我國數(shù)字轉(zhuǎn)型相關(guān)規(guī)劃中的“檔案參與”分析及啟示＊

何思源 袁焱艷 姜盛新 余維健

（1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院，北京，100872；2.中國人民大學(xué)電子文件管理研究中心，北京，100872； 3.中國中化控股有限責(zé)任公司，北京，100031）

在數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的當(dāng)今社會(huì)，檔案事業(yè)發(fā)展面臨新的機(jī)遇，檔案部門需要強(qiáng)化“檔案參與”，即以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)融入社會(huì)信息化浪潮和數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)程。［1］一方面是政策法規(guī)的外在要求，例如，《檔案法》第三十五條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃”［2］；《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將“主動(dòng)融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，推動(dòng)檔案全面納入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”［3］作為主要任務(wù)之一。另一方面是檔案事業(yè)優(yōu)化升級(jí)的內(nèi)在需求。目前，檔案參與數(shù)字轉(zhuǎn)型相關(guān)學(xué)術(shù)研究較少，且主要集中在數(shù)字政府領(lǐng)域，如國內(nèi)外檔案機(jī)構(gòu)參與數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐分析［4-5］、面向數(shù)字政府的檔案精準(zhǔn)化服務(wù)［6］和前端控制［7］等。而檔案規(guī)劃相關(guān)研究大多關(guān)注檔案領(lǐng)域［8-9］，較少涉及檔案規(guī)劃與其他領(lǐng)域規(guī)劃的關(guān)系。本文聚焦數(shù)字轉(zhuǎn)型規(guī)劃中的檔案相關(guān)內(nèi)容，總結(jié)檔案事業(yè)融入數(shù)字轉(zhuǎn)型規(guī)劃的現(xiàn)狀，分析檔案參與數(shù)字轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)。

1 研究方法

本文采用文獻(xiàn)研究法。數(shù)據(jù)來源主要是“十四五”時(shí)期的數(shù)字轉(zhuǎn)型相關(guān)規(guī)劃，包括整體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。其中，前者包括數(shù)字省份（如數(shù)字山東）規(guī)劃、智慧城市規(guī)劃等；后者主要包括數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃。數(shù)據(jù)收集采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)研法，在北大法寶以“省份名稱+智慧城市/數(shù)字經(jīng)濟(jì)/數(shù)字政府+規(guī)劃”或“數(shù)字+省份名稱”進(jìn)行標(biāo)題檢索，輔以百度等搜索引擎，查到可獲取全文的規(guī)劃54份（如表1所示）。數(shù)據(jù)分析則采用編碼分析的方法?？紤]到整體規(guī)劃涉及面廣，而專項(xiàng)規(guī)劃涉及面較窄但更為深入，因此，本文將分別對(duì)數(shù)字轉(zhuǎn)型整體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行編碼。其中，第一輪編碼為開放編碼，對(duì)相關(guān)規(guī)劃中涉及“文件”“檔案”的內(nèi)容進(jìn)行逐條編碼，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行第二輪編碼（如表2所示），總結(jié)分析檔案參與數(shù)字轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)。

表1 我國數(shù)字轉(zhuǎn)型相關(guān)規(guī)劃基本情況

表2 編碼示例表（以數(shù)字轉(zhuǎn)型整體規(guī)劃為例）

2 數(shù)字轉(zhuǎn)型整體規(guī)劃中的“檔案參與”分析

94%的數(shù)字轉(zhuǎn)型整體規(guī)劃明確提及檔案相關(guān)內(nèi)容。檔案相關(guān)條款大多集中在涉及數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字民生服務(wù)的數(shù)字轉(zhuǎn)型整體規(guī)劃中。

（1）以“電子文件和電子檔案的管理與應(yīng)用”推動(dòng)政務(wù)服務(wù)體系一體化（31.58%，12/38）［10］。一是提升電子文件管理與應(yīng)用水平，拓展和深化電子公文、電子證照、電子發(fā)票等電子文件及電子檔案在政務(wù)服務(wù)和民生發(fā)展中的應(yīng)用，推進(jìn)電子文件共享，提供“在線辦理”等信息服務(wù)，提高政務(wù)服務(wù)效能。二是大力推進(jìn)電子文件歸檔與電子檔案管理，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)電子公文和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件規(guī)范管理和單套歸檔，并為黨政機(jī)關(guān)提供統(tǒng)一的檔案管理服務(wù)。

