PPP項(xiàng)目合同履約中的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)及其防范
——以不完全契約理論為分析視角

□ 徐 鈍

（江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214000）

PPP（Public－Private－Partnership）模式是契約治理與合作行政理論的產(chǎn)物，發(fā)源于20世紀(jì)90年代的英國，現(xiàn)已在全球130余個(gè)國家推廣和施行。我國自2013年底開始大力推行PPP模式，2014年起至2021年4月末累計(jì)入庫項(xiàng)目10，094個(gè)，投資額15．6萬億元。歷經(jīng)多年發(fā)展，PPP模式在減輕政府投資債務(wù)壓力、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化公共服務(wù)市場化改革和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面成效顯著，目前已逐漸從粗放式發(fā)展階段走向規(guī)范推行階段。在PPP模式之價(jià)值得到學(xué)界關(guān)注與肯定的同時(shí)，其融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、市場需求變化風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)問題的研究成果也不斷涌現(xiàn)，但對(duì)機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)尚缺乏系統(tǒng)研究。國內(nèi)學(xué)者以不完全契約理論為視角研究PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的成果偏少，多集中于政府與社會(huì)資本方的控制權(quán)分配、項(xiàng)目實(shí)施效率影響等方面。

一、PPP項(xiàng)目合同的不完全性及其成因

（一）不完全契約理論的內(nèi)涵

契約理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是一門新興學(xué)科，所有的市場交易都可視為一種契約關(guān)系，因此經(jīng)濟(jì)學(xué)語境下“契約”比法學(xué)語境中“契約”的外延更加豐富。新古典契約理論以完全契約理論為主流，即基于完全理性、信息對(duì)稱和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等假定條件，交易雙方之間簽訂的契約是完全的，其著眼點(diǎn)在于事前對(duì)交易雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)約定或安排。而不完全契約理論較之晚了近30年才逐漸發(fā)展起來，最早由羅納德·科斯提出，他認(rèn)為長期契約具有不確定性，只能約定原則性條款，具體細(xì)則需要締約后再具體約定。后來，桑福德·格羅斯曼、奧利弗·哈特、約翰·穆爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)表的一系列論著奠定了不完全契約理論的地位，而且其理論觸角不斷向政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科延伸。盡管不完全契約理論發(fā)展過程中出現(xiàn)了交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論等不同分支，但其基本觀點(diǎn)一致，認(rèn)為基于人的有限理性、信息不對(duì)稱等原因，締約雙方不能完全預(yù)見履約期間可能發(fā)生的問題，無法締結(jié)明確規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的契約。

（二）PPP項(xiàng)目合同的不完全性分析

PPP合同體系紛繁復(fù)雜，涉及政府、政府出資代表、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本投資人、項(xiàng)目公司、融資機(jī)構(gòu)、承包商、供應(yīng)商以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等多主體之間的協(xié)議關(guān)系，包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、融資合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是代表政府方的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽署的涉及雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配等事宜的協(xié)議，經(jīng)政府批準(zhǔn)方可生效，具有行政協(xié)議性質(zhì)，在PPP合同體系中具有基礎(chǔ)和核心地位。PPP項(xiàng)目合同具有很強(qiáng)的不完全性，政府方與社會(huì)資本方難以在協(xié)議中對(duì)未來雙方所有權(quán)利義務(wù)均作清晰明確規(guī)定，除了理性有限、信息不對(duì)稱等不完全契約的共性原因外，還有其自身的獨(dú)特成因。第一，參與主體關(guān)系復(fù)雜。政府與社會(huì)資本方的合作伙伴關(guān)系是締約基礎(chǔ)，同時(shí)還存在政府與社會(huì)資本方的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系、政府與實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的代理關(guān)系、政府與項(xiàng)目公司之間的特許經(jīng)營關(guān)系、政府與社會(huì)大眾之間的服務(wù)供給關(guān)系等，整個(gè)PPP項(xiàng)目合同運(yùn)作較普通民商事合同要復(fù)雜很多，制訂平衡各方利益要求、具有執(zhí)行力的詳細(xì)協(xié)議難度頗大。第二，合作周期長。PPP項(xiàng)目合同涉及的多為供水供熱供氣、污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、交通運(yùn)輸?shù)裙彩聵I(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合作周期一般都在10年以上，較長的可達(dá)30年。由于合同周期長，對(duì)過程中雙方行為實(shí)現(xiàn)的預(yù)期存在困難，難以簽訂涉及全部權(quán)利義務(wù)的詳細(xì)、明確的合同。第三，客觀環(huán)境影響較大。與一般民商事合同不同，PPP項(xiàng)目合同更容易受到政治、經(jīng)濟(jì)、法律、政策等環(huán)境的影響，如法律政策變化、政府官員換屆等因素可能使得政府的合同承諾得不到兌現(xiàn)或不能全部兌現(xiàn)；PPP項(xiàng)目投資巨大，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，政府方的財(cái)政支付能力、社會(huì)資本方的投資能力均會(huì)受到影響，進(jìn)而影響雙方履約行為。在履約環(huán)境不穩(wěn)定的條件下，協(xié)議即便制訂得再具體，其實(shí)施都存在不確定性。因此，PPP項(xiàng)目合同的不完全性較之普通合同更為突出，由此帶來合同雙方的機(jī)會(huì)主義行為也更值得警惕。

