論自治區(qū)自治條例立法困局之破解*

雷振揚(yáng)

在2021 年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國(guó)家法律法規(guī)實(shí)施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。”這一論述是新時(shí)代習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作重要思想的有機(jī)組成部分。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我國(guó)的民族區(qū)域自治法為保障民族區(qū)域自治制度實(shí)施發(fā)揮了重要作用，但是“隨著時(shí)代的發(fā)展和全面依法治國(guó)的進(jìn)程，這部法律的原則性、對(duì)接性、兼容性的局限日益明顯，包括一些概念和提法的歷史性和缺乏準(zhǔn)確界定，都影響和制約了其實(shí)施的效果”，亟需修正完善。中央民族工作會(huì)議明確要求，要“以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，及時(shí)穩(wěn)慎健全完善民族政策和法律法規(guī)體系”。這一重要精神為相關(guān)法律法規(guī)的修訂指明了方向。根據(jù)中央民族工作會(huì)議的精神，本文擬就民族區(qū)域自治法中有關(guān)民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例的規(guī)定作初步探討，以期破解自治區(qū)自治條例的立法困局，更好地確保黨中央政令暢通，確保國(guó)家法律法規(guī)實(shí)施，促進(jìn)共同發(fā)展、共同富裕。

一、問題的提出

我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族區(qū)域自治是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。雖然五四憲法和現(xiàn)行憲法對(duì)自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的規(guī)定不盡相同，但都規(guī)定了民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)“依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例”?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》）依據(jù)憲法對(duì)此亦作了相同的規(guī)定。

從二十世紀(jì)五十年代起，為落實(shí)憲法和法律的規(guī)定，各民族自治地方相繼開展了制定自治條例和單行條例的工作。迄今為止，除新疆維吾爾自治區(qū)的5 個(gè)自治州、6 個(gè)自治縣之外，其他自治州和自治縣已經(jīng)制定了自治條例，但五大自治區(qū)的自治條例卻一直未能出臺(tái)。

自治區(qū)自治條例出臺(tái)難，成為我國(guó)立法史上罕見的有憲法規(guī)定卻難以落實(shí)的典型案例。有學(xué)者認(rèn)為，自治區(qū)自治條例面臨“形式困境和實(shí)質(zhì)困境”。對(duì)此難題與困局，政界和學(xué)界都給予了高度關(guān)注。

1997 年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)布赫指出：“五個(gè)自治區(qū)的自治條例則涉及到中央以及有關(guān)部門與自治區(qū)管理權(quán)限的劃分，盡快制定自治區(qū)自治條例，有利于合理劃分和明確規(guī)范這些關(guān)系，有利于發(fā)揮自治區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化的積極性和主動(dòng)性。”他提出，要以改革的精神解決這些難題，加快民族法制建設(shè)的進(jìn)程。

2006 年12 月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)司馬義·艾買提在《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告》中指出：“5個(gè)自治區(qū)的自治條例一直沒有出臺(tái)”“各民族自治區(qū)的自治條例，是配套法規(guī)的重要組成部分，也是體現(xiàn)民族區(qū)域自治的重要標(biāo)志。在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，無論是堅(jiān)持依法治區(qū)，還是維護(hù)對(duì)外形象，都應(yīng)盡快制定各自治區(qū)的自治條例。中央民族工作會(huì)議對(duì)抓緊制定自治條例提出了明確要求，各自治區(qū)應(yīng)抓緊做好自治條例的制定工作。對(duì)這項(xiàng)工作，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)給予大力支持，并做好協(xié)調(diào)工作?！?/p>

2008 年11 月，由國(guó)家民委民族問題研究中心主辦的“自治區(qū)自治條例制定情況座談會(huì)”在中南民族大學(xué)舉行。幾個(gè)自治區(qū)人大法制委員會(huì)的負(fù)責(zé)人和有關(guān)高校的十多名專家參加了座談研討。

2011 年，國(guó)家民委出臺(tái)的《民族法制體系建設(shè)十二五規(guī)劃（2011—2015 年）》明確提出：“聯(lián)合有關(guān)部門和地方開展自治區(qū)自治條例立法的可行性研究論證工作，推動(dòng)條件成熟的自治區(qū)適時(shí)啟動(dòng)自治條例的起草工作?！?/p>

