張 春 周 瓊

[內(nèi)容提要] 新冠肺炎疫情的長時間持續(xù)正在改變國際關(guān)系的發(fā)展方向。非洲地區(qū)國際體系顯示出高度的不確定性，但可以確定的是非洲正因疫情而進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型期。在國家層次，經(jīng)濟(jì)重建、政治本土化與安全復(fù)合化發(fā)展正在推動非洲國家進(jìn)入充滿不確定性的調(diào)整期；在地區(qū)層次，由于治理能力和對外伙伴關(guān)系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，非洲地區(qū)治理機(jī)制進(jìn)入新的改革期，中等國家所提供的驅(qū)動力面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)；在全球?qū)哟?，美歐挑動的大國戰(zhàn)略競爭正向非洲蔓延，非洲與外部世界的關(guān)系進(jìn)入重塑期。非洲體系性轉(zhuǎn)型面臨危機(jī)集中釋放的嚴(yán)峻形勢，如能妥善應(yīng)對則將迎來重大發(fā)展機(jī)遇。

新冠肺炎疫情顯著改變了人類生活，既因社交距離需求增加而拉開了空間，又因遠(yuǎn)程交流而壓縮了時間。新型的時空關(guān)系意味著國際關(guān)系發(fā)展方向的重塑——有關(guān)變化是否具有根本性有待時間驗(yàn)證，但對非洲而言日益深刻而明顯。非洲國家層次的經(jīng)濟(jì)重建、治理本土化和安全復(fù)合化發(fā)展全面推進(jìn)，地區(qū)層次的治理機(jī)制改革及全球?qū)哟蔚呐c外部世界關(guān)系重塑等發(fā)展態(tài)勢日益明顯，地區(qū)國際體系進(jìn)入充滿不確定性的轉(zhuǎn)型期。

一、非洲國家發(fā)展進(jìn)入調(diào)整期

自疫情暴發(fā)并向全球蔓延至2021年底，非洲已有900 多萬例確診病例，20 多萬人死亡。新冠肺炎疫情對非洲的沖擊從公共衛(wèi)生角度看在各地區(qū)中相對較小，但從經(jīng)濟(jì)、政治和安全角度看卻是全球范圍內(nèi)最為嚴(yán)重的。經(jīng)濟(jì)上，2014 年國際大宗商品價(jià)格下跌后開始褪色的“非洲崛起”因疫情而趨于終結(jié)；政治上，自冷戰(zhàn)結(jié)束后啟動并于2011 年中東劇變時期加速的民主化進(jìn)程令人失望，催生了本土傳統(tǒng)的回歸；安全上，經(jīng)濟(jì)困難與治理不善放大了安全風(fēng)險(xiǎn)，與疫情管控要求相結(jié)合，刺激了安全挑戰(zhàn)的草根化與復(fù)合化趨勢。經(jīng)濟(jì)、政治和安全轉(zhuǎn)型的疊加表明，非洲國家整體上進(jìn)入發(fā)展道路調(diào)整的新時期，發(fā)展前景頗不確定。

第一，早已褪色的非洲崛起因疫情而結(jié)束，非洲步入可能持續(xù)較長時間的重建期。此次疫情遠(yuǎn)不只是公共衛(wèi)生危機(jī)，更是一場全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。受疫情沖擊，2020 年非洲經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)半個世紀(jì)來的首次倒退（-2.1%）。 ,African Development Bank,2021,p.1.由于疫情持續(xù)，國際貨幣基金組織（IMF）預(yù)期2021 年非洲經(jīng)濟(jì)增長僅能恢復(fù)至4%，但2022 年的復(fù)蘇并不樂觀，預(yù)期僅為3.7%。 ,IMF,January 2022,p.5.非洲發(fā)展銀行（AfDB）預(yù)期2021 年非洲經(jīng)濟(jì)增長率僅為3.4%，并認(rèn)為非洲到2024 年都不太可能恢復(fù)到4%以上的經(jīng)濟(jì)增長。疫情持續(xù)、反復(fù)可能中斷艱難的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程，而且加劇既已嚴(yán)峻的通貨膨脹態(tài)勢，使非洲崛起終結(jié)，并導(dǎo)致非洲經(jīng)濟(jì)陷入可能的長時間低迷。

從短期看，疫情持續(xù)事實(shí)上嚴(yán)重削弱了非洲經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和重建的動力?？v向考察冷戰(zhàn)后的歷史可以發(fā)現(xiàn)，非洲經(jīng)濟(jì)1995、1996 年明顯增長，2000～2014年間才有輿論所稱的崛起之勢。2014 年以來，非洲經(jīng)濟(jì)不斷遭受沖擊，包括大宗商品價(jià)格下跌、中美貿(mào)易戰(zhàn)及新冠肺炎疫情等，最為嚴(yán)重的無疑是仍在持續(xù)的疫情。以2015年美元價(jià)格計(jì)算，疫情使非洲人均GDP 倒退了10 年：2020 年為1564 美元，而2010年為1531 美元。就減貧而言，疫情使非洲過去20年的努力化為烏有，4000 多萬人陷于極端貧困。, United Nations,2021,pp.26-27.可以認(rèn)為，疫情導(dǎo)致非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面倒退，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇和重建的動力明顯缺乏。