二、PPP項(xiàng)目合同的不完全性與雙邊機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目往往涉及政府方和社會(huì)資本方重大利益，交易雙方基于自身利益考量的機(jī)會(huì)主義行為難以避免，在合同不完全的前提下，雙方均存在機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府方機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目多數(shù)出自公共利益需要，政府是公共利益的代言人，但是政府受到“公共人”與“經(jīng)濟(jì)人”雙重角色影響，也存在自身的特殊利益，如爭取中央財(cái)政資源支持、實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等。在PPP項(xiàng)目中，上下級(jí)政府、不同地方政府之間往往存在不同需求和目標(biāo)進(jìn)而產(chǎn)生利益沖突；即便同一政府也是具有多層目標(biāo)與多樣需求的利益主體，其不同部門之間也有利益沖突，如參與PPP項(xiàng)目的決策部門、規(guī)劃部門、財(cái)政部門、建設(shè)部門、環(huán)保部門、行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)等部門或單位都有自己的利益訴求。在不同利益難以整合的情況下，PPP項(xiàng)目能否得到政府支持和順利推動(dòng)就存在不確定性，政府方在履行項(xiàng)目合同方面可能出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義傾向，如在PPP項(xiàng)目中濫用行政優(yōu)益權(quán)從而損害社會(huì)資本方利益。此外，在PPP項(xiàng)目合同實(shí)踐中，政府方可能存在利用社會(huì)資本方資產(chǎn)專用性進(jìn)行“要挾”的機(jī)會(huì)主義行為。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)往往強(qiáng)調(diào)配套性，一些基礎(chǔ)設(shè)施和特殊設(shè)備一旦投入，很難再轉(zhuǎn)換用途。當(dāng)專用性資產(chǎn)投入到一定程度，政府方往往以此作為雙方博弈的“籌碼”，使得社會(huì)資本方處于不利地位。

政府方是由人組成的組織體，政府官員的行為受到黨紀(jì)國法的制約，但根據(jù)公共選擇理論，政府官員在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中也有自身利益的考量，追求自我利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”邏輯并未完全失效。無論是PPP項(xiàng)目合同的訂立還是履行，政府方均占據(jù)著主導(dǎo)地位，如PPP項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)階段，政府官員通常會(huì)支持績效優(yōu)秀的項(xiàng)目，因?yàn)槠漭^大或巨大投資有助于地方GDP總量的增長，符合政府官員的政績期待。但PPP項(xiàng)目全生命周期長，實(shí)施過程中往往要經(jīng)歷多次政府換屆。上一屆政府主政官員極力支持的項(xiàng)目，新一屆政府主政官員的支持意愿具有不確定性，尤其是政府補(bǔ)貼類項(xiàng)目一旦到了運(yùn)營階段，由于不再滿足政府官員的政績?cè)隽恳蠓炊?cái)政支出壓力增加，政府方就可能存在財(cái)政支付意愿不足或不履行PPP項(xiàng)目合同的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府具有對(duì)資金使用情況、績效情況、工程進(jìn)度和質(zhì)量等方面的監(jiān)管權(quán)力，政府官員在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，存在“設(shè)租”“尋租”等機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，“由于缺乏健全的約束機(jī)制，具有機(jī)會(huì)主義傾向的政府官員就會(huì)為獲取暴利或輕松的工作環(huán)境而頻繁設(shè)租、尋租或低效率工作。”PPP項(xiàng)目合同的不完全性給政府方提供了以上機(jī)會(huì)主義行為的可能性空間，“這種不完備契約的存在就為代理人追求個(gè)人效用最大化提供了條件?！?/p>