2012 年，第十一屆全國(guó)人大民族委員會(huì)主任委員馬啟智呼吁：“要督促和推動(dòng)尚未制定自治條例的5個(gè)自治區(qū)、5個(gè)自治州和8個(gè)自治縣，依據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的原則，結(jié)合本地特點(diǎn)，早日制定實(shí)施自治條例。”

2014 年，在中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平提出：“要把憲法和民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定落實(shí)好，要加強(qiáng)對(duì)規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關(guān)法規(guī)和制度的研究?！?/p>

2019 年3 月，在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議期間，吳剛代表提交第9036 號(hào)提案，“建議有關(guān)部委指導(dǎo)支持制定廣西壯族自治區(qū)自治條例”。國(guó)家民委在對(duì)該建議的答復(fù)中指出：“長(zhǎng)期以來，我委對(duì)于廣西壯族自治區(qū)相關(guān)工作一直予以關(guān)注和支持，今后將一如既往根據(jù)廣西壯族自治區(qū)的需求提供幫助和指導(dǎo)?！?/p>

從上述梳理可見，五大自治區(qū)自治條例的制定問題，受到了全國(guó)人大代表、國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)、黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注與重視。半個(gè)多世紀(jì)過去了，五大自治區(qū)的自治條例至今仍未能出臺(tái)，看來的確遇到了立法難題，陷入了立法困局。

學(xué)界對(duì)這一問題的研究，一度成為熱點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今為止，學(xué)界發(fā)表的相關(guān)論文有百余篇，出版的專著也有好幾本。學(xué)者們討論的問題，主要集中在自治區(qū)自治條例“出臺(tái)難”的原因和破解辦法。

自治區(qū)自治條例“出臺(tái)難”問題不能再繼續(xù)拖下去了。這個(gè)問題不解決，不僅有損法律的權(quán)威，不利于規(guī)范民族自治地方自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的行使，而且可能授人以柄，造成工作的被動(dòng)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和全面依法治國(guó)的推進(jìn)，解決自治區(qū)自治條例“出臺(tái)難”問題的契機(jī)已然顯現(xiàn)。一方面，習(xí)近平闡述了關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，提出鑄牢中華民族共同體意識(shí)、健全民族工作法律法規(guī)體系、依法治理民族事務(wù)、用法律來保障民族團(tuán)結(jié)等重要論斷，中央民族工作會(huì)議也明確提出要深入研究有關(guān)法律法規(guī)的修訂完善問題；另一方面，《立法法》的修正，擴(kuò)大了民族自治地方的地方立法權(quán)，為解決自治條例立法問題創(chuàng)造了有利條件。因此，筆者建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)以改革的新思路來破解自治立法的老難題。

二、困局根源：一個(gè)難以解開的結(jié)

筆者以為，自治區(qū)自治條例“出臺(tái)難”的原因非常復(fù)雜，但最根本的原因，是民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例的自治權(quán)設(shè)定本身不具可操作性。因?yàn)椋瑥姆ㄔ春妥灾瘟⒎ǖ男再|(zhì)來看，民族自治地方自治機(jī)關(guān)所享有的自治權(quán)，由憲法和民族區(qū)域自治法所授予，而不是由自治機(jī)關(guān)自行設(shè)定。如果這一判斷成立，那么民族自治地方的立法機(jī)關(guān)就只能根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的授權(quán)，依法制定實(shí)施民族區(qū)域自治法（包含各項(xiàng)自治權(quán)）的辦法，而不是也不應(yīng)該是各自再制定自治的條例。

按照學(xué)界的理解，“自治，指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”。自治的基本內(nèi)涵或本質(zhì)特征之一，就是在一定范圍內(nèi)或一定的領(lǐng)域內(nèi)，自己的事自己做主，自己管理自己的事務(wù)。但是，在高科技、大融通、一體性快速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，什么是本區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，的確難以劃出清晰明確的范圍。因此，自治機(jī)關(guān)享有的自治權(quán)，必須由國(guó)家通過憲法和法律來賦權(quán)和規(guī)制。我國(guó)憲法第一百一十五條就明確規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”，“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”，是自治權(quán)設(shè)定與行使的法定紅線。也就是說，如果憲法和民族區(qū)域自治法沒有賦權(quán)，民族自治地方的立法機(jī)關(guān)無權(quán)自行設(shè)定與解釋。這一憲法規(guī)定，決定了民族自治地方的立法機(jī)關(guān)不應(yīng)也不能自行制定自治條例，而只能依法制定實(shí)施民族區(qū)域自治法的辦法。

