何得桂 李澤元

人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要亟需現(xiàn)代化的治理體系和治理能力，市場(chǎng)監(jiān)管改革是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要議題。伴隨著社會(huì)進(jìn)步、政府發(fā)展以及市場(chǎng)監(jiān)管的改革創(chuàng)新，市場(chǎng)監(jiān)管的中國(guó)道路已基本形成。市場(chǎng)從大變強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管能力提出了新的要求。2022年3月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》對(duì)于如何加強(qiáng)和優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管做出相應(yīng)部署。因此，有必要對(duì)現(xiàn)有研究成果進(jìn)行梳理，呈現(xiàn)和把握市場(chǎng)監(jiān)管改革研究的整體概貌及其未來(lái)趨勢(shì)。

CiteSpace能以可視化方式呈現(xiàn)某個(gè)研究問(wèn)題的發(fā)展?fàn)顩r和演化趨勢(shì)，也可以說(shuō)明熱點(diǎn)關(guān)注的預(yù)測(cè)潛力。本文主要采用知識(shí)圖譜CiteSpace技術(shù)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管改革研究成果展開文獻(xiàn)計(jì)量和可視化分析，直觀展現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管改革研究的主題變遷、演化路徑、熱點(diǎn)領(lǐng)域及發(fā)展趨勢(shì)，助力今后研究的進(jìn)一步深化。本文以CNKI(中國(guó)知網(wǎng))作為文獻(xiàn)索引數(shù)據(jù)庫(kù)，時(shí)段界定為1998—2021年，檢索主題為“市場(chǎng)監(jiān)管改革”“市場(chǎng)監(jiān)管”“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革”“綜合執(zhí)法改革”，主題條件用“OR”連接，檢索條件為“精確”，以“學(xué)術(shù)期刊”為數(shù)據(jù)庫(kù)共得到27422條文獻(xiàn)記錄。為保證樣本質(zhì)量，本文將來(lái)源類別設(shè)置為“CSSCI”，剔出無(wú)關(guān)文獻(xiàn)，最終保留1383篇樣本文獻(xiàn)。將文獻(xiàn)時(shí)段限定從1998年開始，是因?yàn)樵撃晔俏覈?guó)在工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)督管理等部門開始推行省以下垂直管理改革的重要節(jié)點(diǎn)；國(guó)務(wù)院以“監(jiān)督管理”為名的一批機(jī)構(gòu)逐漸代替舊工業(yè)部門對(duì)行業(yè)的監(jiān)管行為，《國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》隨即出臺(tái)，從省級(jí)和地方層面加快構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的監(jiān)管體系，市場(chǎng)監(jiān)管改革不斷推進(jìn)。有鑒于此，選取1998年作為研究起點(diǎn)以呈現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管研究的主要?dú)v程及發(fā)展動(dòng)態(tài)，呈現(xiàn)研究熱點(diǎn)并預(yù)測(cè)未來(lái)研究趨勢(shì)，試圖深化市場(chǎng)監(jiān)管改革研究。

一、研究過(guò)程及發(fā)現(xiàn)

1.年度發(fā)文量和核心作者統(tǒng)計(jì)

年度發(fā)文量一定程度上能反映該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)發(fā)展速度和變化趨勢(shì)，統(tǒng)計(jì)年度發(fā)文量繪制市場(chǎng)監(jiān)管改革研究的歷史文獻(xiàn)狀況。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)監(jiān)管改革研究成果在2007—2021年呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，分別在1998年、2008年、2013年和2018年達(dá)到階段性小高峰，這在一定程度上表明市場(chǎng)監(jiān)管改革是在國(guó)務(wù)院5年一次的機(jī)構(gòu)調(diào)整背景下推進(jìn)的，2018年(119篇)和2020年(138篇)分別達(dá)到階段性最高點(diǎn)。究其原因，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合〔1〕，組建作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，“大監(jiān)管”體系初步建成。同以往歷次機(jī)構(gòu)改革相比，這次改革力度大，影響面廣，觸及利益關(guān)系復(fù)雜，堪稱一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革〔2〕，因而學(xué)術(shù)界掀起研究高潮。2020年，市場(chǎng)監(jiān)管改革研究成果數(shù)量達(dá)到最高點(diǎn)，一方面，“放管服”改革要求處理好有為政府與有效市場(chǎng)的關(guān)系，將行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管，如何進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境引發(fā)學(xué)界關(guān)注；另一方面，不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)的補(bǔ)充，“中國(guó)式”監(jiān)管側(cè)重于行政邏輯對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的全面滲透〔3〕，數(shù)字時(shí)代下如何完善市場(chǎng)監(jiān)管模式引起學(xué)界興趣。

