我國政府投資項目工程總承包計價問題研究★

呂嚴(yán)偉，劉金燦，白 沖，劉 奎

(1.中建新疆建工(集團)有限公司華南分公司，廣東 深圳 518000； 2.海南大學(xué)，海南 海口 570228)

0 引言

近幾年，我國在建設(shè)領(lǐng)域加快推進工程總承包模式，并先后發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(以下簡稱《工程總承包管理辦法》)、《建設(shè)項目工程總承包合同(示范文本)》(以下簡稱《工程總承包合同示范文本》)，浙江、福建、廣西等省區(qū)先后制訂了具有地方特色的工程總承包計價計量規(guī)則，但關(guān)于工程總承包國家層面的計價計量規(guī)范至今尚未發(fā)布。鑒于計價計量在工程總承包實施中的重要作用，本文擬在總結(jié)我國政府投資項目運行特點的基礎(chǔ)上，詳細(xì)解析浙江、福建、廣西等省區(qū)工程總承包的計價計量規(guī)則，并探究政府投資項目工程總承包計價計量的一般規(guī)律，為促進我國政府投資項目工程總承包的健康發(fā)展提供相關(guān)政策建議。

1 我國政府投資項目工程總承包合同價款的約束條件

根據(jù)《政府投資條例》，我國政府投資項目特指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，當(dāng)采用工程總承包建設(shè)組織實施方式時，除因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因可以增加投資概算外，其項目總投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算?！豆こ炭偝邪芾磙k法》要求政府投資項目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進行發(fā)包，合理確定合同價格形式，并規(guī)定建設(shè)單位需要承擔(dān)的風(fēng)險包括：1)工程材料、設(shè)備、人工價格波動幅度超過合同約定幅度的部分；2)國家法律法規(guī)政策變化；3)不可預(yù)見的地質(zhì)條件；4)建設(shè)單位原因產(chǎn)生的工程費用和工期的變化；5)不可抗力。相應(yīng)的，在《工程總承包合同示范文本》中，建設(shè)單位和工程總承包單位需要在合同中約定工程總承包計價計量規(guī)則，并對風(fēng)險進行合理分配，據(jù)以形成簽約合同價和合同價格。因此，針對影響合同價款的風(fēng)險，可從能否增加投資概算的視角，將建設(shè)單位所需承擔(dān)的風(fēng)險劃分為“可增加投資概算的風(fēng)險”和“不可增加投資概算的風(fēng)險”兩類，其對應(yīng)關(guān)系詳見表1。

表1 建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險與能否增加投資概算風(fēng)險之間的對應(yīng)關(guān)系

政府投資項目工程總承包簽約合同價是發(fā)包人和承包人在合同協(xié)議書中確定的總金額，而合同價格是發(fā)包人用于支付承包人按照合同約定完成承包范圍內(nèi)全部工作的金額，包括合同履行過程中按合同約定發(fā)生的價格變化。政府投資項目工程總承包簽約合同價、合同價格與經(jīng)批復(fù)投資概算之間的關(guān)系可能存在以下三種情形：1)所形成的合同價格在經(jīng)批復(fù)投資概算范圍內(nèi)，不存在概算調(diào)整問題(如圖1所示)。2)所形成的合同價格雖然超過經(jīng)批復(fù)投資概算，但簽約合同價與不可增加投資概算的風(fēng)險費用之和沒有超過投資概算，而只有部分或全部可增加投資概算的風(fēng)險費用超出經(jīng)批復(fù)投資概算，建設(shè)單位可通過申請投資概算調(diào)整來保證合同價格(如圖2所示)。3)所形成的合同價格超出經(jīng)批復(fù)投資概算，且簽約合同價與不可增加投資概算的風(fēng)險費用之和也超過了投資概算，該超出投資概算部分因建設(shè)單位無法從政府獲得增加投資，將致使建設(shè)項目陷入履約困境(見圖3)。因此，政府投資項目工程總承包合同價格因受投資概算約束，而具有“限定最高價合同”的屬性，即合同價格中簽約合同價與不可增加投資概算的風(fēng)險費用之和存在“封頂價格”，如果超過“封頂價格”，工程總承包合同將因建設(shè)單位籌資困難而無法繼續(xù)履行。

