我國檔案開放之現(xiàn)實困境與路徑選擇
——基于2001—2020年的相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)研

陳 陽

（中山大學(xué)信息管理學(xué)院，廣東廣州，510006）

開放是新時代檔案工作的發(fā)展方向。2020年，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱《檔案法》）將檔案封閉期由30年縮短為25年，大大加速了檔案開放的法治進(jìn)程。2022年7月，國家檔案局印發(fā)實施《國家檔案館檔案開放辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了我國檔案開放和利用工作。

當(dāng)前學(xué)界對檔案開放的研究主要集中在以下五個方面：第一，政府信息公開、開放政府、開放數(shù)據(jù)等的時代背景［1-2］；第二，檔案開放中涉及的權(quán)利問題，主要包括個人隱私權(quán)［3］、知情權(quán)［4］等；第三，檔案開放中的開放鑒定及程序［5-6］；第四，檔案開放利用現(xiàn)狀的調(diào)研分析［7］；第五，新《檔案法》背景下的檔案開放問題。［8］綜上，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究成果對我國檔案開放的研究缺乏數(shù)據(jù)支撐，尚未對近年檔案開放的現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研，從而找尋破解之道。因此，本文著眼于我國20年來的檔案開放現(xiàn)狀，基于數(shù)據(jù)調(diào)研，從四個層面對檔案開放的困境進(jìn)行理性思考。

1 我國檔案開放的數(shù)據(jù)調(diào)研

根據(jù)國家統(tǒng)計局和國家檔案局公布的《國家綜合檔案館基本情況》，筆者以2001—2020年為時間軸，對我國綜合檔案館的館藏檔案數(shù)量及開放檔案數(shù)量、開放率進(jìn)行了統(tǒng)計，如表1所示。可以發(fā)現(xiàn)，我國綜合檔案館館藏檔案數(shù)量大幅增長，從2001年至2020年增長了約6.67倍，增長率為567.24%；綜合檔案館開放檔案數(shù)量也呈上升態(tài)勢，從2001年至2020年增長了約3.53倍，增長率為253.16%。盡管綜合檔案館開放檔案數(shù)量逐年上升，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其館藏檔案的增長數(shù)量。

表1 2001—2020年國家綜合檔案館館藏檔案、 開放檔案及檔案開放率統(tǒng)計

相較于海量的館藏檔案數(shù)量及國外公共檔案館的檔案開放水平，我國綜合檔案館的檔案開放率整體偏低。2001—2012年，我國綜合檔案館的檔案開放率持續(xù)下降，2013年稍有上升，近五年保持在15%左右。20年來，我國綜合檔案館檔案平均開放率為21.91%，這意味著超過78%的檔案塵封在檔案庫房，未向社會開放利用。

2 我國檔案開放的現(xiàn)實困境

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動不斷提速的背景下，檔案開放無論是在法律制度層面還是實踐執(zhí)行層面，都具有滯后性，制約著開放政府的進(jìn)程。

2.1 法律規(guī)范層面：法律間存在沖突，難以指導(dǎo)檔案開放

（1）《檔案法》與《保密法》之間的矛盾與沖突

根據(jù)《中華人民共和國保守國家保密法》（下文簡稱《保密法》）第十五條［9］，可以推斷：其一，《保密法》保護(hù)的對象僅僅針對國家秘密；其二，30年是國家秘密保護(hù)的最長年限；其三，涉密檔案的降密解密權(quán)限在機(jī)關(guān)、單位（即檔案形成部門），檔案館無權(quán)解密。這與檔案開放實踐相悖：首先，《檔案法》保護(hù)的對象不僅僅是國家秘密，還應(yīng)包括商業(yè)機(jī)密及個人隱私，《檔案法》缺乏對上述二者的保護(hù)條款；其次，在實踐活動中，很小一部分文件屬于絕密級，這意味著絕大多數(shù)文件自形成之日起，應(yīng)低于20年就可解密開放利用；而《檔案法》對除提前開放的進(jìn)館文件（即檔案）均設(shè)置了25年的封閉期限，有過度保護(hù)檔案不開放的嫌疑；最后，《保密法》規(guī)定檔案部門無權(quán)解密，但《檔案法》第三十條規(guī)定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)”［10］，易導(dǎo)致檔案形成部門未充分履行前端檔案定密、后端檔案解密的職責(zé)，檔案館在其中也未起到良好的提醒、監(jiān)督職責(zé)，使得檔案開放工作滯后，陷入困境。