通過(guò)對(duì)發(fā)文作者及機(jī)構(gòu)數(shù)量的統(tǒng)計(jì)可展現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管改革研究領(lǐng)域具有較高學(xué)術(shù)影響力的機(jī)構(gòu)及作者。中國(guó)政法大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)、中國(guó)人民大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院等構(gòu)成該領(lǐng)域的核心研究機(jī)構(gòu)群。通過(guò)對(duì)在期刊發(fā)表的1383篇論文797名作者統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，胡穎廉發(fā)文數(shù)量最多(13篇)，根據(jù)普賴斯理論N1=0.747(Nmax)1/2可得N1=2.693，取整為3，即72名作者構(gòu)成核心作者群，發(fā)文高被引文獻(xiàn)信息如表1所示。

表1 市場(chǎng)監(jiān)管改革研究領(lǐng)域近年來(lái)前10位高被引文獻(xiàn)信息表

2.關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析

通過(guò)關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，能清晰呈現(xiàn)1998—2021年市場(chǎng)監(jiān)管改革研究的熱點(diǎn)。其中，市場(chǎng)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)改革、國(guó)務(wù)院、綜合執(zhí)法、政府監(jiān)管、監(jiān)管、改革、政府職能、職能轉(zhuǎn)變等勾勒出顏色較深、環(huán)形較大的共現(xiàn)圖譜，構(gòu)成市場(chǎng)監(jiān)管改革研究的核心關(guān)鍵詞，大部制、信用監(jiān)管、政企分開、簡(jiǎn)政放權(quán)等也成為該研究的熱點(diǎn)主題。上述這些關(guān)鍵詞均與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化密切相關(guān)。

二、市場(chǎng)監(jiān)管改革研究的熱點(diǎn)主題

關(guān)鍵詞聚類分析有助于清晰展現(xiàn)1998—2021年市場(chǎng)監(jiān)管改革研究的主題。經(jīng)Keyword聚類分析，共生成11個(gè)關(guān)鍵詞，包括#0：市場(chǎng)監(jiān)管(2012年)、#1:機(jī)構(gòu)改革(2011年)、#2:國(guó)務(wù)院(2002年)、#3:監(jiān)管(2008年)、#4:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(2000年)、#5:本土化(2019年)、#6:市場(chǎng)準(zhǔn)入(2012年)、#7政府監(jiān)管(2011年)、#8:信用監(jiān)管(2015年)、#9:綜合執(zhí)法(2011年)、#10:價(jià)格監(jiān)管(2009年)。上述11條聚類標(biāo)簽較好地描繪了市場(chǎng)監(jiān)管改革研究?jī)?nèi)容的范疇和各聚類的詳細(xì)節(jié)點(diǎn)(詳見表2)。

表2 1998-2021年市場(chǎng)監(jiān)管改革研究關(guān)鍵詞聚類節(jié)點(diǎn)