從長期看，疫情嚴(yán)重破壞了非洲發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，尤其是使非洲發(fā)展可用資金缺口增大。疫情嚴(yán)重破壞了非洲發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，特別是導(dǎo)致非洲的財(cái)政收入、對外貿(mào)易、外國直接投資（FDI）及僑匯收入等大幅下降，經(jīng)濟(jì)重建面臨重大困難。其一，基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口進(jìn)一步拉大。根據(jù)非洲發(fā)展銀行在疫情暴發(fā)前的估算，非洲每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資總需求在1300～1700億美元之間，年度融資缺口在680～1080 億美元之間；而公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的融資缺口大約為每年260億美元。疫情加大了融資缺口，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)變得尤為迫切。預(yù)期未來三年內(nèi)，非洲可能需要4840億美元用于應(yīng)對疫情和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。其二，財(cái)政收入下降使非洲持續(xù)積累的債務(wù)被急速放大，非洲各國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)快速上升。根據(jù)世界銀行和IMF 的債務(wù)可持續(xù)性分析，非洲2014 年有20 個國家存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其中低風(fēng)險(xiǎn)11國，中風(fēng)險(xiǎn)14國，高風(fēng)險(xiǎn)僅5國；此后債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)國家增多，而且其風(fēng)險(xiǎn)等級持續(xù)增高。2020年，非洲的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)國家已經(jīng)增至38 個，其中低風(fēng)險(xiǎn)1 個，中風(fēng)險(xiǎn)16 個，高風(fēng)險(xiǎn)15 個，還有6 個國家已陷入債務(wù)危機(jī)。

第二，經(jīng)濟(jì)困難與社會不滿放大了民主化的“水土不服”，回歸本土傳統(tǒng)、探索新式“混合政體”的努力正持續(xù)增加，盡管效果明顯不夠理想。

其一，軍人干政重新走到非洲政治的前臺。軍人干政特別是軍事政變，在非洲政治發(fā)展中有著重要影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950～2021 年間，非洲共計(jì)發(fā)生217 起政變，其中成功的政變100起。無論是從現(xiàn)實(shí)形勢還是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，政變的回潮態(tài)勢都比較明顯。冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲的政變數(shù)量、頻率都明顯降低，1950～1991 年間非洲共計(jì)發(fā)生139 次政變，成功67次，成功幾率達(dá)到48.2%；1992～2021 年間，非洲的政變共計(jì)78 次，成功33 次，成功幾率比冷戰(zhàn)時期降低了6 個百分點(diǎn)，年均政變次數(shù)從冷戰(zhàn)時期的3.97次降至2.27次。但是，2019～2021年間，非洲共計(jì)發(fā)生9次政變，其中成功6次，呈現(xiàn)明顯的反彈態(tài)勢。更嚴(yán)峻的是，馬里在2020 年8 月和2021 年5 月不到一年時間內(nèi)發(fā)生兩次政變；蘇丹則是在2019 年4 月和2021年10月發(fā)生兩次成功政變，還有至少1次未遂政變。政變回潮態(tài)勢在很大程度上表明，非洲政治治理在尋求本土化路徑時，仍在創(chuàng)新性改革上面臨巨大的智慧赤字，布基納法索2022 年1 月底的政變是這一赤字的最新例證。

其二，“第三任期”危機(jī)在2015～2017 年高潮后一度暫息，疫情的暴發(fā)和持續(xù)使其得以卷土重來。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，任期限制正變得日益普遍。但是，任期政治在非洲政治中頗具爭議。自獨(dú)立以來，非洲就保持著一項(xiàng)政治紀(jì)錄，即長期執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)量居全球之首。目前，非洲仍在位且執(zhí)政時間超過30 年的國家元首有6 位；超過20 年的5 位，超過10 年的8 位。最近的一輪第三任期危機(jī)事實(shí)上發(fā)生在2014 年非洲崛起褪色之后。 Julai Grauvogel and Charlotte Heyl,“The Study of Term Limits in Sub-Saharan Africa: Lessons on Democratization and Autocratisation,”, Vol. 55, No. 3, 2021, pp. 215-227; Andrea Cassani,“Law-Abiders, Lame Ducks, and Over-Strayers: The Africa Executive Term Limits(AETL)Dataset,”,Vol.20,No.3, 2020, pp. 543-555; 沈曉雷：“透視非洲民主化進(jìn)程中的‘第三任期’現(xiàn)象”，《西亞非洲》，2018年第2期，第124～146頁。疫情持續(xù)與新一輪選舉高峰相結(jié)合，使第三任期問題再度進(jìn)入議事日程，諸如科特迪瓦、幾內(nèi)亞、布降迪、贊比亞、盧旺達(dá)乃至尼日利亞都出現(xiàn)相關(guān)討論甚至采取突破性舉措。這一動向在很大程度上仍是對新型混合政體的探索。

其三，以指標(biāo)衡量的非洲政治治理出現(xiàn)十余年來的首次倒退。既有指標(biāo)整體顯示，非洲政治治理相比十年前變差了。例如，根據(jù)世界銀行“世界治理指數(shù)”，2020 年的非洲政治治理相比2010 年呈全面下跌態(tài)勢；其中，政治穩(wěn)定指標(biāo)下跌12.4%，管制質(zhì)量9.3%，政府有效性3.4%，法治質(zhì)量2.9%，余下兩個指標(biāo)下跌幅度在1%左右。,World Bank,2021.易卜拉欣非洲治理指數(shù)（Ibrahim Index of African Governance）顯示，非洲治理2019 年出現(xiàn)了自2010 年以來的首次倒退，盡管倒退幅度不大，但5個分類指標(biāo)中僅經(jīng)濟(jì)機(jī)會基礎(chǔ)有所上升，其余4 項(xiàng)均跌，預(yù)示了某種轉(zhuǎn)型跡象。,MO Ibrahim Foundation,November 16,2020.