從自治區(qū)起草的自治條例草案來看，的確存在超出憲法和民族區(qū)域自治法對(duì)自治權(quán)設(shè)定的情況，如要求中央放權(quán)讓利、自治內(nèi)容追求全面廣泛、不僅調(diào)整自治區(qū)域內(nèi)部關(guān)系而且調(diào)整與中央機(jī)關(guān)的關(guān)系，等等。曾長(zhǎng)期在中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國(guó)家民委任職的毛公寧先生，在有關(guān)文章中談到：“經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面的問題，是自治區(qū)自治條例提出的需要重點(diǎn)解決的核心問題，也是最難突破的問題。從我們和有關(guān)部門協(xié)商、研究廣西自治條例（草案）的情況來看，凡是涉及需要中央給廣西放權(quán)讓利的條文，幾乎沒有一條得到有關(guān)主管部門的同意。這是讓自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)的最主要的原因”，這就出現(xiàn)了一個(gè)無法解決的兩難問題，“如果自治條例中涉及地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的利益關(guān)系都不能寫，這個(gè)條例就沒有多大意義了”。如果設(shè)定這樣的條款，又超出了憲法和民族區(qū)域自治法對(duì)自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的授權(quán)，也就過不了自治區(qū)自治條例需要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的程序性關(guān)口。筆者認(rèn)為，這是一個(gè)難以解開的結(jié)。它表明，將制定自治條例設(shè)定為民族自治地方立法機(jī)關(guān)的自治權(quán)，本身不具可操作性。很難想象，如果155 個(gè)民族自治地方都各自制定自治條例，而且這些各具“特點(diǎn)”的自治條例，要“規(guī)定本民族自治地方的社會(huì)制度、自治機(jī)關(guān)的組成及活動(dòng)原則，自治機(jī)關(guān)管理本地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)的自治權(quán)，處理民族關(guān)系的原則和方法等等”，都要求中央政府“放權(quán)讓利”，那將是一種什么樣的社會(huì)治理狀態(tài)？

讓我們?cè)倏纯础胺傻膶?shí)施辦法”。從法律實(shí)踐看，法律實(shí)施辦法的基本特征是，處于下位的立法機(jī)關(guān)制定的對(duì)上位法律的執(zhí)行性規(guī)范，是結(jié)合本區(qū)域、本地方的實(shí)際，就貫徹執(zhí)行法律的規(guī)定做出具體的安排。其基本的特點(diǎn)是調(diào)整范圍的確定性與法律規(guī)范的實(shí)施性。所謂調(diào)整范圍的確定性，是指它不會(huì)超出上位法規(guī)定的調(diào)整范圍，做出越權(quán)性規(guī)定。而實(shí)施性則指其規(guī)范指向是如何將上位法規(guī)定落地施行，對(duì)法律實(shí)施的行為及其后果進(jìn)行規(guī)制。

明確了二者的區(qū)別，就不難理解民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例的自治權(quán)設(shè)定不具可操作性，而依法制定實(shí)施民族區(qū)域自治法的辦法，卻切實(shí)可行。近些年來，我國(guó)十多個(gè)有民族自治地方的省份制定了實(shí)施民族區(qū)域自治法的辦法（或若干規(guī)定），這些地方性法規(guī)不僅順利出臺(tái)，而且得到較好地執(zhí)行。從實(shí)踐效果看，這個(gè)思路能夠站得住腳。