（二）社會(huì)資本方機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)

雖然社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目合作并完成預(yù)期公共服務(wù)目標(biāo)需要履行一定的社會(huì)責(zé)任，但其主要目的在于獲取長期而穩(wěn)定的投資回報(bào)、實(shí)現(xiàn)資本的利潤增值，資本的逐利天性并非因涉及公共服務(wù)項(xiàng)目而消失。在PPP項(xiàng)目合同訂立前階段，為了在項(xiàng)目招拍掛活動(dòng)中從眾多競爭者中獲得競爭優(yōu)勢(shì)，社會(huì)資本方可能會(huì)隱瞞其真實(shí)財(cái)務(wù)狀況或夸大其經(jīng)濟(jì)實(shí)力或報(bào)價(jià)較低，而到了合同履行階段，社會(huì)資本方需要考慮自身的投入成本和利潤空間，基于協(xié)議對(duì)建設(shè)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不完全性，社會(huì)資本方存在偷工減料、以次充好、變動(dòng)工程設(shè)計(jì)、降低服務(wù)水平等節(jié)約成本、損害公共利益的機(jī)會(huì)主義行為。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營后，政府維持合作的意愿更為強(qiáng)烈，項(xiàng)目破產(chǎn)或公共服務(wù)中斷的政治責(zé)任是沉重的，利用政府的這種心理，社會(huì)資本實(shí)施“敲竹杠”的機(jī)會(huì)主義行為便存在可能性。PPP項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，社會(huì)資本方通常組成聯(lián)合體參與項(xiàng)目，參與主體還包括金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)運(yùn)營承包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)技術(shù)咨詢單位等，項(xiàng)目公司也由多個(gè)股東聯(lián)合組成，不同參與主體利益訴求有所差別，受到基于自身利益考量的機(jī)會(huì)主義選擇的影響，履行項(xiàng)目合同的一致行動(dòng)難免存在阻力。此外，由于社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中專用性資產(chǎn)投入較大，擔(dān)心“套牢”或被政府方“敲竹杠”的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方充分投資的積極性會(huì)被抑制，導(dǎo)致其對(duì)專用性資產(chǎn)不愿投資或投資不足，從而給項(xiàng)目中斷乃至失敗帶來風(fēng)險(xiǎn)。尤其針對(duì)PPP項(xiàng)目合同沒有載明的投資，社會(huì)資本方不愿投資的機(jī)會(huì)主義行為可能性更大，專用性投資會(huì)遠(yuǎn)低于公共利益需要的最優(yōu)水平。

在PPP項(xiàng)目合同實(shí)踐中，政府方與社會(huì)資本方的機(jī)會(huì)主義行為往往是緊密聯(lián)系在一起的，如政府方一旦在“尋租”中被“俘獲”，社會(huì)資本方實(shí)施降低工程和服務(wù)質(zhì)量的機(jī)會(huì)主義行為可能性更大；再如政府方利用專用性資產(chǎn)問題“敲竹杠”，社會(huì)資本方投資不足的機(jī)會(huì)主義行為可能性更大。