第三，經(jīng)濟(jì)困難與治理不佳加劇不安全狀態(tài)，非洲安全呈顯著的草根化和復(fù)合化發(fā)展態(tài)勢。非結(jié)構(gòu)性暴力問題居高不下。到2023年，疫情導(dǎo)致全球80多個國家的政治不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可能上升，其中非洲國家居多。疫情導(dǎo)致的非結(jié)構(gòu)性暴力從全球范圍看有所下降，但在非洲卻顯著上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年整個非洲非結(jié)構(gòu)性暴力事件多達(dá)1.7萬余起，比2019年增長4000 多起；致死人數(shù)高達(dá)3.76 萬，比2019 年增加9000 多人。其原因通常認(rèn)為是政府治理不善或叛亂團(tuán)體肇事，但更可能是疫情帶來的經(jīng)濟(jì)、政治、社會等系統(tǒng)性沖擊。 Clionadh Raleigh and Roudabeh Kishi,“Africa: The Only Continent Where Political Violence Increased in 2020,”,February 1,2021.與草根化發(fā)展相應(yīng)的是，非洲安全挑戰(zhàn)正變得愈益復(fù)雜，二者呈合流態(tài)勢。一是各種暴力組織及其手段的合流。疫情不僅沖擊了非洲各國合法經(jīng)濟(jì)，也沖擊了包含犯罪、海盜等在內(nèi)的非法經(jīng)濟(jì)：合法經(jīng)濟(jì)下滑使各種暴力組織的經(jīng)濟(jì)來源也大為壓縮，進(jìn)而刺激了更多的非法經(jīng)濟(jì)，尤其是各類綁架、劫持案件大幅增長，其核心是獲取贖金，主要體現(xiàn)為幾內(nèi)亞灣海盜活動重心轉(zhuǎn)向劫持船員，陸上的盜匪團(tuán)伙和恐怖主義組織均試圖通過綁架人質(zhì)獲得更多資金。二是各種暴力組織日益與社區(qū)矛盾相結(jié)合，使不安全日益成為常態(tài)。在馬里中部、布基納法索北部和尼日爾利亞部分地區(qū)，極端伊斯蘭團(tuán)體利用社區(qū)間緊張關(guān)系招募新成員，并激化當(dāng)?shù)丶扔猩鐓^(qū)矛盾。在尼日利亞多個州、中部非洲多個國家，牲畜偷盜的暴力化與社區(qū)仇恨日益固化，正在催生基于牲畜偷盜和社區(qū)仇恨的“戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)”。而幾內(nèi)亞灣海盜轉(zhuǎn)向劫持船員使其與陸上社區(qū)的聯(lián)系比過去更為密切。

無論是結(jié)構(gòu)性暴力還是非結(jié)構(gòu)性暴力，都因非洲各國邊境的易滲透性而顯示出跨境蔓延的特點(diǎn)。典型案例是，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府與提格雷武裝之間的沖突長期化和常態(tài)化，進(jìn)而持續(xù)向蘇丹、厄立特里亞等鄰國溢出，加劇了埃塞俄比亞與鄰國的跨境安全問題。更嚴(yán)重的是，非洲恐怖主義組織的跨境活動趨勢日益明顯。武裝沖突地點(diǎn)和數(shù)據(jù)項(xiàng)目（ACLED）數(shù)據(jù)顯示，非洲2012 年前后面臨的恐怖主義威脅主要在國內(nèi)，到2021年則呈現(xiàn)出明顯的外溢特征。在恐怖主義的五個主要活動區(qū)域中，有三個是典型的跨境區(qū)域即薩赫勒西部地區(qū)、乍得湖盆地和索馬里—肯尼亞地區(qū)。另外，非洲還存在大量的非傳統(tǒng)性跨境安全威脅：一類與人口流動相關(guān)，如合法與非洲移民、人口販賣、跨國農(nóng)牧民沖突等；另一類則是各種非法走私，包括輕小武器、毒品及其他跨國犯罪。

二、非洲地區(qū)治理進(jìn)入改革期

國家層次的發(fā)展道路調(diào)整，既緣于非洲各國自身所面臨的復(fù)雜問題及疫情的壓縮效應(yīng)，也與非洲地區(qū)治理成效不大有關(guān)。非洲聯(lián)盟（非盟）2022 年邁入第20 個年頭，但面臨嚴(yán)峻的壓力：其地區(qū)治理能力特別是安全治理能力上的弱勢全面暴露，與外部伙伴特別是聯(lián)合國的關(guān)系似已陷入全面危機(jī)，而機(jī)制改革卻因大國動力缺失、中等國家主導(dǎo)而面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)。非洲地區(qū)治理機(jī)制的改革迫在眉睫，但能力、助力和動力均明顯不足。