（2）《檔案法》與《政府信息公開條例》之間的矛盾與沖突

檔案“封閉期”的設(shè)置，一方面在開放理念上同《政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》）“以公開為原則，不公開為例外”的立法理念不相符合；另一方面在開放時間上難免阻礙政府信息的合理合法公開。總而言之，根據(jù)“檔案機(jī)密性隨時間的推移總是逐步減弱”［11］的原則，處在政府文件下游端的政府檔案，其機(jī)密性應(yīng)小于政府信息，倘若政府信息已經(jīng)在20個工作日內(nèi)公開，則移交至檔案館的信息的機(jī)密性更應(yīng)減弱，“封閉期”一說在邏輯上就無法解釋。

2.2 制度操作層面：檔案解密落實率低，開放審核難以制定統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

檔案解密劃控、開放審核是檔案開放和利用的前提，關(guān)系到政府公信力的建立與社會的民主公正。

（1）檔案解密進(jìn)程緩慢，落實率低

檔案解密作為檔案開放的上游，直接關(guān)系著檔案開放的進(jìn)程。有數(shù)據(jù)表明：我國檔案解密的數(shù)量只占定密總數(shù)的2%。［12］檔案解密降密工作滯后，主要體現(xiàn)在以下三點：第一，解密思維出現(xiàn)偏差，按照《保密法》及其實施條例，只有公開后不會損害國家安全和利益的事項才能解密，但在實踐過程中往往難以綜合把握各項國家利益，導(dǎo)致解密工作受到束縛。第二，檔案解密降密需要多部門聯(lián)合參與。部門間職責(zé)不清，在實際工作流程中存在滯后問題，造成檔案解密進(jìn)程緩慢。第三，由于涉密檔案需逐份過濾，工作量大且篩選具有一定難度，在各綜合檔案館人員短缺、工作繁雜的現(xiàn)況下，檔案降密解密工作尚未置于優(yōu)先安排的地位。

（2）檔案開放審核主體多元，難以制定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

“檔案開放審核”是《檔案法》首次提出的術(shù)語，此前，學(xué)界將這一環(huán)節(jié)稱之為“開放鑒定”。開放鑒定是館藏檔案依法向社會開放利用的必要程序，主要指對封閉期滿的檔案進(jìn)行開放鑒定，也包括對解密檔案進(jìn)行劃控鑒定。目前，我國檔案開放鑒定的責(zé)任主體較多，包括檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位、保密部門、文件執(zhí)法單位等，但各責(zé)任主體的具體職責(zé)尚無明確規(guī)定，易導(dǎo)致各部門相互推諉責(zé)任，且不利于事后追責(zé)；另一方面，檔案鑒定工作難免帶有較強(qiáng)的主觀色彩，加之其自身的復(fù)雜性，很難制定詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，易導(dǎo)致出現(xiàn)漏洞。

2.3 檔案開放主體層面：開放主體單一，檔案館出現(xiàn)認(rèn)知偏差

不少學(xué)者將開放率低歸咎于檔案館不作為，服務(wù)意識淡薄，未充分履行開放檔案的職責(zé)。這一現(xiàn)象看似是檔案館的失責(zé)，但理性思考下，無論法律、制度詳盡程度高低，檔案開放的復(fù)雜性都會讓檔案館在實際工作中面臨價值判斷和選擇。［13］

（1）檔案開放主體單一

當(dāng)前檔案開放的主體多為綜合檔案館，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位等的檔案室開放檔案與否取決于社會、公眾對其是否有利用需求，且需經(jīng)過檔案保存單位的同意，尚未真正發(fā)揮向社會提供服務(wù)的作用。盡管《檔案法》第二十七條規(guī)定：國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案。［14］但通過何種具體措施將“鼓勵和支持”落到實處，目前尚未有定論，有待進(jìn)一步研究和深化。