基于文獻(xiàn)庫(kù)中關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜、聚類分析、節(jié)點(diǎn)信息等繪制圖1，以揭示市場(chǎng)監(jiān)管改革熱點(diǎn)研究的內(nèi)在邏輯關(guān)系。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變是該領(lǐng)域研究重點(diǎn)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體通過(guò)行政干預(yù)、資源配置、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方式為市場(chǎng)監(jiān)管改革提供動(dòng)力。一方面，政府主要采取行政手段聚合國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管部門，包括市場(chǎng)監(jiān)管體系機(jī)制。市場(chǎng)資源配置則體現(xiàn)在隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府由“扶持人”角色逐步轉(zhuǎn)向“監(jiān)管人”角色，一些不規(guī)范的市場(chǎng)行為促使市場(chǎng)監(jiān)管制度體系完善以及監(jiān)管能力提升。社會(huì)力量是促使政府職能轉(zhuǎn)變的重要驅(qū)動(dòng)力，中國(guó)融入世界貿(mào)易組織以后社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)得到進(jìn)一步完善，市場(chǎng)監(jiān)管職能相應(yīng)地由嚴(yán)準(zhǔn)入向?qū)挏?zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。另一方面，服務(wù)型政府的構(gòu)建，全面深化改革的推進(jìn)都對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管職能在簡(jiǎn)政放權(quán)、綜合執(zhí)法、信用監(jiān)管等方面也提出更高要求，其目的旨在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和治理能力。

圖1 市場(chǎng)監(jiān)管改革研究熱點(diǎn)主題邏輯

1.機(jī)構(gòu)改革受到關(guān)注

該聚類主要包括國(guó)家治理、治理體系、中國(guó)特色、公共選擇、職責(zé)序構(gòu)、政府職能、中央地方關(guān)系、公共行政等關(guān)鍵詞。它在聚類圖譜中與各聚類交集最多，表明政府以及學(xué)界長(zhǎng)期關(guān)注通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，推進(jìn)有為政府、有效市場(chǎng)和活力社會(huì)。其主要關(guān)注以下主題：

(1)國(guó)家治理。改革是綜合政治需求、社會(huì)現(xiàn)實(shí)和政策可行性等因素的結(jié)果〔4〕。作為國(guó)家治理體系優(yōu)化重要組成部分的政府機(jī)構(gòu)改革要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。有研究成果對(duì)改革開放后我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的評(píng)價(jià)不高，一些根本性的問(wèn)題沒(méi)有得到解決〔5〕。食品安全領(lǐng)域多部門監(jiān)管的格局仍未改變，如何走出多部門監(jiān)管的困境依然是提高食品安全監(jiān)管績(jī)效不可回避的課題〔6〕。中央機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有與地方政府機(jī)構(gòu)改革、政府過(guò)程完善和行政區(qū)劃調(diào)整很好結(jié)合〔7〕。2013年以來(lái)，在“放管服”改革大背景下，機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展方向致力于如何更好實(shí)現(xiàn)跨越機(jī)構(gòu)界限的綜合覆蓋與專業(yè)監(jiān)管，主要矛盾在于如何更好協(xié)調(diào)與平衡綜合覆蓋與專業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系〔8〕。

(2)職責(zé)序構(gòu)。機(jī)構(gòu)改革不僅僅在于組織機(jī)構(gòu)變化，更為核心的內(nèi)容是涉及公共組織履職盡責(zé)問(wèn)題。我國(guó)機(jī)構(gòu)改革存在一定限度：在內(nèi)容設(shè)計(jì)層面，是任務(wù)型而非結(jié)構(gòu)型改革，表現(xiàn)為選擇性完成階段性工作；在改革工具層面，是精簡(jiǎn)型而非調(diào)適型改革，表現(xiàn)為對(duì)量化工具的過(guò)度偏好；在驅(qū)動(dòng)機(jī)制層面，是計(jì)劃型而非回應(yīng)型改革，表現(xiàn)為作為改革符號(hào)的周期性呈現(xiàn)〔9〕。黨的十八屆三中全會(huì)后成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，這意味著變革管理被提上重要議事日程〔10〕。改革開放以來(lái)的行政體制改革呈現(xiàn)出“從以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以科學(xué)配置政府職能為核心，從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向注重社會(huì)管理，從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，從結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)向機(jī)制建構(gòu)”發(fā)展趨勢(shì)，這與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)相契合。地方監(jiān)管任務(wù)增多但監(jiān)管資源保障不足，監(jiān)管專業(yè)化趨勢(shì)強(qiáng)但基層監(jiān)管能力不配套，監(jiān)管責(zé)權(quán)一致的要求與監(jiān)管部門職責(zé)不明依然有矛盾，監(jiān)管的優(yōu)化服務(wù)需求高但監(jiān)管服務(wù)品質(zhì)不夠，監(jiān)管更需要協(xié)同共治，但是監(jiān)管力量依然分散，地方復(fù)制中央機(jī)構(gòu)設(shè)置但編制、資源、能力無(wú)法與之相匹配〔11〕。