第一，如果說非洲崛起褪色乃至終結(jié)有外部不可抗力的作用，圍繞不干涉內(nèi)政和“臨時性安全聯(lián)盟”的爭論則全面暴露了非盟治理能力的不足。其一，對乍得政府變更的應(yīng)對引發(fā)有關(guān)非盟能否持續(xù)堅(jiān)持其憲章原則的內(nèi)部爭論。非盟成立后放棄了非統(tǒng)對“不干涉內(nèi)政”原則的堅(jiān)持，允許在特定情況下干涉成員國內(nèi)政。其中相當(dāng)重要的是，慮及非洲國家較高的政變可能性，《非盟憲章》第4(p)款明確“譴責(zé)和拒絕不合憲的政府變更”，并明確“通過不合憲手段獲得權(quán)力的政府不得參與非盟活動”即會被“中止成員資格”（第30 條）。 AU,,Togo,July 11,2000.非盟成立以來，針對所有通過政變上臺的政府，都嚴(yán)格實(shí)施了制裁。但是，2021 年4 月，圍繞乍得政府更迭的處理方法，引發(fā)重大的內(nèi)部爭論。在前總統(tǒng)伊德里斯·代比（Idriss Deby）因傷去世后，乍得并未依據(jù)憲法由國會議長接任總統(tǒng)并完成剩余任期，而是由軍隊(duì)接管，并成立以代比之子穆罕默德·代比（Mahamat Idriss Deby）將軍為首的軍事過渡委員會，進(jìn)入為時18 個月的過渡期。這一舉措在全非洲引發(fā)重大爭議，有不少國家要求非盟認(rèn)定乍得此舉為政變并加以制裁，但非盟在調(diào)查后認(rèn)可了乍得的過渡安排。 Paul-Simon Handy and Felicite Djilo,“The African Union’s Peace and Security Dilemma,”, July 26, 2021; Paul-Simon Handy and Felicite Djilo,“AU Balancing Act on Chad’s Coup Sets a Disturbing Precedent,”,June 2,2021.這一認(rèn)定卻為隨后界定蘇丹政變帶來了困難，并引發(fā)了有關(guān)非盟采取雙重標(biāo)準(zhǔn)的疑慮。 Aggrey Mutambo,“Arab States’Interests Fuelling Generals’Thirst for Power in Khartoum,”,October 31,2021.

其二，多個臨時性安全聯(lián)盟的發(fā)展，不僅凸顯了非盟的信任赤字，也正侵蝕非盟“輔助分工”原則。隨著非盟安全治理能力不足日益顯現(xiàn)，非洲次地區(qū)組織和成員國對其信任度明顯下降，且時常表現(xiàn)出“不服從”行為，有的甚至自謀出路。一方面，成員國對非盟決策的不服從甚至拒絕現(xiàn)象明顯增多。索馬里和乍得2021 年中均拒絕非盟提名的駐本國高級別代表，導(dǎo)致前者不得不重新提名。盧旺達(dá)依據(jù)與中非共和國的雙邊防務(wù)協(xié)定，于2021年11月在后者國內(nèi)局勢不穩(wěn)的背景下自行派兵保護(hù)其參加聯(lián)合國維和行動的人員。另一方面，次地區(qū)組織繞開非盟自行其事的趨勢顯現(xiàn)。2021 年6 月底，南部非洲發(fā)展共同體（SADC）特別峰會批準(zhǔn)向莫桑比克德爾加杜角（Cabo Delgado）部署軍隊(duì)，以應(yīng)對該地已持續(xù)四年且造成超過3000人死亡的恐怖主義活動；更具爭議的是，盧旺達(dá)事實(shí)上在SADC 作出決議之前就已向該地派遣了約1000 人的部隊(duì)。再一方面，臨時性安全聯(lián)盟成為應(yīng)對特定區(qū)域安全問題的首要選項(xiàng)。例如，早在2014年，隨著馬里政治安全危機(jī)在利比亞卡扎菲政權(quán)被推翻后持續(xù)上升、非盟應(yīng)對不力，五個次地區(qū)國家建立了薩赫勒五國組織（Sahel G5）；2016 年非盟在該地區(qū)部署武裝力量的計(jì)劃取消，薩赫勒五國組織又于2017 年建立了聯(lián)合部隊(duì)。此類臨時性安全聯(lián)盟只是形式上得到非盟的授權(quán)。 Alassane Camara,“The G5 Sahel: Security Implementation and Challenges,”,Vol.10,2020,pp.493-506.無論是盧旺達(dá)、SADC還是薩赫勒五國組織，其行動都符合國際法標(biāo)準(zhǔn)，但的確對非盟既有“輔助分工”原則產(chǎn)生了沖擊，并可能因機(jī)制增生而導(dǎo)致機(jī)制擁堵。 Paul-Simon Handy and Felicite Djilo,“The African Union’s Peace and Security Dilemma,”,July 26,2021.