（2）以“特定類型檔案資源建設(shè)”推動(dòng)社會(huì)治理體系信息化（10.53%，4/38）和民生服務(wù)智慧化（52.63%，20/38）。一是以基礎(chǔ)對(duì)象（樓宇、車輛、人員等）電子檔案庫、污染源檔案等檔案資源的建設(shè)推動(dòng)智慧化的基層社會(huì)治理和生態(tài)環(huán)境治理。二是以電子健康檔案、數(shù)字家庭檔案、流動(dòng)人員人事檔案等服務(wù)民生保障，為居民提供醫(yī)療、教育、就業(yè)等領(lǐng)域的智慧民生服務(wù)。三是通過數(shù)字檔案館等信息基礎(chǔ)設(shè)施提供文化大數(shù)據(jù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)文化惠民。

（3）以“電子文件與電子檔案可信管理”推動(dòng)信息防護(hù)體系建設(shè)（5.26%，2/38）。確保電子文件和電子檔案安全可信是構(gòu)建高效的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系的重要內(nèi)容。

3 數(shù)字轉(zhuǎn)型專項(xiàng)規(guī)劃中的“檔案參與”分析

3.1 檔案參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)

61%的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃明確提及檔案相關(guān)內(nèi)容。

（1）以“電子文件和電子檔案應(yīng)用”服務(wù)數(shù)字政府（33.33%，8/24）。一是推進(jìn)電子證照、電子文件等政務(wù)數(shù)據(jù)資源庫建設(shè)。二是加快證照、簽章、公文、合同、發(fā)票等的電子化改革，推動(dòng)互聯(lián)互通和互信互認(rèn)，提升數(shù)字政府在線政務(wù)服務(wù)能力。

（2）以“數(shù)字檔案館建設(shè)”（20.83%，5/24）和“電子健康檔案”（29.17%，7/24）服務(wù)數(shù)字民生。一是積極推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)，推動(dòng)檔案資源的數(shù)字化和開放共享，提供優(yōu)質(zhì)數(shù)字檔案文化產(chǎn)品，以檔案文化記憶功能服務(wù)數(shù)字民生。二是打造健康信息服務(wù)平臺(tái)，保障醫(yī)療健康數(shù)據(jù)的橫向共享和縱向聯(lián)通。

（3）以“信用檔案”服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系（8.33%，2/24）。通過建立和完善信用檔案，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場監(jiān)管體系，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場發(fā)展環(huán)境。

（4）以“三維數(shù)據(jù)模型歸檔”服務(wù)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型（4.17%，1/24）。隨著工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，BIM等三維建模技術(shù)在工業(yè)等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，三維數(shù)據(jù)模型歸檔管理成為推動(dòng)工業(yè)信息化的重要一環(huán)。

（5）將“檔案數(shù)字化”納入數(shù)字產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系（4.17%，1/24）。檔案事業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型需要配套的信息技術(shù)等數(shù)字產(chǎn)業(yè)予以保障。重慶市將“創(chuàng)新研發(fā)數(shù)字化檔案加工等數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品”作為數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)的重要服務(wù)內(nèi)容，為檔案數(shù)字轉(zhuǎn)型提供產(chǎn)品和服務(wù)。

3.2 檔案參與數(shù)字政府建設(shè)的表現(xiàn)

18份數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃均明確提及檔案相關(guān)內(nèi)容。

（1）以“電子文件與電子檔案制度建設(shè)”為基礎(chǔ)夯實(shí)數(shù)字政府基礎(chǔ)能力（4.60%，4/87）。通過強(qiáng)化電子文件歸檔和電子檔案管理制度規(guī)范供給，優(yōu)化電子檔案一體化管理流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)協(xié)同管理平臺(tái)與電子檔案管理平臺(tái)對(duì)接，規(guī)范在線政務(wù)服務(wù)。