三、機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)防范之路徑

（一）合同完善的思路與舉措

⒈以立法理性彌補(bǔ)合同不完全性。就合同不完全性帶來的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)防范而言，提升項(xiàng)目合同本身的完備性無疑是最直接、有效的思路與舉措。立法建制需要全面掌握相關(guān)信息，立法成果代表著多數(shù)人的理性共識(shí)，在較為完善的法律規(guī)范框架下簽署合同可獲得較多規(guī)范性指南，能夠一定程度上克服具體PPP項(xiàng)目合同中由于雙方理性不足、信息不對(duì)稱導(dǎo)致的合同不完全性。

目前，PPP立法主要限于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015修正）和國家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部門制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015）兩部部門規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件，法律位階低、約束力不強(qiáng)，缺乏專門的PPP法律和行政法規(guī)，而且相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件由于制定主體不同而在社會(huì)資本范疇、監(jiān)管主體職能定位、PPP項(xiàng)目與特許經(jīng)營的關(guān)系等方面存在矛盾之處。法律供給的不足和沖突必然對(duì)PPP項(xiàng)目合同實(shí)踐帶來不確定性因素，使其不完全性現(xiàn)象難以改觀。因此，應(yīng)在整合當(dāng)前規(guī)章、規(guī)范性文件基礎(chǔ)上結(jié)合PPP項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)踐中的問題由國務(wù)院制定相關(guān)條例，條件成熟時(shí)由全國人大制定相關(guān)法律，再配套以部門性、地方性實(shí)施細(xì)則及相關(guān)規(guī)范性文件。PPP法規(guī)體系應(yīng)具體規(guī)定操作流程、采購方式、績效評(píng)估與監(jiān)督管理等內(nèi)容，明確PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目運(yùn)營以及項(xiàng)目移交等各個(gè)階段參與方的具體權(quán)利與義務(wù)，以克服PPP項(xiàng)目合同的不完全性。

⒉增強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同主體締約能力。PPP項(xiàng)目合同的不完全性是必然存在的，但現(xiàn)實(shí)中的締約雙方可能達(dá)不到一般經(jīng)濟(jì)人的有限理性水準(zhǔn)。無論政府方還是社會(huì)資本方，多數(shù)單位和部門對(duì)PPP模式這一新型治理工具尚不熟悉，缺乏具備嫻熟操作能力的專業(yè)人員，締約能力和水平與理想的PPP項(xiàng)目合同要求尚有很大距離，因此應(yīng)提升PPP項(xiàng)目雙方管理和締約團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化水平。根據(jù)不同PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求，雙方管理和締約團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)包含行政管理、法律、財(cái)務(wù)、工程技術(shù)、談判等方面的專業(yè)人員。對(duì)于政府方而言，項(xiàng)目較多的政府部門應(yīng)當(dāng)組建專職PPP項(xiàng)目管理和締約團(tuán)隊(duì)或者成立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其他涉及PPP項(xiàng)目的政府部門應(yīng)當(dāng)保持一定數(shù)量的專職人員，同時(shí)聘用項(xiàng)目實(shí)施部門、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、工程咨詢機(jī)構(gòu)等兼職人員，保證在必要時(shí)參與PPP管理和締約。

⒊出臺(tái)類型化的PPP項(xiàng)目示范合同文本。目前，《財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南》和《國家發(fā)展和改革委員會(huì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》對(duì)PPP項(xiàng)目合同訂立起著重要的指引作用，但它們都只是指南而不是示范合同文本，沒有考慮到不同專業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的個(gè)性和特色。各管理部門應(yīng)當(dāng)在參考該兩項(xiàng)合同指南的基礎(chǔ)上制訂本部門和專業(yè)領(lǐng)域的合同示范文本，如《政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP合同示范文本》《污水處理工程PPP項(xiàng)目合同示范文本》《旅游開發(fā)PPP項(xiàng)目合同示范文本》《醫(yī)療設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目合同示范文本》《養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目合同示范文本》《地下綜合管廊PPP項(xiàng)目合同示范文本》《智慧城市工程PPP項(xiàng)目合同示范文本》等，以體現(xiàn)不同專業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同所需要的具體條款設(shè)計(jì)和特色，為細(xì)化PPP項(xiàng)目合同相關(guān)條款提供準(zhǔn)則和參考。

