現(xiàn)代規(guī)制工具中的個(gè)人身份信息認(rèn)證研究

周澤中，王學(xué)輝

（1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2.西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

一、問(wèn)題的提出

大數(shù)據(jù)云端、人工智能技術(shù)等核心字眼的出現(xiàn)和普及，皆明示著人類已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地邁向數(shù)字社會(huì)，其中個(gè)人信息的利用與保護(hù)亦不可避免地成為數(shù)字社會(huì)的重要制度基石。然而，在我們嘆服科技發(fā)展日新月異的同時(shí)，更需要謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)日益增多、紛繁復(fù)雜的個(gè)人信息處理行為。2021年施行的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）既要求個(gè)人信息處理者保障個(gè)人信息安全，又需要實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息的充分合理利用[1]。通過(guò)系統(tǒng)檢索和對(duì)比分析既有的研究文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)目前研究視域和關(guān)注主題相對(duì)比較集中，大多數(shù)學(xué)者選擇立足于各自擅長(zhǎng)的知識(shí)領(lǐng)域展開深度剖析，力求在理論和實(shí)踐層面構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)的堅(jiān)實(shí)藩籬[2]。然而，由于受到新冠肺炎疫情影響，各級(jí)人民政府或者第三方機(jī)構(gòu)①在積極應(yīng)對(duì)疫情防控的過(guò)程中，運(yùn)用健康碼、行程卡等手段收集個(gè)人身份信息，進(jìn)而根據(jù)公民的個(gè)人身份信息作出事實(shí)認(rèn)證結(jié)論，采取相應(yīng)的行為評(píng)價(jià)和限制措施。這些措施確實(shí)能夠有助于提升治理效能和減少治理成本。筆者從密切跟蹤的兩則社會(huì)焦點(diǎn)事件，能夠窺見政府或者第三方機(jī)構(gòu)在收集處理個(gè)人身份信息的過(guò)程中，經(jīng)常運(yùn)用“認(rèn)證+信用懲戒”“認(rèn)證+限制出行”等方式實(shí)施信息監(jiān)管和精準(zhǔn)治理。例如，2021 年8月15 日，湖北省鄂州市鄂城區(qū)疫情防控指揮部發(fā)布通告，明確規(guī)定將無(wú)故不接種新冠疫苗納入個(gè)人誠(chéng)信記錄，將個(gè)體新冠疫苗接種情況與個(gè)人誠(chéng)信檔案直接掛鉤，借助“聲譽(yù)懲戒”機(jī)制達(dá)到全民檢疫的信息監(jiān)管效果②。再如，2021 年8 月29 日，湖南省長(zhǎng)沙市軌道交通集團(tuán)發(fā)布公告，宣布即日起長(zhǎng)沙地鐵在原有查驗(yàn)電子健康碼基礎(chǔ)上，將對(duì)所有進(jìn)站乘客增加查驗(yàn)新冠疫苗接種記錄；未接種新冠疫苗的乘客，須登記姓名、聯(lián)系方式、身份證號(hào)碼、家庭住址、未接種原因等信息后，方可進(jìn)站乘車。這就意味著將公民疫苗接種情況與日常乘車出行自由直接掛鉤③。

以上事例反映出政府或者第三方機(jī)構(gòu)針對(duì)個(gè)人身份信息作出事實(shí)認(rèn)證和行為評(píng)價(jià)，展示了信息技術(shù)的強(qiáng)大規(guī)制效用。但是，公民的疫苗接種情況、誠(chéng)信檔案情況可分別劃歸《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十八條明確規(guī)定的“醫(yī)療健康、金融賬戶”等范圍，這些信息同屬于法定的“敏感個(gè)人信息”。相較于其他一般性的個(gè)人信息，這些基本身份信息具有更為顯著的隱私性和敏感性等特征。慮及于此，有必要細(xì)致審思和全面防范個(gè)人身份信息認(rèn)證工具可能被濫用或者存在功能異化的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。本文擬將圍繞個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的基本內(nèi)涵、制度功能以及法律規(guī)制等內(nèi)容逐層展開細(xì)致分析，以期能夠促進(jìn)這一規(guī)制工具的法治化、制度化和均衡化。

二、個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的基本內(nèi)涵

政府或者第三方機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人身份信息作出相應(yīng)的事實(shí)認(rèn)證和行為評(píng)價(jià)，使其融于政府規(guī)制和社會(huì)治理的整體框架之中，不僅可以全方位地呈現(xiàn)“個(gè)人身份信息”的多層結(jié)構(gòu)，而且能夠重新發(fā)掘“認(rèn)證”制度的時(shí)代意蘊(yùn)。前述內(nèi)容共同構(gòu)成了個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的基本內(nèi)涵。

（一）“個(gè)人身份信息”的多層結(jié)構(gòu)

從人類社會(huì)誕生之初，個(gè)人身份信息便已存在。彼時(shí)的個(gè)人身份信息儲(chǔ)存主要依靠個(gè)體大腦，處理方式則是最為常見的口耳相傳。線下社會(huì)情境中的個(gè)人身份信息雖然也是可識(shí)別的，但是僅僅停留在類似于長(zhǎng)相（肖像權(quán)）、稱呼（姓名權(quán)）等具體人格權(quán)的表現(xiàn)方式上，對(duì)它們的利用和保護(hù)至多也是局限于民法領(lǐng)域。而隨著人類大步邁入數(shù)字社會(huì)，生活方式和社交形態(tài)開始產(chǎn)生質(zhì)的變化，個(gè)人身份信息也不再僅僅通過(guò)人類大腦進(jìn)行記憶、儲(chǔ)存和處理，繼而借助于更為先進(jìn)多元的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行加工、整理，使其轉(zhuǎn)變?yōu)橐幌盗械臄?shù)據(jù)產(chǎn)品以供國(guó)家、社會(huì)和他人使用，此時(shí)的個(gè)人身份信息除體現(xiàn)前述具體人格權(quán)之外，還被發(fā)掘出了本身附加的重要財(cái)產(chǎn)價(jià)值[3]。數(shù)字社會(huì)中的個(gè)人身份信息具有強(qiáng)大的可利用性和可流通性，決定了它可以在不同主體之間自由流動(dòng)，政府或者第三方機(jī)構(gòu)在處理個(gè)人身份信息的活動(dòng)過(guò)程中，通常會(huì)將個(gè)人身份信息所承載的權(quán)利內(nèi)嵌于國(guó)家主導(dǎo)的“法秩序”體系范疇之中[4]。數(shù)據(jù)技術(shù)與政府規(guī)制的深度融合，使得個(gè)人身份信息被放置于互聯(lián)網(wǎng)之中，政府或者第三方機(jī)構(gòu)借助于云端上傳、共享傳送、公開認(rèn)證等處理手段，折射出了個(gè)人身份信息的多層結(jié)構(gòu)（見圖1）。

圖1 個(gè)人身份信息的多層結(jié)構(gòu)