2.市場(chǎng)監(jiān)管逐步改革

行政監(jiān)管是政府職能的一項(xiàng)核心內(nèi)容。該聚類主要包括政府監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、宏觀調(diào)控、“雙隨機(jī)一公開”、綜合執(zhí)法改革、大部制改革、商事制度改革、“放管服”改革等關(guān)鍵詞。其中綜合執(zhí)法改革、大部制改革、“放管服”改革成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

(1)綜合執(zhí)法改革。1996年，《行政處罰法》的頒布及各省級(jí)政府相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作的推行標(biāo)志著綜合執(zhí)法改革拉開帷幕，是以事后管制為中心的強(qiáng)政府思維的延續(xù)，但在源頭防范和長(zhǎng)效機(jī)制形成方面存在明顯的不足〔12〕。隨著綜合執(zhí)法工作的推進(jìn)，執(zhí)法主體的法律地位不明確，法律依據(jù)不統(tǒng)一，執(zhí)法程序不規(guī)范，職權(quán)劃轉(zhuǎn)的關(guān)系尚未理順、部門間配合協(xié)調(diào)不夠，基層執(zhí)法力量不足、執(zhí)法隊(duì)伍編制不統(tǒng)一〔13〕。特別是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的關(guān)系等問(wèn)題尚未理順。面臨著管理與治理、條與塊、整體與部分、綜合與專業(yè)、改革與法治的價(jià)值沖突〔14〕，就權(quán)限配置而言，橫向上單一機(jī)構(gòu)體系雖然實(shí)現(xiàn)從分散設(shè)置到整體性治理的躍升，但內(nèi)部運(yùn)行仍存在碎片化問(wèn)題〔15〕；部分機(jī)構(gòu)沿用傳統(tǒng)“管理”方式執(zhí)法問(wèn)題〔16〕，影響改革的深化發(fā)展。職責(zé)劃分、機(jī)構(gòu)整合、法規(guī)完善、權(quán)力清理、資源統(tǒng)籌等市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)問(wèn)題〔17〕也成為研究熱點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革模式已基本形成，在集中解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等遺留問(wèn)題的同時(shí)，又出現(xiàn)執(zhí)法理念缺位、法律法規(guī)滯后、人員配備不足、運(yùn)行機(jī)制不暢等新難點(diǎn)〔18〕。構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制是省以下地方政府縱向職責(zé)配置的重點(diǎn)和難點(diǎn)〔19〕。行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在規(guī)范體系滯后、社會(huì)參與不足、監(jiān)管流程與標(biāo)準(zhǔn)粗放、監(jiān)管程序與手段有待創(chuàng)新等問(wèn)題〔20〕。

(2)大部制改革。推行大部制是深化政府改革的突破點(diǎn)。在市場(chǎng)化、信息化和全球化背景下，大部門制改革是大勢(shì)所趨。但因部門利益掣肘和多種因素干擾，尚存在職能交叉現(xiàn)象、權(quán)利有效監(jiān)督制約、新型上下級(jí)關(guān)系如何處理的難點(diǎn)〔21〕。相關(guān)中央政策目標(biāo)多元、各地自發(fā)探索多種機(jī)構(gòu)改革模式，“下改上不改”與“左右不同樣”引發(fā)混亂，學(xué)術(shù)研究方興未艾但缺乏系統(tǒng)全面的實(shí)證分析〔22〕。大部門體制是大責(zé)任制、大職能制、大服務(wù)制和小政府制“四位一體”的有效制度安排，其改革能否取得成效，有賴于改革的性質(zhì)、主體、對(duì)象、決策機(jī)制、成果的保證等方面的突破〔23〕。