目前，絕大多數(shù)自治州、自治縣都出臺(tái)了自治條例。自治州、縣的自治條例之所以得以出臺(tái)，主要有兩方面的原因：一是自治州、縣自治條例所涉及的權(quán)益，屬于局部的利益問題，且這兩級(jí)自治條例均由省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，協(xié)調(diào)和解決起來比較容易；二是已出臺(tái)的自治條例的立法質(zhì)量普遍不高，“全國(guó)現(xiàn)有的自治條例，大多幾乎全搬照抄《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)條文……沒有體現(xiàn)民族自治地方自身特色，而且立法內(nèi)容過于原則，缺乏可操作性，給人以‘為立法而立法’的印象”。難怪全國(guó)人大民委原主任委員馬啟智強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)決避免過去那種許多自治地方的自治條例和單行條例如出一轍、比較籠統(tǒng)、過于原則，不少條文只是簡(jiǎn)單重復(fù)、照搬憲法和民族區(qū)域自治法條款，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際不夠的現(xiàn)象?！币舱?yàn)檫@兩級(jí)自治地方的自治條例沒有什么超出法律授權(quán)的新內(nèi)容、新訴求，所以被批準(zhǔn)施行也就不足為怪，至于其實(shí)施效果如何則沒有多少人關(guān)心。那么，自治區(qū)自治條例能否照此辦理，降低立法標(biāo)準(zhǔn)，照抄照搬民族區(qū)域自治法的規(guī)定，以求獲得批準(zhǔn)呢？筆者相信，不僅自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)不愿意，就是自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)愿意這樣做，全國(guó)人大常委會(huì)也不會(huì)批準(zhǔn)。

正如韓大元教授所分析，一些學(xué)者將自治區(qū)自治條例稱為民族地區(qū)的“小憲法”是不妥當(dāng)?shù)?，“不利于維護(hù)單一制國(guó)家內(nèi)部的法制的統(tǒng)一”。自治條例的不當(dāng)定位，正是問題的癥結(jié)所在。筆者以為，如果按照現(xiàn)在的思路繼續(xù)走下去，自治區(qū)自治條例的立法困局無法破解。

三、破解困局：法律規(guī)范的修改及其預(yù)期

基于上述分析，筆者建議將民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例的自治權(quán)設(shè)定，修改為依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，依法制定本行政區(qū)域?qū)嵤┟褡鍏^(qū)域自治法的辦法。自治區(qū)制定的實(shí)施民族區(qū)域自治法的辦法，經(jīng)區(qū)人民代表大會(huì)通過后，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案即可。與此同時(shí)，繼續(xù)保留其依法制定單行條例的自治權(quán)，以滿足民族自治地方調(diào)整特殊社會(huì)關(guān)系、解決特殊社會(huì)問題的需要。這樣的修法思路，是新時(shí)代完善民族區(qū)域自治法的務(wù)實(shí)之舉，有利于破解自治區(qū)自治條例“出臺(tái)難”的困局，有利于民族區(qū)域自治法的貫徹執(zhí)行和民族事務(wù)的依法治理。

修改自治機(jī)關(guān)制定自治條例的自治權(quán)設(shè)定有歷史依據(jù)。回溯我國(guó)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展歷史，自治機(jī)關(guān)制定自治條例并非該制度設(shè)立時(shí)就有的法定自治權(quán)。中華人民共和國(guó)成立前夕，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》，是中國(guó)共產(chǎn)黨主持制定的一個(gè)起臨時(shí)憲法作用的文件?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定的民族政策，包括各民族一律平等，實(shí)行團(tuán)結(jié)互助；各少數(shù)民族聚居的地區(qū)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大少，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)；各少數(shù)民族均有發(fā)展其語言文學(xué)、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由；人民政府應(yīng)幫助少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)等內(nèi)容，但并未規(guī)定自治機(jī)關(guān)有制定自治條例之權(quán)。為落實(shí)《共同綱領(lǐng)》關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定，1952年8月，中央人民政府批準(zhǔn)并公布《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，《綱要》是我國(guó)第一個(gè)關(guān)于民族區(qū)域自治的專門法律文件。在自治權(quán)的設(shè)定中，《綱要》第二十三條規(guī)定：“各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)在中央人民政府和上級(jí)人民政府法令所規(guī)定的范圍內(nèi)，依其自治權(quán)限，得制定本自治區(qū)單行法規(guī)，層報(bào)上兩級(jí)人民政府核準(zhǔn)?！边@里有兩點(diǎn)值得特別注意：一是強(qiáng)調(diào)自治機(jī)關(guān)在中央人民政府和上級(jí)人民政府法令所規(guī)定的范圍內(nèi)，行使立法自治權(quán)；二是立法權(quán)以制定本自治區(qū)單行法規(guī)為限，并未規(guī)定制定自治條例之權(quán)。“單行法規(guī)”與“自治條例”的根本區(qū)別，就在于它依法調(diào)整和規(guī)范本行政區(qū)域內(nèi)的特殊、專門事項(xiàng)，而不追求調(diào)整范圍與對(duì)象的全面性，是實(shí)施憲法規(guī)定的自治權(quán)的專門法律文件，是自治權(quán)的具體化。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，《綱要》的這種規(guī)定符合國(guó)情，便于操作。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修改民族自治地方人民代表大會(huì)制定自治條例的法律規(guī)范，是一種尊重歷史、回歸初心的務(wù)實(shí)舉措。