首先，個(gè)人身份信息的生物屬性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第一千零三十四條第二款的規(guī)定，個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄，能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。由此可見，前述個(gè)人信息需要依附于自然人的生物內(nèi)容，并且基于特定身份提供判斷自然人生物特征的可識(shí)別性標(biāo)準(zhǔn)，由此能夠推導(dǎo)出個(gè)人身份信息應(yīng)當(dāng)是具有某種特定意義的內(nèi)容[5]?！睹穹ǖ洹贰秱€(gè)人信息保護(hù)法》皆要求個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的各種信息，需要相關(guān)處理主體進(jìn)行記錄、整理或者認(rèn)證等方式進(jìn)行固化，才能得到控制、利用及保護(hù)。個(gè)人身份信息的無(wú)體性，衍生出了其不能被獨(dú)占、強(qiáng)有力的人際流動(dòng)以及使用價(jià)值的凝聚增加等結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)[6]。個(gè)人身份信息作為特定自然人的重要表征，是符號(hào)原理普遍適用于人類社會(huì)的生物標(biāo)識(shí)，通過(guò)可識(shí)別的內(nèi)容表征建立起與自然人之間的客觀穩(wěn)定聯(lián)系[7]。與日常所謂的知識(shí)不同，個(gè)人身份信息并不密切關(guān)涉智力創(chuàng)造，而是由自然人自發(fā)生成的生物特點(diǎn)、人體畫像和活動(dòng)路線。

其次，個(gè)人身份信息的規(guī)范屬性。由于個(gè)人身份信息具有表征自然人的生物屬性，因而便與國(guó)家和社會(huì)對(duì)特定主體的評(píng)價(jià)認(rèn)證結(jié)果密切相關(guān)，具有更深層次的規(guī)范屬性，或者稱其為人格屬性。例如傳統(tǒng)民商事領(lǐng)域內(nèi)的姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)等人格權(quán)益，往往與個(gè)人身份信息存在密切的意義關(guān)聯(lián)。盡管數(shù)字社會(huì)已經(jīng)促成個(gè)人身份信息處理方式的重大轉(zhuǎn)變，但是個(gè)人身份信息仍舊是彰顯個(gè)體自由和尊嚴(yán)的最基本規(guī)范要素[8]。當(dāng)然，與傳統(tǒng)線下社會(huì)的個(gè)人身份信息存在顯著差異，數(shù)字社會(huì)中的個(gè)人身份信息具有更為鮮明的規(guī)范屬性。在數(shù)據(jù)云端的技術(shù)影響下，個(gè)人身份信息被適用于各種不同場(chǎng)景的分類、認(rèn)證和評(píng)價(jià)機(jī)制之中，構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)學(xué)界存在爭(zhēng)議的“第四代人權(quán)”之邏輯分點(diǎn)[9]。現(xiàn)代政府對(duì)于特定自然人的認(rèn)證評(píng)價(jià)不再憑借線下交流和經(jīng)驗(yàn)判斷等傳統(tǒng)方式進(jìn)行，而是將個(gè)人身份信息交付算法程序，經(jīng)由技術(shù)手段進(jìn)行分類、認(rèn)證和評(píng)級(jí)，由此形成自然人格和數(shù)字人格的規(guī)范混同，二者既有可能出現(xiàn)完全一致的理想狀態(tài)，也可能存在個(gè)別內(nèi)容不符甚至截然相反的不利局面，主要取決于數(shù)學(xué)算法和應(yīng)用平臺(tái)針對(duì)個(gè)人身份信息的計(jì)算使用水平，直接作用于個(gè)體評(píng)價(jià)的人格畫像，進(jìn)而影響自然人在社會(huì)生活中的行為自由與個(gè)人隱私。

再次，個(gè)人身份信息的秩序?qū)傩?。?jīng)由個(gè)人身份信息勾勒主體人格畫像，生物屬性與規(guī)范屬性得以融為一體。個(gè)人身份信息的財(cái)產(chǎn)利益和精神利益被無(wú)限放大，蘊(yùn)涵的商業(yè)價(jià)值和科研價(jià)值得到凸顯。政府和社會(huì)有足夠的內(nèi)驅(qū)動(dòng)機(jī)實(shí)施信息監(jiān)管和精準(zhǔn)治理，個(gè)體開始變得前所未有地透明公開，隱私也變得不再那么私密，可以直接通過(guò)算法進(jìn)行精確計(jì)算。個(gè)人身份信息不再局限于生物意義上的自然人表征，也不再被僅僅界定為規(guī)范意義上的具體人格權(quán)，而是逐漸成為國(guó)家主導(dǎo)認(rèn)證和維護(hù)社會(huì)秩序的核心要素，具有顯著的效用性和稀缺性等特征，能夠滿足商業(yè)經(jīng)濟(jì)、政府規(guī)制和社會(huì)治理等現(xiàn)實(shí)需要。信息處理自動(dòng)化和信息傳播網(wǎng)絡(luò)化的技術(shù)發(fā)展，加速了個(gè)人身份信息的規(guī)?；占?、集約化整合和個(gè)體化認(rèn)證[10]。

（二）“認(rèn)證”制度的時(shí)代意蘊(yùn)

根據(jù)漢語(yǔ)的詞源解釋，“認(rèn)證”意指“辨認(rèn)并證實(shí)”，主要指向“法律上有職權(quán)之公務(wù)員，承認(rèn)某事實(shí)之存在，或某文件之真確而證明之”④。由此可延伸出認(rèn)證的邏輯結(jié)構(gòu)：主體是負(fù)有法定職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，對(duì)象是某種事實(shí)或者文件的客觀存在情況，行為則是主體針對(duì)內(nèi)容作出肯定或者否定的認(rèn)定結(jié)論。最為常見的認(rèn)證方式是我國(guó)古今通行的戶籍制度，即政府對(duì)所轄范圍內(nèi)的人口數(shù)量進(jìn)行登記、調(diào)查、記錄在冊(cè)的一項(xiàng)管理制度。當(dāng)然，古代戶籍制度的主要目的是為征收賦役、補(bǔ)充軍隊(duì)、調(diào)派勞役提供依據(jù)，夯實(shí)等第分化的封建統(tǒng)治秩序[11]。但是，隨著現(xiàn)代政府職能的不斷拓展，認(rèn)證形式已經(jīng)不再限于戶籍身份信息的登記核查、證件頒發(fā)，而是廣泛應(yīng)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，例如“質(zhì)量認(rèn)證”“產(chǎn)品認(rèn)證”“安全認(rèn)證”等表現(xiàn)形式層出不窮。這些現(xiàn)象無(wú)不表征著認(rèn)證逐漸發(fā)展成為國(guó)家的一項(xiàng)核心法律制度。