(3)“放管服”改革?！胺殴芊备母锏暮诵囊幚砗谜c市場(chǎng)的關(guān)系，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。法律法規(guī)等制度安排有待完善，監(jiān)管主體還過(guò)多強(qiáng)調(diào)政府行政手段，監(jiān)管部門在行政執(zhí)法時(shí)還缺乏協(xié)作意識(shí)〔24〕。“放管服”改革以商事制度改革破除市場(chǎng)發(fā)展桎梏，但仍面臨來(lái)自改革自身和外部環(huán)境的雙重障礙〔25〕。商事制度改革是簡(jiǎn)政放權(quán)的“先手棋”，商事登記制度改革旨在于“前端”放活、激發(fā)市場(chǎng)活力，是市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)和催化劑，經(jīng)歷了從“寬進(jìn)”初期探索向“寬進(jìn)+嚴(yán)管”一體化提升的過(guò)程〔26〕，但存在簡(jiǎn)政放權(quán)質(zhì)量需要提升、市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后、政務(wù)服務(wù)工作亟待優(yōu)化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題〔27〕。

3.職能轉(zhuǎn)變成為焦點(diǎn)

市場(chǎng)監(jiān)管是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管部門在實(shí)施監(jiān)督管理活動(dòng)中作用于管理客體的客觀功能，涉及消費(fèi)品市場(chǎng)、文化旅游市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、交通運(yùn)輸市場(chǎng)、能源市場(chǎng)等眾多領(lǐng)域。加入世界貿(mào)易組織之后，我國(guó)各級(jí)政府進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，積極轉(zhuǎn)變政府職能。2004年以來(lái)有關(guān)職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和措施等方面存在局限性〔28〕。從市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)制度設(shè)計(jì)看，存在定位模糊、設(shè)立缺乏合理考量、配置分散、監(jiān)管者非專業(yè)性等缺陷，實(shí)質(zhì)上是“政企不分”、行政主導(dǎo)的立法模式以及權(quán)力文化等體制痼疾在監(jiān)管法制架構(gòu)上的一種表象〔29〕。有研究認(rèn)為，大市場(chǎng)監(jiān)管體制的框架形成并不必然帶來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管體系的制度化、科學(xué)化與有序化〔30〕。政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)質(zhì)量的提高是一個(gè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的探索經(jīng)歷了行業(yè)主管、獨(dú)立監(jiān)管和統(tǒng)籌監(jiān)管三個(gè)階段，監(jiān)管理念從最初的限制市場(chǎng)，到有序競(jìng)爭(zhēng)，再到寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管的變遷，但是監(jiān)管職能交叉問(wèn)題難以簡(jiǎn)單依靠機(jī)構(gòu)撤并予以解決，還需要持續(xù)優(yōu)化機(jī)制〔31〕。

三、市場(chǎng)監(jiān)管改革研究的演化路徑

1.探索期(1998-2002年)

1998年機(jī)構(gòu)改革的背景是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立起來(lái)，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益增強(qiáng)，機(jī)構(gòu)設(shè)置同社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要之間的矛盾日益突出，改革勢(shì)在必行〔32〕。1998年11月，《國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》標(biāo)志著工商部門省以下機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，目的是破除分級(jí)管理體制限制，充分發(fā)揮工商管理職能、建立高效有權(quán)威的執(zhí)法部門。2001年國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局合并，組建國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。2001年8月，國(guó)家工商行政管理局調(diào)整為中華人民共和國(guó)國(guó)家工商行政管理總局，升格為正部級(jí)，一定程度上是為應(yīng)對(duì)入世對(duì)工商級(jí)別的升級(jí)處理。

2.成長(zhǎng)期(2003-2012年)

伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)對(duì)傳統(tǒng)的政府管理理念提出挑戰(zhàn)，服務(wù)型政府建設(shè)全面啟動(dòng)，服務(wù)行政、服務(wù)型監(jiān)管成為政府改革的核心內(nèi)容。2008年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)受了重大考驗(yàn)。關(guān)系民生的市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域紅燈頻閃，特別是“毒奶粉”“福壽螺”“毒豬油”“瘦肉精”“陳化糧”等食品安全問(wèn)題〔33〕。當(dāng)時(shí)的食品安全管理職能分布在衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、工商總局等部委，形式上是“齊抓共管”，但是很大程度存在“八個(gè)部委管不好一頭豬”的現(xiàn)象，監(jiān)管成效并不明顯〔34〕。究其原因，“誰(shuí)都管、誰(shuí)都不管”導(dǎo)致部門“不擔(dān)責(zé)、不盡責(zé)”，職責(zé)事權(quán)不夠清晰、部門協(xié)同不足以及存在部門“管的著，看不見”，基層“看得見，管不著”現(xiàn)象。政府職能轉(zhuǎn)變有待加強(qiáng)，2008年開始，食藥監(jiān)系統(tǒng)取消省以下垂直管理；2009年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和產(chǎn)品質(zhì)量追溯制度、召回制度。有研究認(rèn)為，地方政府統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管并不必然提升食品安全保障水平〔35〕。2011年開始，工商和質(zhì)監(jiān)管理體制由省級(jí)以下垂直管理改為由地方政府分級(jí)管理。

地方政府在經(jīng)歷了大市場(chǎng)監(jiān)管體制“自主創(chuàng)新——中央政府布置試點(diǎn)——中央政府引領(lǐng)改革”的過(guò)程中，基層政府因隸屬的上級(jí)政府層級(jí)不同，造成新的條塊分割問(wèn)題〔36〕。黨的十七大報(bào)告指出，要加快形成統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，探索統(tǒng)一的大部門體制〔37〕。2008年起，地方政府開始積極探索市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的改革，例如，廣東省佛山市順德區(qū)、深圳市、浙江省舟山市和安徽省廣德縣在政府組織中成立含有市場(chǎng)監(jiān)督管理局字樣的部門。這些市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的價(jià)值取向是通過(guò)機(jī)構(gòu)整合，力圖改變由“碎片化”的機(jī)構(gòu)設(shè)置而帶來(lái)的政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象〔38〕。我國(guó)既有市場(chǎng)監(jiān)管模式形成于無(wú)限政府與小市場(chǎng)背景之下。市場(chǎng)主體守法主要依靠外部約束與控制，市場(chǎng)監(jiān)管依靠政府“唱獨(dú)角戲”，在當(dāng)今大市場(chǎng)環(huán)境下，亟需進(jìn)行根本轉(zhuǎn)型〔39〕。

3.深化期(2013-2022年)

黨的十八大以來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管著力服務(wù)改革發(fā)展大局。《中共中央關(guān)于全面深化改革的決定》提出，“改革監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”。但我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管呈現(xiàn)分散化、碎片式、強(qiáng)干預(yù)、低效率的特征，監(jiān)管效能低下〔40〕。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的意見》，在全國(guó)實(shí)施商事制度改革。2016年，我國(guó)全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。國(guó)務(wù)院印發(fā)的第一部全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管中長(zhǎng)期規(guī)劃《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》提出，“市場(chǎng)監(jiān)管是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)”〔41〕。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》推動(dòng)新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革步入新階段。將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局職能并入市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，這標(biāo)志著自1998年以來(lái)我國(guó)以美國(guó)FDA為效仿對(duì)象建構(gòu)的監(jiān)管模式的中止〔42〕。此次機(jī)構(gòu)改革是監(jiān)管方式的重要轉(zhuǎn)變和監(jiān)管深度廣度的延伸，體現(xiàn)出“市場(chǎng)監(jiān)管一盤棋、監(jiān)管領(lǐng)域全覆蓋”的理念。改革后的市場(chǎng)監(jiān)管涵蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過(guò)程，監(jiān)管內(nèi)容大幅增加，集聚了原諸多職能部門的市場(chǎng)監(jiān)管職能〔43〕。