《立法法》的修正，為修改民族自治地方人民代表大會(huì)制定自治條例的法律規(guī)范創(chuàng)造了有利條件。2015年3月，第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》進(jìn)行了修正。該法規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”；“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”；地方性法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案（此報(bào)備要求由《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定）。該法規(guī)定，自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)（這是一項(xiàng)新的立法授權(quán)）；根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要，“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”；地方性法規(guī)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。除此之外，該法還規(guī)定，自治區(qū)、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

修改后的《立法法》，擴(kuò)大了民族自治地方的立法權(quán)。自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)享有廣泛的地方立法權(quán)，自治區(qū)地方立法的報(bào)備程序簡(jiǎn)約；法律賦予自治州立法機(jī)關(guān)特定范圍的地方立法權(quán)，使自治州與自治區(qū)一樣，享有了地方立法與自治立法兩種立法權(quán)；自治州自治立法的主體是州人民代表大會(huì)，而地方立法的主體是州人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，后者顯然更切合自治州立法的實(shí)際。現(xiàn)在，自治區(qū)、自治州的地方性事務(wù)的調(diào)整，大致都可通過地方立法程序來解決，而與民族相關(guān)的特殊事務(wù)的調(diào)整，則可依據(jù)《憲法》《立法法》《民族區(qū)域自治法》的授權(quán)，以制定單行條例或變通規(guī)定的立法形式予以解決。因此，修改民族自治地方人民代表大會(huì)制定自治條例的自治權(quán)設(shè)定，既不會(huì)對(duì)自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)產(chǎn)生不利影響，也不會(huì)對(duì)自治地方的社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族文化保護(hù)等產(chǎn)生不利影響。

自從《立法法》修改以來，民族自治地方的立法出現(xiàn)了一種趨勢(shì)（實(shí)際上自治區(qū)層面的立法一直是如此），就是更傾向于運(yùn)用地方立法權(quán)，通過地方立法來解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。筆者以為，這是一種理性的選擇，也是更務(wù)實(shí)、更接地氣、更有效率的做法，值得肯定。

有學(xué)者擔(dān)心，“由于單行條例和地方性立法均有‘結(jié)合本地實(shí)際’的精神內(nèi)涵，因此，在喪失了自治條例的結(jié)構(gòu)性統(tǒng)領(lǐng)作用后，兩者的界限將進(jìn)一步模糊”；“基于立法程序便利性上差異，單行條例又勢(shì)將遭到地方性立法的極大侵蝕。”實(shí)際上這種擔(dān)心是不必要的。根據(jù)憲法第一百一十五條的規(guī)定，“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策”?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第三條也明確規(guī)定，民族自治地方的“自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)”。隨著國(guó)家政治整合的深化和各民族交往交流交融的發(fā)展，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)作為一級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職能將更加突顯，其采用地方立法的形式，解決地方發(fā)展的問題，將成為常態(tài)。而作為民族自治地方，采用制定單行條例的自治立法方式，來解決區(qū)域社會(huì)與民族發(fā)展相關(guān)的特殊問題，是對(duì)自治機(jī)關(guān)地方立法權(quán)的重要補(bǔ)充。單行條例作為民族自治地方自治機(jī)關(guān)的特別立法，足以體現(xiàn)和滿足自治權(quán)行使的需要。這種立法分工，符合民族區(qū)域自治制度設(shè)立的初衷，體現(xiàn)了國(guó)家一體性要求和民族自治地方發(fā)展的特殊需求，是統(tǒng)一與自治、民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合在立法上的表現(xiàn)，對(duì)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)具有重要價(jià)值。