⒋預(yù)先設(shè)計(jì)再談判、再締約機(jī)制?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！钡玃PP項(xiàng)目合同周期長、不完全特征明顯，而相關(guān)法律政策不斷變化，這些都使得原初的合同權(quán)利義務(wù)設(shè)計(jì)方案容易出現(xiàn)局限或缺陷，再談判或再締約難以避免，盡管涉及社會(huì)資本主體、項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、核心違約責(zé)任等項(xiàng)目合作實(shí)質(zhì)性內(nèi)容條款難以改變，但其他非核心內(nèi)容存在再談判或再締約空間。據(jù)世界范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目調(diào)查，再談判比例多達(dá)40%以上。無論財(cái)政部還是國家發(fā)展和改革委員會(huì)的合同指南均僅涉及雙方爭議及其解決機(jī)制，缺乏明確的再談判、再締約機(jī)制設(shè)計(jì)，在出現(xiàn)相關(guān)爭議時(shí)雙方如何再談判、再締約的隨意性較大，增添了雙方實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的風(fēng)險(xiǎn)。在制訂初始PPP項(xiàng)目合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)再談判、再締約的啟動(dòng)條件、啟動(dòng)方式、程序安排、雙方的權(quán)利義務(wù)作出初步性設(shè)置和安排，以預(yù)防和減少雙方機(jī)會(huì)主義風(fēng)。

（二）合同監(jiān)管的思路與舉措

毋庸置疑，公開、高效和嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制是防范PPP項(xiàng)目合同機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑，當(dāng)前PPP項(xiàng)目合同監(jiān)管機(jī)制需從構(gòu)建多元監(jiān)管主體格局、前移審計(jì)端口、改進(jìn)績效評(píng)價(jià)及其兌現(xiàn)支付方法和提升監(jiān)管智能化水平等方面進(jìn)行優(yōu)化。

⒈構(gòu)建多元監(jiān)管主體格局。PPP項(xiàng)目合同政府方既作為合同一方，同時(shí)又行使監(jiān)管職能，這在一定程度上難以避免PPP項(xiàng)目合同不完全性帶來的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，既定條件下有可能助長政府官員機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。目前，在中央層面，財(cái)政部已成立政府與社會(huì)資本合作中心，主要承擔(dān)PPP相關(guān)的政策研究、咨詢培訓(xùn)、能力建設(shè)等工作，其通過開展PPP示范項(xiàng)目建設(shè)等實(shí)質(zhì)上也行使了一定的監(jiān)督和管理職能，較之于地方政府來說具有一定的獨(dú)立性。在地方層面，可考慮成立各級(jí)PPP委員會(huì)作為第三方監(jiān)管主體，成員可以由政府部門、企業(yè)、高校、社會(huì)團(tuán)體等相關(guān)人員組成。應(yīng)對(duì)其職權(quán)范圍、職責(zé)內(nèi)容等加以明確規(guī)定，以保證其獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)力。PPP委員會(huì)組織PPP項(xiàng)目專家?guī)斐蓡T的遴選、管理與項(xiàng)目評(píng)審，對(duì)PPP項(xiàng)目合同訂立、履行進(jìn)行監(jiān)督和管理。同時(shí)，應(yīng)通過加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息披露，建立健全公眾投訴平臺(tái)、熱線電話、網(wǎng)絡(luò)問卷、聽證會(huì)等途徑加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)公眾參與PPP項(xiàng)目全生命周期各個(gè)階段的監(jiān)督。