第二，非盟與聯(lián)合國的伙伴關(guān)系面臨多重考驗(yàn)，非洲地區(qū)治理外部助力供需失衡日益明顯。除少數(shù)大國外，非盟最重要的外部伙伴是聯(lián)合國。雙方自2002年就啟動了伙伴關(guān)系，并重點(diǎn)聚焦沖突預(yù)防和危機(jī)管理。2017 年，“非盟—聯(lián)合國和平安全加強(qiáng)伙伴關(guān)系共同框架”得以通過。雙方在技術(shù)層面上的合作得到明顯強(qiáng)化，但戰(zhàn)略層次的溝通與協(xié)作似乎日益困難，這在兩大組織2016年啟動大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革后尤其明顯。一方面，與因非盟安全治理能力下降而來的次區(qū)域乃至個別成員國的自行其事相應(yīng)，非洲各類臨時性安全聯(lián)盟很大程度上加劇了聯(lián)合國與非盟的協(xié)調(diào)困難，其中又以薩赫勒五國組織、乍得湖盆地多國聯(lián)合部隊(duì)等為典型。這些臨時性安全聯(lián)盟一方面需要聯(lián)合國和非盟授權(quán)，另一方面其具體落實(shí)并不受聯(lián)合國或非盟有關(guān)人權(quán)、財(cái)政及作戰(zhàn)等規(guī)范的約束。因此，盡管其行動很大程度上填補(bǔ)了聯(lián)合國或非盟的缺位，但它們往往并不關(guān)注更為宏觀的戰(zhàn)略性問題，更多聚焦區(qū)域性問題及相應(yīng)國家的國家利益。 Daniel Forti and Priyal Singh,“Divisions over Peace Operations Could Be the UN–AU Partnership’s Undoing,”,July 1,2021.由于大致相似的原因，聯(lián)合國與非盟在諸如喀麥隆、乍得、埃塞俄比亞、莫桑比克等問題上也存在明顯的協(xié)調(diào)不足，對二者的伙伴關(guān)系發(fā)展構(gòu)成了明顯障礙。

另一方面，聯(lián)合國與非盟在非洲維和的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題上的協(xié)作正出現(xiàn)重大分歧，尤其是在剛果（金）和索馬里。盡管持續(xù)時間最長，但聯(lián)合國在剛果（金）的維和努力成效明顯不夠理想。2013年的改組推動了聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)（MONUSCO）的產(chǎn)生并一度給人以重大希望，但其表現(xiàn)仍是令人失望的，僅在改組之初有效打擊了M23運(yùn)動，此后再度陷于無所作為。正因如此，聯(lián)合國于2020 年再次對其加以改組，并將肯尼亞和尼泊爾軍隊(duì)納入其中。但由于聯(lián)合國或非盟層面缺乏宏觀政治戰(zhàn)略，改組后的聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)仍難有作為。 Peter Fabricius,“Quick Reaction Forces to the Rescue in Eastern DRC,”,September 17,2021.相比之下，索馬里的局勢更加迫切，因?yàn)榉敲怂黢R里特派團(tuán)（AMISOM）按計(jì)劃在2021年底到期。但索馬里國防部隊(duì)能力不足、過渡性維和方案缺失，意味著非盟索馬里特派團(tuán)撤走后的索馬里局勢難以預(yù)料。盡管如此，聯(lián)合國和非盟始終難以就非盟索馬里特派團(tuán)結(jié)束后的安排達(dá)成共識，雙方曾提出5 套備選方案，但均未達(dá)成一致。 Meressa K. Dessu,“Somalia Needs AMISOM, But the Jury Is Still Out,”,October 26,2021.為此，非盟于2021 年10 月初形成決議，呼吁建立非盟—聯(lián)合國索馬里多層面穩(wěn)定特派團(tuán)。 AU,,Addis Ababa,AU,October 7,2021.聯(lián)合國安理會在2021 年12 月21 日的第2614 號決議中，僅授權(quán)AMISOM 延長至2022 年3 月31 日，未就其他任何事項(xiàng)形成決議。 UNSC,, UNDOC S / RES / 2614(2021),December 21,2021.這意味著，索馬里問題仍將持續(xù)，而非盟與聯(lián)合國的伙伴關(guān)系面臨日益嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

第三，在地區(qū)大國能力與意愿不足的情況下，以盧旺達(dá)為代表的中等國家推動的非盟改革困難重重?；谠?jīng)的殖民經(jīng)歷和現(xiàn)實(shí)的國力限制，非洲國家團(tuán)結(jié)自強(qiáng)的愿望始終強(qiáng)烈。但是，非洲地區(qū)一體化的推動力量曾多次轉(zhuǎn)型。在大陸?yīng)毩⒅?，地區(qū)一體化的動力主要來自中等國家，因其擁有領(lǐng)導(dǎo)自身國家和非洲走向獨(dú)立的革命領(lǐng)導(dǎo)人；典型是以恩克魯瑪為代表的卡薩布蘭卡集團(tuán)和以尼雷爾為代表的蒙羅維亞集團(tuán)，前者倡導(dǎo)激進(jìn)主義，而后者則強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)主義。換句話說，當(dāng)時非洲一體化很大程度上與國家大小無關(guān)，而是與革命激情高低有關(guān)。最終，非洲統(tǒng)一組織的成立標(biāo)志著漸進(jìn)主義的獲勝。冷戰(zhàn)結(jié)束后，革命激情回落使大國主導(dǎo)非洲新一輪地區(qū)一體化，并催生非洲聯(lián)盟。三個非洲大國分別提出了三個宏大的泛非主義計(jì)劃，即利比亞的“非洲合眾國”（United States of Africa）計(jì)劃，尼日利亞的非洲安全、穩(wěn)定和發(fā)展合作大會（CSSDCA），及南非的“新非洲倡議”（New African Initiative）即后來的非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃（NEAPAD）。非盟的誕生很大程度上是三個大國相互妥協(xié)的產(chǎn)物。