此種觀點(diǎn)也得到了域外認(rèn)證制度的經(jīng)驗(yàn)支持。西方國(guó)家認(rèn)證制度的原初形態(tài)同樣側(cè)重于身份認(rèn)證和財(cái)產(chǎn)認(rèn)證，主要為家庭人口登記、征兵、征稅和財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記等具體形式，后來(lái)發(fā)展為自然人的出生、死亡、遷移和涉及公共安全衛(wèi)生的傳染病等管理事項(xiàng)被逐步確立和納入強(qiáng)制性的國(guó)家認(rèn)證范圍。這就預(yù)示著國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立更加全面、精細(xì)且有效的認(rèn)證制度，對(duì)于國(guó)家認(rèn)證能力也提出了更高的要求。國(guó)家認(rèn)證模式從最初的“以家戶為單位”逐步發(fā)展為“關(guān)注人的個(gè)體特征”，從總體意義上的規(guī)模認(rèn)證到個(gè)體意義上的人格認(rèn)證[12]。據(jù)此，美國(guó)著名學(xué)者邁克爾·曼采取二分法，將國(guó)家權(quán)力分為專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力，認(rèn)證便是最為典型也是最為重要的一項(xiàng)基礎(chǔ)權(quán)力[13]。還有學(xué)者指出，國(guó)家對(duì)公民身份、財(cái)產(chǎn)、行為以及社會(huì)公共事務(wù)的認(rèn)證，最終都要?dú)w結(jié)到人和物的各種身體特征、社會(huì)特征和經(jīng)濟(jì)特征上，認(rèn)證是國(guó)家基本制度建設(shè)的基礎(chǔ)[14]。認(rèn)證制度既包含對(duì)人和物各種特征的確認(rèn)識(shí)別行為，也包含根據(jù)這些特征制定法律規(guī)范、設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施具體行為，而這些活動(dòng)的目的都是為了保障認(rèn)證制度的整體有效性。因此，筆者贊同這一觀點(diǎn)：認(rèn)證作為公民權(quán)利的另一種成本，是構(gòu)建良好法治國(guó)家和社會(huì)治理秩序的必要條件，也是政府應(yīng)該提供的一項(xiàng)公共物品[15]。

前文列舉的兩則社會(huì)事件，是由政府或者第三方機(jī)構(gòu)收集和處理個(gè)人身份信息，并以此作出相應(yīng)的事實(shí)認(rèn)證和行為評(píng)價(jià)。而此種行動(dòng)邏輯的生成，須歸因于我國(guó)現(xiàn)今大力推行的公私合作治理模式，倡導(dǎo)政府與社會(huì)共建共享共治。不同的規(guī)制主體依托先進(jìn)的數(shù)據(jù)算法技術(shù)，能夠很大程度地提升個(gè)人身份信息在公私部門之間的流轉(zhuǎn)效率和利用頻率，從而有助于重塑政府規(guī)制和社會(huì)治理的全過(guò)程。由此，本文所意指的“認(rèn)證”制度具有非常鮮明的時(shí)代意蘊(yùn)，體現(xiàn)為認(rèn)證主體和認(rèn)證結(jié)果的多元化（見圖2），既不同于傳統(tǒng)戶籍制度偏重于信息登記核查的事實(shí)認(rèn)證功能，也不同于西方語(yǔ)境下認(rèn)證權(quán)力專屬于國(guó)家的屬性限定。相反，政府或者第三方機(jī)構(gòu)作為認(rèn)證主體，針對(duì)個(gè)人身份信息進(jìn)行事實(shí)認(rèn)證和價(jià)值評(píng)判，有助于簡(jiǎn)化公私部門的決策認(rèn)知，助推公私合作治理的框架建構(gòu)與機(jī)制完善。

圖2 “認(rèn)證”制度的時(shí)代意蘊(yùn)

至此，將“個(gè)人身份信息”的多層結(jié)構(gòu)與“認(rèn)證”制度的時(shí)代意蘊(yùn)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，能夠概括出個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的基本內(nèi)涵。即政府或者第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)收集、處理個(gè)人身份信息，據(jù)此作出相應(yīng)的事實(shí)認(rèn)證和行為評(píng)價(jià)，會(huì)對(duì)公民個(gè)體自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的法律效果。

三、個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的制度功能

現(xiàn)代規(guī)制的目標(biāo)設(shè)定既要求尊重市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律和提升社會(huì)自治能力，還需要政府積極采取措施避免公民基本權(quán)利遭受來(lái)自其他個(gè)體的侵害。那么，面對(duì)紛繁復(fù)雜的規(guī)制任務(wù)和規(guī)制對(duì)象，僅僅依靠傳統(tǒng)的規(guī)制手段顯然有些力不從心，這也成為現(xiàn)代規(guī)制實(shí)踐面臨的主要難題之一。而個(gè)人身份信息認(rèn)證工具正是在政府和社會(huì)疲于應(yīng)對(duì)日益多元的治理任務(wù)、渴求更為有效多元的規(guī)制手段等現(xiàn)實(shí)情境之下興起的。

（一）治理手段革新與構(gòu)筑公私合作圖景

政府管理邁向公共治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程，催生出治理主體多元化、治理手段個(gè)性化的發(fā)展趨勢(shì)。自上而下的行政管理體制不足以完滿應(yīng)對(duì)日益增多的公共管理事務(wù)，政府需要呼吁市場(chǎng)和社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)合作的多元規(guī)制手段來(lái)構(gòu)筑公私合作圖景。個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的制度內(nèi)核便是源于此，旨在將治理主體多元和治理工具革新進(jìn)行實(shí)質(zhì)融貫，使之更為契合公共治理理論的題中要義[16]。

首先，個(gè)人身份信息認(rèn)證有助于整合多元治理主體的資源優(yōu)勢(shì)。一方面，數(shù)字政府建設(shè)衍生出的一系列新型監(jiān)管手段，使得普通民眾只需通過(guò)登錄支付寶、微信等應(yīng)用平臺(tái)，即可完成個(gè)人身份信息采集、處理和認(rèn)證等煩瑣手續(xù)，基本取代了以往借助于人工進(jìn)行信息登記、查詢、核驗(yàn)以及認(rèn)證等傳統(tǒng)手段。而這些信息化監(jiān)管手段的生成運(yùn)作得益于政府與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)合作，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)作為官方授權(quán)機(jī)構(gòu)，將公民個(gè)人健康信息的申報(bào)、處理以及后續(xù)認(rèn)證等公共權(quán)力授予騰訊和阿里等第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制度化地將市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域中的多元治理主體納入現(xiàn)代化的治理體系。另一方面，出于及時(shí)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的形勢(shì)需要，個(gè)人身份信息認(rèn)證以內(nèi)容簡(jiǎn)明、邏輯嚴(yán)密的表現(xiàn)形式，要求政府主要職能部門之間達(dá)成信息共享和監(jiān)管合作，制度化地處理使用、共享認(rèn)證公民個(gè)人身份信息，進(jìn)一步提升政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)適能力，提升行政系統(tǒng)的信息溝通技能和議事協(xié)調(diào)能力，緩解“一事一議”辦公、機(jī)構(gòu)各行其是、部門重復(fù)監(jiān)管等規(guī)制困境[17]。