2 我國政府投資項目工程總承包典型省(區(qū))計價計量規(guī)則解析

2.1 浙江省工程總承包計價計量規(guī)則

《浙江省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包計價規(guī)則(2018版)》于2022年1月正式執(zhí)行，該規(guī)則適用于政府投資項目、國有資金控股的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包的計價活動，其工程總承包項目費用包括工程設(shè)計費、設(shè)備購置費、建筑安裝工程費、工程總承包其他費。政府投資項目工程總承包原則上在初步設(shè)計完成后進行發(fā)包，發(fā)包人須編制并公布項目清單、綜合單價分析表、招標(biāo)控制價，其中項目清單為擴大的分部分項工程項目清單。招標(biāo)控制價所列清單數(shù)量僅作為投標(biāo)報價參考，不應(yīng)視為要求承包人實施或準(zhǔn)確的工程量。投標(biāo)人可通過增列項目清單來調(diào)整發(fā)包人提供的項目清單，并據(jù)以進行報價，形成價格清單。工程總承包應(yīng)采用總價合同，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價不予調(diào)整。工程總承包項目的變更應(yīng)是對《發(fā)包人要求》或工程所做的改變，發(fā)承包雙方應(yīng)根據(jù)合同約定調(diào)整因變更導(dǎo)致的工程價款和工期變化，并嚴(yán)格區(qū)分了“合理化建議”和“優(yōu)化設(shè)計”，其中“合理化建議”強調(diào)對《發(fā)包人要求》的改變，屬于變更且合同總價應(yīng)予以調(diào)整；而承包人在滿足《發(fā)包人要求》、符合設(shè)計規(guī)范及工程驗收標(biāo)準(zhǔn)條件下所進行的“優(yōu)化設(shè)計”，不屬于變更且合同總價不予調(diào)整。

2.2 廣西工程總承包計價計量規(guī)則

《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包計價指導(dǎo)意見(試行)》于2020年6月正式執(zhí)行。工程總承包項目費用包括設(shè)計費和建筑安裝工程費，其中建筑安裝工程費包含固定總價、暫估價、暫列金額三部分，除設(shè)計階段難以提出具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或功能需求的專業(yè)工程、材料設(shè)備可設(shè)置暫估價外，地下工程也可作為暫估價，實施階段將按照暫估價進行限額設(shè)計并據(jù)實結(jié)算。初步設(shè)計完成后的工程總承包項目采用總價合同，計價方式既可以采用工程量清單法也可以采用工料單價法，但一個工程的招標(biāo)控制價和投標(biāo)報價須采用統(tǒng)一的計價方式。招標(biāo)人應(yīng)編制招標(biāo)控制價，但發(fā)布招標(biāo)文件時無需提供統(tǒng)一的工程量清單，投標(biāo)人根據(jù)深化設(shè)計情況，按照廣西統(tǒng)一的計量計價規(guī)則自行編制工程量清單或設(shè)置分部分項工程子目。在工程總承包合同實施階段，無論設(shè)計費還是建筑安裝工程費，其固定總價部分除合同約定允許調(diào)整因素外總價不變，其中建筑安裝工程費固定總價部分允許調(diào)整的因素與《工程總承包管理辦法》的規(guī)定相一致。