（2）以“電子文件和電子檔案的管理與應(yīng)用”完善政務(wù)服務(wù)應(yīng)用體系和政府決策運(yùn)行體系，打造服務(wù)型政府。一是建設(shè)統(tǒng)一電子證照系統(tǒng)，將電子證照用證率納入數(shù)字政府建設(shè)指標(biāo)（25.29%，22/87）。推廣電子證照、電子合同、電子發(fā)票、數(shù)字簽名、電子印章等跨地區(qū)、跨部門的互信互認(rèn)。二是積極推進(jìn)電子公文等電子文件的在線歸檔與移交（12.64%，11/87）。通過開展電子文件單套歸檔和電子檔案單套制管理試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)全生命周期管理，提升政府在線辦公、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)數(shù)字化處理水平。三是推進(jìn)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，為政府協(xié)同管理、政務(wù)服務(wù)提供數(shù)字應(yīng)用支撐平臺(tái)（13.79%，12/87）。通過建設(shè)電子檔案管理服務(wù)一體化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和“網(wǎng)上查檔、掌上查檔”全覆蓋，推進(jìn)數(shù)字檔案移動(dòng)應(yīng)用，探索更多電子檔案在政府運(yùn)行、政務(wù)服務(wù)等方面的智慧應(yīng)用場景。

（3）以信用檔案、電子健康檔案、退役軍人檔案等“特定類型檔案資源建設(shè)”服務(wù)政府的社會(huì)治理，提升經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境治理效能。一是通過建設(shè)以“信用檔案”（14.94%，13/87）為主的行業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫，服務(wù)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管。依法歸集、更新市場主體信用信息，將信用檔案納入信用產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的營商環(huán)境。二是通過建設(shè)“電子健康檔案”（6.90%，6/87）和“退役軍人檔案”（1.15%，1/87）服務(wù)民生。通過建設(shè)居民電子健康檔案大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為居民提供優(yōu)質(zhì)便利的醫(yī)療健康和養(yǎng)老保障一體化服務(wù)；推動(dòng)退役軍人檔案電子化，保障退役軍人權(quán)益。三是通過建設(shè)“基礎(chǔ)對(duì)象電子檔案”等（4.60%，4/87）服務(wù)社會(huì)管理和生態(tài)環(huán)境治理。建設(shè)城市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施文件管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市的精細(xì)化和智能化管理；通過建設(shè)污染源檔案等加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。

（4）以“電子文件和電子檔案開放、共享與利用”促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享（16.09%，14/87）。一是推進(jìn)建設(shè)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)的電子文件交換系統(tǒng)和共享平臺(tái)，滿足政府協(xié)同辦公的需求。二是積極推進(jìn)政府部門各類文件和檔案的數(shù)字化、電子化，將電子檔案納入政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，建立重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)庫和主題庫。三是建設(shè)電子檔案利用服務(wù)平臺(tái)，擴(kuò)大電子檔案共享利用范圍，提高政府服務(wù)區(qū)域內(nèi)的電子檔案利用率。

4 啟示與思考

根據(jù)上述分析，可見當(dāng)前檔案事業(yè)與數(shù)字政府建 設(shè)（55.70%，83/149）、數(shù) 字 社 會(huì) 治 理（15.44%，23/149）和數(shù)字民生服務(wù)（26.17%，39/149）的關(guān)系最為密切，累計(jì)占所有二級(jí)編碼的97.32%，但與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展（含數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展、數(shù)據(jù)要素資源體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化）、數(shù)字生態(tài)體系構(gòu)建等領(lǐng)域的交集寥寥。雖然有61%的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃提及“文件”“檔案”，但我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃普遍有一定的發(fā)散性和延展性，檔案相關(guān)條款普遍集中在數(shù)字政府、數(shù)字民生等領(lǐng)域，較少觸及與數(shù)字經(jīng)濟(jì)高度相關(guān)的條款。據(jù)此，檔案部門可從強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)和補(bǔ)足短板兩個(gè)方面做出努力。

4.1 “強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)”：持續(xù)發(fā)揮檔案在優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的作用