（2）開放與保密的權(quán)衡中，檔案館出現(xiàn)認(rèn)知偏差

由于檔案開放的效益具有影子性和滯后性，短期內(nèi)無法凸顯，而泄密的風(fēng)險顯而易見，加之受限于《檔案法》中檔案公布權(quán)和檔案利用權(quán)的矛盾，檔案館在履行檔案開放義務(wù)的同時，也面臨著利用者對已開放檔案的不當(dāng)利用而承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險。不可控的風(fēng)險因素，加之檔案館僅能承擔(dān)有限的責(zé)任，使檔案館在開放與保密權(quán)衡中選擇的“明哲保身”成為了所謂的理性博弈的結(jié)果。

《檔案法》中缺乏對檔案機(jī)構(gòu)的免責(zé)保護(hù)條款，直接導(dǎo)致檔案館在“履行職責(zé)”和“承擔(dān)風(fēng)險”上，出現(xiàn)認(rèn)知偏差［15］，但這并非是不開放檔案的理由。

2.4 檔案利用主體層面：利用需求與開放檔案存在脫節(jié)，缺乏對檔案開放的外部監(jiān)督

（1）檔案利用率低，一定程度上影響檔案開放的進(jìn)程

檔案開放是檔案利用的前提，檔案利用反作用于檔案開放。根據(jù)國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)，在2001—2020年間，我國平均年檔案利用率為4.06%，約96%的檔案未被利用，據(jù)此可知近20年的平均檔案開放利用率為17.63%，即開放的檔案中僅有17.63%被利用過。以2020年為例，全國各級國家綜合檔案館接待利用者647.2萬人次，2020年年末全國總?cè)丝跒?41212萬人，利用者占總?cè)丝诒壤?.46%，換言之，每年有近99.5%的人未曾利用檔案。低迷的檔案利用率無法促進(jìn)我國的檔案開放工作，不利于提高檔案館開放檔案的積極性。

（2）缺乏對檔案開放的外部監(jiān)督

目前，我國檔案開放的實現(xiàn)，主要靠檔案館內(nèi)部的自覺。根據(jù)《檔案法》第四十八條［16］和《國家檔案館檔案開放辦法》第三十條［17］的規(guī)定，我國檔案開放的監(jiān)督主要來自檔案主管部門，缺乏來自社會公眾和媒體的監(jiān)督。在美國，隨著“公民檔案員”項目的興起，越來越多的社會公眾參與到國家各項檔案事業(yè)活動之中，有效發(fā)揮著監(jiān)督的職責(zé)。相較而言，在我國檔案開放進(jìn)程中，尚未充分發(fā)揮外部力量的監(jiān)督作用，缺乏外界推動力。

3 我國檔案開放的路徑選擇

3.1 法律層面：完善法律法規(guī)，保障檔案開放

（1）明確檔案開放的立法理念

現(xiàn)有《檔案法》在檔案開放上，尚未完全體現(xiàn)透明、參與、合作等理念。首先，改變檔案開放時間的滯后，保障檔案開放的時效性，對可隨時開放的檔案不應(yīng)該設(shè)置期限，應(yīng)及時開放。其次，積極修訂《檔案法實施辦法》，進(jìn)一步解釋、明確檔案開放的范圍，設(shè)立信息豁免制度，除了涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個人隱私的檔案信息不予公布外，其他信息應(yīng)均予以公開，且要將以往檔案的利用率及社會需要作為檔案開放范圍的重要參考。最后，建議修訂檔案公布與檔案利用的矛盾條款，縮小檔案館對檔案的控制范圍，真正保障公眾利用已經(jīng)開放檔案的權(quán)利。對于已經(jīng)公開的信息，公眾有絕對利用及傳播的權(quán)利；對于尚未公開，但公眾通過依法申請或者其他渠道獲得的信息，綜合檔案館保留公布的權(quán)利，并有告知公眾無權(quán)公布的義務(wù)。