其次，個(gè)人身份信息認(rèn)證有助于實(shí)現(xiàn)多元治理手段的功能革新。傳統(tǒng)的政府管理手段多為強(qiáng)制性、單方性，缺乏柔性協(xié)商等民主化色彩。而個(gè)人身份信息認(rèn)證則是在不斷革新治理手段的過(guò)程中創(chuàng)制的新型規(guī)制工具，其具有相對(duì)比較柔性、強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防和重視過(guò)程協(xié)商等特征，補(bǔ)充完善了政府規(guī)制活動(dòng)的“工具箱”[18]。個(gè)人身份信息認(rèn)證的作用方式可分為三類：一是以個(gè)體選擇為導(dǎo)向的治理效能，通過(guò)提供一些不同選項(xiàng)引導(dǎo)個(gè)體行為；二是以聲譽(yù)懲戒為基礎(chǔ)的治理效能，通過(guò)“認(rèn)證+信用監(jiān)管”等機(jī)制引導(dǎo)個(gè)體行為；三是利用個(gè)人身份信息認(rèn)證后的規(guī)范制定和政策執(zhí)行等手段，充分調(diào)動(dòng)政府與社會(huì)實(shí)施合作治理的自主性。

總體上，政府部門機(jī)構(gòu)之間的工作配合、政府與社會(huì)的多元治理主體合作，都需要有效的信息基礎(chǔ)和技術(shù)手段，而個(gè)人身份信息認(rèn)證恰恰在一定程度上滿足了信息整合、信息共享等現(xiàn)實(shí)需要，將解決復(fù)雜公共治理問(wèn)題的機(jī)制內(nèi)嵌于整個(gè)國(guó)家治理體系之中。

（二）數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展與深化國(guó)家信息義務(wù)

近年，政府積極發(fā)掘以“個(gè)人身份信息”為核心的一系列監(jiān)管規(guī)制工具，與之深刻關(guān)聯(lián)的是數(shù)字應(yīng)用平臺(tái)發(fā)展和公共行政結(jié)構(gòu)變遷。但是，數(shù)量龐雜、來(lái)源分散、形式多元的個(gè)人身份信息很難得到及時(shí)有效的整合處理，很有可能導(dǎo)致監(jiān)管主體和被監(jiān)管對(duì)象之間溝通失敗，從而陷入信息不對(duì)稱的決策僵局。故而，在信息技術(shù)高速發(fā)展的浪潮影響之下，出現(xiàn)了各類不同的數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)。此時(shí)，國(guó)家信息義務(wù)也不可避免地需要加以深化，主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：

首先，建基于數(shù)據(jù)技術(shù)的個(gè)人身份信息認(rèn)證工具能夠減輕傳統(tǒng)紙質(zhì)文檔資料儲(chǔ)存、管理等成本壓力，有助于推動(dòng)政府行政文牘檔案的更新?lián)Q代。然而，正是因?yàn)橥ㄟ^(guò)以算法為基礎(chǔ)單元建立數(shù)據(jù)庫(kù)和信息庫(kù)，進(jìn)行個(gè)人身份信息的認(rèn)證監(jiān)管，國(guó)家更有義務(wù)將監(jiān)管對(duì)象的身份信息予以精細(xì)化的分類建檔，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)有序整合和處理個(gè)人身份信息，優(yōu)化政府監(jiān)管服務(wù)的有效性[19]。從海量的個(gè)人身份信息數(shù)據(jù)庫(kù)之中，政府或者第三方機(jī)構(gòu)負(fù)有義務(wù)歸納概括出認(rèn)證對(duì)象行為的一般性規(guī)律，從而設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的認(rèn)證指標(biāo)體系，對(duì)個(gè)人身份信息進(jìn)行重新發(fā)掘、排列組合與提煉總結(jié)[20]。

其次，作為由政府認(rèn)證權(quán)力衍生而來(lái)的一種規(guī)制工具，個(gè)人身份信息認(rèn)證是借助各類應(yīng)用平臺(tái)對(duì)公民個(gè)體生物特征進(jìn)行分類記錄、畫像分析和深層處理的“精巧監(jiān)管裝置”，能夠有助于大幅簡(jiǎn)化傳統(tǒng)意義的人工登記、核驗(yàn)以及處理等程序內(nèi)容[21]。但是，隨著各類應(yīng)用平臺(tái)深度滲透影響到公民個(gè)體生活和社會(huì)秩序穩(wěn)定，政府更有義務(wù)為普通民眾創(chuàng)設(shè)更多可利用的信息選擇，應(yīng)當(dāng)充分保障和實(shí)現(xiàn)公民的信息知情權(quán)，而不能放任一些數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)無(wú)限制地采集、利用和認(rèn)證個(gè)人身份信息。政府或者第三方機(jī)構(gòu)作出簡(jiǎn)明、易查詢的個(gè)人身份信息認(rèn)證結(jié)論，旨在促使社會(huì)民眾更為了解相關(guān)情況，使之成為引導(dǎo)公民個(gè)體行為選擇、政府規(guī)范政策制定和社會(huì)集體反應(yīng)作出的信號(hào)。通過(guò)肉眼可見的符號(hào)標(biāo)識(shí)概括復(fù)雜的個(gè)人身份信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)“巧妙披露”相關(guān)內(nèi)容，以達(dá)成“有針對(duì)性的透明度”，縮減了大量瑣碎、空泛信息的理解時(shí)間和傳遞空間[22]。

總體上，隨著數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用平臺(tái)的發(fā)展普及，國(guó)家信息義務(wù)得以進(jìn)一步深化拓展，是個(gè)人身份信息認(rèn)證工具得以興起的重要緣由。認(rèn)證技術(shù)的便捷度、認(rèn)證過(guò)程的簡(jiǎn)明化、認(rèn)證結(jié)果的可及性，促使政府作為決策者和認(rèn)證實(shí)施者，社會(huì)和市場(chǎng)作為認(rèn)證受益者，公民作為認(rèn)證對(duì)象，都能及時(shí)地獲取各自需要的信息，這是個(gè)人身份信息認(rèn)證工具承載的重要制度功能。

（三）確保行政目的實(shí)現(xiàn)手段的新發(fā)展

現(xiàn)代政府運(yùn)用個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的主要?jiǎng)右蛟谟诮鉀Q“監(jiān)管難”的問(wèn)題，指向確保行政相對(duì)人履行監(jiān)管要求、維護(hù)行政秩序安定。面對(duì)社會(huì)人員流動(dòng)快速頻繁、疫情易發(fā)反復(fù)，政府作為公共利益的維護(hù)者，必須肩負(fù)起保障人民健康安全和社會(huì)公共福祉的任務(wù)使命。通常認(rèn)為，確保行政目的實(shí)現(xiàn)的手段主要分為兩個(gè)面向的行為表現(xiàn)：一是通過(guò)傳統(tǒng)的行政執(zhí)法手段確保公民履行相關(guān)義務(wù)；二是通過(guò)披露某些事實(shí)、禁止從事某項(xiàng)活動(dòng)等方式確保公民履行相關(guān)義務(wù)[23]。作為現(xiàn)代規(guī)制工具的個(gè)人身份信息認(rèn)證，則可以被看作確保行政目的實(shí)現(xiàn)手段的新發(fā)展。