我國(guó)于2018年制定《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》、2019年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見》、2020年《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》正式施行，進(jìn)一步彰顯國(guó)家“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張”的態(tài)度。綜合執(zhí)法改革的深化要以推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、政府事權(quán)劃分改革、整體性治理、數(shù)字政府建設(shè)、良法善治作為實(shí)現(xiàn)價(jià)值整合的主要著力點(diǎn)和進(jìn)路〔44〕。國(guó)務(wù)院《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》提出“堅(jiān)持有效市場(chǎng)、有為政府，營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、市場(chǎng)運(yùn)行更加規(guī)范、市場(chǎng)循環(huán)充分暢通、消費(fèi)安全保障有力、質(zhì)量水平顯著提升、監(jiān)管效能全面提高等目標(biāo)”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》明確指出強(qiáng)化市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一、進(jìn)一步規(guī)范不正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為，構(gòu)建與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)適配的“服務(wù)型”監(jiān)管以更好地應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外百年未有之大變局。

四、未來(lái)研究展望

通過(guò)共現(xiàn)分析和聚類分析對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管改革研究主題及其演化路徑的系統(tǒng)梳理可發(fā)現(xiàn)，學(xué)界圍繞如何推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化展開多維度研究。基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管研究的深入推進(jìn)，需要在以下方面著力。

1.“服務(wù)型”監(jiān)管

中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管建立在以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，具有以人民為中心、與時(shí)俱進(jìn)的“服務(wù)型”監(jiān)管特征?！胺?wù)型監(jiān)管”是以黨的全面有效領(lǐng)導(dǎo)為前提，以為人民服務(wù)為宗旨，以服務(wù)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系為目標(biāo)，以不同階段的市場(chǎng)監(jiān)督目的為要求采取各種有效手段建設(shè)有效市場(chǎng)的有為政府的市場(chǎng)監(jiān)管行為。首先是市場(chǎng)監(jiān)管法治化建設(shè)。法治化建設(shè)是“服務(wù)型”監(jiān)管的基本要求。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是確保市場(chǎng)監(jiān)管法治化建設(shè)的決定性因素；在黨的領(lǐng)導(dǎo)下如何建構(gòu)具有中國(guó)化與國(guó)際化的法律法規(guī)規(guī)范國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域存在的“頑疾”與“新病”仍是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入發(fā)展，問(wèn)題趨向短期化、復(fù)雜化、綜合化，傳統(tǒng)從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到立法解決問(wèn)題間隔過(guò)長(zhǎng)，法治化建設(shè)落后于市場(chǎng)亂象，導(dǎo)致亂象滋生干擾市場(chǎng)正常秩序、破壞良好的營(yíng)商環(huán)境。新時(shí)代亟需探討具有鮮明特色、時(shí)效性的市場(chǎng)監(jiān)管法治化建設(shè)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)亂象及時(shí)立法，新時(shí)代法治化建設(shè)相較于追求長(zhǎng)效性、能針對(duì)問(wèn)題根源及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律條文約束不法行為的短期化制度更有助于有為政府的定義。其次是市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化建設(shè)。市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中必不可少的一環(huán)，也是“服務(wù)型監(jiān)管”建設(shè)進(jìn)程中的階段性目標(biāo)要求。一方面，市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化主體的變化。傳統(tǒng)單一的政府行政干預(yù)手段已經(jīng)不能滿足“大市場(chǎng)、大質(zhì)量、大監(jiān)管”一體推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管體系完善和效能提升的要求，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化監(jiān)管主體要多元化，如何建構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)一體化的多元監(jiān)管主體參與機(jī)制建設(shè)和協(xié)同監(jiān)管模式有待進(jìn)一步思考。另一方面，市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化客體的變化。隨著黨建勢(shì)能的發(fā)揮和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展，市場(chǎng)監(jiān)管的市場(chǎng)已然由小市場(chǎng)變成了超大規(guī)模市場(chǎng)、由國(guó)內(nèi)市場(chǎng)變成國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、由實(shí)體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)變成實(shí)體虛擬經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。一系列的變化彰顯“中國(guó)模式”的正確，市場(chǎng)監(jiān)管客體的變化沖擊著現(xiàn)有的監(jiān)管模式，迫切需要構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化模式，監(jiān)管模式要由最初的簡(jiǎn)單式行政干預(yù)逐漸豐富完善，朝著網(wǎng)格化治理、精細(xì)化服務(wù)、數(shù)字化治理等方向轉(zhuǎn)變。