⒉前移審計(jì)端口。PPP實(shí)踐中，審計(jì)主要存在于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營階段，缺乏對(duì)合同訂立及其核心條款的關(guān)注。而PPP項(xiàng)目合同本身一旦固化，很大程度上決定了后期項(xiàng)目的質(zhì)量高低，如風(fēng)險(xiǎn)分配不公平、回報(bào)機(jī)制不合理、融資安排不當(dāng)?shù)缺厝粚?duì)項(xiàng)目質(zhì)量和效率產(chǎn)生較大影響。故而應(yīng)改革傳統(tǒng)審計(jì)監(jiān)督做法，將審計(jì)向合同訂立階段前移，重點(diǎn)審計(jì)合同條款的合法性、合理性和完備性。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審核風(fēng)險(xiǎn)分配、回報(bào)機(jī)制、定價(jià)機(jī)制、績效考核等核心條款，如審核社會(huì)資本是否承擔(dān)投融資、運(yùn)營、維護(hù)、市場變化等風(fēng)險(xiǎn)，回報(bào)機(jī)制是否具有激勵(lì)性，是否明晰項(xiàng)目基準(zhǔn)成本、定價(jià)及調(diào)整規(guī)則，績效考核條款是否明確產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和考核措施等。

⒊改善績效評(píng)價(jià)及其兌現(xiàn)支付方法。在PPP項(xiàng)目監(jiān)管過程中，為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，政府方需要運(yùn)用評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)社會(huì)資本方的履約行為和履約結(jié)果進(jìn)行績效水平評(píng)價(jià)，其結(jié)果作為政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的給付標(biāo)準(zhǔn)及付費(fèi)、特許期調(diào)整的參考依據(jù)?？冃е笜?biāo)的設(shè)置力求客觀，降低主觀指標(biāo)比重，增加定量指標(biāo)比重，使得計(jì)算出的分值反映項(xiàng)目真實(shí)績效水平。關(guān)于績效評(píng)價(jià)后的政府付費(fèi)或補(bǔ)貼兌現(xiàn)支付方法，實(shí)踐中政府多采用評(píng)價(jià)得分與付費(fèi)比值聯(lián)動(dòng)的支付方法，對(duì)于服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)明確、考核指標(biāo)簡單清晰的項(xiàng)目，這種兌現(xiàn)支付方法具有易操作優(yōu)勢(shì)，但一旦考核評(píng)價(jià)結(jié)果出現(xiàn)偏差，其負(fù)面效應(yīng)也很明顯，故對(duì)于服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)較為復(fù)雜的項(xiàng)目，宜采用按得分區(qū)級(jí)等級(jí)付費(fèi)的兌現(xiàn)支付方法，也就是設(shè)定不同付費(fèi)比例的對(duì)應(yīng)分?jǐn)?shù)等級(jí)區(qū)級(jí)，同一等級(jí)區(qū)間的得分均按同一比例付費(fèi)，以減少評(píng)價(jià)結(jié)果偏差帶來的負(fù)面效應(yīng)。

⒋提升監(jiān)管智能化水平。在PPP監(jiān)管實(shí)踐中，傳統(tǒng)監(jiān)管手段成本較高且受到人為因素影響較多，一定程度上放大了機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)依托PPP綜合信息平臺(tái)，建立統(tǒng)一的PPP監(jiān)管系統(tǒng)；開展關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和應(yīng)用示范，推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技與PPP監(jiān)管深度融合，建立健全數(shù)據(jù)資源共享體系，逐步提升監(jiān)管的智能化水平，提高監(jiān)管效率。

（三）合同激勵(lì)的思路與舉措

合理的激勵(lì)機(jī)制可以在政府方與社會(huì)資本方雙方之間形成一致有效的行為驅(qū)動(dòng)力，有助于雙方之間“伙伴關(guān)系”的改善，并在一定程度上彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目合同的不完全性，減少“敲竹杠”等機(jī)會(huì)主義行為。

⒈合理分配項(xiàng)目剩余控制權(quán)。剩余控制權(quán)這一概念由哈特提出，是指在不完全契約中擁有權(quán)利的一方對(duì)于事前缺乏明確規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行處理、決策的權(quán)利，擁有剩余控制權(quán)的一方可以在契約過程中處理和使用關(guān)鍵資源。剩余控制權(quán)的合理配置能夠激勵(lì)資產(chǎn)的專用性投資，一定程度上減少不完全契約出現(xiàn)“敲竹杠”問題。