首先，從關(guān)注行政執(zhí)法能力建設(shè)到加強(qiáng)政社合作共治。傳統(tǒng)意義上確保行政目的實(shí)現(xiàn)主要依靠行政內(nèi)部資源、提升行政主體的執(zhí)法能力素養(yǎng)。而個(gè)人身份信息認(rèn)證工具是通過(guò)政府與社會(huì)達(dá)成聯(lián)動(dòng)合作，增設(shè)信用懲戒、教育懲戒等“點(diǎn)名與羞辱”的機(jī)制形式，向被監(jiān)管對(duì)象施加類似于“聲譽(yù)處罰”的強(qiáng)制力，很有可能大于行政執(zhí)法手段的效果。其次，從聚焦“義務(wù)不履行”到“義務(wù)精細(xì)化”。行政主體確保行政目的實(shí)現(xiàn)的手段，過(guò)去比較關(guān)注針對(duì)不履行相關(guān)義務(wù)要求的行政相對(duì)人進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行；而個(gè)人身份信息認(rèn)證工具則是根據(jù)信息監(jiān)管對(duì)象的義務(wù)履行狀態(tài)采取相應(yīng)的認(rèn)證評(píng)級(jí)。在實(shí)施某些懲戒機(jī)制的同時(shí)，還可能采取物質(zhì)激勵(lì)和提供行為便利等手段。再次，從重視“事后監(jiān)管控制”到關(guān)切“事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”。傳統(tǒng)上，行政主體確保行政目的實(shí)現(xiàn)的手段局限于規(guī)制已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)或者行為，而個(gè)人身份信息認(rèn)證工具本身具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和警示提醒的顯著效用，政府或者第三方機(jī)構(gòu)預(yù)先處理和認(rèn)證公民個(gè)人身份信息，可以看作一種具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防面向的規(guī)制活動(dòng)[24]。未能通過(guò)個(gè)人身份信息認(rèn)證的公民個(gè)體，將無(wú)法從事某項(xiàng)或者某些行為，也是政府和社會(huì)希望通過(guò)預(yù)防性手段達(dá)到降低信息監(jiān)管不能的風(fēng)險(xiǎn)。最后，從聚焦法律規(guī)范義務(wù)到兼顧個(gè)體社會(huì)責(zé)任。傳統(tǒng)上，確保行政目的實(shí)現(xiàn)的手段主要適用于督促行政相對(duì)人自覺遵守法律規(guī)范載明的底線要求。在此基礎(chǔ)上，個(gè)人身份信息認(rèn)證工具兼具公民個(gè)人積極踐行社會(huì)公德要求、促進(jìn)社會(huì)公益和人民整體安全等方面的“更高實(shí)現(xiàn)”之功能效用。通過(guò)激勵(lì)公民個(gè)體養(yǎng)成更為良好的認(rèn)證記錄，促使相關(guān)的義務(wù)要求在“超越法律規(guī)范的強(qiáng)制性要求”的更高程度上得以履行[25]。

個(gè)人身份信息認(rèn)證工具成為確保行政目的得以實(shí)現(xiàn)的新發(fā)展，還有其他的一些現(xiàn)實(shí)背景因素。例如，由于現(xiàn)代社會(huì)的規(guī)模和層次日漸擴(kuò)展，行政主體采取直接或者間接的行政強(qiáng)制手段難以使法律獲得有效執(zhí)行的理想規(guī)范作用；面對(duì)龐雜多變的行政任務(wù)和被監(jiān)管群體，行政主體執(zhí)行法律所仰賴的制度工具過(guò)于單一。個(gè)人身份信息認(rèn)證工具確實(shí)能夠彌補(bǔ)政府規(guī)制框架和社會(huì)治理體系的諸多欠缺和不足，具有非常強(qiáng)大且現(xiàn)實(shí)的制度功能。在實(shí)踐過(guò)程中，其并非以內(nèi)容相對(duì)確定的司法裁判文書或者行政處理決定為適用依據(jù)，但是卻能夠?qū)窈戏?quán)益形成一些實(shí)質(zhì)性的限制，甚至有時(shí)可能存在對(duì)基本權(quán)利的侵害風(fēng)險(xiǎn)。因此，從制度理性的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人身份信息認(rèn)證工具進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制。

四、個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的法律規(guī)制

個(gè)人身份信息認(rèn)證工具對(duì)公民基本權(quán)利能夠產(chǎn)生重要的實(shí)際影響，故而應(yīng)當(dāng)將其置于法律規(guī)制的框架之內(nèi)進(jìn)行約束調(diào)控。倘若只注重認(rèn)證過(guò)程的便捷可得性，過(guò)分重視個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的治理實(shí)效，卻忽視了對(duì)公民基本權(quán)利的尊重和保障，不僅違背了“良法善治”的制度初衷，而且是對(duì)行政法治建設(shè)的損害。

（一）推進(jìn)認(rèn)證職權(quán)依據(jù)的法治化

雖然我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》正式確立了個(gè)人信息處理的基本原則和具體規(guī)則，但是關(guān)于敏感個(gè)人信息的處理規(guī)則、國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的特別規(guī)定等內(nèi)容則顯得較為籠統(tǒng)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，健康檢疫和誠(chéng)信檔案等個(gè)人身份信息屬于《個(gè)人信息保護(hù)法》明確劃定的“敏感個(gè)人信息”范圍，國(guó)家或者第三方機(jī)構(gòu)針對(duì)個(gè)人身份信息作出的事實(shí)認(rèn)證和行為評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循職權(quán)法定、于法有據(jù)的原則要求。