進(jìn)入21世紀(jì)第二個十年后，在利比亞卡扎菲政府被推翻的同時，尼日利亞和南非在外交上均轉(zhuǎn)向?qū)嵱弥髁x，從大陸主義退縮至國家主義。 John S.Olanrewaju and AgaptusNwozor,“Hegemonic Rivalry in a Peripheral Region:An Assessment of Nigeria–South Africa’s Role in African Politics,”, Vol. 13, No. 2, 2021, pp. 222-230;Andre Mbata B.Mangu,ed., CODESRIA, 2020; Bhekithemba R. Mngomezulu, ed.,,Cambridge Scholars Publishing,2020.受此影響，非洲地區(qū)一體化的動力轉(zhuǎn)向意愿較強(qiáng)的以盧旺達(dá)為主的中等國家。借助落實(shí)非洲“2063 年議程”的機(jī)會，非盟于2016 年啟動有關(guān)內(nèi)部改革的討論。2017 年初，盧旺達(dá)總統(tǒng)保羅·卡加梅（Paul Kagame）提出非盟制度改革建議——又稱“卡加梅報(bào)告”，認(rèn)為非盟應(yīng)聚焦大陸性優(yōu)先事務(wù)，重組非盟機(jī)構(gòu)，在政治和操作層次更有效地管理非盟，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自力更生；并據(jù)此提出6個方面19項(xiàng)改革措施。 Paul Kagame,,Assembly/AU/Dec.606(XXVII),January 29,2017.此后，非盟圍繞具體改革方案展開密集討論，并于2018年形成了具體的改革路線圖。在非盟改革方案中，最重要的當(dāng)屬三個方面：非盟委員會改革——重點(diǎn)是委員會下設(shè)司由8 個壓縮至6 個，成員國與非盟關(guān)系改革——重點(diǎn)是資助和懲罰機(jī)制，非盟機(jī)構(gòu)改革——重點(diǎn)是泛非大會、司法機(jī)構(gòu)等改革。“Update on the Reform of the AU:Review of the 11th Extraordinary Summit of the AU,”,No.4,November 22,2018.這些改革在2018～2019年均有所進(jìn)展，但非盟改革在疫情暴發(fā)后逐漸停滯。一個根本性問題凸顯：在非洲獨(dú)立的革命激情消失之后，如果大國無法或不愿承擔(dān)地區(qū)公共產(chǎn)品供應(yīng)的主要成本，以盧旺達(dá)為代表的中小國家對于地區(qū)一體化的推動力難以持續(xù)。在很大程度上正是由于這方面的疑慮，盧旺達(dá)加大了參與大陸和周邊鄰國事務(wù)的力度，如2021年中接連向莫桑比克和中非共和國派兵，但這卻被視作試圖充當(dāng)非洲警察或提升自身巧實(shí)力的努力。 Romain Gras,“Rwanda: From Mozambique to CAR, Kigali is Beginning to‘Police’Africa,”,August 17, 2021;Paul-Simon Handy,“Rwanda: The Emergence of An African‘Smart Power’,”,September 27,2021.

三、非洲對外關(guān)系進(jìn)入重塑期

隨著拜登政府全面繼承并系統(tǒng)發(fā)展特朗普政府對華戰(zhàn)略，大國戰(zhàn)略競爭呈現(xiàn)向非洲消極蔓延態(tài)勢。 William Minter,Anita Plummer and Daniel Volman,“Africa:U.S. Cold War with China - First Stop, Equatorial Guinea,”,December 14,2021;Kang-Chun Cheng,“Africa:Competition between U.S.,China Continues in Africa,”,Decebmer 7,2021.盡管這不會是冷戰(zhàn)翻版，但是由經(jīng)濟(jì)困難、疫情沖擊、民粹主義等誘發(fā)的大國地緣政治危機(jī)相互疊加，可能使非洲既有危機(jī)及其應(yīng)對變得更加復(fù)雜和困難，大國在非洲的合作更難推進(jìn)，非洲與外部世界的關(guān)系進(jìn)入重塑期。

第一，大國對非戰(zhàn)略的差異化發(fā)展增加了大國在非洲合作的困難。近些年，各大國紛紛將戰(zhàn)略目光轉(zhuǎn)向非洲，非洲可用資源的有限性則在很大程度上降低了大國在非競爭的烈度。恰好相反，其他大國利用美國推動與中國在非洲的戰(zhàn)略競爭的傾向變得明顯。整體而言，除中國外的各大國對非戰(zhàn)略均呈較明顯的實(shí)用主義特征。

首先，為節(jié)約資源，美國和法國對非洲的戰(zhàn)略重在“花小錢、辦大事”，意識形態(tài)化趨勢明顯。拜登政府上臺后，美國對非政策延續(xù)了此前的“口惠而實(shí)不至”特征，但更加強(qiáng)調(diào)西式民主。美國2021 年12月發(fā)起舉辦所謂“全球民主峰會”，邀請了17個非洲國家參加，但邀請理由遠(yuǎn)非“民主”那么簡單，美國的戰(zhàn)略利益才是其標(biāo)準(zhǔn)。正是由于其虛偽性，美國負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國務(wù)卿在2021年12月15日有關(guān)美國非洲政策的講話中強(qiáng)調(diào)，“拜登—哈里斯政府主辦了全球民主峰會。我們沒有主辦民主峰會，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為我們的民主是完美的?！边@一自相矛盾的表態(tài)透露出美國是在利用民主大做文章，其背后是美國能夠真正投入非洲的資源極其有限。例如，自疫情暴發(fā)至2021 年11 月底，美國僅為非洲提供了9000萬劑新冠疫苗；中國則提供了1.8億劑，是美國的2倍。

