單一，協(xié)調(diào)性低，供需錯位 政策工具作為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，服務(wù)于政策的預(yù)定目標和預(yù)定計劃。十八大以來，政府圍繞種業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)這一目標，大力扶持種企發(fā)展，推動種子在生產(chǎn)、加工、研發(fā)、繁育、營銷和售后各環(huán)節(jié)的一體化。然而84%以上的種業(yè)政策集中在價值鏈的上游和中游環(huán)節(jié)，配置結(jié)構(gòu)相似，均呈現(xiàn)重頭輕尾的特點，以環(huán)境型工具居多，需求型工具“政府采購”和“貿(mào)易管制”的缺口最大。毋庸置疑，種子的生產(chǎn)加工和研發(fā)繁育在種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中占據(jù)重要地位，政府為其創(chuàng)造良好的外部環(huán)境有助于提升中國種業(yè)的原始創(chuàng)新能力，增強企業(yè)核心競爭力，但下游政策的缺失極大阻礙了價值鏈協(xié)同作用的發(fā)揮，政策工具在價值鏈上的單一性配置，不僅會對環(huán)境型政策工具造成一定程度的浪費，更容易導致政策工具在價值鏈末端缺少銜接性，使整個價值鏈運行不暢，各環(huán)節(jié)的價值得不到實現(xiàn)，不利于政策目標的達成，不能滿足種業(yè)發(fā)展需求。

4.1.3 種業(yè)政策主題具有多樣性和層次性，種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是核心主題 從種業(yè)政策內(nèi)容分析，中國種業(yè)政策主題的著力點主要集中在種業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、種業(yè)示范區(qū)建設(shè)與管理、良種繁育及種養(yǎng)管理、種質(zhì)資源安全和品種管理以及種子市場監(jiān)管5個方面。政策文本內(nèi)容涵蓋了種業(yè)發(fā)展規(guī)劃、種業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、種質(zhì)資源保護、新品種審查與利用、種子市場監(jiān)管以及對外交流合作等多方面，具有豐富和多元的特點。從政策主題的性質(zhì)來看，現(xiàn)代種業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展是未來的方向，也是現(xiàn)階段的總目標。種質(zhì)資源保障是加快現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。種業(yè)示范區(qū)建設(shè)是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的重要途徑。良種繁育是提高中國種業(yè)核心競爭力，與國際種業(yè)接軌的關(guān)鍵。種子市場監(jiān)管、規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營，是維護市場環(huán)境公平有序的重要手段?？梢?，政策的主題分布在種業(yè)發(fā)展的不同作用域，具有分明的層次性。種業(yè)政策主題整體呈現(xiàn)多樣性和層次性的特征，是政府多角度、全方位綜合統(tǒng)籌的結(jié)果，反映了中國種業(yè)政策體系結(jié)構(gòu)具有復雜性和系統(tǒng)性的特點。

4.2 政策建議

4.2.1 優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，提高與政策目標的匹配性 (1)參照政策工具均衡分布的原則，要注重政策工具的多元化使用，加強政策工具的協(xié)調(diào)性和互補性。就種業(yè)政策而言，適當減少“策略性措施”和“法規(guī)管制”等環(huán)境型政策工具，增加對種業(yè)資金投入和科技信息支持等供給型政策工具，這也是國外種業(yè)政策支持方向。此外，適當加大需求型政策工具的使用配比，增加種業(yè)市場的動力來源。一方面，政策文件中關(guān)于市場資源配置的相關(guān)措施，如支持企業(yè)“走出去”、推進國際種業(yè)合作等。另一方面，采用政府與市場的混合動力模式，提高需求拉動與供給推動的交互性和協(xié)作性，使政策工具產(chǎn)生事半功倍的效果。(2)提高政策目標與政策工具匹配度，最大化政策實施效果。十九大以來，鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略的實施，對種業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求，結(jié)合突破卡脖子技術(shù)，糧食安全等國策，政策工具側(cè)重點要早期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向加快種業(yè)科技創(chuàng)新、市場化改革及知識產(chǎn)權(quán)保護等方面上來，通過靈活運用政策工具以提升政策工具利用效能。

4.2.2 增強政策工具與價值鏈的契合度，發(fā)揮二者的協(xié)同效應(yīng) 只有當政策工具在與其作用的對象、環(huán)境相契合時，才能被視為有效的政策工具。按照蒙代爾政策分配法則，每一種政策應(yīng)該實施在它最具影響力的政策目標上。研究表明，供給型政策工具更有利于推動種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，而需求型工具對種子市場及種業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的效力更明顯。因此，應(yīng)適當增加對種子營銷、售后服務(wù)等環(huán)節(jié)的政策工具，特別是“政府購買”“貿(mào)易管制”等具有拉動作用需求型工具。種子的研發(fā)繁育作為價值創(chuàng)造和傳遞的核心環(huán)節(jié)，應(yīng)當注重農(nóng)業(yè)創(chuàng)新人才投入、農(nóng)業(yè)科技信息的支持以及知識產(chǎn)權(quán)保護，側(cè)重供應(yīng)型工具的應(yīng)用。生產(chǎn)加工則更多以企業(yè)為主體，對于高新技術(shù)種企進行金融支持，如稅收優(yōu)惠等，協(xié)調(diào)環(huán)境型政策工具的使用比例。通過完善價值鏈各環(huán)節(jié)的政策工具，提升政策工具和價值鏈的協(xié)同性，健全種業(yè)價值鏈維度的政策工具體系，最大限度發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。

4.2.3 深化政策內(nèi)容體系，推動種業(yè)科技創(chuàng)新，打造數(shù)字賦能智慧種業(yè) 種業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展離不開政策的引導、支持、保障與監(jiān)管，要徹底突破種業(yè)的卡脖子問題，實現(xiàn)種業(yè)振興。必須要緊跟國家的總體部署，以育種創(chuàng)新、良種繁育、市場監(jiān)管、加強種質(zhì)資源保護等著力點為導向，構(gòu)建現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，形成技術(shù)、監(jiān)管和市場的良性互動，推動種業(yè)生態(tài)創(chuàng)新。此外，還需加強對畜禽、水產(chǎn)等品種申請、試驗等育種方面的法律依據(jù)和政策的修訂，實現(xiàn)作物、畜禽和水產(chǎn)的聯(lián)合攻關(guān)，良性循環(huán)。最后，無論是AI基因測序、植物生長狀態(tài)模擬，還是無人機、智慧農(nóng)場、數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈及人工智能等技術(shù)滲透在種業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈，都將是未來的發(fā)展趨勢，應(yīng)整合多方資源，打造數(shù)字賦能的智慧種業(yè)，早日建成種業(yè)強國。