首先，個(gè)人身份信息認(rèn)證應(yīng)當(dāng)職權(quán)法定。從當(dāng)前實(shí)踐的角度出發(fā)，個(gè)人身份信息認(rèn)證主體包括政府和第三方機(jī)構(gòu)（譬如長(zhǎng)沙地鐵等市場(chǎng)主體）。政府作為憲法和法律意義上的國(guó)家機(jī)關(guān)，其實(shí)際行使的認(rèn)證權(quán)力在性質(zhì)上屬于行政權(quán)。然而，需要指出的是，各地疫情防控指揮部（辦公室）等臨時(shí)機(jī)構(gòu)是無(wú)權(quán)發(fā)布“實(shí)施信用懲戒”或者“一律黃（紅）碼管理”等公告內(nèi)容的。因?yàn)椤秱€(gè)人信息保護(hù)法》并未明確賦予這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)處理和認(rèn)證公民個(gè)人身份信息的權(quán)力，而且這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)發(fā)布的公告系內(nèi)部行政規(guī)范性文件，無(wú)權(quán)增設(shè)限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施[26]。因此，作為法定的個(gè)人身份信息認(rèn)證主體，政府在行使權(quán)力的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán)職責(zé)，不得超越履行法定職責(zé)的范圍。同理可證，作為個(gè)人身份信息處理者的第三方機(jī)構(gòu)則更應(yīng)當(dāng)遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則要求。那么，第三方機(jī)構(gòu)在沒有獲得法律、法規(guī)明確授權(quán)的情況下，不能隨意發(fā)布強(qiáng)制采集和認(rèn)證公民個(gè)人身份信息的相關(guān)公告，并且不得強(qiáng)行將個(gè)人身份信息與主體行為自由進(jìn)行捆綁。否則，屬于嚴(yán)重侵犯公民信息自決權(quán)、隱私權(quán)和人身自由的違法違規(guī)行為[27]。

其次，個(gè)人身份信息認(rèn)證應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)。從我國(guó)現(xiàn)行有效的實(shí)定法來(lái)看，除了《個(gè)人信息保護(hù)法》，個(gè)人身份信息認(rèn)證的規(guī)范依據(jù)以行政規(guī)范性文件和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，呈現(xiàn)出位階層級(jí)偏低的現(xiàn)實(shí)狀況⑤，一定程度上導(dǎo)致個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的合法性遭受質(zhì)疑。加之，個(gè)人身份信息具有特殊敏感性，涉及公民信息自決權(quán)、隱私權(quán)等內(nèi)容，信息處理者針對(duì)個(gè)人身份信息作出的事實(shí)認(rèn)證和行為評(píng)價(jià)，會(huì)直接影響公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，基于“侵害保留說(shuō)”[28]和“重要事項(xiàng)說(shuō)”[29]等理論觀點(diǎn)，個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的適用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律優(yōu)先和法律保留原則。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，政府或者第三方機(jī)構(gòu)自行發(fā)布的公告內(nèi)容之中不能隨意創(chuàng)設(shè)“認(rèn)證+信用懲戒”“認(rèn)證+限制出行”等權(quán)利限制措施。

再次，根據(jù)依法行政原則，公權(quán)力主體認(rèn)證評(píng)價(jià)個(gè)人身份信息，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，政府也不得授權(quán)或者委托第三方機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性取得個(gè)人身份信息。類似于鄂城區(qū)疫情防控公告載明的信用懲戒措施、長(zhǎng)沙地鐵強(qiáng)制要求未接種疫苗的乘客登記個(gè)人身份信息，都應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的法律控制。這些強(qiáng)制性措施不應(yīng)通過(guò)行政規(guī)范性文件或者市場(chǎng)公告的形式予以確定，而應(yīng)該根據(jù)《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律規(guī)定，以及個(gè)人身份信息認(rèn)證的事項(xiàng)性質(zhì)和法律效果，再由有權(quán)主體通過(guò)適當(dāng)?shù)奈浑A規(guī)范進(jìn)行設(shè)定。

（二）促進(jìn)認(rèn)證程序要素的制度化

個(gè)人身份信息認(rèn)證工具應(yīng)當(dāng)接受正當(dāng)法律程序原則的約束，主要體現(xiàn)為政府或者第三方機(jī)構(gòu)針對(duì)個(gè)人身份信息認(rèn)證的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重視促進(jìn)相關(guān)程序要素的制度化。主要體現(xiàn)為：

首先，個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的適用，應(yīng)當(dāng)充分保障公民的信息知情權(quán)和信息自決權(quán)?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第二章第一節(jié)明確規(guī)定了個(gè)人信息處理規(guī)制的“告知-同意”機(jī)制。根據(jù)該法第三十條規(guī)定，政府或者第三方機(jī)構(gòu)處理較為敏感的個(gè)人身份信息，還應(yīng)當(dāng)向公民個(gè)人告知處理敏感個(gè)人信息的必要性以及對(duì)個(gè)人權(quán)益的影響等內(nèi)容。由此可見，作為約束個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的程序性要素，“告知-同意”機(jī)制要求政府或者第三方機(jī)構(gòu)將個(gè)人身份信息認(rèn)證的目的、范圍、方式、法律效果等具體事項(xiàng)明確告知公民，并獲得其同意。建立在個(gè)人意思自治和行為自由的基礎(chǔ)之上，“告知-同意”機(jī)制充分體現(xiàn)了對(duì)公民基本權(quán)利的尊重，很大程度上能夠防范個(gè)人身份信息認(rèn)證的權(quán)力濫用[30]?？墒?，《個(gè)人信息保護(hù)法》第十三條規(guī)定了“告知-同意”機(jī)制適用的例外情形，這也為某些現(xiàn)實(shí)情境下的個(gè)人身份信息認(rèn)證留下了“邏輯漏洞”。因而有學(xué)者指出，“告知-同意”機(jī)制可能成為數(shù)字社會(huì)的“最大謊言”，日益流于形式[31]。前文所述的“長(zhǎng)沙地鐵”事件便是最佳例證，所涉公告一經(jīng)發(fā)布便引起了當(dāng)?shù)孛癖姷牡种品磳?duì)，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)布主體連夜刪除相關(guān)內(nèi)容。其中的重要原因在于該公告在發(fā)布之前，未予公開聽取廣大民眾的意見，強(qiáng)制要求公民履行相關(guān)的義務(wù)。由此可見，政府或者第三方機(jī)構(gòu)在運(yùn)用個(gè)人身份信息認(rèn)證工具對(duì)公民權(quán)利采取某項(xiàng)限制措施之前，必須事先告知相應(yīng)的事實(shí)理由和處理結(jié)果，同時(shí)釋明認(rèn)證程序、起止期限和救濟(jì)方式。

其次，個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的適用，應(yīng)當(dāng)充分保障公民的陳述和申辯權(quán)利?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定了公民在個(gè)人信息處理過(guò)程中的諸項(xiàng)權(quán)利，但是這些內(nèi)容多為事后的監(jiān)督救濟(jì)程序。對(duì)于涉及敏感個(gè)人信息的處理行為，亦未直接規(guī)定公民依法享有陳述申辯的權(quán)利。這些程序性權(quán)利的內(nèi)容缺失，很有可能導(dǎo)致社會(huì)民眾產(chǎn)生抵觸和反對(duì)情緒，從而影響政府規(guī)制目的和效果的實(shí)現(xiàn)。例如，一些地方人民政府發(fā)布公告，將個(gè)人檢疫信息與誠(chéng)信檔案進(jìn)行關(guān)聯(lián)，因而產(chǎn)生“公開示眾”甚至是“聲譽(yù)懲戒”的不利法律后果。此時(shí)，允許公民個(gè)體依法行使陳述申辯的權(quán)利，完全符合正當(dāng)法律程序原則。政府或者第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)查程序，對(duì)公民的陳述申辯內(nèi)容予以核實(shí)，并將后續(xù)的調(diào)整執(zhí)行情況告知公民個(gè)人，對(duì)于不接受公民申辯異議、拒絕將其移出失信人員名單，應(yīng)當(dāng)及時(shí)釋明具體理由。