與美國相似，法國也受制于可用資源，對非戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型更多只能依賴意識形態(tài)影響力。這促使法國2021年10月花樣翻新舉辦法非峰會：法國試圖不邀請國家元首，而是邀請公民社會、企業(yè)家、知識分子代表與會，凸顯法非關(guān)系的轉(zhuǎn)型，“旨在以新形式、新行為體、新主題來應(yīng)對新挑戰(zhàn)，以達(dá)致對法非關(guān)系的新認(rèn)知，為新一代提供反思與行動的新框架”。“The New Africa-France Summit, Reinventing Our Relationship Together,”,October 8,2021.新的形式完全缺乏實(shí)質(zhì)性投入。此前2021年5月法國主辦的非洲融資峰會已在為此試水。法國口頭上聲稱實(shí)行對非“新政”（New Deal），實(shí)質(zhì)上則是希望說服發(fā)達(dá)國家重新分配IMF 的特別提款權(quán)以支持非洲。法國自己并無任何實(shí)質(zhì)性的對非幫扶舉措。“France New Deal for Africa Not without Strings Attached,”, May 19, 2021; Mohamed M. Diatta and Gustavo de Carvalho,“Emmanuel Macron Attempts to Reform Africa-France Relationships,”,May 28,2021.

其次，英國對非戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向?qū)嵱弥髁x，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)投資和貿(mào)易，以助于其應(yīng)對脫歐挑戰(zhàn)。英國自2020年起創(chuàng)建英非投資峰會（UK—Africa Investment Summit）機(jī)制，以促進(jìn)英國與非洲基于貿(mào)易、投資、共享價(jià)值觀及共享利益的新型伙伴關(guān)系的建設(shè)。在2020年1月的首屆英非投資峰會上，英非雙方達(dá)成價(jià)值65億英鎊的商業(yè)合同，英國政府宣布了價(jià)值15億英鎊的對非援助項(xiàng)目。在2021年1月第二屆英非投資峰會中，英國強(qiáng)調(diào)“希望英國成為非洲首選投資伙伴的雄心”，并重申需要“更好、更快、更綠色”地重建，盡管相比上一屆的投入明顯下降。2021年11月，英國舉辦了其歷史上的首屆貿(mào)易周，并提出旨在增加從發(fā)展中國家進(jìn)口的“發(fā)展中國家貿(mào)易計(jì)劃”，所涉及的46個最不發(fā)達(dá)國家中絕大多數(shù)是非洲國家。“UK Businesses, Not African Countries Will Profit from New Trade Plans,”,November 23,2021.

再次，俄羅斯、印度、土耳其等新興大國的對非戰(zhàn)略具有顯著的實(shí)用主義乃至機(jī)會主義特征。俄羅斯與非洲的貿(mào)易額迅速從2010 年的50 億美元增至2019 年的140 億美元，“Opportunities for Russian Trade & Investment in Africa,”,May 27,2021.但俄非安全關(guān)系的重要地位更為突出。過去十年，俄羅斯向包括安哥拉、乍得、剛果（布）、赤道幾內(nèi)亞等在內(nèi)的18 個撒哈拉以南非洲國家供應(yīng)武器，與28個非洲國家簽署了軍事合作協(xié)議。更為重要的是，自2016年開始，俄羅斯私人軍事公司在非洲和平安全中發(fā)揮的作用日益提升，利比亞、蘇丹、中非共和國、馬達(dá)加斯加、馬里等多個非洲國家都有俄羅斯私人軍事公司的影子。自疫情暴發(fā)以來，印度與非洲關(guān)系尤其是經(jīng)貿(mào)合作有所倒退，印在2020 年9 月虛擬印非峰會上提出的合作目標(biāo)相對有限，被稱作2025 年“100*100 矩陣”（100*100 matrix）目標(biāo)——即雙邊貿(mào)易額和投資額均達(dá)到1000 億美元，但其重點(diǎn)僅限于虛擬技術(shù)、制藥、僑民等少數(shù)領(lǐng)域。 Malancha Chakrabarty,“India-Africa Relations: Partnership,COVID-19 Setback and the Way Forward,”,April 26,2021.土耳其近年來政局不穩(wěn)，重點(diǎn)圍繞宗教、周邊等拓展對非關(guān)系。在2021年12月召開的第三屆土非合作峰會上，土非雙方圍繞安全、經(jīng)貿(mào)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生等達(dá)成未來5 年的合作規(guī)劃，但安全合作似乎更受關(guān)注。“Turkey is Prioritizing Defense Relations in Its Foreign Policy Approach to Africa,”,December 23,2021.

第二，經(jīng)濟(jì)合作特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為大國在非競爭的焦點(diǎn)。各大國在非洲開展經(jīng)濟(jì)競爭的意愿明顯上升。中國“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)在非洲的重大進(jìn)展刺激各大國再度重視非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同樣由于可用資源有限，拜登政府聯(lián)合七國集團(tuán)（G7）盟友推出“重建更美好世界”（B3W）戰(zhàn)略。在2021 年6 月的G7 峰會上，七國元首討論與中國的戰(zhàn)略競爭，并將在中低收國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為競爭重點(diǎn)。G7 宣揚(yáng)，B3W 戰(zhàn)略是一個“價(jià)值觀驅(qū)動、高標(biāo)準(zhǔn)和透明的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”，以部分滿足發(fā)展中國家40 多萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。但是，G7 國家間的相互協(xié)調(diào)未必如同宣揚(yáng)的那么順暢。接著，歐盟于2021 年12 月發(fā)布一項(xiàng)新的互聯(lián)互通倡議即“全球門戶”（Global Gateway），計(jì)劃到2027 年動員3000 億歐元（3390 億美元）用于全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本則將重點(diǎn)放在與印度共同推進(jìn)的“亞非增長走廊”（AAGC）建設(shè)上。因此，美歐日印等盡管貌似雄心勃勃且針對“一帶一路”倡議，但到底能為非洲帶來多少實(shí)惠仍是問題；特別是，拜登的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算被國會大幅壓縮，使B3W從財(cái)政上看幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。