在如何協(xié)調(diào)民族自治地方兩種立法權(quán)的討論中，有一種意見值得注意。有學(xué)者提出，為了破解自治立法難題，在地方立法擴(kuò)權(quán)后，“需要合并自治區(qū)自治立法與地方性立法”，“亦即合并自治區(qū)自治立法主體與地方立法主體、合并自治立法權(quán)限和地方立法權(quán)限、合并自治立法程序與地方立法程序”。筆者以為，這種建議不可行，理由是：民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的基本政治制度，民族區(qū)域自治制度之所以需要，是由于少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)相比，具有地域、歷史、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多特殊性，雖然隨著國(guó)家整合深化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、交往交流交融擴(kuò)大，這種特殊性可能會(huì)逐漸減少，共同性將逐步增加，但少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展差距與差異將長(zhǎng)期存在，民族文化的多樣性也將長(zhǎng)期存在。這樣的基本國(guó)情，決定了我國(guó)必須堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度不動(dòng)搖。因此，在修改民族自治地方人民代表大會(huì)制定自治條例自治權(quán)設(shè)定的同時(shí)，仍需保留其依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定單行條例的自治權(quán)，以及“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”之權(quán)，以適應(yīng)民族自治地方發(fā)展與治理的特殊需求。

保留民族自治地方的人民代表大會(huì)依法制定單行條例的自治權(quán)，也是滿足民族自治縣自治立法的需要。在《立法法》地方立法擴(kuò)權(quán)中，并不包括民族自治縣。在我國(guó)現(xiàn)有的立法體制中，民族自治縣沒有地方立法權(quán)，但卻有自治立法權(quán)。合并民族自治地方的兩種立法權(quán)的主張，顯然不適于自治縣。我國(guó)的民族自治縣，雖然是縣級(jí)行政單位，但一般自然地理位置特殊、民族文化多樣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，一些民族自治縣地域廣闊，承擔(dān)著復(fù)雜的社會(huì)治理任務(wù)。修改制定抽象的自治條例之權(quán)，對(duì)其治理不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但保留其依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定單行條例的自治權(quán)，仍有必要。

破解自治區(qū)自治條例“出臺(tái)難”困局，需要科學(xué)、理性、改革的思維。有法必依、依法辦事是法治的要義，但適時(shí)修法也是法治的本質(zhì)要求。法律只有與時(shí)俱進(jìn)，才能保持旺盛的生命與活力，才能對(duì)社會(huì)行為真正起到規(guī)范與引領(lǐng)作用。德國(guó)著名法學(xué)家伯恩·魏德士曾指出：“在變化迅捷的社會(huì)中不斷地出現(xiàn)亟待解決的新的法律問題，而其中有許多都是法律沒有作出規(guī)定的?！痹谒磥?，“任何法律秩序都有漏洞。”法之所以需要適時(shí)修改，概而言之，主要原因大致有二：一是現(xiàn)行法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系發(fā)生重要變化，需要通過修改法律以使其適應(yīng)變化了的社會(huì)情勢(shì)；二是由于立法主體認(rèn)知的局限，在立法時(shí)考慮不周，法律規(guī)范存在不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、不切實(shí)際之處，實(shí)踐證明需要修改完善。由此可知，依法對(duì)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求、制定不當(dāng)、缺乏可操作性的法條進(jìn)行修改，與對(duì)法律規(guī)范的尊重和依法行事并不矛盾。相反，與時(shí)俱進(jìn)，依法對(duì)法律進(jìn)行及時(shí)修正，是法治的題中應(yīng)有之義。習(xí)近平指出：“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展。要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性……使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！惫P者以為，修改相關(guān)法律關(guān)于民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例的規(guī)定，是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的必要之舉。

總之，修改民族自治地方人民代表大會(huì)制定自治條例的法律規(guī)范，是破解自治區(qū)自治條例立法困局的一種理性選擇。修法是一件嚴(yán)肅復(fù)雜的工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依照法定的程序進(jìn)行。修改民族自治地方人民代表大會(huì)制定自治條例的自治權(quán)設(shè)定，不僅涉及《民族區(qū)域自治法》，而且涉及《憲法》和《立法法》的相關(guān)條款，難度較大。但筆者相信，只要修法的理由站得住，黨和國(guó)家必定有足夠的智慧和妥善的辦法來解決這個(gè)問題。