（2）理順法律法規(guī)間的邏輯關(guān)系

第一，理順《檔案法》《保密法》《條例》三者的側(cè)重及相互關(guān)系。《保密法》強(qiáng)調(diào)保守國家秘密；《條例》注重保障公民知情權(quán)；《檔案法》既要維護(hù)國家信息安全，也要保障公民的信息知情權(quán)和檔案利用權(quán)，三者在立法時應(yīng)各有側(cè)重。第二，關(guān)注法律間的銜接與配合?！稒n案法》與《保密法》在保護(hù)對象、開放范圍上要做好銜接?！稒n案法》除了保守國家秘密外，還應(yīng)保護(hù)商業(yè)機(jī)密、個人隱私等，在開放范圍上應(yīng)制定負(fù)面清單制度，對于不予開放的檔案要附以說明，最大程度體現(xiàn)“法無禁止即可為”。《檔案法》與《條例》在檔案開放時間上應(yīng)保持一致，現(xiàn)行公開的文件移交至檔案館后不應(yīng)設(shè)置封閉期限。同時，做好數(shù)據(jù)時代與《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護(hù)法》等的銜接。擁有海量信息、數(shù)據(jù)的檔案部門，應(yīng)積極參與數(shù)據(jù)立法實踐，明確檔案部門、數(shù)據(jù)部門以及信息部門各自的職能權(quán)屬，完善法律間的銜接，為檔案數(shù)據(jù)的開放和利用找尋新的出口。

3.2 制度層面：完善檔案解密、檔案開放審核制度

（1）建立健全檔案解密體系

第一，樹立理性的檔案解密思維。檔案解密應(yīng)樹立綜合考慮國家各方面利益的理念，避免單向思維。第二，明確組織機(jī)構(gòu)職責(zé)。我國現(xiàn)行保密行政管理機(jī)構(gòu)主要包括中央保密委員會辦公室和國家保密局，下設(shè)秘書行政司、政策法規(guī)司、指導(dǎo)管理司、科學(xué)技術(shù)司、監(jiān)督檢查司和人事司，尚未建立與檔案部門的直接關(guān)聯(lián)。相較于美國國家解密中心（National Declassification Centre，簡稱NDC）和信息安全監(jiān)管委 員 會（Information Security Oversight Office，簡 稱ISOO）隸屬于國家檔案館的組織構(gòu)架，我國應(yīng)明確檔案館在檔案解密過程中的職責(zé)，做好檔案解密向檔案開放的過渡，建立各級檔案館統(tǒng)籌安排、各定密單位具體實施的解密機(jī)制。第三，逐步完善檔案解密制度。對于存量檔案，以“件”為單位，清理、篩選館藏涉密檔案，對未定密級的檔案進(jìn)行定密，對到期檔案進(jìn)行解密劃控，結(jié)合社會發(fā)展需求和公眾利用需求，提前解密相關(guān)檔案，做好與信息公開的銜接；對于增量檔案，要嚴(yán)把檔案移交進(jìn)館的入口，及時做好密級審查。運(yùn)用現(xiàn)代化手段開展檔案解密工作，建立國家秘密事項統(tǒng)計和到期提醒制度，將解密管理功能納入檔案管理系統(tǒng)。

（2）健全檔案開放審核制度

第一，明確檔案審核（鑒定）的重要意義。德里達(dá)認(rèn)為：“檔案工作者并不是要保管，而是銷毀；因為如果什么都保管而不銷毀，那什么也保存不下來”。［18］檔案審核凸顯了檔案管理活動的管理特征和科學(xué)性，在任何時代都必不可少。第二，厘清檔案解密與檔案鑒定的關(guān)系，明確檔案館的職責(zé)?！稒n案法》明確了檔案開放審核的主體，檔案部門應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化職責(zé)范圍，使檔案館在檔案開放工作中的責(zé)任邊界更為清晰。第三，明確檔案開放審核的程序，建立問責(zé)制，明確問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)流程及責(zé)任追究方式，發(fā)揮檔案主管部門在檔案開放審核流程問責(zé)中的主體導(dǎo)向作用，形成常態(tài)化檔案監(jiān)督機(jī)制和檔案開放責(zé)任制，定期向社會公布檔案開放審核成果。