2.3 福建省工程總承包計價計量規(guī)則

《福建省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包模擬清單計價與計量規(guī)則(2020年版)》于2020年4月正式執(zhí)行。工程總承包費由工程勘察設(shè)計費、建筑安裝工程費、設(shè)備及工器具購置費、工程建設(shè)其他費組成，實行模擬清單計價方式。政府投資項目在初步設(shè)計及概算審批完成后招標(biāo)，其合同計價方式包括固定總價、固定單價和按實結(jié)算三種方式，其中采用固定總價的部分為有限固定總價，對于深化設(shè)計后出現(xiàn)工程量較大變化部分可以適當(dāng)調(diào)整；地基基礎(chǔ)分部工程費用被列為暫定金額，采用限額設(shè)計、模擬清單固定單價計價；難以提出具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或功能需求的特殊專業(yè)工程費用(如供水、電、氣等)被列為暫定金額，采用限額設(shè)計、據(jù)實結(jié)算。招標(biāo)人應(yīng)組織編制模擬清單和最高投標(biāo)限價，并在發(fā)布招標(biāo)文件時公布最高投標(biāo)限價及其組成內(nèi)容，但招標(biāo)人提供的工程量僅供參考。投標(biāo)人應(yīng)自行計算模擬清單工程量并填報單價，也可適當(dāng)增加投標(biāo)人提供的模擬清單數(shù)量。未組成投標(biāo)總價和暫定金額的模擬清單，投標(biāo)人無需報價，實施中將招標(biāo)人提供的綜合單價下浮后作為合同單價。

2.4 三省(區(qū))工程總承包計價計量規(guī)則評析

浙江、廣西、福建等省(區(qū))已分別在政府投資項目工程總承包計價計量方面作出了探索，并形成了各具特色的工程總承包計價計量規(guī)則。通過分析其設(shè)計思路及設(shè)計要點，三省(區(qū))政府投資項目工程總承包計價計量特點具體可歸納為以下幾個方面：

1)均規(guī)定最高投標(biāo)限價不得直接以設(shè)計概算金額或設(shè)計概算下浮一定比率確定。與設(shè)計概算的編制方法不同，發(fā)包人應(yīng)根據(jù)《發(fā)包人要求》、初步設(shè)計概算編制工程總承包招標(biāo)控制價的費用構(gòu)成清單明細(xì)和綜合單價，并據(jù)以確定招標(biāo)控制價，且招標(biāo)控制價的各項費用組成應(yīng)與招標(biāo)文件中承包人所需承擔(dān)的工作內(nèi)容和范圍相一致。

2)均明確規(guī)定發(fā)包方需要承擔(dān)的風(fēng)險范圍，并與《工程總承包管理辦法》規(guī)定的風(fēng)險分配原則相一致，突破了將工程總承包合同計價等同于固定總價合同的局限性，通過將工程總承包實施階段的風(fēng)險進行較為合理的分配，有利于改善工程總承包合同的履約效率。

3)不再拘泥于總價合同或單價合同等單一合同計價類型。一個工程總承包合同可同時包含多種計價形式，其中針對“不可預(yù)見的地質(zhì)條件”類風(fēng)險，廣西規(guī)定可以將地下工程設(shè)定為暫估價并進行限額設(shè)計，由總承包方組織實施，在施工階段按實結(jié)算；福建則將地基基礎(chǔ)分部工程費用列為暫定金額并進行限額設(shè)計，在施工階段按模擬清單固定單價計價。

4)均要求在招投標(biāo)階段將工程總承包發(fā)包內(nèi)容清單化。三個省(區(qū))均要求編制清單項目，但具體做法存在差異。浙江要求發(fā)包人提供項目清單及綜合單價分析表，但僅作為投標(biāo)報價的參考，投標(biāo)人具有增列清單項目的權(quán)利，并根據(jù)項目清單進行報價。廣西規(guī)定工程總承包發(fā)包人不需要提供統(tǒng)一的工程量清單，承包人根據(jù)工程量清單計價計量規(guī)范要求自行編制工程量清單及投標(biāo)報價。福建規(guī)定固定總價部分，招標(biāo)人提供模擬清單，但工程量僅供參考，投標(biāo)人應(yīng)自行編制模擬清單工程量并填報單價。