剩余控制權(quán)分配理論最初的目的是解決私人部門合作產(chǎn)生的權(quán)利沖突問題。后來有學(xué)者開始研究公私合作關(guān)系中的剩余控制權(quán)配置問題，其中最為著名的有兩種理論：一是BG理論，系貝斯利和加塔克針對(duì)純公共產(chǎn)品生產(chǎn)提出的；二是FM理論，系弗蘭西斯科尼和穆素針對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)提出的。根據(jù)BG理論，控制權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予更關(guān)心項(xiàng)目產(chǎn)出的一方，公私合作生產(chǎn)純公共產(chǎn)品領(lǐng)域，由于公共部門通常比私人部門更關(guān)心產(chǎn)品供給質(zhì)量，所有權(quán)和控制權(quán)應(yīng)當(dāng)分配給公共部門。FM理論則將項(xiàng)目產(chǎn)品公共化程度作為剩余控制權(quán)的重要考量因素：第一，項(xiàng)目產(chǎn)品公共化程度很高，控制權(quán)應(yīng)配置給更關(guān)心項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量的一方，不需要考慮各方投資的重要性程度；第二，項(xiàng)目產(chǎn)品公共化程度很低，控制權(quán)應(yīng)配置給主要投資人，不需要考慮各方對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量的關(guān)心度；第三，項(xiàng)目產(chǎn)品公共化程度不高不低，雙方投資對(duì)項(xiàng)目的重要性相當(dāng)，控制權(quán)應(yīng)配置給不太關(guān)心項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量的一方；第四，其余情況下雙方分享剩余控制權(quán)，可以由雙方事先約定在某些事項(xiàng)上由某一方享有控制權(quán)。此外，根據(jù)梯若爾的修正不完全契約理論，如果能夠有效率地解決信息不對(duì)稱問題，通過動(dòng)態(tài)協(xié)商或再締約程序可以實(shí)現(xiàn)不完全契約的準(zhǔn)完全化，也就是政府方能夠進(jìn)行有效率的項(xiàng)目管理，即便純公共產(chǎn)品以及公共化程度很高的產(chǎn)品，剩余控制權(quán)也可以配置給社會(huì)資本。

反觀我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)最后都要?dú)w屬于政府，政府基本完全掌握著剩余控制權(quán)。非特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方建設(shè)完畢便按約定將項(xiàng)目交給政府方；特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方在特許經(jīng)營期內(nèi)行使一定的管理權(quán)，運(yùn)營到期社會(huì)資本方向政府方移交項(xiàng)目。未經(jīng)政府的書面批準(zhǔn)，社會(huì)資本方一概不得對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)采取轉(zhuǎn)讓、設(shè)置擔(dān)保權(quán)等處置方式。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目關(guān)乎公共利益，政府方的控制和監(jiān)管無可厚非，但如果這種控制權(quán)過于嚴(yán)格，既可能會(huì)影響到資產(chǎn)盤活、物權(quán)效力發(fā)揮甚或投融資需求，也可能會(huì)影響到社會(huì)資本方的投資積極性，加大對(duì)專用性投資采取機(jī)會(huì)主義行為的風(fēng)險(xiǎn)，最終影響社會(huì)公眾的各種需求和利益。因此，政府方需要衡量各種利害關(guān)系，合理配置剩余控制權(quán)?；诓煌耆跫s及其修正理論，PPP項(xiàng)目剩余控制權(quán)的合理配置主要考慮三種因素：一是PPP項(xiàng)目的公共化程度；二是當(dāng)前PPP項(xiàng)目信息披露等制度及其實(shí)施能否克服信息不對(duì)稱弊端；三是政府方能否對(duì)項(xiàng)目實(shí)施有效管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。在相關(guān)條件成熟時(shí)，可以在考量上述三種因素基礎(chǔ)上向社會(huì)資本方分配某些事項(xiàng)的剩余控制權(quán)，以激勵(lì)社會(huì)資本投資積極性和減少機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。