如果說美歐試圖通過以議題建構(gòu)和議程設(shè)置對共建“一帶一路”建設(shè)實(shí)施某種戰(zhàn)略擠壓甚至戰(zhàn)略競爭的話，那么諸如土耳其、韓國、印度等國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視更多是從工程承包的角度展開的。例如，在2020年全球最大的250家國際承包商中，入圍的土耳其承包商有40 家、國際承包營收達(dá)183 億美元，韓國有11 家、國際承包營收達(dá)214 億美元，印度有5 家、國際承包營收為59.7 億美元。,ENR,August 2021.這意味著，非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程承包競爭也將變得激烈。

第三，安全援助成為大國在非洲競爭的前沿領(lǐng)域。隨著非洲安全轉(zhuǎn)型和大國在非競爭加劇，和平安全事務(wù)將成為大國在非戰(zhàn)略競爭的重點(diǎn)。中國自2015年起明顯關(guān)注對非安全援助，俄羅斯對非戰(zhàn)略以安全合作為主，這對美歐意味著新的競爭，可能推動美歐對非安全援助的強(qiáng)化乃至轉(zhuǎn)型。

對非安全援助一向是美國對非政策的重要支柱。對比拜登政府2022 年預(yù)算申請和特朗普政府2020 年財(cái)政決算可以發(fā)現(xiàn)，美國政府明顯強(qiáng)化了對非安全援助。拜登政府大幅增加了對非經(jīng)濟(jì)支持基金總額，增幅達(dá)到44%，但其真實(shí)目的并非推動非洲經(jīng)濟(jì)增長，而是強(qiáng)化民主制度、促進(jìn)和平與安全、反恐及伙伴關(guān)系等；其在非洲的主要活動還包括支持跨撒哈拉反恐伙伴關(guān)系（TSCTP）、東非地區(qū)反恐伙伴關(guān)系（PREACT）、非洲地區(qū)民主基金（ARDF）等。拜登政府同時強(qiáng)化了傳統(tǒng)的對非安全援助，特別是國際軍事教育和訓(xùn)練、外軍資助、維持和平行動，及防擴(kuò)散、反恐與相關(guān)項(xiàng)目等。相比之下，拜登政府對非洲發(fā)展、人道主義事務(wù)等的重視程度顯著下降。更重要的是，美國國會參議院在其《2022財(cái)年國防授權(quán)法案》中，授權(quán)五角大樓為美國非洲司令部發(fā)出“戰(zhàn)略競爭倡議”（Strategic Competition Initiative），以期通過為非洲軍隊(duì)提供軍事援助，對抗中國和俄羅斯。這是自冷戰(zhàn)以來第一個此類安全倡議。

歐盟自2021 年起全面改革其對非安全援助機(jī)制。在2004～2020 年間，歐盟對非安全援助渠道相對單一，即通過非洲和平基金（Africa Peace Facility）向非盟提供資助，并由非盟負(fù)責(zé)落實(shí)。新的對非安全援助機(jī)制以歐洲和平基金（European Peace Facility）取代非洲和平基金，并直接向非盟、次地區(qū)組織及各國提供安全援助，從而填補(bǔ)歐盟在提供軍事和防務(wù)援助方面的空白，以提升伙伴方的危機(jī)解決、沖突解決、安全保障的能力；根據(jù)歐盟規(guī)劃，歐洲和平基金將成為歐洲共同外交與安全政策（CFSP）的單一軍事和防務(wù)工具，在2021～2027 年間的總投入為50 億歐元。這一改革意味著，歐洲和平基金使歐盟不再單純依賴非盟，而是繞開非盟為非洲次地區(qū)組織及各國提供各類安全援助，包括提供致命武器——這是歐盟對外安全援助歷史上的首次。“How to Spend It:New EU Funding for African Peace and Security,”,International Crisis Group,No.297,January 14,2021,p.i.

在美歐之外，其他國家對非安全援助力度不大，諸如印度、土耳其、俄羅斯等主要是通過安全合作、參與聯(lián)合國維和行動等介入非洲和平安全事務(wù)。

非洲當(dāng)前在國家、地區(qū)和全球?qū)哟瓮瑫r進(jìn)入體系性轉(zhuǎn)型，這種發(fā)展式轉(zhuǎn)型有其深刻的歷史根源，并有新冠肺炎疫情的直接作用。非洲國家獨(dú)立以來始終在探尋適合自身國情的發(fā)展道路，但總是在西化與本土化兩端之間搖擺。在政治治理上的調(diào)整目前仍呈這一非此即彼態(tài)勢；而長期懸浮于國家之上的地區(qū)治理，則因接地氣不夠而左右碰壁；大國競爭對非洲的“選邊站”壓力相對較小，但多樣性的對非戰(zhàn)略對非洲造成了戰(zhàn)略空間上的重大擠壓。所有困難和矛盾都因疫情而被壓縮到較短時間內(nèi)釋放。這意味著更大的挑戰(zhàn)，如能妥善應(yīng)對或解決，非洲國家和人民將迎來前所未有的重大發(fā)展機(jī)遇。