3 我國政府投資項目工程總承包計價計量模式的設(shè)計要點

根據(jù)我國政府投資項目工程總承包實施的規(guī)制要求，借鑒上述省(區(qū))工程總承包計價計量經(jīng)驗，可將我國政府投資項目工程總承包計價計量過程劃分三個關(guān)鍵影響階段：1)工程總承包費用確定階段；2)工程總承包采購階段；3)工程總承包實施階段，具體階段劃分及內(nèi)容詳見圖4。這三個階段相互影響、相互制約，共同影響著工程總承包的計價計量過程。由于合同計價方式的應(yīng)用隨工程的不確定性而變化[1](工程合同計價方式譜如圖5所示)，總價合同一般適用于確定性高的項目，而成本類合同一般適用于不確定性高的項目。因此，我國政府投資項目工程總承包，應(yīng)根據(jù)其“限定最高價合同”的屬性，具體分析工程總承包發(fā)包范圍內(nèi)工程實體建設(shè)過程中的不確定性程度，綜合考慮初步設(shè)計概算、招標(biāo)控制價、投標(biāo)報價、簽約合同價、施工圖設(shè)計預(yù)算、變更計價、合同價格之間的互動影響機理，從系統(tǒng)性視角設(shè)計其計價計量模式。

1)政府投資項目工程總承包費用的合理確定。我國政府投資項目工程總承包的發(fā)包時點在初步設(shè)計及概算審批完成之后，從初步設(shè)計概算費用中分離出的工程總承包費用一般包括設(shè)計費、設(shè)備購置費、建筑安裝工程費和總承包其他費，而其中最有爭議的是工程總承包其他費的構(gòu)成與計取[2]。在工程總承包其他費計取時，應(yīng)根據(jù)工程總承包的發(fā)包范圍、內(nèi)容及《發(fā)包人要求》，理清工程總承包其他費與施工管理措施費、工程建設(shè)其他費的關(guān)系，在計價中按工程實際發(fā)生的費用列出。

2)政府投資項目工程總承包采購內(nèi)容的清單化。政府投資項目工程總承包初步設(shè)計概算通常采用概算定額法編制，但為便于工程計價的市場化，需要將工程總承包計費內(nèi)容進行清單化。根據(jù)工程總承包項目費用構(gòu)成，應(yīng)首先編制工程設(shè)計費清單、建筑安裝工程費清單、設(shè)備購置費清單、工程總承包其他費清單等大類清單，然后再重點編制建筑安裝工程費的具體項目清單。在政府投資項目工程總承包計費清單化過程中，招標(biāo)人通過編制項目清單確定招標(biāo)控制價，投標(biāo)人通過編制項目清單確定投標(biāo)報價，但招標(biāo)人的項目清單可供投標(biāo)人參考并完善投標(biāo)項目清單，投標(biāo)人應(yīng)對其所編制的項目清單及報價負(fù)責(zé)。由于分部分項工程量清單與施工圖設(shè)計文件相適應(yīng)，招標(biāo)人和投標(biāo)人應(yīng)結(jié)合《發(fā)包人要求》及初步設(shè)計文件，盡量采用與擴大分項工程相適應(yīng)的項目清單，且雙方編制的項目清單類型最好具有一致性，以便核查投標(biāo)人報價的合理性，并為后續(xù)的變更計價提供參照。

3)政府投資項目工程總承包合同計價方式的選擇。根據(jù)《工程總承包管理辦法》規(guī)定，建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目才適宜采用工程總承包方式，并明確了建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險范圍，其中不可預(yù)見的地質(zhì)條件是工程建造過程中的常見風(fēng)險，會直接影響地基基礎(chǔ)分部工程實體。因此，工程總承包合同的計價方式應(yīng)根據(jù)計價對象特點進行設(shè)計，針對地基基礎(chǔ)分部工程，由于建設(shè)內(nèi)容存在不確定性，可采用單價方式進行計價；針對除地基基礎(chǔ)以外的其他分部分項工程，由于建設(shè)內(nèi)容明確較為明確，則可采用總價方式進行計價，從而形成單價方式和總價方式并存并考慮風(fēng)險合理分配的合同計價模式。