再次，應(yīng)當(dāng)建立完善個(gè)人身份信息認(rèn)證記錄的有效期制度。倘若公民在一定期限內(nèi)已經(jīng)按照要求履行了相關(guān)的義務(wù)內(nèi)容，政府或者第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)個(gè)人身份信息認(rèn)證的有效期條款和自動(dòng)刪除程序予以恢復(fù)，這是被遺忘權(quán)在個(gè)人身份信息認(rèn)證領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[32]。例如，某公民因未注射新冠疫苗而被納入失信人員名單，其在根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行疫苗接種之后，地方人民政府應(yīng)當(dāng)盡快將該公民的失信記錄進(jìn)行刪除修復(fù)。

總體上，個(gè)人身份信息認(rèn)證工具需要遵循嚴(yán)格的公開透明程序要求，才能更好地確保其合法性。將正當(dāng)法律程序的原則要旨全面落實(shí)到個(gè)人身份信息認(rèn)證過(guò)程之中，貫徹廣泛征求被認(rèn)證對(duì)象的意見、主動(dòng)引入專家學(xué)者論證機(jī)制、提升個(gè)人身份信息認(rèn)證的公開質(zhì)量等程序要素，進(jìn)一步完善確保個(gè)人身份信息認(rèn)證客觀真實(shí)和公開公正的技術(shù)與法律措施。

（三）確保認(rèn)證成本收益的均衡化

針對(duì)個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的實(shí)踐效果，需要解決的兩個(gè)重要問(wèn)題分別為：第一，政府或者第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)個(gè)人身份信息認(rèn)證工具所欲達(dá)成的規(guī)制收益，和對(duì)個(gè)體自由權(quán)利造成的限制成本是否符合比例。第二，倘若個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的規(guī)制收益與限制成本之間不合比例，那么應(yīng)當(dāng)如何實(shí)質(zhì)性地確保成本收益的均衡化。述問(wèn)題便涉及比例原則與成本收益分析方法對(duì)于個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的約束調(diào)控。

在展開論證之前，需要明確比例原則與成本收益分析方法之間的適用邏輯關(guān)系，這也是近年行政法學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)基本理論問(wèn)題。比例原則作為一項(xiàng)行政法基本原則，經(jīng)過(guò)多年的精細(xì)化研究及發(fā)展，不少學(xué)者已經(jīng)將其確立為實(shí)定法和司法實(shí)踐的基礎(chǔ)教義，更是倡導(dǎo)應(yīng)當(dāng)將其作為法學(xué)方法論，從公法擴(kuò)展到各部門[33]。但是，也有學(xué)者主張將均衡性原則論證中的不能量化問(wèn)題，替換為成本收益分析的模型[34]。戴昕教授等人則進(jìn)一步指出，比例原則存在理論上的謬誤，應(yīng)當(dāng)以成本收益分析方法取代比例原則[35]。前述觀點(diǎn)基本勾勒出不同學(xué)者對(duì)于比例原則與成本收益分析方法之間關(guān)系問(wèn)題的認(rèn)知差異，筆者認(rèn)為兩者均失之偏頗。尤其是對(duì)個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的規(guī)制作用而言，此二者并不存在非此即彼的矛盾關(guān)系，而是應(yīng)當(dāng)充分考量各自優(yōu)勢(shì)、積極尋求共存機(jī)會(huì)。主要體現(xiàn)為以下內(nèi)容：

首先，運(yùn)用比例原則的價(jià)值分析方法，界定判斷個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的合比例性。一些地方人民政府或者第三方機(jī)構(gòu)為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，通過(guò)收集和處理個(gè)人身份信息作出相應(yīng)的事實(shí)認(rèn)證和行為評(píng)價(jià)。可見，個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的規(guī)制目標(biāo)具有一定的正當(dāng)性。但是，政府或者第三方機(jī)構(gòu)后續(xù)作出的“認(rèn)證+信用懲戒”“認(rèn)證+限制出行”等強(qiáng)制性措施，可能會(huì)對(duì)公民權(quán)利自由造成過(guò)度規(guī)制的效果。例如，齊齊哈爾市疫情防控指揮部發(fā)布公告將所有來(lái)齊返齊的人員全部實(shí)行“紅碼”管理⑥、黑河市疫情防控指揮部發(fā)布公告將戶籍居民的健康碼統(tǒng)一賦以“黃碼”⑦。這些“一視同仁”的應(yīng)急舉措確實(shí)能夠在短時(shí)間內(nèi)緩解本行政區(qū)域內(nèi)的管理壓力，可是無(wú)差別地將信息認(rèn)證與權(quán)利限制進(jìn)行聯(lián)結(jié)，顯然是不妥當(dāng)?shù)?。申言之，政府或者第三方機(jī)構(gòu)采取的認(rèn)證評(píng)價(jià)措施，不能將“監(jiān)管難”“執(zhí)行難”作為唯一的價(jià)值考量標(biāo)準(zhǔn)，從而忽略了認(rèn)證規(guī)制目的與權(quán)利限制手段之間的適當(dāng)性關(guān)聯(lián)。

其次，在運(yùn)用比例原則展開目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性分析的基礎(chǔ)上，還需要引入成本收益分析的定量分析方法，用以解決必要性原則和狹義比例原則的客觀化不足問(wèn)題。必要性原則強(qiáng)調(diào)手段與目的之間的最小侵害性，即“不能用大炮打小鳥”，無(wú)疑制造了更多的主觀判斷空間和更為不確定的法律概念。狹義比例原則主張公共利益維護(hù)與公民權(quán)利損害之間成比例，則具有更為明顯的不確定性，形式空洞、內(nèi)容主觀是狹義比例原則受到批判的主要原因[34]。相反，成本收益分析方法運(yùn)用統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，仔細(xì)權(quán)衡個(gè)人身份信息認(rèn)證工具可能導(dǎo)致的不利成本和有利收益，并將此與其他可能的替代性規(guī)制工具進(jìn)行比較，判斷何者更有助于促進(jìn)社會(huì)公共利益。