⒉建立健全雙方信任機(jī)制。在PPP項(xiàng)目合同實(shí)踐中，政府方與社會(huì)資本方并非“一攬子”交易關(guān)系，而是長期合作戰(zhàn)略關(guān)系，健全雙方之間信任機(jī)制是維護(hù)長期合作關(guān)系的基礎(chǔ)，可以在一定程度上減少雙方的機(jī)會(huì)主義行為。信任可以分為能力信任和善意信任，前者反映合作方履行自身責(zé)任的客觀能力，后者反映合作方履行自身責(zé)任以期與人為善的主觀動(dòng)機(jī)。社會(huì)資本方取得政府方能力信任主要通過展示自身的專業(yè)技能、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、管理協(xié)調(diào)能力來體現(xiàn)，通過項(xiàng)目建設(shè)成果和運(yùn)營質(zhì)量來體現(xiàn)；政府方取得社會(huì)資本方能力信任主要通過配套設(shè)施建設(shè)、相關(guān)審批事項(xiàng)的順利完成來體現(xiàn)，如果相關(guān)事項(xiàng)超出PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)權(quán)限范圍，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向相關(guān)部門和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)反映和溝通以使項(xiàng)目進(jìn)程順利進(jìn)行。善意信任水平與機(jī)會(huì)主義行為具有更為密切的關(guān)系，也就是說，政府方和社會(huì)資本方在合作過程中所作的決策會(huì)考慮到對(duì)方利益而自覺履行責(zé)任，這樣就會(huì)減少機(jī)會(huì)主義行為傾向。因此，為提升雙方之間的信任水平，除了雙方需要通過踐諾守約的誠信行為增強(qiáng)互信外，還應(yīng)建立健全信息共享機(jī)制和常態(tài)性溝通機(jī)制。除了通過PPP綜合信息平臺(tái)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整、充分披露項(xiàng)目關(guān)鍵信息外，雙方還應(yīng)共同構(gòu)建信息共享平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營的動(dòng)態(tài)性信息，并可通過信息簡報(bào)形式向雙方團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人呈報(bào)重要信息；建構(gòu)常態(tài)性溝通機(jī)制，通過月會(huì)、季會(huì)、年會(huì)等方式促進(jìn)雙方進(jìn)行充分溝通，共同商討解決一些爭議性問題和未來導(dǎo)向性主題。

⒊建立健全聲譽(yù)機(jī)制。聲譽(yù)機(jī)制主要利用社會(huì)聲譽(yù)約束PPP項(xiàng)目合同主體的投機(jī)行為，如政府官員會(huì)考量政府形象和自身聲譽(yù)，社會(huì)資本方會(huì)考量企業(yè)聲譽(yù)對(duì)雙方長期合作關(guān)系以及未來市場競爭優(yōu)勢(shì)的影響，良好的聲譽(yù)機(jī)制會(huì)讓合同主體不輕易利用PPP項(xiàng)目合同不完全性實(shí)施投機(jī)行為。

建立健全聲譽(yù)機(jī)制應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：第一，對(duì)社會(huì)資本方投入的專用性資產(chǎn)可以采取企業(yè)標(biāo)志形式將其與投資者聲譽(yù)緊密聯(lián)系起來，使得其投入得到無形資產(chǎn)回報(bào)，激勵(lì)其投資積極性。第二，建立社會(huì)資本方征信檔案，政府方或其他商業(yè)主體在與社會(huì)資本方建立合作關(guān)系前，可以對(duì)其聲譽(yù)信息進(jìn)行查詢，從而有效遏制其機(jī)會(huì)主義行為。第三，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營良好的社會(huì)資本方給予榮譽(yù)激勵(lì)，可以通過建立優(yōu)秀PPP合作企業(yè)庫、網(wǎng)上公開表彰等方式賦予優(yōu)秀社會(huì)資本方以榮譽(yù)，從而為其在今后的各類項(xiàng)目競爭中增加優(yōu)勢(shì)。第四，開展PPP項(xiàng)目社會(huì)服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)活動(dòng)。社會(huì)資本方的聲譽(yù)可將服務(wù)對(duì)象滿意度作為重要指標(biāo)來考量，應(yīng)建立服務(wù)對(duì)象滿意度動(dòng)態(tài)信息反饋機(jī)制，優(yōu)化服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)體系，增加服務(wù)對(duì)象滿意度在項(xiàng)目考核中的權(quán)重。