（1）深化電子文件和電子檔案在社會(huì)各領(lǐng)域的應(yīng)用，逐步擴(kuò)大跨部門共享的數(shù)字檔案資源范圍，實(shí)現(xiàn)在線政務(wù)服務(wù)全流程網(wǎng)上辦理。檔案部門應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化外部應(yīng)用環(huán)境，分階段、分地區(qū)推進(jìn)文件檔案的電子化工作。同時(shí)，應(yīng)將數(shù)字檔案資源，尤其是與民眾切身利益高度相關(guān)的各類民生檔案納入政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享范疇。例如，北京市檔案局、民政局、檔案館聯(lián)合開展婚姻登記檔案信息跨部門共享。［11］

（2）積極推進(jìn)電子文件單套歸檔與電子檔案單套管理，推動(dòng)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)迭代升級(jí)，逐步擴(kuò)大單套制改革的試點(diǎn)范圍。例如，河北省財(cái)政廳的差旅電子憑證網(wǎng)上報(bào)銷大幅提升黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)差旅效率，同時(shí)形成公務(wù)活動(dòng)“大數(shù)據(jù)”，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策，以“小憑證”激發(fā)“大變革”。［12］

（3）秉持核心資源觀，豐富拓展檔案資源體系，以資源助力社會(huì)治理和民生服務(wù)智慧化。在數(shù)字轉(zhuǎn)型相關(guān)規(guī)劃中，出現(xiàn)頻率最高的檔案資源是電子健康檔案，其次是信用檔案。這些規(guī)劃中的相關(guān)表述更多是行業(yè)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)部門自發(fā)開展的檔案資源建設(shè)，多數(shù)未真正納入檔案部門的實(shí)際管理范疇。一方面，檔案部門要積極為各行業(yè)、各專業(yè)提供收集、鑒定等方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；另一方面，也要將對(duì)國家和社會(huì)有保存價(jià)值的建檔型檔案資源（如各類專題數(shù)據(jù)庫）納入歸檔范圍，進(jìn)行實(shí)體維護(hù)或檔案化管理。

4.2 “補(bǔ)足短板”：與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合

（1）將檔案納入數(shù)據(jù)要素資源體系，將檔案作為基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)。國際標(biāo)準(zhǔn)《信息與文獻(xiàn) 文件管理 第1部分：概念與原則》（ISO 15489-1：2016）明確將文件（records）定位為一種“資產(chǎn)”。［13］但在數(shù)字轉(zhuǎn)型相關(guān)規(guī)劃中，沒有一份規(guī)劃在數(shù)據(jù)要素資源體系中提到文件或檔案。檔案部門需要強(qiáng)化資產(chǎn)意識(shí)，加強(qiáng)檔案管理體系的整體建設(shè)與精細(xì)化、智能化、資產(chǎn)化改造，推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)從資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。［14］

（2）探索復(fù)雜數(shù)據(jù)集歸檔管理和長期保存的路徑與方法。在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化過程中，尤其是在建筑和制造領(lǐng)域，基于BIM等的三維數(shù)據(jù)模型愈發(fā)普遍。為此，一方面，檔案部門需要研究如何實(shí)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)的長期保存和持續(xù)可用；另一方面，可將傳統(tǒng)檔案資源數(shù)據(jù)化后反饋至業(yè)務(wù)前端，確保能夠在用戶需要時(shí)為智慧化業(yè)務(wù)場景提供信息支撐，助力企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（3）以檔案資源數(shù)據(jù)化開發(fā)和檔案工作數(shù)智化轉(zhuǎn)型為契機(jī)，從需求側(cè)驅(qū)動(dòng)數(shù)字技術(shù)與數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。檔案部門擁有各種類型的復(fù)雜數(shù)據(jù)，可以采取“以資源換服務(wù)和技術(shù)”的策略服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如，某公司很少接觸歷史檔案，其OCR系統(tǒng)在識(shí)別歷史檔案時(shí)準(zhǔn)確率不高，某檔案館則通過提供檔案數(shù)據(jù)來幫助其進(jìn)行模型優(yōu)化，該公司也將優(yōu)化后的模型用于該檔案館的檔案數(shù)據(jù)化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)互利共生。