再次，需要明確交代，成本收益分析方法采用的定量分析方法是可被貨幣化的，而個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的成本收益可能無(wú)法被貨幣化，揭示出了以金錢的形式作為衡量標(biāo)準(zhǔn)是有局限性的[36]。鑒于此，本文擬選擇另一個(gè)角度，探尋成本收益分析方法在個(gè)人身份信息認(rèn)證工具中的具體規(guī)制路徑。如前所述，個(gè)人身份信息認(rèn)證在本質(zhì)上是一種規(guī)制工具，屬于行政法的研究范疇。政府或者第三方機(jī)構(gòu)針對(duì)個(gè)人身份信息作出的事實(shí)認(rèn)證和行為評(píng)價(jià)，使得公共利益與個(gè)體權(quán)利之間產(chǎn)生矛盾。這種矛盾可以通過(guò)行政法的程序結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解，有以下三個(gè)方面：一是認(rèn)證依據(jù)的科學(xué)性，即政府或者第三方機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公共利益、個(gè)人身份信息的事實(shí)判斷應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)依據(jù)；二是認(rèn)證過(guò)程的民主性，即允許作為被認(rèn)證對(duì)象的公民參與認(rèn)證過(guò)程，并且其有權(quán)表達(dá)自己的價(jià)值判斷；三是評(píng)價(jià)結(jié)果的合法性，即根據(jù)事實(shí)判斷和價(jià)值判斷的綜合分析，由政府主導(dǎo)作出的行為評(píng)價(jià)和限制措施應(yīng)當(dāng)合法（見圖3）。這三個(gè)方面的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了信息認(rèn)證（事實(shí)）與行為評(píng)價(jià)（價(jià)值）的分離與整合，正好也是成本收益分析原則的核心理論問(wèn)題[37]。

圖3 成本收益分析方法在個(gè)人身份信息認(rèn)證工具中的適用

就當(dāng)前的個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的制度實(shí)踐來(lái)看，成本收益分析方法的適用雖然在形式上無(wú)法轉(zhuǎn)化為更為精確的貨幣衡量，但是，成本收益分析方法能夠?yàn)檎蛘叩谌綑C(jī)構(gòu)提供一套具體透明的程序約束機(jī)制，促使其將認(rèn)證過(guò)程加以定量化，確保規(guī)制主體考慮的內(nèi)容能夠?yàn)橐话忝癖娝獣?；并且通過(guò)信息公開、專家聽證等商談機(jī)制，社會(huì)民眾可以質(zhì)疑規(guī)制主體的相關(guān)考量因素。故而，成本收益分析方法被發(fā)展成為一種對(duì)于個(gè)人身份信息認(rèn)證工具進(jìn)行自我規(guī)制的重要程序機(jī)制，能夠?qū)嵸|(zhì)性地彌補(bǔ)比例原則分析范式的邏輯缺陷，促使二者互為補(bǔ)充、相輔相成，共同致力于個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的成本效益均衡化。

五、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代公法學(xué)的研究視野內(nèi)，權(quán)力與權(quán)利相伴而生、相互依存。每每論及二者的意義關(guān)聯(lián)，皆會(huì)不由自主地將我們的思緒重新引回到何為人民主權(quán)、何為社會(huì)契約等古典自由主義基本原理?！皣?guó)家權(quán)力源自公民基本權(quán)利的授予與讓渡，前者必須服務(wù)于后者，并受其約束?；緳?quán)利的發(fā)展是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的終極目標(biāo)?！盵38]諸如此類的經(jīng)典表述揭示出了現(xiàn)代立憲主義注重人權(quán)保障的價(jià)值取向，并將價(jià)值納入憲法和法律規(guī)范之中用以調(diào)整事實(shí)問(wèn)題[39]。

信息技術(shù)引領(lǐng)著一個(gè)主體利益更為復(fù)雜多元、社會(huì)開放程度更為顯著的數(shù)字社會(huì)，人們對(duì)機(jī)器算法和代碼服務(wù)提供的自動(dòng)化決策已經(jīng)表現(xiàn)出近乎狂熱的推崇，但也伴隨著愈發(fā)強(qiáng)烈、不可控制的集體恐慌。政府作為重要的應(yīng)用平臺(tái)和利益主體在大多數(shù)情況下都會(huì)默認(rèn)、鼓勵(lì)信息技術(shù)對(duì)社會(huì)民眾生活的深入影響，但這也可能導(dǎo)致信息技術(shù)的外部風(fēng)險(xiǎn)滲透至政府規(guī)制和社會(huì)治理之中，甚至一些明顯缺少規(guī)范約束的數(shù)據(jù)亂流和信息無(wú)章會(huì)進(jìn)一步造成決策失敗和治理失序，而這些不利情形皆會(huì)直接影響到憲法法律對(duì)于社會(huì)整體和公民個(gè)體的規(guī)范介入和價(jià)值塑造[40]。

縱觀個(gè)人身份信息認(rèn)證工具的發(fā)展史，可見其具有豐富的制度意蘊(yùn)與強(qiáng)勁的規(guī)制功能。但是，在實(shí)踐過(guò)程中絕非單純考慮規(guī)制導(dǎo)向和應(yīng)急需要，而是應(yīng)當(dāng)戒偏執(zhí)一端的情緒化，適度保持利益驅(qū)動(dòng)的克制傾向[41]。在堅(jiān)持依法行政原則的基礎(chǔ)上推進(jìn)認(rèn)證職權(quán)依據(jù)的法治化，在遵循正當(dāng)法律程序原則的框架內(nèi)促進(jìn)認(rèn)證程序要素的制度化，在比例原則和成本收益分析方法的指引下確保認(rèn)證成本收益的均衡化，本是新時(shí)代建立完備整體法秩序的法治圖景和學(xué)術(shù)夙愿[42]。

注釋：

①需要說(shuō)明的是，此處及后文所稱“第三方機(jī)構(gòu)”主要系指在政府之外，針對(duì)公民個(gè)人身份信息進(jìn)行采集、整理、認(rèn)證、評(píng)價(jià)等活動(dòng)的市場(chǎng)主體或者社會(huì)組織。

②參見《湖北鄂城區(qū)：將無(wú)故不接種新冠疫苗者納入 個(gè) 人 誠(chéng) 信 記 錄》，https：//m.thepaper.cn/bai jiahao_14084341，2022年3月15日最后訪問(wèn)。

③參見《長(zhǎng)沙地鐵：今起將對(duì)所有進(jìn)站乘客增加查驗(yàn)新冠病毒疫苗接種記錄》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1709399567347127033＆wfr=spider＆for=pc，2022年3月15日最后訪問(wèn)。

④參見《漢典“認(rèn)證”詞語(yǔ)的解釋》，https：//www.zdic.net/hans/認(rèn)證，2022年3月16日最后訪問(wèn)。

⑤除《個(gè)人信息保護(hù)法》《國(guó)家安全法》等國(guó)家單行法之外，還包括公安部網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)局發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息安全保護(hù)指引》（2019年）、全國(guó)信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)發(fā)布的《信息安全技術(shù) 個(gè)人信息安全規(guī)范》（2020年）等行政規(guī)范性文件及相關(guān)行業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)。

⑥參見《黑龍江齊齊哈爾：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)人員和來(lái)齊返齊人員實(shí)行“紅碼”管理》，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_10948547，2022年3月16日最后訪問(wèn)。

⑦參見《黑河市戶籍居民健康碼統(tǒng)一變更為“黃碼”》，https：//t.ynet.cn/baijia/31655493.html，2022年3月16日最后訪問(wèn)。