3.3 擴(kuò)大檔案開放主體，增加檔案館免責(zé)條款

（1）擴(kuò)大檔案開放主體

第一，檔案開放主體應(yīng)由國家綜合檔案館擴(kuò)展為包含專門檔案館、部門檔案館、事業(yè)單位及其下屬單位檔案館、企業(yè)檔案館等在內(nèi)的所有檔案館。第二，關(guān)注機(jī)關(guān)內(nèi)檔案室的檔案開放。公共部門機(jī)關(guān)檔案室承擔(dān)有向社會開放利用檔案的義務(wù)。機(jī)關(guān)檔案室作為行政機(jī)關(guān)的文檔管理機(jī)構(gòu)，參與和執(zhí)行政府信息公開之時實際上承擔(dān)了向社會提供公共檔案信息的責(zé)任。第三，鼓勵私人檔案館向社會開放，增強(qiáng)檔案社會化管理。國家、地方可通過政策供給等途徑鼓勵私人檔案館向社會提供開放，充分發(fā)揮檔案的文化和教育價值。

（2）增加檔案館免責(zé)條款

在對檔案館檔案開放進(jìn)行監(jiān)督及懲罰的同時，要在《檔案法》中增加檔案館免責(zé)條款，鼓勵檔案館定期對封閉期已滿的檔案進(jìn)行開放，對由于檔案利用者在利用過程中的不當(dāng)行為而造成的不良后果，檔案館及檔案工作者無須完全承擔(dān)對開放檔案的后果進(jìn)行預(yù)測的責(zé)任?？梢月?lián)合司法部門，參照我國正當(dāng)防衛(wèi)的立法進(jìn)程，定期公布檔案館無須承擔(dān)責(zé)任的典型案例，以解決檔案館檔案開放的后顧之憂。

3.4 加快利用檔案數(shù)字化成果，加強(qiáng)有效監(jiān)督

（1）關(guān)注社會檔案利用需求

檔案利用的不確定性由檔案價值的不可知性決定，不能因為利用率低，而去否定開放的意義和價值，檔案開放是檔案利用的前提，如何從利用的角度提高檔案開放水平是應(yīng)該思考的問題。盡管社會公眾檔案利用需求難以精準(zhǔn)預(yù)測，但我們要借助理性思維的力量，在檔案利用工作中總結(jié)和挖掘社會、公眾利用檔案的本質(zhì)和規(guī)律，將檔案提前開放工作落到實處。同時，可以借鑒國外檔案開放利用的先進(jìn)經(jīng)驗，如美國《信息自由法》規(guī)定“被申請3次及以上的信息，要主動公開”，很好地詮釋了檔案利用推動檔案開放的進(jìn)程。

（2）將檔案數(shù)字化成果運(yùn)用于檔案開放

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，到2025年，全國縣級以上綜合檔案館應(yīng)數(shù)字化檔案數(shù)字化率達(dá)到80%。［19］通過筆者對現(xiàn)有42家全國示范數(shù)字檔案館的初步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，18家檔案館提供在線檔案開放目錄，但僅有青島市檔案館、杭州市檔案館、浙江省檔案館、山東省檔案館等9家提供在線全文閱覽服務(wù)，絕大多數(shù)檔案館尚未充分利用檔案數(shù)字化的成果。這要求：其一，做好系統(tǒng)平臺間的相互對接，促進(jìn)數(shù)字化檔案全文網(wǎng)上開放與利用；其二，加強(qiáng)檔案網(wǎng)絡(luò)開放的審核工作，以數(shù)字化技術(shù)手段輔助檔案開放審核工作，進(jìn)一步提升到期檔案的審核效率和開放進(jìn)程。

（3）加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，保障權(quán)利救濟(jì)

檔案開放不僅僅指檔案館及館藏檔案的開放，還應(yīng)包括檔案工作的開放。第一，加強(qiáng)內(nèi)外部對檔案開放的監(jiān)督，將檔案開放指標(biāo)納入政府信息公開年度指標(biāo)，每年進(jìn)行數(shù)量公開，自覺接受社會、公眾、媒體的監(jiān)督。第二，檔案開放涉及社會公眾的知情權(quán)、個人隱私權(quán)等，要加強(qiáng)檔案開放的救濟(jì)保障機(jī)制建設(shè)，完善我國檔案權(quán)利救濟(jì)制度，充分利用行政復(fù)議、向信息委員會申訴和行政訴訟制度等方式設(shè)計救濟(jì)模式，從而保障社會公眾的檔案權(quán)利得以實現(xiàn)。