4)政府投資項目工程總承包激勵約束機制設(shè)計。政府投資項目建設(shè)投資受經(jīng)審批初步設(shè)計概算的剛性約束，除個別風(fēng)險可增加投資概算外，原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。受政府投資項目工程總承包合同“限定最高價合同”屬性制約，針對采用單價方式計價的工程，應(yīng)根據(jù)該部分招標(biāo)控制價設(shè)置最高限額，要求總承包單位進行限額設(shè)計，該部分建設(shè)投資非必要不允許超過最高限額。采用總價方式計價的工程，既要鼓勵總承包單位優(yōu)化設(shè)計的積極性，又要限制其“極致簡化”行為，并同時考慮地基基礎(chǔ)分部工程單價計價部分與上部結(jié)構(gòu)工程等總價計價部分的互動影響，如通過盡可能提高單價計價部分設(shè)計，為總價計價部分的設(shè)計優(yōu)化創(chuàng)造更大空間。因此，總價計價部分應(yīng)以總承包人投標(biāo)報價為基準(zhǔn)，當(dāng)施工圖預(yù)算低于投標(biāo)報價的比率在一定范圍內(nèi)時，發(fā)包人與總承包人以約定的比例共享利潤分成；當(dāng)超過一定范圍時，則總承包人將不能參與利潤分成，從而使合同計價具有激勵與約束的雙重機制。

5)政府投資項目工程總承包的變更估價。與施工總承包“按圖施工”不同，工程總承包屬于“按約實施”，此處的“約”為以《發(fā)包人要求》為中心的系列合同文件，《發(fā)包人要求》是約定合同標(biāo)的物、判斷變更是否發(fā)生的基準(zhǔn)。針對變更估價，《工程總承包合同示范文本》約定合同中“未包含價格清單”和“包含價格清單”兩種情形，前者遵循成本加利潤的估價原則，后者則遵循“盡量維持投標(biāo)報價水平”的估價原則，即確定變更價格時應(yīng)盡可能以投標(biāo)報價時的價格或價格要素值作為參照基準(zhǔn)。鑒于項目清單報價在變更估價中的重要作用，因此，在招投標(biāo)過程中需要通過評標(biāo)機制設(shè)計限制投標(biāo)人的不均衡報價行為，形成相對合理的項目清單報價，為快速合理的處理變更估價奠定良好的基礎(chǔ)。

4 研究結(jié)論

政府投資項目是我國固定資產(chǎn)投資的主要形式，遵循特定的運作規(guī)制，其中投資概算在一定條件下具有“封頂價格”的剛性約束作用，因此，我國政府投資項目工程總承包合同具有“限定最高價合同”的屬性，并由此形成了政府投資項目工程總承包合同計價計量方式設(shè)計的基本要求。盡管我國工程總承包國家層面的計價計量規(guī)范至今尚未發(fā)布，但浙江、廣西、福建等省(區(qū))已分別在工程總承包計價計量方面作出探索，并在最高投標(biāo)限價編制、風(fēng)險合理分配、合同計價方式、發(fā)包內(nèi)容清單化等方面形成了一定的共識。借鑒三省(區(qū))工程總承包計量計價的經(jīng)驗做法，根據(jù)政府投資項目投資概約束條件，綜合考慮初步設(shè)計概算、招標(biāo)控制價、投標(biāo)報價、簽約合同價、施工圖設(shè)計預(yù)算、變更計價、合同價格之間的互動影響機理，分別從工程總承包費用的合理確定、采購內(nèi)容清單化、合同計價方式選擇、激勵約束機制設(shè)計、變更估價等幾個方面，提出了我國政府投資項目工程總承包計價計量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和設(shè)計要點，從而為合理設(shè)計工程總承包合同計價計量方式提供有益的參考。