2.網(wǎng)格化治理

網(wǎng)格化治理是“服務(wù)型”監(jiān)管的有效方式。隨著黨和國(guó)家對(duì)基層治理的不斷重視，基層治理體系和治理能力不斷完善，扁平化的市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)格編織治理大網(wǎng)拓展了基層觸角、在摸排風(fēng)險(xiǎn)隱患方面發(fā)揮重要作用。但是“網(wǎng)格化”運(yùn)行的精準(zhǔn)性、高效性尚有待提升。市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)格化治理是回應(yīng)權(quán)責(zé)對(duì)等，保證“人人有事干、事事有人干”、破解“看得見的管不著、管的著的看不見”這一綜合問(wèn)題的關(guān)鍵。實(shí)際運(yùn)行中，上報(bào)問(wèn)題、流轉(zhuǎn)處置、監(jiān)督管理三大環(huán)節(jié)存在三大“不足”，基層治理從“建網(wǎng)”“成網(wǎng)”到“通網(wǎng)”，還存在巨大的提升空間。“分區(qū)域、劃職能、定責(zé)任、到個(gè)人”借助數(shù)字化治理倒逼監(jiān)管執(zhí)法做好精細(xì)化服務(wù)是市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵，如何通過(guò)網(wǎng)格化治理以實(shí)現(xiàn)有效的精準(zhǔn)監(jiān)管、科學(xué)治理仍需進(jìn)一步探索和總結(jié)。

3.精細(xì)化服務(wù)

精細(xì)化服務(wù)是“服務(wù)型”監(jiān)管理念的宗旨。由政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同發(fā)力，逐漸完善事前審批、事中監(jiān)管、事后執(zhí)法全流程的精細(xì)化、人性化服務(wù)。應(yīng)落實(shí)好服務(wù)理念、做好監(jiān)管服務(wù)、辦好執(zhí)法服務(wù)，通過(guò)整體布局、科學(xué)規(guī)范制度規(guī)制引導(dǎo)，架構(gòu)“行政+服務(wù)”有機(jī)融合，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)將精細(xì)化服務(wù)落實(shí)到行政執(zhí)法的細(xì)則中，以制度建設(shè)為準(zhǔn)繩對(duì)依法行政、服務(wù)化行政進(jìn)行有效引導(dǎo)。如何通過(guò)“雙隨機(jī)一公開”機(jī)制及科學(xué)技術(shù)的利用建立移動(dòng)終端監(jiān)管系統(tǒng)，以最大限度減少管理所占用的資源和降低管理成本仍是制約大部分地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管精細(xì)化建設(shè)的關(guān)鍵。

4.數(shù)字化治理

數(shù)字化治理是“服務(wù)型”監(jiān)管的有效手段。“有效市場(chǎng)+有為政府”是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，同時(shí)也驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管建構(gòu)全過(guò)程、全鏈條以智慧支撐的有效監(jiān)管模式。宏觀監(jiān)管如何構(gòu)建部門間的監(jiān)管信息共享平臺(tái)、識(shí)別虛擬經(jīng)濟(jì)逃避監(jiān)管的手段、智能化監(jiān)管系統(tǒng)的搭建及運(yùn)用等；基層監(jiān)管主要問(wèn)題在于運(yùn)用數(shù)字化治理支撐監(jiān)管效率的提高，綜合執(zhí)法過(guò)程中依法依規(guī)高效執(zhí)法的落地是基層數(shù)字化治理建構(gòu)的重難點(diǎn)之一。